每年，美國聯邦政府都要花大筆經費在社會服務上：幫助貧窮民眾改善生活，找到工作，支持中小學教育，降低犯罪率等。這些錢或者直接發錢給受益人，或者花錢提供訓練，輔導，醫療，社會調查等服務。２０１３年，聯邦政府在這方面的花費超過四千億美元。在過去半個世紀中，人均社會服務花費有巨大的增長，如下圖所示。

美國聯邦社會服務花費（人均）增長歷史

複製自：http://www.heritage.org/research/reports/2014/03/do-federal-social-programs-work#_ftn20

那麼，這樣巨大的花費效果如何呢？怎樣根據每個社會服務項目的成本收益來挑選更優越的理念和做法，制定更優越的社會政策呢？這就是“循證決策”(evidence based policy making)所要回答的問題。

雖然這個問題很自然，但卻不容易回答。很多項目看上去順理成章，但真實效果卻出人意外。例如，美國有個實行了幾十年的項目“贏在起跑線”（head start），為貧窮孩子提供學前班服務。我們都知道早期教育對孩子的智力發展和學習習慣培養十分重要，而窮人家父母忙於生計，沒有精力也沒有能力在家裡很好教育孩子。所以提供學前班服務，可以幫助窮孩子有個更好的未來。這是理論。而事實如何呢？“贏在起跑線”項目在六十年代中期就已設立而且經過幾次強化擴展。但一直到１９９８年才開始了系統，科學的評估。結果發現，參加過這個項目的孩子到了一年級和三年級時，他們的認知能力，社交能力和健康與沒參加的孩子相比幾乎沒有任何提高。

評估社會服務項目很困難，因為一個人的行為和狀況受很多因素的影響，而一個社會服務項目只能控制其中一些。所以對一個具體人的結果，很難說哪些是服務項目的功勞或罪過。而且，絕大多數社會服務項目的效果並不是天差地別，而是“潤雨細無聲”，必須經過仔細的定量觀察才能知道。所以，評估社會服務用簡單的因果判定方法是不行的。

因此，社會科學界發展了與 “循證醫學”（evidence-based medicine）類似的方法。它把被研究人群隨機地分配到受試組（接受社會服務）和對照組（不接受服務）。過一段時間後，通過比較兩組的結果來評估社會服務的效果。這種評估方法早已被學術界所接受，在上個世紀末也對二十多個社會服務項目進行了短期或長期的評估。這些結果有的作為學術論文，有的作為政府部門報告發表。我們可以將此方法稱為循證評估（evidence-based evaluation）。

但是評估結果出來後，怎樣影響政策還是另一個問題。雖然政客們常常拿這些研究結果（往往還是斷章取義的）來支持自己的立場，常年以來卻沒有一個根據評估結果制定和調整政策的常規流程。這裡當然有種種原因。例如，聯邦政府在分配經費時傳統上不是根據項目的效果而是要照顧到各個議員的選區利益。又例如，取消現有的項目非常困難，因為必然有些人的利益要受到影響，所以這些人的反對會比其它人的支持強烈得多。而且執行項目的政府或民間機構也沒有“評估”這種文化和經驗，無法系統地推廣“循證”方法。

這種情況到了近年才有改變。奧巴馬上任後，推動國會通過了一系列新的社會服務項目（initialtives）。其中有六個大項目結合了循證評估的方法。這六個項目中包含近一千個子項目（programs），共計花費近五十五億美元。循證評估主要用在兩個地方。一個是挑選所資助的子項目。他們規定，子項目的申請要包括以往通過循證評估對其方法有效性的證明。大項目的主管單位——白宮預算辦公室專門組織了專家團來評審這些子項目申請，而有效性的證據是其中重要一環。循證評估的另一個應用是在項目實施過程中繼續審核其效果，並根據結果來決定繼續，終止還是調整。他們還改變了以往按選區分錢的做法，而採取了提案競爭的辦法來選擇資助對象。這也是以往聯邦項目管理中不多見的。

這六個大項目從２０１０年起陸續實施。幾年下來，雖然評價項目本身的效果還為時過早，但循證評估的方法看來是奏效了。這其中，管理者們也克服了很多困難，特別是國會對於改變“分果果”傳統的抵制。通過這些項目，循證評估的方法得到了一定程度的接受，也積累了這方面的技術人才和組織。雖然這六個項目只是所有社會服務中的極小一部分，但這是一個很好的開始。

前面說過了，對政府項目和政策加以評估並非新事。美國政府甚至有專門的部門（如國會預算辦公室（CBO）和政府問責辦公室（GAO）等）從事各種法案和政策的成本與效果評估（雖然不一定採用循證評估）。但由於種種原因，評估的結果往往不能轉化為決策的依據。這種現象在社會服務以外的領域（如國防研究，外交政策等）也是如此。除了前面討論過的一些障礙之外，我認為另一個重要原因是沒有一個從頭到尾的負責體系。常常是，發起研究的政府部門並不管實施研究的結論。他們花費巨款（一個簡單的研究報告很容易就花掉幾十萬美元。嚴格的，包括對照組的循證研究就更加昂貴了）得到研究報告，往往就是簽個字交給執行部門。而後者如何反應，就沒人管了。另一個問題是政府內部壁壘森嚴，信息不流通。很多報告就因為一句話或一段話帶有敏感性，就被劃為“內部”或“敏感”級，不能公布於眾。其實政府內部也不見得有人故意封鎖信息。只是經辦人員明哲保身，而沒有人去倡導信息公開，就造成了過度保密的現象。這些問題關繫到整個政府的文化和傳統，冰凍三尺非一日之寒。所以推動循證決策是一項影響深遠的努力。

循證評估是科學，有效的技術，但也不是萬能的。過度強調循證，也可能會壓制創新。畢竟社會學與醫學不同，沒有老鼠來做實驗。每個新方法都要經歷從未經證明到得到證明的過程。同時，評估也是很費錢，費力的工作。走到極端的話難免又成了另一道官僚“緊箍咒”，增加了繁文瑣節。再者，民主社會的決策過程有很多考慮的因素。除了科學根據以外還有利益均衡分配和民眾情緒的“非科學”的東西。所以，推廣循證決策也要多加小心。

循證評估的執行和結果的解讀都是技術含量很高的工作。這就要求政府與學術界的合作。上面說到的六個大項目，有些就由政府主導組織專家組成的團隊來審定項目評估的計劃和指導評估的過程。專家顧問也是美國政府運作的常態了。但在循證評估中，專家權力更大，不僅有建議權而且有相當的決定權。在這種情況下，專家對於公眾的公信力也就更為重要。在涉及複雜專業問題的決策過程中，到底是聽選民（及其議員代表）還是聽專家的，這也是民主制度的一個新課題吧。

奧巴馬總統執政快六年了。他的批評者除了抨擊其理念和政策外，對他的執政能力也有很多質疑。奧巴馬任上從健保網站崩潰到白宮警衛屢出狀況，也給批評者提供了很多口實。然而，重視和推行這種“循證決策”，應該說是奧巴馬政績中的一個亮點。其實這個運動也不是從本屆政府開始。例如，小布什在把推行幾十年的教育扶貧政策改革為“不讓一個孩子掉隊”（no child left behind）法案時，就加進了很有爭議的“問責”條款，對學校的標準考試成績，特別是弱勢群體學生的成績，提出了定量標準。奧巴馬任內更將其修改為“爭上游”（race to the top）項目，通過提案競爭來決定資金去向。雖然奧巴馬的社會服務政策帶來很多黨派之爭，但對於循證決策的做法，國會中兩黨的態度並無太大不同。所以奧巴馬的這個創舉有望被繼承下去，從而使得美國政府的政策制定過程更科學更有效。同時，我也希望這個“循證”的運動能從政府決策擴散到公眾政治辯論中去，讓政治辯論更多地基於事實和科學研究而不是煽情。所以，“循證決策”雖然目前只是一個嘗試遠未成為主流，但它是一個值得關注和鼓勵的趨勢。

參考書目：

Haskins, Ron, and Greg Margolis. Show Me the Evidence: Obama's Fight for Rigor and Results in Social Policy. Brookings Institution Press, 2014.

Muhlhausen, David B. Do Federal Social Programs Work?. ABC-CLIO, 2013.

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