編者按：３月８日，在全國政協九屆五次會議上，全國政協委員，北京
市第五中學校長吳昌順在發言中表示，要儘早分步實施真正意義上的全額免
費的義務教育，並落實教師工資按時足額發放的規定。吳昌順委員的發言引
起了強烈的反響，基礎教育面臨的問題是這次全國“兩會”的熱點之一。
　　此時，離《中華人民共和國義務教育法》頒布實施已１６年了。中國已
經宣布“基本普及九年制義務教育”。但１５歲以上的人口中仍有８５００
萬人生活在與文字隔絕的狀態中，學齡兒童失學不能完全杜絕、教師工資被
拖欠、農村尤其是貧困落後地區教育設施落後，仍是客觀的現實。

　　２００１年，因為要了解農村稅費改革試點的情況，國務院發展研究中
心《縣鄉財政與農民負擔》課題組調查了湖北省的Ｘ縣、河南的Ｙ縣和江西
的Ｔ縣。這三個縣都是典型的農業縣，經濟發展水平在中部地區居中等或中
上水平，２０００年農村人平純收入都在２６００元左右，在中部地區均具
有較好的代表性。
　　農村義務教育投入的現狀是這次調查的重點之一。
　　這個課題的主持人是國務院發展研究中心副主任陳錫文。調查報告由該
中心農業經濟部部長韓俊執筆。
　　調查的結果讓人頗感沉重。

農村義務教育的投入事實上主要是由農民負擔的　
　　農民直接負擔的教育投入包括農村教育費附加、農村教育集資及中小學
雜費等。
　　農村教育費附加由鄉鎮政府負責徵收，並納入財政預算管理。這三個縣
教育費附加在鄉統籌費內所占比重都高達７０％以上。農村教育費附加主要
用於學校基建投入、發放教師工資。
　　農村教育集資也是農村義務教育投入的重要來源。按政策規定，農村教
育集資應用於農村新建、擴建校舍和學校危房改造。但從調查情況看，教育
集資相當一部分也被用於發放教師工資。
　　農民直接負擔的教育經費還有中小學雜費。目前財政撥付的學校公用經
費嚴重不足，例如，Ｔ縣每個小學生年均公用經費只有０·６元，每個初中
生年均只有６元。這一標準是上世紀６０年代確定的，一直未調整過。由於
公用經費嚴重不足，就需要向中小學生徵收學雜費，用於補充學校公用經費
和改善辦學條件，一部分學雜費也要用來發放教師的工資。
　　從三個縣來看，農村教育費附加、教育集資及中小學雜費等主要由農民
直接負擔的教育投入占到了全縣教育經費的４０％左右，Ｘ縣１９９０—２
０００年期間這一比重為４７％。農民直接負擔的教育投入和鄉級財政預算
內教育撥款加在一起占到了全縣教育經費的８０％—９０％。
　　調查報告說，這三個縣都是傳統的農業縣，鄉級財政收入中工商稅收很
少，鄉鎮財政收入依然是以農為主，鄉財政用於農村義務教育的撥款大部分
來自農民交納的稅費。可見，在現行體制下，農村義務教育的投入事實上主
要是由農民負擔的。

縣鄉財政不堪重負
　　調查表明，在各級財政中，鄉財政在發展農村義務教育中承擔了主要責
任。拿Ｙ縣來說，２０００年教育經費總額為７０２６萬元，其中各級財政
預算撥款占５８％，縣財政占９·２％，鄉級財政占到了４８·３％，來自
省級以上的財政專款幾乎沒有。
　　從三個縣的情況看，教育支出約占縣級財政支出的５０％左右，而在鄉
鎮一級則占７５％左右。
　　從三個縣的情況看，鄉鎮財政已不堪教育經費的重負，多數鄉鎮赤字和
負債嚴重。Ｘ縣平均每個鄉鎮負債２４１１萬元，Ｙ縣平均每個鄉鎮負債６
５０多萬元，Ｔ縣每個鄉鎮平均為２００多萬元。
　　中央最近決定，進一步完善農村義務教育管理體制，特別是明確了縣級
政府對本地農村義務教育負有主要責任，要求教師工資由縣級政府負責統一
發放。但調查發現，縣級財政也難承重負。這三個縣教師實發工資只相當於
教師檔案記載應發總額的６０％—７０％左右。除了Ｔ縣還能勉強保證教師
基本工資的發放外，其他兩個縣均存在嚴重拖欠教師工資的現象。
　　三個縣都出現了教育支出占財政支出“半壁江山”、財政對教育“獨木
難支”的窘境。比如，Ｘ縣全縣的可支配財力２０００年只有２億元，而全
縣２０００年教育經費的實際支出額即達１·６４億元，僅每年的教師工資
就占１·０７億。
　　在調查中，基層幹部普遍反映，由於縣可用財力少，基本上也是“吃飯
”財政，甚至是“半飢餓”財政，改由縣級政府負責統一發放教師工資，並
不能真正解決拖欠教師工資問題。縣裡發工資的錢主要還是來自鄉里，鄉里
的錢主要還是來自農民上繳的稅費，最終還是主要依靠農民辦農村義務教育
，所以與過去相比並沒有實質性的變化。

如何完善農村義務教育經費投入體制
　　調查報告指出，無論是發達國家，還是發展中國家，都是由中央和地方
政府共同負擔初等教育的全部或主要費用，特別是中央和省級政府往往承擔
了更大的責任。例如，在日本（１９８０年），國家承擔了初等中等教育經
費的２５·４％，縣級政府（相當於我國的省）承擔了６７·８％；美國（
１９７９）聯邦政府承擔了８·５％，州政府承擔了４０·１％；德國（１
９７８）聯邦政府承擔了０·３％，州政府承擔了７４·２％。
　　報告認為，在現行體制下，中央和省級政府在發展農村義務教育方面承
擔的責任太少，實際上鄉鎮政府和農民群眾承擔了主要責任，這一方面導致
相當多地區的縣鄉財政難以支撐，嚴重影響了農村義務教育的發展，另一方
面導致農民的教育負擔過重。
　　這份調查報告同時提出了進一步調整並完善農村義務教育的管理體制和
投入機制，具體建議是：
　　第一，農村中小學教師工資改由中央、地方各級政府共同負擔，由縣統
管。全國農村中小學教師約６９０萬人，按每人年工資７０００元計算，全
年需要４８３億元。中央和地方財政各負擔多少，可視各省的財力情況而定
。中西部地區主要由中央財政承擔，沿海發達地區主要由省、市、縣各級政
府承擔，要提高省級財政承擔的比例。從總體上講，中央和地方政府承擔的
比例可以定為５：５，即中央財政承擔約２４０億元。就目前中央財力情況
而言，應該是可以承受的。
　　第二，重新核定農村中小學公用經費的最低支出水平，設立學校基建專
款。要逐步降低公用經費從雜費中開支的比例。
　　第三，實行費稅改革後，中央應確定一定比例的稅收專門用於教育。
　　第四，進一步完善分稅制，合理降低上劃中央“兩稅”的比例。在國稅
的分成比例上，對中西部地區適當提高比例。　　　　　　　（南方周末 楊
瑞春）