水庫2019：                       內政才是總統基礎

美國郵政總部大樓，美國郵政是美國社會為數不多的國有企業

作者：陳興傑

人文經濟學會特約研究員

美國郵政是美國社會為數不多的國有企業，它的前身是美國郵政署，一個身世顯赫的政府部門。美國憲法規定國會權限時，提到“設立郵政局及延造驛路”，這成為美國郵政的安身之本。郵政署是美國獨立之後第二個成立的政府部門，僅遲於國務院。

大農村時代的美國，人口最初只有幾百萬人，還住得很分散，他們非常依賴信件傳遞信息。1790年的時候，千名美國人每年從郵局傳遞約一百封信、兩百份報紙。到1840年，這數字上升到2900封信和2700份報紙。郵政署僱傭大量郵政官，是當時風頭最勁的政府部門。電報和電話興起後，線下交通網也變得很方便，美國人寫信的勁頭沒有削弱。報紙行業崛起，郵政署靠着這項業務，變得更加重要。

既然憲法規定郵政是政府業務，沒有成本和利潤約束，郵政局的職責是建立郵站，延造驛路。住得再偏僻的印第安人，滑雪橇的阿拉斯加部落，他們也要把信送到。從一開始，政府就規定了極低的郵費，郵政署無權調整，也不能裁撤投遞和攬件點。任何資費和運營變更都要經過國會最終同意——直至今天，這些規定仍然沒有改變。

很多人讀到這裡，會覺得合理。為確保確保信息流動，政府影響力遍及國家的每個角度，郵政最好由政府統一經營。如果郵政行業是私人經營，他們總想賺錢，如何確保做到這一點？說得再大一點，郵政事關國家統一和民智開化，最好由政府推廣普及，政府掏錢亦再所不惜。關乎公眾利益和長遠福澤的事情，就不要計較一時利潤成本吧？

這是郵政國有化最常見的理由，不僅在今天流行，當時也被視為自然之理。美國立國者富蘭克林是報業先驅，同時也是郵政事業的奠基人。他擔任過費城郵局局長，並榮授英屬北美殖民地郵政總代理。殖民時代的郵政系統就是政府壟斷，當時主要是為了鉗制殖民地的獨立思潮。美國建立之後，繼承“公辦郵政”的思路，只不過換了個高大上的理由。

國營郵政的缺點一直都很明顯，那就是效率低。早期信件通馬車寄送，速度非常慢，通信一般都限於相鄰本地，長途通信慢得讓人難以忍受。相鄰本地的郵政業務，為何非要公務呢？其實私人企業也可以從事。而長途通信基本是傳遞政府公文，政府設立郵路即可，何必專門弄一個包辦民間郵政的郵政署呢？只不過，早期美國的郵政問題並不突出，這樣的安排倒也相安無事，沒什麼人覺得不妥。

19世紀中期，加利福尼亞納入美國領土，當地金礦被開採出來。全國各地冒險家湧入金州，美國長途通信的需求變得迫切起來。東西海岸鐵路還未開通，巴拿馬地峽還沒有鑿開，從美國東海岸寄信到西海岸，怎麼寄呢？先通過輪船運到巴拿馬地峽一邊，卸貨，通過騾馬拉到東海岸，再用輪船拉到西海岸，卸貨寄信。這是當時最快的寄信方式。每次寄信最快都要一兩個月。傳遞家書，慰藉思鄉之情倒也還行，但是離真正的郵件通訊還是差得很遠。

送信過程緩慢，一方面是自然條件所限的無奈，還有一個不可忽略的原因，那就是郵政系統官僚化，它導致這個行業進步緩慢。1830年代，超過70%的美國政府雇員都隸屬於郵政署，規模比軍隊還大。他們是領薪水的公務員，只向上司交代，不對客戶服務。送信這種事，早到幾天和晚到幾天，又有什麼區別？郵費被管得死死的，長途送信的成本那麼高，他們有什麼激勵提高效率呢？看似網點遍布的郵政署，其實並沒有把美國聯成一體。東部郵政和西部郵政，還是壁壘分明的兩個世界。

1853年，一位淘金客在洛杉磯報紙上發表對美國郵政署的咒罵文章：“誰能告訴我，美國郵政署究竟能做什麼？無論是寄一封信還是收一封信，都要一個月以上，還經常寄丟！郵差倒是經常來，但他身上的郵筒也是經常空空如也，說什麼信件還沒下船，信件還沒上船，信件還在海上遊蕩！”真是對低效的美國郵政的控訴啊。

小馬快遞的郵路，從密蘇里州到加州 

國營郵政系統這樣低效，私人郵政能不能解決呢？淘金熱期間，加州一些淘金客深感通信不便，私自開了一家快遞公司，取名小馬快遞（Pony Express）。按說此舉違法，幸好當時的郵政署還頗為開明，允許部分業務“外包”。

這家快遞公司採用中國古代“驛站”的模式，郵路起點是加州聖克利門蒂，終點是密蘇里州的聖約瑟，全程將近3000公里。這條郵路設有157個驛站，每天換馬6至8次，通常只用10天才能跑完路程，比官方郵政的一個月省時不少。這段路程十分辛苦，只有彪悍的牛仔才能勝任，而他們卓著的信義和專業的精神也備受稱讚。林肯當選總統傳到西海岸，只用了7天時間。這在當時是一個壯舉。

1960年美國郵政署發行了一枚“小馬快遞”的紀念郵票，紀念這家早期的私營快遞企業誕生一百周年 

它的郵費也比國營郵政昂貴，這些都不必說。小馬快遞的的最大價值是創新，並提供私人郵政的可能。如果競爭激烈，郵政系統的潛力還將被挖掘出來。可惜，這家快遞公司經營一年多，就因南北戰爭爆發而夭折。戰後美國開始大鋪鐵路網，大幅提高郵政效率，美國郵政署的地位更加穩固。

20世紀初，美國政府授權郵局接手儲蓄業務。依靠規模龐大的網點和用戶，美國郵政吸收了大量存款。雖然這些錢不是由郵局保管，他們的重要性更加突出，日子也變得好過起來。隨着鐵路網的建成，飛機興起，“送信慢”問題基本得到解決。當時郵政署甚至藉助空軍的飛機來送信，尤其是二戰期間，美國郵政業務大爆發，來往於前線後方的家書都是通過郵局寄送，郵政署為此開闢了特快通，這顯然是私人郵政無法比擬的優勢。

1960年代，美國郵政問題再次引起關注。由於政府辦事慣有的管理混亂，效率低下，很多地方不斷出現郵件丟失現象。1967年，芝加哥郵局被發現累計積壓和丟失的郵件，超過一千萬封，引起公憤。尼克松總統力推郵政改革，經過長達三年的聽證、辯論和抗議，1970年的郵政改革推出。美國郵政署被撤銷，郵政署長被踢出內閣。

新成立的美國郵政公司有11個董事席位，其中9個席位由總統任命。美國政府承擔郵政公司的歷史債務，要求他們自負盈虧。但是，國企畢竟是國企，許多管制依舊存在，比如郵費的設立，網點的增減，董事會沒有最終決策權。郵政公司的重大決策都需提交給一個委員討論，再由國會通過。

1978年，美國通過《民航放鬆管製法》，允許快遞公司租用和購買航空飛機。這時期，私營快遞公司崛起了。聯邦快遞（FedEx）成立於1971年，起步不久就主打空運業務，取得巨大成功。其他快遞公司迅速跟上，分割了新興的快遞市場。美國郵政公司網點眾多，規模龐大，雇員數量僅次於聯邦政府和沃爾瑪，但是盈利能力卻非常差。七八十年代的美國，郵件數量仍在增長，用郵件投遞廣告成為潮流，但是這些業務顯然不賺錢。表面上政府不給直接撥款，各種名目的借款和補貼仍然存在。

進入1990年代，互聯網崛起，美國郵政再次陷入困境。通訊已進入郵件、互聯網和手機時代，還有多少人寫信呢？公函和廣告投遞只會越來越少。很多人認為，這家老牌國企死定了。然而沒過幾年，電商崛起了。以亞馬遜為代表的電商網站，將美國郵政公司從懸崖邊再次拖了回來。

美國郵政的投遞效率或許不高，不過網點遍布，價格便宜。廉價郵費使他們獲得大量業務。就連國際業務，也享受這種“福利”。2017年美國媒體報道了一件奇事。一些中國賣家向美國人寄送廉價商品。他們素不相識，沒有訂單支付，純粹“盲投”，商品也完全不值錢。中國賣家敢於跨過太平洋“刷單”，其實就是蹭美國郵政的廉價郵費。幾十美分郵費的刷單成本，太便宜了。美國媒體譴責中國商家搞欺詐，其實造成這一切的，不就是美國人自己嗎？

自當選以來，美國總統特朗普不斷抨擊亞馬遜公司，指責這家公司“偷走”大量稅款。一方面指責他們“逃稅”，另一方面就是指責亞馬遜公司“蹭補貼”。據說，美國郵政公司為亞馬遜每發一單貨，就要損失1.5美元。2017年亞馬遜的出貨量是13億件，郵政公司一分錢沒賺到，特朗普為此抱怨：“亞馬遜把郵局當成快遞小哥了。郵局每年要損失數十億美元。”

特朗普抱怨亞馬遜把美國郵政當成了快遞小哥，為此造成數十億美元損失 

2017財年，美國郵政公司總收入是696.94億美元，其成本是724.36億美元，賬面虧損27.42億美元。然而，他們這一年從美國政府那裡獲得的各項收入，就超過180億美元。此外這家國企還有融資借債，赤字高達500多億美元。

他們拿那麼多錢做什麼？包括編制員工和臨時工，這家巨無霸國企一共有64.4萬名員工，相當於每500個美國人就有一個人為美國郵政工作。員工的退休、醫療、養老等福利開銷，占用了90%以上的成本。和巨大的成本支出相比，補貼亞馬遜幾十億美元算什麼？他們估計還要感謝亞馬遜帶來大量的業務呢。

最近的消息，特朗普要對美國郵政公司動刀了。他準備把這家國企搞上市，售賣股份，將它最終私有化。工程難度非常大，畢竟它關繫到數十萬郵政員工的飯碗，數百萬人的利益，還有亞馬遜這樣吃郵政補貼的新興企業。

當年尼克松僅僅將郵政署改成國企，就引起郵政工人大罷工，特朗普要把它賣掉，這些人能不拼死抵抗？更要緊的是，美國郵政公司有憲法做護身符，搞不好官司會打到最高法院。不過，特朗普也不是善罷甘休的人物，他一定會有自己的政治手腕。最近幾年美國的郵政改革，我們坐看大戲。

陳興傑 水庫2019 2018.07.15