誰該為農村義務教育買單？

● 鄧聿文

現在大家都在談“三農”問題。“三農”問題的一個直接表現是農民收入低，負擔重。由此形成的一個政策共識就是進行農村稅費改革，給農民減負。但減負將給農村義務教育帶來什麼樣的影響？這是一個我們不得不關注的問題。

安徽的情況

安徽是我國最早啟動農村稅費改革試點的省。從安徽的情況可以窺一斑而見全豹。據新華社近日報道，安徽省阜陽市於去年5月在全國率先啟動農村中小學危房改造，隨後推及全省。然而，由於稅費改革後一系列政策的變化，危房改造資金不足問題日益突出，已經多年不見的“露天學堂”、“庵棚學堂”和“民宅學堂”在安徽省農村再次大量出現。

根據安徽省教育廳提供的情況，截止去年底，安徽省農村中小學共有D類危房（屬於必須停用或封閉、拆除重建的房屋）302.2萬平方米，另有70萬平方米已拆除待建，這些危房共涉及中小學在校生100萬人左右，占全省農村中小學在校生的14％左右。由於國家明令禁止使用這些危房，從去年開始，安徽省大部分原在D類危房中上課的學生已經陸續撤出來，有的轉移到公房、民房，有的臨時搭蓋的庵棚中上課，有的實在找不到合適的地方或拿不出租金的學校只得露天上課，大量無固定場所的“游擊學校”隨之出現。據不完全統計，僅安徽省阜陽市在去年冬天就有108個學校、352個班級的2萬多名學生在露天或庵棚中上課。這種情況目前仍然大量存在。

從報道中我們得知，危房改造資金嚴重不足，首先是因為安徽省實施農村稅費改革後，原來的“吃飯靠國家、建設靠附加、維修靠集資”的農村義務教育投入格局被打破，而新的投入機制暫時又沒有建立起來，資金投入出現“空檔”。稅費改革前，危房改造、校舍修建及改善辦學條件等農村義務教育所需資金，主要靠農村教育費附加和農村教育集資，在1994-1998年間，安徽省這兩項資金每年均有11億元左右，約占同期農村義務教育投入總量的30％。稅費改革後，全部取消了農村教育費附加和農村教育集資，這部分投入按政策規定改由同級財政承擔，但就全省的實際執行情況看，財政投入遠遠不能補償已取消項目的投入份額。按可比口徑算，安徽省稅費改革後的2000年農村義務教育財政預算內投入增加了2.65億元，加上社會捐資、專項資金以及上年尾欠的教育費附加收入約2.53億元，總計5.18億元，和稅改的平均每年11億元相比，相差5.82億元。

其次是市、縣兩級財政困窘，無力對危改資金進行配套。安徽省去年啟動危房改造工程時，要求市、縣政府按省級專款1:1的比例落實配套資金，計劃在“十五”期間籌集資金20億元（其中省級10億元，市、縣共同配套10億元），力爭3年內全部消除全省400多萬平方米D類危房。但實施中大部分市、縣兩級無力進行配套，特別是縣級，許多地方為“保吃飯”已經非常吃力。據安徽省教育廳去年底調查，農村教師工資自去年劃到縣級發放後，全省100多個縣（市、區）中只有12個財力較好的縣和城市郊區發放了全額工資，其他地方的農村教師只能拿到部分工資，財政已經拿不出多餘資金投入到危房改造。

安徽的情況不是個別的，而是一種普遍性的趨勢。說它是一種普遍性的趨勢，是因為由安徽試點的農村稅費改革在近幾年裡將要在全國推開。屆時安徽遭遇的情況其他地方將同樣會遇到。

我國基礎教育投入的現狀

基礎教育是一個社會文明存在和延續的基礎，任何一個健全的社會形態中，政府都不應該承認公民享有拒絕接受基礎教育的自由。而為了保證基礎教育的可靠性，政府有義務來為公民接受基礎性教育提供各種便利條件。也就是說，如果法律承認公民有受教育的權利，那麼這就意味着，政府必須為公民接受教育提供充分必要條件。

政府為公民基礎教育提供的充要條件，首先是要保證基礎教育的經費，特別是對其中的義務教育要提供足夠的財政支持。但正是在這方面，我們看到，國家對教育的投入，尤其是對基礎教育的投入捉襟見肘。根據聯合國科教文組織公布的資料，80年代中期，發展中國家教育經費占國民收入的平均比例已達4%。我國1992年頒布的《中國教育改革和發展綱要》中也曾明確提出，“到本世紀末，國家財政性教育經費支出占國民生產總值的比例應達到4%”。但直到2001年都沒有達到這個水平。實際情況是，70年代末至80年代中期，這一比例基本上一直是上升趨勢，到1986年達到最高點，隨後陡然降落；進入90年代，這個比例更是逐年下降：1991年為2.85％，1992年為2.73％，1993年和1994年為2.52％，1995年為2.46％，1996年為2.27%，1997年為2.49%，1998年後才有所改觀，這以後的每年，在上一年的基礎上，增加一個百分點，至2001年，才達到3.19％，這是新中國成立以來的最高水平，但離已經過去的世紀末的4%的目標還差一大截。可見形勢不容樂觀。

不僅如此，全國預算內教育經費的增長，仍低於同期財政收入的增長，多數省（自治區、直轄市）預算內的教育撥款沒有達到教育法規定的增長比例，而且不少地方還時常發生擠占、挪用、截留預算內教育經費的現象。此外，中國教育投入的結構很不合理，基礎教育、特別是小學教育的人均經費過低，造成基礎教育規模大而效益低。尤其是這些年“在與國際接軌，辦世界一流大學”的思想支配下，國家把本來就不多的教育經費投向高等教育，特別是給少數幾所高校大量輸血，這不僅造成各高校為爭取不多的教育投入而過度競爭，製造新的不公，更重要的是，在蛋糕既定的情況下，高校取得的投入過多，基礎教育，尤其是農村基礎教育這塊分得的蛋糕就少了。

因此，現在農村的義務教育，基本上是由農民自己來負擔的。這筆錢主要來自教育附加費。按國家有關規定，目前農村教育費附加費按上年農民人均純收入的1.5%徵收。先不說它執行起來成本過高，且違反了義務教育法，應當予以撤消。即使按這一比例徵收，城鄉教育附加稅費二者加在一起，一年也只有幾百億，在總額超過一萬億的財政收入中不過是個零頭，但對貧苦地區的農民來說，這卻是一筆不少的負擔。另一塊則來自農村教育集資和學校收取的名目繁多的雜費。雖然義務教育法規定學費可以免除，但也規定學校可以收取一定數額的雜費。由此就給學校開了亂收費的口子，加重了農民本已不輕的負擔。

過低的基礎教育投入使貧苦地區農村義務教育負債纍纍。還是以安徽為例，安徽農村教育目前負債約20億元，其中17個國家級貧困縣的負債總額就達5.3億元，負債高的縣達到5000多萬元。雖說這部分債務絕大部分是在前幾年實施“兩基達標”過程中逐漸形成的。當時許多地方為如期達標，在財力不足的情況下紛紛採取了讓施工隊墊資或借貸建校的辦法。他們原本打算先通過達標驗收，然後再根據《教育法》相關規定展開教育集資，分年度償還由此形成的債務。但假如安徽省自2000年實施農村稅費改革取消了農村教育集資後，國家財力能及時補上去，也就不會出現如此巨額的教育負債了。現在再加之縣、鄉財政在稅改後也困難重重，無法騰出多餘資金用於償債，致使這些巨額債務沉澱下來無法償還，其帶來的後果是，由於負債影響了學校的教學和形象，生源已經開始流失，而且沉重的債務也給農村中小學校長帶來極大的心理負擔。據報道，一些欠債的農村中小學有的剛蓋起的教學樓被債主鎖上大們，有的校長被債主告上法庭。而在全國其他地方，比如，廣西一些少數民族地區，竟有用棺材板做課桌的。

農村義務教育危機四伏

改革開放以來，人們的物質生活水平有了很大提高，這是無庸置疑的。然而，教育卻沒有出現同等程度的進步。這首先表現在入學率上。據統計，各級在校學生數從1978年到1997年，長達20年內竟然處於下降和恢復狀態。最近幾年才開始出現增長，2000年底達到約2.19億，比1978年多了600多萬，但是同期總人口增長了3億多。從平均每萬人口在校學生數看，1978—2000年，大學生從8.9人增至46人，中學生由690人降至661人，小學生由1519人降至1028人。同期，在校學生數占全國人口的比重由22.2％降至17.4％。

雖然去年我們已經基本實現了“普九”，但是義務教育的實際狀況並不樂觀。除一些地方虛報浮誇外，“普九”在地區之間很不平衡。九五期間，我們只能在占總人口85％的地區普及9年義務教育，在占總人口95％的地區普及5－6年的小學教育，其餘困難較大的地區只能普及3－4年的小學教育。西部省區的初中入學率(在校學生數與適齡人口數之比)差距還很大，東部和中部省區的一些地縣要鞏固已達到的水平也有相當的難度。高中階段教育從許多方面看也很不理想，就入學率而言，估計還沒有恢復到改革開放以前的最高水平。大學最近幾年發展很快，但是入學率仍然很低，只有10％左右。國際上早在1993年，中等收入國家的高等教育入學率是23％，高收入國家是53％。

當前，教育特別是農村基礎教育面臨的危機是多方面的，但從經費投入而言，主要在於政府財政體制變動導致的教育經費短缺，使教育供給的可持續性產生了危機：表現之一是，我國實行的是“分灶吃飯”的財政體制，各級財政的決定權在同級人大，執行權在同級政府，各級人大審議各級財政、上級人大和政府對下級政府財政支出的約束力不強，對預算和執行中出現的問題不能及時監督；對於違反《教育法》中依法投入的行為也沒有規定具體的處罰辦法。表現之二是教育經費投入的“事權和財權”分離上。雖然《教育法》明文規定“各級人民政府的教育經費支出，按照事權和財權相統一的原則，在財政預算中單獨列項。”但目前實施這一原則的只有北京市。表現之三是中央和省一級本級財政支出比例過低。近幾年來，縣和縣以下各級政府本級財政支出中教育經費所占比例是不低的，但中央和省級本級財政支出中，對教育的投入比例一直偏低。例如，1997年中央本級財政支出中教育經費支出比例只占6.22%。

因此，在這種“分灶吃飯”的財政體制下，中小學教師的工資和教育經費實際上控制在各級地方政府手中。由於地區經濟差距的拉大，貧困地區拖欠教師工資的現象屢禁不絕。財政撥付的教育經費又不足以維持學校教學活動的運轉，教學設施的改善就更談不上了。結果必然是“八仙過海，各顯其能”。各地中小學不得不通過興辦收費教學班，出租學校的設備、房產，發展校辦企業，以及舉辦商務活動等方式來掙錢。

具體到安徽，正如農村問題研究專家、安徽省政府參事室參事何開蔭等人認為的，農村義務教育目前存在的問題，是在“農民辦教育”轉向“政府辦教育”過程中出現的，其根本原因是財稅體制與農村義務教育辦學不相適應。鑑於當前縣級財政保障能力普遍較低，在農村教師工資上收到縣級以後，特別是稅費改革以後，亟待圍繞“保工資、保運轉、保危改”進而“保發展”的目標，建立由中央和地方各級政府分類別、按比例合理負擔農村義務教育投入的新機制，以減輕縣級財政面臨的壓力，確保農村義務教育健康發展。

以上分析說明，教育的捉襟見肘應該從改革財政體制的方向來考慮，而不應該使貧困地區孩子受教育的權利被剝奪。

國家應為農村義務教育買單

在人類步入工業文明以後，教育已成為經濟發展的主要內生變量。在知識經濟時代，一國經濟發展潛力更是完全取決於教育。一方面，產品和產業的競爭歸根到底是人才的競爭，國與國之間的競爭幾乎可以看作是教育體系的競爭。另一方面，教育也決定着就業，影響着社會保障和財政預算，沒有受到過應有教育因而不能就業的人群，必然成為長期性的社會負擔。所以，人力資源開發的重要性超過了任何其他資源開發。無論是從個人還是從國家的角度來分析，教育支出都是回報率最高的投資。

但在教育的投資方式上，我們還沒有擺脫計劃經濟的思維，教育的投資面過寬，造成教育經費全面緊張，從而該保證的不能保證。其實，從世界範圍來看，無論是發展中國家還是發達國家，教育投入都是優先保證基礎教育這一塊的。這首先是由基礎教育所具有的公共品的性質決定的。因此，要解決目前我國基礎教育投入不足的問題，不能簡單地將教育推向社會和市場，更不能靠向學生高額收費來維持教育單位的運轉。作為基礎教育特別是其中的義務教育，其經濟回報不能簡單地採取企業那樣的形式，而應該從整個國民經濟的生產和再生產以及社會發展的全局出發來考慮，增加政府對教育事業的投入。

所以，現階段，國家對教育的公共投入，重點只能放在義務教育上；國家在繼續加大教育投入的同時，應調整教育投入的方向和擴大教育投入的主體。

結合農村稅費改革的實踐，教育界有關專家認為，我國教育投入的改革方向是：對義務教育階段的教師工資發放，實行中央與省、市、縣級政府合理分擔的辦法。具體操作上，今後，凡中央出台的教師工資和津補貼，主要由中央財政負擔；凡省里出台的津補貼，分別由省、市、縣財政負擔；省以下出台的津補貼嚴格實行“誰請客、誰出錢”。為同時減輕中央財政的壓力，可依據各地人均財力狀況等因素，將全國各省（市、區）分為若干類地區，中央財政重點負擔財力狀況較差的地區，對財力狀況較好的地區相應減少負擔的份額。

以安徽省為例，按現行中央規定的4項基本工資計算，全省農村中小學教師“國標工資”每年約50億元，考慮到安徽省人均財政收入、支出均不及全國平均水平的一半（2000年安徽省人均財政收、支分別為465元和519元，全國平均水平則為1060元和1258元），如果中央負擔50％，則為25億元。對安徽省自己出台的中小學教師每年約12億元的“省貼”，則分別由安徽省、市、縣三級財政負擔。

在此基礎上，對義務教育階段的學校危房改造、公用經費補助和事業發展等所需資金，由市、縣、鄉三級政府分攤，以縣級政府承擔為主。以安徽省為例，農村義務教育分階段學校年均新增危房約100萬平方米，每年約需危改資金3.4億元，以及義務教育負債約20億元，均由市、縣、鄉統籌安排、逐步償還。事業發展經費等亦由各級地方政府隨財力狀況的逐步好轉給予補助。

此外，鑑於農村義務教育管理和投入機制在稅費改革後均發生重大變化，教育界人士建議儘快對《義務教育法》和《教育法》的有關條款進行修改，制定頒布《義務教育投入法》。同時，在稅費改革政策未作大的調整前，建議合理確定農民群眾承擔義務教育費用的份額，適當雜費標準，特別是規範農村義務教育收費管理的“一費制”，其具體標準在全面推廣時要根據東、中、西部地區不同情況，適當拉開差距。

“十年樹木，百年樹人”。教育是立國之本，特別是基礎教育，更是一個國家文明延續的保證。政府一方面有義務來承擔保證每個公民享有一定程度的接受教育的權利；但另一方面，由於教育活動的範圍是廣泛的，我們也要看到，政府不可能也沒有能力向公民承諾接受所有教育形式的保證責任。這就需要公民在政府保證責任之外，通過社會互助的方式來選擇自己的教育形式。而且在一個利益多元化的社會中，政府不應當、也不可能包辦教育的一切。即使是基礎教育領域，由於居民收入差距拉大，政府投入經費不足，也應當鼓勵而不是禁止民間辦學。

所以，要解決當前農村基礎教育經費不足的問題，除了要加大政府資金投入之外，改革和完善政府的教育投入機制是當務之急。應當允許有條件的個人和組織依法辦教育，讓社會力量來幫助政府分擔其在保證適齡兒童和青少年在接受基礎教育方面的權利的責任。否則，就很難走出原來的老路子。

總之，“現在多辦幾所小學，將來少建幾座監獄。”話雖說極端了點，但卻點中了問題的要害。