美國現代科研體制的形成

　　亦明

　　�壝绹�是目前世界上科學技術最發達的國家。不過，在第二次世界大戰以前，美國的科學技術水平與歐洲還是有相當大的差距的。這一點，可以由以下這幾個數字來說明：在過去的一百年間，諾貝爾科學獎得主中，有近二百人是從美國得到的最終學位（通常是哲學博士學位）。但這些人之中在五十年代以前得諾貝爾獎的，只有25人，大約為八分之一。

　　�壝绹�科技的發達，得益於它的科技政策。而這個政策的形成，應該說起始於第二次世界大戰。了解這一過程，對中國的科技管理人員、高等教育領導人、以及普通科技術工作者，都是有益的。

　　一般來說，美國的大學從事科學研究始於南北戰爭之後。進入二十世紀，美國的科學研究仍舊只存在於少數精英大學的少數實驗室，資金主要來自慈善機構，如洛克菲勒基金會和卡乃基基金會。除此之外，還有工業企業及政府軍事部門的研究，如貝爾實驗室、聯邦政府的海軍部，等等。在1940年以前，美國幾乎沒有政府統一規劃的科學研究。聯邦政府對高等教育和科學研究的主要資助渠道就是農業部根據《贈地法案》給“贈地大學”（Land－Grant Universities）農業試驗站的年度撥款。

　　第一次世界大戰爆發後，美國國家科學院（NAS）有人主張科學研究應該為國家服務，並且成立了“國家研究理事會”（National Research Council，NRC），其目的就是要促進基礎科學和應用科學的研究，為國家的安全和福利服務。不過，NRC的領導人有意獨立於政府，拒絕政府的經費，因此很難說NRC達到了自己預想的目的。不過，NRC利用洛克菲勒基金會的捐款，建立了龐大的“博士後獎研金”，支持美國畢業的博士到歐洲進修。這些人，後來成了美國高等教育和科學研究的骨幹力量，第一批博士後中就出了一個諾貝爾獎得主，物理學家阿瑟·康普頓。

　　1933年，羅斯福總統成立了一個“科學顧問委員會”，由麻省理工學院（MIT）的校長卡爾·康普頓（阿瑟·康普頓的哥哥）任主席。這個委員會的目的是要統一掌管全國的科學研究，但它只存在了兩年就無疾而終了。不過，“科學顧問委員會”的一個深遠影響就是卡爾·康普頓把MIT的副校長萬·布什（Vannevar Bush）引進到全國科技政策的決策圈。布什從此開始左右美國的科技政策。

　　萬·布什出生於1890年，1916年獲得MIT的博士學位。他在1931年研製成功的“微分分析儀”（Differential Analyzer）被認為是電子計算機的先驅，他也自認為是“電腦之父”。1932年，布什被任命為MIT的副校長。在被康普頓拉入“科學顧問委員會”之後，布什迅速與哈佛大學校長科南特、貝爾實驗室總裁傑維特、約翰·霍普金斯大學校長鮑曼等人建立了密切的私人關係。這幾個人籌劃出了美國在第二次世界大戰中發揮了關鍵作用的“國家防務研究委員會”（NDRC）。

　　NDRC成立於1940年6月，布什任主任，主要成員包括上面提到的那幾個人。這個機構直接受美國總統領導，連經費也來自總統控制的緊急基金。如果要為美國現行的科研體制尋找源頭的話，這個源頭就是NDRC。布什的一個主要決策就是所謂的“合同制聯邦主義”（Federalism by Contract），其實質就是聯邦政府自己不設立研究機構，而是通過簽訂研究合同的方式，把科學研究任務下放到大學或私營公司。NRDC在成立之後的第一年就與41所大學和研究機構、22家公司簽訂了二百多個科研合同。

　　1941年7月，羅斯福總統建立“科學研究與開發辦公室”（OSRD），由布什領導。OSRD是美國政府在第二次世界大戰期間領導全國科學研究的總指揮部，著名的“曼哈頓工程”（原子彈研製）、雷達研製、青黴素的大規模生產及人工合成等項目都是在它的領導下完成的，而NDRC則演變成了一個諮詢機構。OSRD的最大客戶就是MIT，它從前者手中得到了價值一億美元以上的研究合同，超過了英國同期全國的科研費用，相當於哈佛大學和加州理工學院從OSRD得到合同金額之和。而這三所大學從OSRD得到的科研合同金額占美國所有大學從OSRD得到的金額總數的70％以上。

　　1944年底，布什知道盟國的勝利不可避免，於是開始考慮戰後美國科研政策的走向。他以羅斯福總統的名義起草了一份給他自己的信件，要求他探討如何將OSRD的經驗應用於支持戰後美國的科研。這年11月，羅斯福第四次當選美國總統。兩周后，總統就把這封信件正式交給了布什。這個信件要求布什回答四個問題：第一，如何將軍事知識公諸於世，也就是軍事科研成果的民用；第二，如何組織醫學研究；第三，政府如何資助公共和私有機構的科學研究；第四，如何建立一個有效的方式來發現和培養美國的科研人才。

　　布什根據總統的這個命令，組織人馬，起草了一份研究報告，標題就是：《科學——無盡的戰線》（Science　－　The Endless Frontier）。這份報告可以說是美國科技發展史上的一個里程碑，是美國現代科研政策的基石，被譽為“開創新紀元的文件”。這份文件也是布什的得意之作，他個人的思想和意志貫穿整個報告的始終。《科學——無盡的戰線》的中心思想就是，科學研究是國家強盛、人類進步所必需的，因此政府有責任來支持、資助人類在這個領域的活動。它建議由聯邦政府出資成立一個完全由科學家控制的“國家研究基金會”（National Research Foundation），下設國防、自然科學、醫學等部門，分別掌管各自的研究。

　　不過，羅斯福總統的去世使布什的設想沒有能夠實現，而布什與杜魯門總統之間不同的政治理念以及個人矛盾，導致後者決定不支持《科學——無盡的戰線》。OSRD在1945年解散，布什離開白宮，轉向美國國會，爭取通過立法手段實現自己設想的“國家研究基金會”。在國會，布什的“由政府出錢，但不受政府管束”的科學研究管理體制受到了民主黨人的嚴重挑戰。爭論的焦點有三個：即這個基金會由誰來出資，由誰來控制，誰將從中受益。布什是典型的共和黨人，他的想法也非常明確，即由聯邦政府出資，但由科學家控制，至於誰從中得利則語焉不詳。而民主黨參議員凱爾高（Harley Kilgore）則主張由聯邦政府出資和控制，並且特別提出政府扶持的科學研究，受益人應該是美國公眾。

　　參議員凱爾高為什麼要強調政府扶持的科學研究，受益人應該是美國公眾呢？前面提到，布什控制的OSRD研究經費分配極不均衡，他的母校MIT得到的合同金額超過美國所有大學獲得合同金額總數的三分之一。MIT能夠從一個手工技校演變成一個世界一流大學，布什所起的作用大於MIT歷史上的任何校友。另外，在OSRD簽發給大學的研究合同中，90％流向八所大學；給公司的合同中，40％流向十個公司；從中獲得的專利，90％的所有權歸到大公司的名下。所以，布什在第二次世界大戰中的作為，以及他的“國家研究基金會”計劃，具有明顯的“精英主義”特色，實際上還是要繼續由少數人控制政府資金，資助他們認為的“好科學”。而凱爾高則強調政府控制，資金分配考慮地理分布，研究成果歸政府所有，等等。

　　1950年，美國國會終於通過了《國家科學基金會法案》（National Science Foundation Act），決定建立“國家科學基金會”，即著名的NSF。雖然這個機構的名稱來自凱爾高的提案，但一般認為，它的宗旨更接近布什的設想。至今，NSF認定布什是自己的創始人。

　　NSF在成立的第二年僅有區區十五萬美元的預算，1952年也僅得到三百五十萬美元的撥款，相當它向國會要求撥款的十分之一。只是在1957年，前蘇聯發射了人類歷史上第一枚人造地球衛星之後，NSF的命運才發生了改變。1959年，它得到的國會撥款超過一億三千萬元，比前一年多出整整一個億。

　　但是，在1945年到1957年這段時間，美國聯邦政府的各個機構紛紛自動和不自動地承擔了資助大學科研的責任。首先，成立於1945年、受美國海軍控制的“海軍研究辦公室”（The Office of Naval Research，　ONR）成了美國大學校園中科學研究的最大施主。1946年，當它被國會授權成立之後，它控制兩千四百萬美元的研究經費，與美國的81所大學簽訂了177個研究合同，扶持600多個科研課題。在1948年美國物理學會年會上，80％的論文註明受到ONR的資助。除了ONR，成立於1946年的“美國的原子能委員會”（Atomic Energy Commission）掌管了原子能科學的研究。在1949年，美國大學內來自聯邦政府的科研資助款有96％來自國防部和原子能委員會。

　　與此相似，對醫學研究的扶持重任，則落到了“國家衛生研究院”（National Institutes of Health，NIH）的肩上。

　　NIH 的前身可以上溯到成立於十九世紀末的“衛生實驗室”（The Hygienic Laboratory），當時歸財政部的“公共衛生服務局”（Bureau of the Public Health Service）管轄。1930年，“衛生實驗室”改名為“國家衛生研究所”（National Institute of Health，注意，Institute是單數）。在此之後，相繼成立了國家癌症研究所、國家精神衛生研究生、國家心臟研究所等機構。1948年，根據《國家心臟法案》（National Heart Act），“國家衛生研究所”改名為“國家衛生研究院”（National Institutes of Health，注意，Institutes是複數），實際是一個研究所群體。1953年，“公共衛生服務局”，連同NIH，歸入新成立的衛生、教育、福利部。

　　NIH的主要任務是自己從事醫學研究，其實並沒有扶持本身以外其它單位研究的功能和能力。但在OSRD解散之後、NSF成立之前，布什把OSRD簽訂的醫學研究合同轉移給了NIH，由它代管。從1946年起，NIH開始向大學提供研究資金，這就是它的所謂的“院外”（Extramural）功能的開始。（Extramural是拉丁語，有“大牆之外”的意思）。到了1950年，NIH的院外資助金額已經超過一千萬美元，NSF回天無力了。

　　��2000年，美國聯邦政府在科學研究方面的支出（Federal Obligations for Research）超過380億美元，其中NIH占大約170億，國防部占大約50億，能源部和太空署各約40億，而NSF只有27億，是總數的7％。［資料來源：National Science Foundation／Division of Science Resources Statistics］。

　　參考文獻舸昕，《從哈佛到斯坦福》。東方出版社，1999年第一版，北京。Bush, Vannevar. 1945. Science - The Endless Frontier. ARNO Press. Reprint Edition, 1980. New York, NY.Greenberg, D. S. 1999. The Politics of Pure Science. University of Chicago Press. Chicago, IL.Kleinman, D. L. 1995. Politics on the Endless Frontier: Postwar Research Policy in the United States. Duke Universoty Press. Raleigh，NC.Leslie, S. W. 1993. The Cold War and American Science. Columbia University Press. New York, NY. Zachary,G. P. 1999. The Endless Frontier: Vannevar Bush, Engineer of the American Century. MIT Press. Cambridge, MA.