遷都之議——21世紀中國國家的戰略大重組
編者按：8 月，美國《新聞周刊》的一篇文章說：北京有關方面承認，未來10年水源短缺將是中國國內最具挑戰性的問題。由於中國旱災情況日益嚴重，再過30多年北京將面臨沙漠化的危機。總理朱熔基指出，如果沙漠化問題不能予以控制，遲早要將首都遷往他處。總理的話道出了北京所面臨的危機。事實上，一些有識之士早已開始探討有關遷都的話題。無論其設想的現實性有多大，這種未雨綢繆的規劃都不失為有益的觀念啟迪。
北京成為新中國的首都是有其歷史必然性的：中國革命戰爭決定性階段的勝利都是在北方取得的，有雄厚的群眾基礎；從國際安全上看，蘇聯、蒙古這些社會主義國家可以成為可靠的鄰居；北京獨特的地理與人文特色也適宜於擔當一個草創時期的大國都城角色。“北京”在國際上已成為中國的代名詞之一。
但我們不能不看到：定都北京的成本太高了！而且隨着城市規模和人口的超常規發展，這一趨勢有日益惡化的危險。城市功能的過分集中，帶來了普遍的生態環境和人口膨脹的壓力；豐富的文化資源優勢遠遠未發揮出來，甚至不斷遭到破壞。
水！水！
就水資源而言，北京人均占有量為300 立方米左右，僅為全國人均占有量的1/7 ，為世界人均占有量的4 ％，在世界各國首都中居百位之後。最新的計算表明：200 0 年平常年份北京將缺水2 億立方米，枯水年缺水11億立方米。2010年，兩項數字會分別達到9.9 億立方米和近20億立方米。現在北京主要供水源密雲水庫來水量日趨減少，今年8 月份密雲水庫蓄水量僅為常年一半，存水估計只能夠用一年。明年如遇旱年，北京將難逃“水荒”之苦。
北京市社科院的一個專門小組，長期研究水資源供應與城市人口容量的關係後得出結論：2005年，北京可支撐的人口容量為1277.77 萬人，其中常住人口1156.01萬人，外來人口121.76萬人。這一結果是北京人口容量的最大值。但實際北京總人口在1997年即突破1500萬大關，其中常住總人口1210萬人，外來人口350 萬人左右，也就是說從水資源供應的角度看，北京的人口已超負荷300 萬人，而這一數字仍以每年20萬人的速度在增加。
北京的生態環境壓力則遠比我們想像的嚴重：大量地下水長期超采以後，形成20 00 多平方公里的地下漏斗區，最嚴重的東部地區過去40年已下沉了700 多毫米。專家們指出，地面大面積下沉最終會影響整個城市建設，導致地基不穩，牆壁開裂，道路中斷等嚴重後果。
現在，南水北調工程被很多人看作是解決京、津地區缺水的“靈丹妙藥”。
但以最多人贊同的中線工程為例，它的投資達1000多億，工程量大，工期長。且工程實施後，被引水的漢江中下游流域將嚴重缺水，三峽水庫的發電和用水也將受到較大影響。何況，中線工程流經的豫、魯、冀、晉都是缺水大省，這流經家門口的幾百億立方水將成眾矢之的，如何分配將大有爭議，能有多少流到京津將大有疑問。
不堪重負的北京
北京是世界十大污染城市之一。據世界衛生組織公布的材料稱，北京在1999年的空氣污染程度位列全球第三，在這樣的環境中每人每天相當於吸兩包煙。而國家環保總局公布的全國18個主要城市1998年空氣污染的調查報告中，北京是情況最嚴重的一名。
荒漠化的威脅也直逼京城，最近的沙丘群離北京僅70餘公里，並處在“北京盆地”的上風向，即使不大的風力，黃沙也會直撲“腳下”的京城。今年春季，北京連遭沙塵暴襲擊，其情其景至今令人心悸。
北京的“人口爆炸”更讓人觸目驚心。16年來，北京常住總人口每年淨增近20萬人，流動人口每年淨增量則超過20萬人，相當於每年增加一座中等城市人口。
上海近年的社會經濟發展很快，但主要城區的人口已呈負增長或零增長。北京何以有這麼大吸引力？從根本上看，北京的政治、文化和全國經濟管理中心地位是人口劇增的最大的“磁力”。政府花巨資建設的14個衛星城人口增長一直十分緩慢，這說明北京城區功能聚集已十分嚴重。人口過於集中在市區，使得北京城區人口密度比巴黎、倫敦、東京等大都市要高得多。與此相對應的是，北京未開發的土地資源僅占全市總面積不足4 ％，人均耕地僅為全國平均水平的一半，其後果之一是北京的蔬菜供應已離不開外省支援。
最令人痛心的問題還是對古都的“建設性破壞”，這是北京的“內傷”，一般人不容易感覺到。1911年，北京大約只有相當於現在二環路內的面積，人口76萬，現在城區人口擴張到700 多萬，大量千篇一律的高樓大廈被“克隆”在古都的中心區。而最能代表東方文化特點的城牆、護城河、胡同、四合院等被大規模吞噬，僅最近的10年間，北京的胡同就由6000多條銳減到2000多條。
最近，北京享有盛名的趙家大院在一片反對聲中還是被拆掉了，理由是修路。
從景山上向南望去，一大片現代化飯店參差不齊地冒出，儘管其中個體設計不乏獨到之處，卻對故宮和古城核心區域和諧巍偉景觀造成極大破壞。一些設計師對這種極不正常的現象透露了秘密：“北京的寫字樓租金是世界上最貴的幾個城市之一，如按規划進行設計，開發商不滿意，因為他們總是希望提高建築層數或容積率來獲取高額利潤，他們又總能找到各種各樣的關係來修改規劃條件。”長此下去，北京豐富的人文歷史資源將何以自存？
高昂的定都成本
在我國各大中心城市發展過程中，北京從中央得到的各種支持是最多的，巨大的投入並未產生相應的效應，反而面臨多重危機的邊緣，原因何在？最根本的就是這座文化古都既是全國政治、文化、軍事和經濟管理中心，又是北方最大的經濟中心城市，事實上還有全國交通、金融、信息、教育、科研等中心的職能。
以中國之大，由一城而兼此數中心之職，對有3000年歷史的古都來說，確實不堪重負！這種功能設計使得城市規模無限制地擴大，城市的有限空間受到多種功能的擠壓，脆弱的資源與生態系統無法承受，一言以蔽之，高昂的建都成本已到了國力和北京市自身難以支撐的時候了。
在古代運輸條件惡劣的情況下，東南地區供給天下財富大半，如果都城離此太遠，則定都的成本過高，必將影響國力的增強和政權的鞏固。對此，法國著名學者布羅代爾曾指出：15世紀初中國放棄了因長江之利而對航海開放的南京卻定鼎北京，“背離了利用大海之便發展經濟和擴大影響的方針……正是在這時候，中國在爭奪世界權杖的比賽中輸了一局”。著名中國問題專家費正清更是以歷史學家深邃的筆觸寫到：北京“這一宏偉都市遠離它的經濟源泉，維持這一中心所用的人力和物力在明代滅亡和在帝國時代結束之前，一直消耗着政府的收入和人民的財富”。輸送漕糧的南北大運河成了明清兩代朝廷的生命線，因此在遭受旱災時，寧可讓運河沿岸地區顆粒無收，只要漕糧未過，運河不得用於灌溉；每逢黃河下游決溢成災，為了確保運河暢通，往往寧可暫不堵口。
今天，現代化的運輸條件已從根本上消解了大規模物資運輸方面的諸多不便，但我們仍不能不考慮定都成本問題，也就是一個經濟投入與產出效益的問題。從這種意義上講，積極主動地調整原有首都的功能，或者乾脆重起爐灶再建新都，將能夠有力地整合各種資源，及時卸掉妨礙社會進步的重重包袱，首都本身也能夠及時擺脫過分的功能疊加而獲得“新生”。
北京的4 種選擇
1986年就有人提出北京面臨遷都的威脅，一度引起很大的震動。在開發西部的熱潮中，也有人提出遷都西安，以實現國家發展戰略的真正轉型。在新的世紀，北京面臨諸多挑戰，應早做籌劃。目前，有4 種設想可供北京選擇：
一是維持北京的首都地位不變，只是對城市結構和職能稍作一點調整。這種設想認為北京的首都地位是歷史形成的，是中國各民族的“心臟”城市，文化底蘊豐厚，城建基礎好，人口素質高，又集中了大量中央級的機構、人才，是一個最能代表中國的城市。至於北京發展中遇到的障礙，不妨採用嚴格控制人口增長、建設衛星城、增加基礎設施投入、改變部分土地使用功能等辦法加以解決。這是目前占主導地位的說法。
二是建設“副都”。主要是分擔目前城市中心區過於龐雜的部分功能，在中心區和周圍地區的分中心區之間起橋梁作用。可以較快見到成效。總規模以80～
100 萬人口為宜，地點可在北京近郊的順義、昌平一線，或河北的涿州、廊坊等地。
三是實行“雙都”或“陪都”制度。“雙都”一般是指一個政治都，一個經濟都。世界上有幾個國家實行這種制度，如荷蘭、南非等。兩個首都的職能分開既能避免城市的過度膨脹，也能使政治中心免受利益集團的控制和影響，從而保持政治的某種獨立性。具體策略上，有人提出以北京為政治都，上海為經濟都；有人提出可考慮在西安、武漢、成都、蘭州等城市中選擇一到兩個作為“陪都”，以解決中國實際存在的東西和南北巨大的不平衡問題。
四是“遷都”論。認為中國應另擇一佳地建立新都，一是為北京“減壓”，讓這座古城成為真正代表中國的“文化之都”，而將其它功能分解出去。二是改變目前區域發展嚴重失衡的局面，樹立21世紀中國的新形象。
第一種設想更多注重了北京的現有優勢，沒有充分估計到北京在新世紀長時間內面臨的人口、資源危機。僅從人口控制上看，北京的戶籍控制可謂極其嚴格，但從1980年以來還是淨增了300 萬人口（還不包括數目更大的流動人口）。到時僅水危機就可能令北京無法承受。而在北京的強大拉力作用下，建“副都”難以達到預想效果。今天北京周圍眾多衛星城就未能充分發揮“衛星”作用，且缺水難題還是解決不了。“雙都”制也只是在中國現有的城市系統內打轉轉。不能將視野擴展到整個中國和民族的發展大方向上，何況現在每個大城市都有自己難念的經。現在是考慮“遷都”之路的時候了。
國家戰略重組
在和平時期，一個國家主動遷都，通常表現了對未來發展的高度自信，因而總是伴隨着一系列振奮人心的壯舉。遠者如北魏孝文帝遷都洛陽、彼得大帝遷都聖彼得堡，近者如巴西遷都巴西利亞、德國遷都柏林等，莫不以遷都為契機，秉持“與民更始”的決心，推動國家改革和建設事業的全面展開，提高政府整合社會資源的能力，張揚民氣，增強全民族的凝聚力，最終得以成功實現國家戰略的一系列宏偉目標。
對於現代化進程中的中國來說，東、中、西部和南北方等不同區域之間存在的巨大差異日漸擴大，這已成為影響中國穩定和持續發展的“痼疾”之一。目前東部地帶以占全國13.4％的面積、41.15 ％的人口，占有超過60％的GDP ，而西部則以23.11 ％的人口、56.9％的面積占有14％的GDP.北方和南方在社會經濟領域出現的差距近年也有拉大趨勢。儘管中國政府千方百計致力於縮小這種差異，並在20 00 年全力啟動“西部大開發”戰略，但從自然地理環境、區位、歷史慣性、經濟基礎和體制上看，中西部地帶特別是西部地帶在相當長時期內是難以趕上東部快速前進的步伐的。特別是隨着市場化進程的加快，國家能力呈下降之勢，中央政府掌握的財力和要素資源將繼續減少，單純依靠“戰略西移”也越來越困難。這不能不讓我們另闢蹊徑，設想在中部與西部、南方和北方聯接處的樞紐地區建設新都，培育符合市場經濟規律的“政策拉力”，以此來根本改變中國生產力分布嚴重失衡狀況，推動全國範圍內人口、資源和社會經濟大重組。
重起爐灶建新都還能為根本改善行政效率提供契機。依託新都的“後發效應”，有效避開既得利益者的多方阻撓，推行一系列旨在裁減冗員、提高效率等改革措施，逐步建立起高效、完善的新體制，當政者便不至於受多方牽制而無所作為。
哈薩克斯坦遷都中部小城阿斯納爾，該國政府趁機將公務員總數削減一半，既保留了其中的精華部分，又使一些三心二意、不願離開阿拉木圖的人脫離政府機構時保留一些優厚待遇，巧妙地實現了政府改革的目標。
從行政效率上看，新都提供的相對集中而又合理分布的空間環境，將能大大遏制施政過程中的拖沓、繁瑣和互相扯皮現象，這早被巴西利亞、伊斯蘭堡等新都所證實。
新都構想
綜合多方面因素考量，中國未來遷都的方向應該是南移西進，以適應全國範圍內的均衡開發和“地氣南遷”的戰略態勢。有人提出可在西安、武漢、成都、蘭州等城市中選擇新都，實際上沒有考慮到這些城市自身發展的局限性，它們本身已迫切需要“減壓”，已不可能承受過多城市功能的疊加。因此，如果考慮遷都，最佳途徑是創建新都。近20年來，白手起家的現代化的特區城市就建了5 座，依託日趨雄厚的中國經濟實力，建設一座新都已非難事。
中國未來的新都應選址在哪裡？從大的地域來看，新都應選址在長江和黃河之間、漢水流域附近比較適中。通過對不同區域的對比分析，筆者認為：由襄樊、荊州、荊門、宜昌4 座城市相圍而成的一片三角地帶可為首選，我們可稱之為“襄荊宜三角地帶”。這塊兩萬多平方公里的地域內地勢平坦，水源充足、氣候溫和、工農業基礎雄厚、資源供應充足。更重要的是，這一地帶處在中國南北和東西相交匯的地理中心，是聯接華北、西北、西南、華東和中南地區的戰略樞紐地帶，開放性大，四面連通性好，真正據東進西出、南來北往之要衝，其獨特的區位優勢目前全國沒有任何其他地帶能與之相提並論。
至於巨額的遷都費用問題，通過對部分國家遷都行動和計劃的比較，我們假定未來新都中心區的人口在60萬左右，則基本建設費用約為2200億元人民幣，加上周圍衛星城鎮和基礎設施的建設，總數應不少於3000億元，3000億！這對正處於經濟起飛階段的中國來說可不是一個小數目，我們的國力能承受得了嗎？
1999年中國GDP 總值已超過8 萬億元，銀行存款餘額高達9 萬億元，表明中國整體經濟實力已較雄厚。如果將3000億分攤在10年左右，每項年約300 億元，不到GDP 的0.4 ％。要是在2005年以後開工，隨着中國經濟的進一步走強，這一投入最終可能不到年均GDP 的0.2 ％，將比三峽工程投資占同期（1994年至2009年）GDP 的比率還要略低，對國民經濟和政府財政的壓力並不明顯，更不會造成災難性的巨額赤字和劇烈的通貨膨脹。
理想的分散之道
未來新都是平地起新城，當然可以按照理想模式建成世界最好的都城。從城市職能上看，以政治中心為主，兼有部分交通中心、信息中心、科教中心的職能，但是絕不能搞成那種多功能、綜合型的所謂“國際大都市”。否則必將影響今後首都功能的正常發揮，違背了遷都的初衷。
如果冷靜思考一下，遷都對北京來說則是一種“解脫”。幾十年來，過多的城市功能疊加在古都身上，使她無法掙脫那重重束縛，苦不堪言。北京的最大優勢和特色是文化，誰也無法否認：北京積澱了數千年來無數中國人的光榮和夢想，中華文明中最深沉的品質和最光輝的理性都可以從中找到濃縮的一頁。過去我們是捨本逐末，對北京最珍貴的東西視而不見。今後的北京，不僅要成為中國的文化之都，還要成為代表東方文化的世界文化之都。目前堪稱世界文化之都的城市只有代表西方文化的巴黎，代表東方文化的還沒有。北京在正確地給自己定位以後，完全有資格去填補這個空白。當然，這需要中央政府的大力支持。但建設世界文化之都既是北京人的理想，更是全國民眾所熱望見到的，其成功的可能性甚大。
偌大的中國不能沒有一個全國經濟中心，在某些國家也稱之為經濟首都。這個中心應該是地理位置適中、腹地寬廣富饒、勞動力素質較高、交通運輸設施齊全、金融和貿易都極其發達。不管從哪一個角度看，上海都是當然的“人”選。
確立上海經濟中心地位有兩方面意義：一是中央政府應給予更寬鬆、更優裕的經濟發展條件，諸如可將央行總部和大部分金融機構總部搬到黃浦江邊，使其真正發揮全國經濟的“龍頭”作用；二是意味着上海對中國經濟的整體發展要承擔更多的責任和義務，是要適當地“付出”。這兩方面的意義都應在法律上明晰化，對上海、對全國都有好處。
展現在我們面前的是一幅亮麗的畫面：我們設想的未來新都與北京、上海一起，共同承擔起泱泱大國的政治、文化和經濟中心職能，各展其長，互為依託，不失為一條理想的首都職能分散之道。當然，目前這只是一些初步的設想，如果在未來的憲法中3 座城市的首都功能得到確認並得以實施，必將意味着中國發展進程的重大演進。
附：世界遷都浪潮的啟迪
首都為國家中樞之地，一般不輕言遷離，但隨着國家整體戰略的轉換，遷都便成為調整利益衝突、保持國家活力的重要手段。二戰後世界上有20多個國家建立了新都，還有10餘個國家正在考慮遷都。其中，巴西遷都巴西利亞，日本首都準備遷離東京可為鏡鑒。
巴西的舊都里約熱內盧是南美洲最大都市之一，也是享譽全球的國際大都市，但其位置偏居東南一隅。1950年前後，巴西全國的政治、經濟、文化、教育等都集中在里約熱內盧周圍不到全國11％的地域內，而廣闊的中西部和北部亞馬遜地區發展長期滯後，雖然物產豐富，但交通不便，人煙稀少。這樣就有所謂“兩個巴西”的存在：一個是先進的沿海巴西，集中在東南部的狹長地帶，其現代化程度堪與歐美發達國家相比；一個是荒涼落後的內陸巴西，是全國的“低谷地帶”。
1956年上台的庫比契克政府雄心勃勃，決心完成遷都的“百年大計”，以儘快克服容易引起國家分裂的嚴重失衡狀態。在不到4 年的時間內，克服重重困難和多方壓力，在人跡罕至的巴西高原中部建起一座頗具特色的新都，1960年4 月21日舉行了舉世矚目的遷都大典。隨後幾十年間，巨大的區域失衡也在一定程度上得以減弱。僅巴西利亞至貝倫的公路開通以後，沿線即由10萬人猛增至200 萬人，巴西政府從1940年就倡導的“西進”運動，直到實施遷都戰略後才真正發生了效應。遷都後，原首都里約熱內盧“文化之都”的形象不但沒有削弱，反而加強了。現在，巴西利亞、里約熱內盧、聖保羅三地分別承擔巴西政治、文化、經濟方面的中心職能，各司其職，各具特色。
日本的情況對中國則更有借鑑意義。日本首都東京是世界上數一數二的大都市，並曾多次排在國際最佳都市排行榜之首。1995年12月13日，日本“國家議會轉移委員會”向當時的日本首相村山富士提交了一份關於遷都問題的詳細調查報告，認為日本的政治、經濟職能過於集中在東京一個城市，已成為影響日本21世紀社會健康發展不容忽視的因素，必須對首都遷移出東京地區進行討論，並成立一個由各方面專家組成的中立評選機構進行新址論證。連東京這座很多日本國民心目中國家的“窗口城市”都要考慮遷離，一時引起日本乃至全球的關注。
著名未來學家約翰。奈斯比特曾一針見血地指出：日本衰退的一個原因是“人力、物力、信息資源過度集中於東京”。1996年，面積約占全國0.6 ％的東京居住了超過全國1/10的人口，超過全國20％的GDP ，而全國人口的1/4 以上集中在東京周圍50公里以內。東京已患上空氣污染、住房擁擠、物價昂貴、交通不暢等一系列“都市綜合症”。報告提出了10個苛刻的選址標準，目前已有10多個新址供作新都選址。日本國會甚至提出，爭取2010年國會會議在新都舉行。日本民族是善於學習別人的長處的，在遷都問題上，他們是否又緊跟上世界潮流了呢？
在近年涌動的世界性遷都浪潮中，德國遷都柏林和哈薩克斯坦遷都阿斯納爾已取得了初步成功。德國1990年的統一來得太突然，很多人茫然不知所措。由於東德是作為5 個州加入聯邦德國的，東西部差異太大，不少西部人懷有過多的“恩賜感”，而東部德國人則有過多的“抱怨”和“不安的感覺”。從西部的波恩遷都至東部的柏林，不失為一明智的抉擇：柏林是德國文化和精神的代表，它能醫治東部殘破的經濟和人們心中的創傷，使全體國民從心底感受到一個統一民族共同體的凝聚力與自豪感，了卻8000多萬德國人躋身全球大國的強烈願望。哈薩克斯坦1997年從偏居西南一隅的全國最大城市阿拉木圖遷至中部小城阿斯納爾，是欲藉此平衡全國範圍的生產力分布，打擊俄羅斯裔居多數的北部地區的分裂勢力，從而“扭轉一個多世紀以來的俄國殖民政策”，推動哈薩克人移居俄裔為主的北部。正如納扎爾巴耶夫總統所言：“年輕人和下幾代人將會看到，從哈薩克斯坦的發展來看，首都從阿拉木圖遷到阿斯納爾是重要的和必要的。”
（關於遷都的總體設想，作者已撰寫《遷都之議——21世紀中國國家的戰略大重組》一書，將由經濟管理出版社於10月出版。）
