编者按：３月８日，在全国政协九届五次会议上，全国政协委员，北京
市第五中学校长吴昌顺在发言中表示，要尽早分步实施真正意义上的全额免
费的义务教育，并落实教师工资按时足额发放的规定。吴昌顺委员的发言引
起了强烈的反响，基础教育面临的问题是这次全国“两会”的热点之一。
　　此时，离《中华人民共和国义务教育法》颁布实施已１６年了。中国已
经宣布“基本普及九年制义务教育”。但１５岁以上的人口中仍有８５００
万人生活在与文字隔绝的状态中，学龄儿童失学不能完全杜绝、教师工资被
拖欠、农村尤其是贫困落后地区教育设施落后，仍是客观的现实。

　　２００１年，因为要了解农村税费改革试点的情况，国务院发展研究中
心《县乡财政与农民负担》课题组调查了湖北省的Ｘ县、河南的Ｙ县和江西
的Ｔ县。这三个县都是典型的农业县，经济发展水平在中部地区居中等或中
上水平，２０００年农村人平纯收入都在２６００元左右，在中部地区均具
有较好的代表性。
　　农村义务教育投入的现状是这次调查的重点之一。
　　这个课题的主持人是国务院发展研究中心副主任陈锡文。调查报告由该
中心农业经济部部长韩俊执笔。
　　调查的结果让人颇感沉重。

农村义务教育的投入事实上主要是由农民负担的　
　　农民直接负担的教育投入包括农村教育费附加、农村教育集资及中小学
杂费等。
　　农村教育费附加由乡镇政府负责征收，并纳入财政预算管理。这三个县
教育费附加在乡统筹费内所占比重都高达７０％以上。农村教育费附加主要
用于学校基建投入、发放教师工资。
　　农村教育集资也是农村义务教育投入的重要来源。按政策规定，农村教
育集资应用于农村新建、扩建校舍和学校危房改造。但从调查情况看，教育
集资相当一部分也被用于发放教师工资。
　　农民直接负担的教育经费还有中小学杂费。目前财政拨付的学校公用经
费严重不足，例如，Ｔ县每个小学生年均公用经费只有０·６元，每个初中
生年均只有６元。这一标准是上世纪６０年代确定的，一直未调整过。由于
公用经费严重不足，就需要向中小学生征收学杂费，用于补充学校公用经费
和改善办学条件，一部分学杂费也要用来发放教师的工资。
　　从三个县来看，农村教育费附加、教育集资及中小学杂费等主要由农民
直接负担的教育投入占到了全县教育经费的４０％左右，Ｘ县１９９０—２
０００年期间这一比重为４７％。农民直接负担的教育投入和乡级财政预算
内教育拨款加在一起占到了全县教育经费的８０％—９０％。
　　调查报告说，这三个县都是传统的农业县，乡级财政收入中工商税收很
少，乡镇财政收入依然是以农为主，乡财政用于农村义务教育的拨款大部分
来自农民交纳的税费。可见，在现行体制下，农村义务教育的投入事实上主
要是由农民负担的。

县乡财政不堪重负
　　调查表明，在各级财政中，乡财政在发展农村义务教育中承担了主要责
任。拿Ｙ县来说，２０００年教育经费总额为７０２６万元，其中各级财政
预算拨款占５８％，县财政占９·２％，乡级财政占到了４８·３％，来自
省级以上的财政专款几乎没有。
　　从三个县的情况看，教育支出约占县级财政支出的５０％左右，而在乡
镇一级则占７５％左右。
　　从三个县的情况看，乡镇财政已不堪教育经费的重负，多数乡镇赤字和
负债严重。Ｘ县平均每个乡镇负债２４１１万元，Ｙ县平均每个乡镇负债６
５０多万元，Ｔ县每个乡镇平均为２００多万元。
　　中央最近决定，进一步完善农村义务教育管理体制，特别是明确了县级
政府对本地农村义务教育负有主要责任，要求教师工资由县级政府负责统一
发放。但调查发现，县级财政也难承重负。这三个县教师实发工资只相当于
教师档案记载应发总额的６０％—７０％左右。除了Ｔ县还能勉强保证教师
基本工资的发放外，其他两个县均存在严重拖欠教师工资的现象。
　　三个县都出现了教育支出占财政支出“半壁江山”、财政对教育“独木
难支”的窘境。比如，Ｘ县全县的可支配财力２０００年只有２亿元，而全
县２０００年教育经费的实际支出额即达１·６４亿元，仅每年的教师工资
就占１·０７亿。
　　在调查中，基层干部普遍反映，由于县可用财力少，基本上也是“吃饭
”财政，甚至是“半饥饿”财政，改由县级政府负责统一发放教师工资，并
不能真正解决拖欠教师工资问题。县里发工资的钱主要还是来自乡里，乡里
的钱主要还是来自农民上缴的税费，最终还是主要依靠农民办农村义务教育
，所以与过去相比并没有实质性的变化。

如何完善农村义务教育经费投入体制
　　调查报告指出，无论是发达国家，还是发展中国家，都是由中央和地方
政府共同负担初等教育的全部或主要费用，特别是中央和省级政府往往承担
了更大的责任。例如，在日本（１９８０年），国家承担了初等中等教育经
费的２５·４％，县级政府（相当于我国的省）承担了６７·８％；美国（
１９７９）联邦政府承担了８·５％，州政府承担了４０·１％；德国（１
９７８）联邦政府承担了０·３％，州政府承担了７４·２％。
　　报告认为，在现行体制下，中央和省级政府在发展农村义务教育方面承
担的责任太少，实际上乡镇政府和农民群众承担了主要责任，这一方面导致
相当多地区的县乡财政难以支撑，严重影响了农村义务教育的发展，另一方
面导致农民的教育负担过重。
　　这份调查报告同时提出了进一步调整并完善农村义务教育的管理体制和
投入机制，具体建议是：
　　第一，农村中小学教师工资改由中央、地方各级政府共同负担，由县统
管。全国农村中小学教师约６９０万人，按每人年工资７０００元计算，全
年需要４８３亿元。中央和地方财政各负担多少，可视各省的财力情况而定
。中西部地区主要由中央财政承担，沿海发达地区主要由省、市、县各级政
府承担，要提高省级财政承担的比例。从总体上讲，中央和地方政府承担的
比例可以定为５：５，即中央财政承担约２４０亿元。就目前中央财力情况
而言，应该是可以承受的。
　　第二，重新核定农村中小学公用经费的最低支出水平，设立学校基建专
款。要逐步降低公用经费从杂费中开支的比例。
　　第三，实行费税改革后，中央应确定一定比例的税收专门用于教育。
　　第四，进一步完善分税制，合理降低上划中央“两税”的比例。在国税
的分成比例上，对中西部地区适当提高比例。　　　　　　　（南方周末 杨
瑞春）