水库2019：                       内政才是总统基础

美国邮政总部大楼，美国邮政是美国社会为数不多的国有企业

作者：陈兴杰

人文经济学会特约研究员

美国邮政是美国社会为数不多的国有企业，它的前身是美国邮政署，一个身世显赫的政府部门。美国宪法规定国会权限时，提到“设立邮政局及延造驿路”，这成为美国邮政的安身之本。邮政署是美国独立之后第二个成立的政府部门，仅迟于国务院。

大农村时代的美国，人口最初只有几百万人，还住得很分散，他们非常依赖信件传递信息。1790年的时候，千名美国人每年从邮局传递约一百封信、两百份报纸。到1840年，这数字上升到2900封信和2700份报纸。邮政署雇佣大量邮政官，是当时风头最劲的政府部门。电报和电话兴起后，线下交通网也变得很方便，美国人写信的劲头没有削弱。报纸行业崛起，邮政署靠着这项业务，变得更加重要。

既然宪法规定邮政是政府业务，没有成本和利润约束，邮政局的职责是建立邮站，延造驿路。住得再偏僻的印第安人，滑雪橇的阿拉斯加部落，他们也要把信送到。从一开始，政府就规定了极低的邮费，邮政署无权调整，也不能裁撤投递和揽件点。任何资费和运营变更都要经过国会最终同意——直至今天，这些规定仍然没有改变。

很多人读到这里，会觉得合理。为确保确保信息流动，政府影响力遍及国家的每个角度，邮政最好由政府统一经营。如果邮政行业是私人经营，他们总想赚钱，如何确保做到这一点？说得再大一点，邮政事关国家统一和民智开化，最好由政府推广普及，政府掏钱亦再所不惜。关乎公众利益和长远福泽的事情，就不要计较一时利润成本吧？

这是邮政国有化最常见的理由，不仅在今天流行，当时也被视为自然之理。美国立国者富兰克林是报业先驱，同时也是邮政事业的奠基人。他担任过费城邮局局长，并荣授英属北美殖民地邮政总代理。殖民时代的邮政系统就是政府垄断，当时主要是为了钳制殖民地的独立思潮。美国建立之后，继承“公办邮政”的思路，只不过换了个高大上的理由。

国营邮政的缺点一直都很明显，那就是效率低。早期信件通马车寄送，速度非常慢，通信一般都限于相邻本地，长途通信慢得让人难以忍受。相邻本地的邮政业务，为何非要公务呢？其实私人企业也可以从事。而长途通信基本是传递政府公文，政府设立邮路即可，何必专门弄一个包办民间邮政的邮政署呢？只不过，早期美国的邮政问题并不突出，这样的安排倒也相安无事，没什么人觉得不妥。

19世纪中期，加利福尼亚纳入美国领土，当地金矿被开采出来。全国各地冒险家涌入金州，美国长途通信的需求变得迫切起来。东西海岸铁路还未开通，巴拿马地峡还没有凿开，从美国东海岸寄信到西海岸，怎么寄呢？先通过轮船运到巴拿马地峡一边，卸货，通过骡马拉到东海岸，再用轮船拉到西海岸，卸货寄信。这是当时最快的寄信方式。每次寄信最快都要一两个月。传递家书，慰藉思乡之情倒也还行，但是离真正的邮件通讯还是差得很远。

送信过程缓慢，一方面是自然条件所限的无奈，还有一个不可忽略的原因，那就是邮政系统官僚化，它导致这个行业进步缓慢。1830年代，超过70%的美国政府雇员都隶属于邮政署，规模比军队还大。他们是领薪水的公务员，只向上司交代，不对客户服务。送信这种事，早到几天和晚到几天，又有什么区别？邮费被管得死死的，长途送信的成本那么高，他们有什么激励提高效率呢？看似网点遍布的邮政署，其实并没有把美国联成一体。东部邮政和西部邮政，还是壁垒分明的两个世界。

1853年，一位淘金客在洛杉矶报纸上发表对美国邮政署的咒骂文章：“谁能告诉我，美国邮政署究竟能做什么？无论是寄一封信还是收一封信，都要一个月以上，还经常寄丢！邮差倒是经常来，但他身上的邮筒也是经常空空如也，说什么信件还没下船，信件还没上船，信件还在海上游荡！”真是对低效的美国邮政的控诉啊。

小马快递的邮路，从密苏里州到加州 

国营邮政系统这样低效，私人邮政能不能解决呢？淘金热期间，加州一些淘金客深感通信不便，私自开了一家快递公司，取名小马快递（Pony Express）。按说此举违法，幸好当时的邮政署还颇为开明，允许部分业务“外包”。

这家快递公司采用中国古代“驿站”的模式，邮路起点是加州圣克利门蒂，终点是密苏里州的圣约瑟，全程将近3000公里。这条邮路设有157个驿站，每天换马6至8次，通常只用10天才能跑完路程，比官方邮政的一个月省时不少。这段路程十分辛苦，只有彪悍的牛仔才能胜任，而他们卓著的信义和专业的精神也备受称赞。林肯当选总统传到西海岸，只用了7天时间。这在当时是一个壮举。

1960年美国邮政署发行了一枚“小马快递”的纪念邮票，纪念这家早期的私营快递企业诞生一百周年 

它的邮费也比国营邮政昂贵，这些都不必说。小马快递的的最大价值是创新，并提供私人邮政的可能。如果竞争激烈，邮政系统的潜力还将被挖掘出来。可惜，这家快递公司经营一年多，就因南北战争爆发而夭折。战后美国开始大铺铁路网，大幅提高邮政效率，美国邮政署的地位更加稳固。

20世纪初，美国政府授权邮局接手储蓄业务。依靠规模庞大的网点和用户，美国邮政吸收了大量存款。虽然这些钱不是由邮局保管，他们的重要性更加突出，日子也变得好过起来。随着铁路网的建成，飞机兴起，“送信慢”问题基本得到解决。当时邮政署甚至借助空军的飞机来送信，尤其是二战期间，美国邮政业务大爆发，来往于前线后方的家书都是通过邮局寄送，邮政署为此开辟了特快通，这显然是私人邮政无法比拟的优势。

1960年代，美国邮政问题再次引起关注。由于政府办事惯有的管理混乱，效率低下，很多地方不断出现邮件丢失现象。1967年，芝加哥邮局被发现累计积压和丢失的邮件，超过一千万封，引起公愤。尼克松总统力推邮政改革，经过长达三年的听证、辩论和抗议，1970年的邮政改革推出。美国邮政署被撤销，邮政署长被踢出内阁。

新成立的美国邮政公司有11个董事席位，其中9个席位由总统任命。美国政府承担邮政公司的历史债务，要求他们自负盈亏。但是，国企毕竟是国企，许多管制依旧存在，比如邮费的设立，网点的增减，董事会没有最终决策权。邮政公司的重大决策都需提交给一个委员讨论，再由国会通过。

1978年，美国通过《民航放松管制法》，允许快递公司租用和购买航空飞机。这时期，私营快递公司崛起了。联邦快递（FedEx）成立于1971年，起步不久就主打空运业务，取得巨大成功。其他快递公司迅速跟上，分割了新兴的快递市场。美国邮政公司网点众多，规模庞大，雇员数量仅次于联邦政府和沃尔玛，但是盈利能力却非常差。七八十年代的美国，邮件数量仍在增长，用邮件投递广告成为潮流，但是这些业务显然不赚钱。表面上政府不给直接拨款，各种名目的借款和补贴仍然存在。

进入1990年代，互联网崛起，美国邮政再次陷入困境。通讯已进入邮件、互联网和手机时代，还有多少人写信呢？公函和广告投递只会越来越少。很多人认为，这家老牌国企死定了。然而没过几年，电商崛起了。以亚马逊为代表的电商网站，将美国邮政公司从悬崖边再次拖了回来。

美国邮政的投递效率或许不高，不过网点遍布，价格便宜。廉价邮费使他们获得大量业务。就连国际业务，也享受这种“福利”。2017年美国媒体报道了一件奇事。一些中国卖家向美国人寄送廉价商品。他们素不相识，没有订单支付，纯粹“盲投”，商品也完全不值钱。中国卖家敢于跨过太平洋“刷单”，其实就是蹭美国邮政的廉价邮费。几十美分邮费的刷单成本，太便宜了。美国媒体谴责中国商家搞欺诈，其实造成这一切的，不就是美国人自己吗？

自当选以来，美国总统特朗普不断抨击亚马逊公司，指责这家公司“偷走”大量税款。一方面指责他们“逃税”，另一方面就是指责亚马逊公司“蹭补贴”。据说，美国邮政公司为亚马逊每发一单货，就要损失1.5美元。2017年亚马逊的出货量是13亿件，邮政公司一分钱没赚到，特朗普为此抱怨：“亚马逊把邮局当成快递小哥了。邮局每年要损失数十亿美元。”

特朗普抱怨亚马逊把美国邮政当成了快递小哥，为此造成数十亿美元损失 

2017财年，美国邮政公司总收入是696.94亿美元，其成本是724.36亿美元，账面亏损27.42亿美元。然而，他们这一年从美国政府那里获得的各项收入，就超过180亿美元。此外这家国企还有融资借债，赤字高达500多亿美元。

他们拿那么多钱做什么？包括编制员工和临时工，这家巨无霸国企一共有64.4万名员工，相当于每500个美国人就有一个人为美国邮政工作。员工的退休、医疗、养老等福利开销，占用了90%以上的成本。和巨大的成本支出相比，补贴亚马逊几十亿美元算什么？他们估计还要感谢亚马逊带来大量的业务呢。

最近的消息，特朗普要对美国邮政公司动刀了。他准备把这家国企搞上市，售卖股份，将它最终私有化。工程难度非常大，毕竟它关系到数十万邮政员工的饭碗，数百万人的利益，还有亚马逊这样吃邮政补贴的新兴企业。

当年尼克松仅仅将邮政署改成国企，就引起邮政工人大罢工，特朗普要把它卖掉，这些人能不拼死抵抗？更要紧的是，美国邮政公司有宪法做护身符，搞不好官司会打到最高法院。不过，特朗普也不是善罢甘休的人物，他一定会有自己的政治手腕。最近几年美国的邮政改革，我们坐看大戏。

陈兴杰 水库2019 2018.07.15