谁该为农村义务教育买单？

● 邓聿文

现在大家都在谈“三农”问题。“三农”问题的一个直接表现是农民收入低，负担重。由此形成的一个政策共识就是进行农村税费改革，给农民减负。但减负将给农村义务教育带来什么样的影响？这是一个我们不得不关注的问题。

安徽的情况

安徽是我国最早启动农村税费改革试点的省。从安徽的情况可以窥一斑而见全豹。据新华社近日报道，安徽省阜阳市于去年5月在全国率先启动农村中小学危房改造，随后推及全省。然而，由于税费改革后一系列政策的变化，危房改造资金不足问题日益突出，已经多年不见的“露天学堂”、“庵棚学堂”和“民宅学堂”在安徽省农村再次大量出现。

根据安徽省教育厅提供的情况，截止去年底，安徽省农村中小学共有D类危房（属于必须停用或封闭、拆除重建的房屋）302.2万平方米，另有70万平方米已拆除待建，这些危房共涉及中小学在校生100万人左右，占全省农村中小学在校生的14％左右。由于国家明令禁止使用这些危房，从去年开始，安徽省大部分原在D类危房中上课的学生已经陆续撤出来，有的转移到公房、民房，有的临时搭盖的庵棚中上课，有的实在找不到合适的地方或拿不出租金的学校只得露天上课，大量无固定场所的“游击学校”随之出现。据不完全统计，仅安徽省阜阳市在去年冬天就有108个学校、352个班级的2万多名学生在露天或庵棚中上课。这种情况目前仍然大量存在。

从报道中我们得知，危房改造资金严重不足，首先是因为安徽省实施农村税费改革后，原来的“吃饭靠国家、建设靠附加、维修靠集资”的农村义务教育投入格局被打破，而新的投入机制暂时又没有建立起来，资金投入出现“空档”。税费改革前，危房改造、校舍修建及改善办学条件等农村义务教育所需资金，主要靠农村教育费附加和农村教育集资，在1994-1998年间，安徽省这两项资金每年均有11亿元左右，约占同期农村义务教育投入总量的30％。税费改革后，全部取消了农村教育费附加和农村教育集资，这部分投入按政策规定改由同级财政承担，但就全省的实际执行情况看，财政投入远远不能补偿已取消项目的投入份额。按可比口径算，安徽省税费改革后的2000年农村义务教育财政预算内投入增加了2.65亿元，加上社会捐资、专项资金以及上年尾欠的教育费附加收入约2.53亿元，总计5.18亿元，和税改的平均每年11亿元相比，相差5.82亿元。

其次是市、县两级财政困窘，无力对危改资金进行配套。安徽省去年启动危房改造工程时，要求市、县政府按省级专款1:1的比例落实配套资金，计划在“十五”期间筹集资金20亿元（其中省级10亿元，市、县共同配套10亿元），力争3年内全部消除全省400多万平方米D类危房。但实施中大部分市、县两级无力进行配套，特别是县级，许多地方为“保吃饭”已经非常吃力。据安徽省教育厅去年底调查，农村教师工资自去年划到县级发放后，全省100多个县（市、区）中只有12个财力较好的县和城市郊区发放了全额工资，其他地方的农村教师只能拿到部分工资，财政已经拿不出多余资金投入到危房改造。

安徽的情况不是个别的，而是一种普遍性的趋势。说它是一种普遍性的趋势，是因为由安徽试点的农村税费改革在近几年里将要在全国推开。届时安徽遭遇的情况其他地方将同样会遇到。

我国基础教育投入的现状

基础教育是一个社会文明存在和延续的基础，任何一个健全的社会形态中，政府都不应该承认公民享有拒绝接受基础教育的自由。而为了保证基础教育的可靠性，政府有义务来为公民接受基础性教育提供各种便利条件。也就是说，如果法律承认公民有受教育的权利，那么这就意味着，政府必须为公民接受教育提供充分必要条件。

政府为公民基础教育提供的充要条件，首先是要保证基础教育的经费，特别是对其中的义务教育要提供足够的财政支持。但正是在这方面，我们看到，国家对教育的投入，尤其是对基础教育的投入捉襟见肘。根据联合国科教文组织公布的资料，80年代中期，发展中国家教育经费占国民收入的平均比例已达4%。我国1992年颁布的《中国教育改革和发展纲要》中也曾明确提出，“到本世纪末，国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例应达到4%”。但直到2001年都没有达到这个水平。实际情况是，70年代末至80年代中期，这一比例基本上一直是上升趋势，到1986年达到最高点，随后陡然降落；进入90年代，这个比例更是逐年下降：1991年为2.85％，1992年为2.73％，1993年和1994年为2.52％，1995年为2.46％，1996年为2.27%，1997年为2.49%，1998年后才有所改观，这以后的每年，在上一年的基础上，增加一个百分点，至2001年，才达到3.19％，这是新中国成立以来的最高水平，但离已经过去的世纪末的4%的目标还差一大截。可见形势不容乐观。

不仅如此，全国预算内教育经费的增长，仍低于同期财政收入的增长，多数省（自治区、直辖市）预算内的教育拨款没有达到教育法规定的增长比例，而且不少地方还时常发生挤占、挪用、截留预算内教育经费的现象。此外，中国教育投入的结构很不合理，基础教育、特别是小学教育的人均经费过低，造成基础教育规模大而效益低。尤其是这些年“在与国际接轨，办世界一流大学”的思想支配下，国家把本来就不多的教育经费投向高等教育，特别是给少数几所高校大量输血，这不仅造成各高校为争取不多的教育投入而过度竞争，制造新的不公，更重要的是，在蛋糕既定的情况下，高校取得的投入过多，基础教育，尤其是农村基础教育这块分得的蛋糕就少了。

因此，现在农村的义务教育，基本上是由农民自己来负担的。这笔钱主要来自教育附加费。按国家有关规定，目前农村教育费附加费按上年农民人均纯收入的1.5%征收。先不说它执行起来成本过高，且违反了义务教育法，应当予以撤消。即使按这一比例征收，城乡教育附加税费二者加在一起，一年也只有几百亿，在总额超过一万亿的财政收入中不过是个零头，但对贫苦地区的农民来说，这却是一笔不少的负担。另一块则来自农村教育集资和学校收取的名目繁多的杂费。虽然义务教育法规定学费可以免除，但也规定学校可以收取一定数额的杂费。由此就给学校开了乱收费的口子，加重了农民本已不轻的负担。

过低的基础教育投入使贫苦地区农村义务教育负债累累。还是以安徽为例，安徽农村教育目前负债约20亿元，其中17个国家级贫困县的负债总额就达5.3亿元，负债高的县达到5000多万元。虽说这部分债务绝大部分是在前几年实施“两基达标”过程中逐渐形成的。当时许多地方为如期达标，在财力不足的情况下纷纷采取了让施工队垫资或借贷建校的办法。他们原本打算先通过达标验收，然后再根据《教育法》相关规定展开教育集资，分年度偿还由此形成的债务。但假如安徽省自2000年实施农村税费改革取消了农村教育集资后，国家财力能及时补上去，也就不会出现如此巨额的教育负债了。现在再加之县、乡财政在税改后也困难重重，无法腾出多余资金用于偿债，致使这些巨额债务沉淀下来无法偿还，其带来的后果是，由于负债影响了学校的教学和形象，生源已经开始流失，而且沉重的债务也给农村中小学校长带来极大的心理负担。据报道，一些欠债的农村中小学有的刚盖起的教学楼被债主锁上大们，有的校长被债主告上法庭。而在全国其他地方，比如，广西一些少数民族地区，竟有用棺材板做课桌的。

农村义务教育危机四伏

改革开放以来，人们的物质生活水平有了很大提高，这是无庸置疑的。然而，教育却没有出现同等程度的进步。这首先表现在入学率上。据统计，各级在校学生数从1978年到1997年，长达20年内竟然处于下降和恢复状态。最近几年才开始出现增长，2000年底达到约2.19亿，比1978年多了600多万，但是同期总人口增长了3亿多。从平均每万人口在校学生数看，1978—2000年，大学生从8.9人增至46人，中学生由690人降至661人，小学生由1519人降至1028人。同期，在校学生数占全国人口的比重由22.2％降至17.4％。

虽然去年我们已经基本实现了“普九”，但是义务教育的实际状况并不乐观。除一些地方虚报浮夸外，“普九”在地区之间很不平衡。九五期间，我们只能在占总人口85％的地区普及9年义务教育，在占总人口95％的地区普及5－6年的小学教育，其余困难较大的地区只能普及3－4年的小学教育。西部省区的初中入学率(在校学生数与适龄人口数之比)差距还很大，东部和中部省区的一些地县要巩固已达到的水平也有相当的难度。高中阶段教育从许多方面看也很不理想，就入学率而言，估计还没有恢复到改革开放以前的最高水平。大学最近几年发展很快，但是入学率仍然很低，只有10％左右。国际上早在1993年，中等收入国家的高等教育入学率是23％，高收入国家是53％。

当前，教育特别是农村基础教育面临的危机是多方面的，但从经费投入而言，主要在于政府财政体制变动导致的教育经费短缺，使教育供给的可持续性产生了危机：表现之一是，我国实行的是“分灶吃饭”的财政体制，各级财政的决定权在同级人大，执行权在同级政府，各级人大审议各级财政、上级人大和政府对下级政府财政支出的约束力不强，对预算和执行中出现的问题不能及时监督；对于违反《教育法》中依法投入的行为也没有规定具体的处罚办法。表现之二是教育经费投入的“事权和财权”分离上。虽然《教育法》明文规定“各级人民政府的教育经费支出，按照事权和财权相统一的原则，在财政预算中单独列项。”但目前实施这一原则的只有北京市。表现之三是中央和省一级本级财政支出比例过低。近几年来，县和县以下各级政府本级财政支出中教育经费所占比例是不低的，但中央和省级本级财政支出中，对教育的投入比例一直偏低。例如，1997年中央本级财政支出中教育经费支出比例只占6.22%。

因此，在这种“分灶吃饭”的财政体制下，中小学教师的工资和教育经费实际上控制在各级地方政府手中。由于地区经济差距的拉大，贫困地区拖欠教师工资的现象屡禁不绝。财政拨付的教育经费又不足以维持学校教学活动的运转，教学设施的改善就更谈不上了。结果必然是“八仙过海，各显其能”。各地中小学不得不通过兴办收费教学班，出租学校的设备、房产，发展校办企业，以及举办商务活动等方式来挣钱。

具体到安徽，正如农村问题研究专家、安徽省政府参事室参事何开荫等人认为的，农村义务教育目前存在的问题，是在“农民办教育”转向“政府办教育”过程中出现的，其根本原因是财税体制与农村义务教育办学不相适应。鉴于当前县级财政保障能力普遍较低，在农村教师工资上收到县级以后，特别是税费改革以后，亟待围绕“保工资、保运转、保危改”进而“保发展”的目标，建立由中央和地方各级政府分类别、按比例合理负担农村义务教育投入的新机制，以减轻县级财政面临的压力，确保农村义务教育健康发展。

以上分析说明，教育的捉襟见肘应该从改革财政体制的方向来考虑，而不应该使贫困地区孩子受教育的权利被剥夺。

国家应为农村义务教育买单

在人类步入工业文明以后，教育已成为经济发展的主要内生变量。在知识经济时代，一国经济发展潜力更是完全取决于教育。一方面，产品和产业的竞争归根到底是人才的竞争，国与国之间的竞争几乎可以看作是教育体系的竞争。另一方面，教育也决定着就业，影响着社会保障和财政预算，没有受到过应有教育因而不能就业的人群，必然成为长期性的社会负担。所以，人力资源开发的重要性超过了任何其他资源开发。无论是从个人还是从国家的角度来分析，教育支出都是回报率最高的投资。

但在教育的投资方式上，我们还没有摆脱计划经济的思维，教育的投资面过宽，造成教育经费全面紧张，从而该保证的不能保证。其实，从世界范围来看，无论是发展中国家还是发达国家，教育投入都是优先保证基础教育这一块的。这首先是由基础教育所具有的公共品的性质决定的。因此，要解决目前我国基础教育投入不足的问题，不能简单地将教育推向社会和市场，更不能靠向学生高额收费来维持教育单位的运转。作为基础教育特别是其中的义务教育，其经济回报不能简单地采取企业那样的形式，而应该从整个国民经济的生产和再生产以及社会发展的全局出发来考虑，增加政府对教育事业的投入。

所以，现阶段，国家对教育的公共投入，重点只能放在义务教育上；国家在继续加大教育投入的同时，应调整教育投入的方向和扩大教育投入的主体。

结合农村税费改革的实践，教育界有关专家认为，我国教育投入的改革方向是：对义务教育阶段的教师工资发放，实行中央与省、市、县级政府合理分担的办法。具体操作上，今后，凡中央出台的教师工资和津补贴，主要由中央财政负担；凡省里出台的津补贴，分别由省、市、县财政负担；省以下出台的津补贴严格实行“谁请客、谁出钱”。为同时减轻中央财政的压力，可依据各地人均财力状况等因素，将全国各省（市、区）分为若干类地区，中央财政重点负担财力状况较差的地区，对财力状况较好的地区相应减少负担的份额。

以安徽省为例，按现行中央规定的4项基本工资计算，全省农村中小学教师“国标工资”每年约50亿元，考虑到安徽省人均财政收入、支出均不及全国平均水平的一半（2000年安徽省人均财政收、支分别为465元和519元，全国平均水平则为1060元和1258元），如果中央负担50％，则为25亿元。对安徽省自己出台的中小学教师每年约12亿元的“省贴”，则分别由安徽省、市、县三级财政负担。

在此基础上，对义务教育阶段的学校危房改造、公用经费补助和事业发展等所需资金，由市、县、乡三级政府分摊，以县级政府承担为主。以安徽省为例，农村义务教育分阶段学校年均新增危房约100万平方米，每年约需危改资金3.4亿元，以及义务教育负债约20亿元，均由市、县、乡统筹安排、逐步偿还。事业发展经费等亦由各级地方政府随财力状况的逐步好转给予补助。

此外，鉴于农村义务教育管理和投入机制在税费改革后均发生重大变化，教育界人士建议尽快对《义务教育法》和《教育法》的有关条款进行修改，制定颁布《义务教育投入法》。同时，在税费改革政策未作大的调整前，建议合理确定农民群众承担义务教育费用的份额，适当杂费标准，特别是规范农村义务教育收费管理的“一费制”，其具体标准在全面推广时要根据东、中、西部地区不同情况，适当拉开差距。

“十年树木，百年树人”。教育是立国之本，特别是基础教育，更是一个国家文明延续的保证。政府一方面有义务来承担保证每个公民享有一定程度的接受教育的权利；但另一方面，由于教育活动的范围是广泛的，我们也要看到，政府不可能也没有能力向公民承诺接受所有教育形式的保证责任。这就需要公民在政府保证责任之外，通过社会互助的方式来选择自己的教育形式。而且在一个利益多元化的社会中，政府不应当、也不可能包办教育的一切。即使是基础教育领域，由于居民收入差距拉大，政府投入经费不足，也应当鼓励而不是禁止民间办学。

所以，要解决当前农村基础教育经费不足的问题，除了要加大政府资金投入之外，改革和完善政府的教育投入机制是当务之急。应当允许有条件的个人和组织依法办教育，让社会力量来帮助政府分担其在保证适龄儿童和青少年在接受基础教育方面的权利的责任。否则，就很难走出原来的老路子。

总之，“现在多办几所小学，将来少建几座监狱。”话虽说极端了点，但却点中了问题的要害。