中國的大學改革迄今為止主要是以籠統的“改革意識形態”為其正當性基礎，但卻常常缺乏充分的國家法律和法令根據。在中國的改革日益走向法制化的今天，大學的改革同樣需要法制化。本文以為中國當前很有必要借鑑英國等國家為大學改革先行立法的做法，儘快由人大常委會制定頒布“大學改革法”，以便一方面為大學的改革提供必要的法律根據，同時也約束中國所有大學的一切改革都必須符合憲法以及國家其它相關法律法令（例如“勞動法”和“教師法”等），從而避免大學的改革成為任何大學當局隨心所欲之事。無論中國的大學領導們還是中國的大學教師們，理應是最具有法制觀念和法律知識的中國公民，如果連大學的改革都毫無法制觀念甚至缺乏基本的法律常識，那麼中國還有什麼希望能夠建成一個法制國家？

1、英國教育改革法案的啟示讓我們且以英國議會1988年通過的“教育改革法案”（Education ReformAct1988）為例來說明大學改革需要由國家先行立法的必要性。應該首先說明，英國80年代末通過的這個“教育改革法案”由於對英國大學體制衝擊極大，因此在很多人看來並不是一個“良法”，尤其在英國的大學教師和知識分子眼裡，這個由保守黨政府推動的法案是一個對大學破壞性很大的“惡法”。但我們的目的恰恰是要以此說明，即使這個“惡法”，也比我國目前大學改革幾乎毫無法律根據可循要好。簡要而言，英國這個“教育改革法案”的中心意圖實際就是要為英國大學當局放手解聘大學教師提供法律根據，因此在英國歷史上第一次以立法形式授權英國每一家大學當局都有權“以人員多餘為理由解聘任何一位大學教師”（to dismiss any member of the academic staff by reason of redundancy），從而嚴重動搖了英國大學體制長期實行的“大學教師終身聘用制”（academic tenure，英國這個體制不象美國需要晉升到教授才能得到tenure即所謂終身聘任，而是普通教師就有tenure，只有嚴重瀆職或道德敗壞才能解聘）。但正因為這個法案對大學體制衝擊太大，因此這個法案同時規定，凡1987年11月20日以前被聘任的大學教師不受此法案影響，亦即任何大學不得以這個1988年的新法案為根據而解聘在此以前聘任的任何教師，只有1987年11月20日開始和以後聘任的大學教師可以沿用此法案解聘。我們在這裡不難看出，不管這個法案對英國大學體制的結果是好是壞，但這個法案至少為英國的大學改革提供了兩個基本的法律依據，亦即第一，它為英國大學“以後”解聘大學教師提供了法律根據，因此大學當局以後解聘教師至少是有法可循的；但第二，它同時至少為1987年11月20日以前受聘的所有英國大學教師提供了法律保護，使他們可以免於解聘之憂。

2、北大“改革方案”的不合法與不合理以此為對照來反觀我國目前的大學改革就可以立即看出，由於我國沒有相應的國家立法，我國大學目前的改革在處理與英國非常類似的問題時由於無法可依而毫無章法可言，有些大學自行規定或準備頒布的條例因此也就必然地充滿“任意性”。例如最近北京大學向北大教師公布的《北京大學教師聘任和職務晉升制度改革方案（徵求意見稿）》，雖然是“徵求意見稿”，但已經足以在北大很多教師中引起很大的恐慌和強烈的不滿，因為許多人發現自己一夜之間突然從歷來認為是“長期聘用至退休”變成了不再屬於“長期聘用”的教師。按照北大這個“改革方案”，北大現有教師按其職務分為助教、講師、副教授和教授四級，但只有“教授享有直至學校規定的退休年齡的長期職務，其他職級的教師不享有長期職務”（北大“改革方案”第11條），亦即包括副教授在內的所有教師不能晉升到教授就會解聘。我們必須指出，北大“改革方案”這一條的根據是完全不清楚的，例如是根據國家法律，還是國際慣例？它似乎想當然地認為，所有西方大學體制都實行這種“聘用期與職務晉升掛鈎“的制度，只有晉升到教授才長期聘用，而副教授以下不是長期聘用。但這個假想當然是完全不成立的，我們前面已經提到，英國大學體制的終身聘用制就不是如此。在英國體制一個講師或高級講師未能晉升並不影響其終身聘用，亦即終身聘用是一回事，晉升是另一回事，並不象北大“改革方案”那樣講師不能晉升為副教授要解聘，副教授不能晉升為教授也要解聘。而且北大這一“不能晉升將解聘”的規定，並非只是適用於“今後”聘任的教師，而是同樣適用於北大曆年來已經聘任的所有教師（北大“方案”第23條、24條）。這種規定實在有點駭人聽聞，我們不能不說，這些規定一方面由於沒有任何法律根據因而是根本“不合法的”，另一方面這些規定與西方同類情況的處理方法相比較則是極端“不合理的”。例如以上述英國的情況作對照，則我們有理由認為，不管北大如何制定“今後”招聘解聘教師的條例，這些條例不應該適用於北大過去和現在已經被聘任的教師。

3、制定“大學改革法”的必要性從北大的“改革方案”看，中國的大學改革實際已經到了必須由全國人大常委會制定“大學改革法”的時候。因為大學改革現在涉及的許多問題並不是大學本身可以解決的，也不應該由大學當局來任意處理，而是必須由國家的法律來規定。例如北大的“改革方案”似乎沒有意識到“長期聘任”與“職務晉升”是兩個完全不同的範疇，並不是可以任意就掛鈎的。就象在國家機關斷沒有一個副科長不能晉升為科長就要馬上失業的道理。就大學而言，學術職務的晉升問題誠然是大學自己決定的事，例如什麼人什麼情況下可以晉升副教授或教授是大學內部的事，但在大學中工作的一個中國公民在什麼情況下可以解聘，則是與國家基本制度和基本法律有關的事，只有在國家相關法律下，大學才可以作相應規定。這正是為什麼英國的大學改革必須先有英國議會頒布“教育改革法案”的根本原因，因為在此之前英國大學教師在英國福利國家體制下基本上都是聘用開始即有tenure即終身聘用保障，如果沒有英國議會通過的這個新的法律授權，那麼英國任何大學當局如果“以人員多餘為理由解聘任何一位大學教師”就是犯法的行為，到法庭上去敗訴的一定是校方。只有在英國“教育改革法案”生效後，英國大學當局才能“以人員多餘為理由解聘任何一位大學教師”，但是仍然不能解聘法定的1987年11月20日前已經聘用的教師。英國尚且如此，中國就更有必要由國家立法來規範大學改革。因為中國現在的大學除個別以外都是國立大學，這些國立大學以往數十年來聘用的大學教師，除了在聘用時就說明是臨時工的以外，按規定都是“國家公職人員”，嚴格說來是“國家“作為雇主“長期聘用”的。無論北京大學或中國任何國立大學，在沒有國家新的法律規定以前，可以說沒有任何法定權力可以改變這些“國家公職人員”的長期聘用身份。大學當然可以在任何時候任意制定學校的“教師晉升法”，但如果這些晉升法與“教師長期聘用”問題結合起來，那就不是大學可以隨心所欲，而是必須要有國家的法律為根據。沒有法律根據，所謂“不能晉升教授就將解聘”這樣的規定就只能是“不合法的”，完全無效的。但當然我們可以永遠不管什麼法律不法律就這麼糊裡糊塗過去，大學愛怎麼改就怎麼改，但如果這樣當然也就永遠不會有什麼法制可言。

4．國立大學教師的權利與尊嚴進一步說，即使北京大學或其它國立大學現在正在制定的新的大學教師聘用和解聘方法僅僅適用於“今後”聘用的教師，也仍然需要有國家法律法令為根據。因此，如果不制定“大學改革法”或類似法律，中國的大學改革將始終處於無法可依的狀態。我認為由人大常委會制定“大學改革法”將有助於中國大學改革的法制化，而且將有利於大學改革的順利進行。中國的“大學改革法”大略而言應該有兩個基本目標。第一，“大學改革法”首先需要保護我國大學教師的基本權利和尊嚴，以免大學當局在大學改革的過程中以改革為名任意侵犯大學教師的基本權益或傷害大學教師的人格尊嚴。在這方面，中國的“大學改革法”同樣有必要明文規定，在某年某月某日以前被我國國立大學聘用的所有大學教師為法定長期聘用，直至退休，不論今後晉升與否不得解聘（除非發現嚴重瀆職或道德敗壞）。這種規定是完全可以辯護而無論如何也不過分的。這裡可以指出，前面所引的英國1988年“教育改革法案”是英國撒切爾時代最極端“經濟放任主義”時期的立法，即使這樣的立法都仍然知道不能侵犯在英國福利國家時期已經被長期聘用的大學教師權利，難道號稱社會主義的中國卻不能立法來保護國家多年來已經長期聘用的大學教師權利？近年我國大學改革的趨勢實際非常明顯，如果沒有國家明文立法，那麼全國所有國立大學歷年早已聘用的無數大學教師很可能成為大學改革的受害者和犧牲者，而大學當局的時間精力也將大半消耗在如何想法設法裁減現有教師隊伍上。但如果人大通過立法程序而明文規定，在某年某月某日以前被國立大學聘用的所有大學教師原則上不得解聘，那麼無數大學教師將可以免除解聘之憂，而大學當局也可以不必勞神設計各種不得人心的方案。這種情況實際對大學改革是更有利的，比較容易形成大學當局和大學教師們同心同德的大學氛圍，而不是造成離心離德怨聲載道的局面。畢竟，大學之為大學在於它是一種精神文化共同體，而不是單純的市場買賣交易所。

5．大學改革一要合法二而合理第二，“大學改革法”以立法的形式授權我國各大學當局有法定權力制定新的大學教師聘任和解聘條例，包括有權建立某種方式的長期聘任與職務晉升掛鈎的規定（但只適用於“今後”新聘任的大學教師）。換言之，“大學改革法”可以為大學改革提供法律根據，並負責解釋與其它相關法律法令之關係。但與此同時，“大學改革法”有必要制定若干原則性指引，要求大學在制定新的教師聘任和職務晉升條例時要有合理性論證，而不是完全任意制定。這個問題有必要在這裡略作討論，因為如果今後中國大學普遍採取教師的終身聘任問題與學術職務晉升掛鈎的話，究竟如何掛鈎才比較合理絕不是自明的，並不能想當然地決定，而必須有充分的論證。最近北大的這個“改革方案”的一個缺點是，作為“徵求意見稿”，這個方案沒有附任何論證性說明，因此常常並不清楚它某些規定的理據是什麼。我們現在因此不妨簡略比較一下英國大學體制、美國大學體制，與北大的這個“改革體制”。我個人的基本看法是，無論英國體制還是美國體制都要合理得多而且有其道理，而北大“改革體制”卻顯得相當任意而缺乏內在的理路。我們首先有必要了解為什麼西方大學要建立“終身聘任”這種制度。如筆者多年前在“美國大學教授的鐵飯碗”一文就曾指出的，西方歷來有人反對並試圖取消這個制度，因為這制度顯然不符合所謂市場規律（參拙著《將錯就錯》北京三聯版147－149頁），而前引英國1988年“教育改革方案”實際也正是在當時英國“市場放任主義”意識形態下對英國大學“終身聘任制”的一次手術，但美國大學的終身聘任制雖然也反對者多多卻基本仍未動搖。中國現在如果要建立大學的“終身聘任”機制，就需要了解這個制度的辯護根據是什麼，如果我們不知道這個“為什麼”，那麼我們實際也就不知道為什麼我們現在要建立這個制度，更不知道應該根據什麼原則來設計或選擇不同的“終身聘任”制度。假如某大學說“為了健全市場競爭機制，特在本校引進終身聘任制”，那就是不知所謂，因為如果市場競爭機制是原則，那就根本不應該建立任何終身聘任制度，應該完全放開，例如大家永遠都是三年合同制，每三年評一次，不論資歷誰的論文多就誰當教授，過三年不行了就解聘，豈不是簡單得多？何苦還要如此煞費苦心地設計什麼終身聘任制。

6．終身聘任制與學術自由我們因此需要了解大學終身聘任這種制度在美國和英國的起源及其不同歷史演變，而不是只抓住其枝節末梢的表象。事實上大學建立“終身聘任制”的主要辯護理由是“保障學術自由”（北大這個“教師聘任與晉升改革方案”從頭到尾沒有提及“保障學術自由”的問題），這也確實是這個制度最初在美國產生的原因。因為從19世紀末到20世紀初，美國的大學校董們常常任意解聘他們認為思想異端的大學教師，當時許多著名學者如美國經濟學會創始人埃里（Ely），制度經濟學代表康芒思（Commons）等都曾因為其思想言論而被大學當局所解聘甚至被校董會所起訴。正是這種因思想學術傾向而遭校董會解聘的諸多事件，促使教師們聯合起來為思想學術自由建立終身聘任這種制度性的保障，在美國的最初推動團體是1915年成立的“全美大學教授聯合會”（American Association of University Professors），在英國則是1919年成立的“大學教師聯合會”（The Association of Univeristy Teachers）。因此我們首先要強調，所謂“終身聘任制”在美國和英國都不是大學當局的恩賜，而是大學教師們從二十世紀初開始為尋求自我保護而努力的漫長過程與結果，而且其最初之緣起主要不在經濟和生活保障，而在“學術自由”的保障，尤其在人文社會科學領域，這種“學術自由”的保障要求最為迫切。

7．英國終身聘任制的啟示我認為，如果我們今天要在中國的大學建立終身聘任制，那麼同樣應當以保障學術自由為主要原則，並以這個原則去設計和選擇那些比較有利於保障大學教師學術自由的終身聘任制。從這一原則出發，大學中教師享受終身聘任的比例應該比較高，而不是比較低。這裡因此必須澄清一個相當普遍的誤解，即以為要堅持學術高標準，就應該把終身聘任制設計得很難，只有少數人享受。這是一個完全錯誤的想當然。因為終身聘任並非一定要劃到最高那一級學術職稱。大學完全可以把最高一級學術職稱的學術標準定得特別高，很少人才能評上，但同時卻把終身聘任檔放到比較低的職稱。這正是英國大學體制的特點和優點。我們知道英國學術水準相當高，尤其英國的“教授”不同於美國的教授，因為英國大學體制通常一個系只有一個教授，因此英國評教授的標準遠遠高於美國，但也因為如此，如果英國體制把終身聘任制的標準定在教授這一級，那就絕大多數大學教師都無法得到終身聘任了。我們不妨以英國1994－1995學年的官方統計數字為例，看一下英國大學中各類職務的比例：教授占7％，兩類高級講師（readers and senior lectures）占18％，講師占42％，其它研究人員占26％。很明顯，英國這個體制其終身聘任檔至少要劃到高級講師。而實際上，由於英國“大學教師聯合會”從二十年代開始就致力於把終身聘任制達到所有低職稱教師，從五十年代開始英國大學基本上從起聘講師開始就都有終身聘任。因此英國大學終身聘任制的特點就是終身聘用與晉級無關，因為基本上大學教師都是終身聘任。這種體制在1988年“教育改革法案”後開始變化，即英國大學開始越來越多地採用了三年或五年的“合同制”聘任，亦即英國所謂“大學教師的臨時工化”（casualization of academic staff）。不過這種三年或五年的合同工又分兩種，一類是不轉終身制的，另一類則是可以轉終身制。仍以1994－95學年的官方數字看，全英國11萬多名大學教師中的比例是：終身制的60％，合同制的39％，另外1％為零工。

8．北大“改革方案“的終身聘任制我們現在可以注意，北大的“改革方案”在聘任制度上恰恰採取了英國90年代開始的這種“大學教師的臨時工化”。如“方案”第18條所表明，北大今後聘用教師將採取三年合同制，講師聘用最多兩個合同即6年，期間升不到副教授將解聘；然後理工科副教授聘用最多三個合同即9年，文科副教授聘用最多四個合同即12年，期間如升不到教授將解聘。北大既然在起點上採取了英國改革後體制的三年合同制，而且設計了那麼複雜的晉升制（例如副教授每個合同是三年，但要五年後才能申請教授），那麼比較合理的方式應該是將“長期聘用”即西方所謂tenure定在副教授這一級（相當於英國制的senior lecturer或reader），或放在副教授取得第二個合同，或者至少也放在副教授的第三個合同（北大“方案”設計如此複雜，不妨在副教授的第二個合同或第三個合同或第四個合同後稱“高級副教授”）。但北大“改革方案”卻將“長期聘用”的檔定在了教授這一級。我們前面已經以英國體制論證，沒有必要非把“終身聘用”檔放在最後最高職稱這一檔，我們完全贊成北大對晉升教授嚴格把關，越嚴越好，但這並不意味一定要把終身聘用檔也放到最後檔。以北大如此複雜的連續合同制，把這個終身聘用檔放在副教授的第二或第三個合同是比較合理的，為什麼北大“改革方案”不把“終身聘用”定在副教授這一級，而非要定在教授這一級呢？北大的“改革方案”沒有給予任何論證說明，但可以想見北大的回答一定是，美國是那樣的。可是問題恰恰在於，北大“改革方案”與美國大學體制根本就不是一回事。

9．美國體制與北大方案的比較我們現在因此有必要來看一下美國體制與北大“改革體制”的不同。美國的所謂“終身教授”（tenured Professor）是以所謂“終身軌初聘”（tenure tract）為晉升方式的。這個晉升方式的最大特點就是它的簡明，一個剛畢業的博士只要找到的工作是所謂“終身軌工作“（tenure tract position），通常的理解是只要你努力工作，那麼大概七年左右可以成為所謂“終身教授”，其中第三或第四年有一個中期評審，然後就是最後第七年左右評終身教授。亦即從助教授（相當北大現在的講師）到教授這整個過程一共兩次評審，七年左右。與此相比，北大“改革體制”晉升最快的也要評審三次，即講師申請升副教授一次，如果順利晉升，則這個副教授的合同也是三年，但要五年後才能申請升教授，因此他第三年要申請第二個合同，然後第五年申請教授。但如果申請教授失敗，則他馬上要在第六年申請第三個合同，如果申請到這第三個合同，則他要馬上再第二次申請當教授。這整個過程已經夠複雜。而且，由於北大“方案”規定講師可以有兩次機會申請副教授，我們幾乎可以肯定以後的大多數人多半是在第二次申請副教授時才會通過（如果預測大多數人都是第一次申請就可以通過，那麼現在“方案”規定可以申請兩次就是多餘的）；同時，北大“方案”副教授評教授也是兩次機會，我們同樣可以想象至少一半副教授要在第二次才能評上。由此，如果一個講師是第二次申請副教授才通過，如果他從副教授申請教授也是第二次才通過，中間再申請五個或六個合同，那麼他最後當上教授時要經過多少次評審我們已經算不過來，總之是很多很多次。

10．北大方案缺乏內在理據說實話，我很不明白北大的“改革體制”為什麼要搞得如此複雜？尤其是，既然首先已經將終身聘任鎖在了教授這一級，那麼為什麼不在初聘開始就採用合理得多而且簡明得多的美國“終身軌初聘”方式？美國方式顯然要優越得多，北大為什麼不參考，卻偏偏要設計如此繁複而沒有吸引力的連續多次三年合同制？北大“方案”對此沒有任何說明。同時，這兩種方法的成本差別明顯很大：在為評審而必須支出的行政時間和行政費用上，北大“改革體制”的支出顯然要大得多，但北大“方案”也沒有對此作任何說明。時間支出和金錢支出多如果效果好當然值得，但如果效果不好甚至還更不好，那麼所為何來？反過來，北大“方案”如果必須以如此複雜的連續多次三年合同制來晉升，那麼它的“終身聘任”檔不應該放在最後的教授這一檔，而應該放在中間的副教授，北大卻偏偏放在教授這一檔。尤其北大“方案”第五條表明，講師申請副教授將淘汰三分之一，副教授申請教授淘汰四分之一，如此，則從講師開始可以升到教授的比例是一半。如果這樣，那就更有必要將“終身聘任”放在副教授這一級，北大“改革方案”卻對此毫無考慮。事實上，北大“方案”對於所謂終身聘任制的理解是有問題的，亦即把它當成了一種單純的市場篩選機制，而沒有看成是保障大學教師學術自由以及生計穩定的機制。

11、北大不宜學香港科大總的來看，北大目前的這個“改革方案”既沒有認真參考簡明合理的美國體制，也沒有參考通情達理的英國體制（終身聘任不放在教授檔），而似乎主要是參考香港近年來的一些嘗試；而在香港的大學體制中，北大的“改革方案”似乎也主要不是參考香港大學和中文大學這些老牌大學，而可能主要是參考新銳的香港科技大學。但問題是，香港科技大學的模式可能恰恰是最不適合北京大學的，因為香港科技大學的獨特條件，是北京大學完全不具有的。首先，香港科技大學是沒有歷史的全新大學（1991年10月開始招生），這樣全新的大學不存在“以前聘用的老教師們怎麼辦”的問題；其次，香港科技大學開辦時財力極其雄厚（當時香港立法會批準的預算是35億港幣）；最後，香港科技大學主要是“科技”大學，它的人文社會科學部沒有本科生，亦即全校沒有文科本科生。這與北京大學這樣以文科著名而又歷史悠久的老大學是完全不同的。北大如果要參考香港體制，也應該更多參考歷史較老的大學如香港大學和中文大學等。

12、結語由於北大在中國的歷史地位，北大的這個"改革方案"無疑將會對整個中國的大學改革產生影響。但我認為這個目前還是“徵求意見稿”的方案，基本是不成熟的。總的可以說是兩個問題，一是“合法性”問題，即在人大制定“大學改革法”之前，任何大學無權改變目前國立大學教師的長期聘任；其次則是方案本身的“合理性”問題，特別是如果普遍採取教師的終身聘任問題與學術職務晉升掛鈎的話，究竟如何掛鈎才比較合理，仍需要深入而充分的論證，不能想當然地決定。

刊於《21世紀經濟報道》6月5日評論版