迁都之议——21世纪中国国家的战略大重组
编者按：8 月，美国《新闻周刊》的一篇文章说：北京有关方面承认，未来10年水源短缺将是中国国内最具挑战性的问题。由于中国旱灾情况日益严重，再过30多年北京将面临沙漠化的危机。总理朱熔基指出，如果沙漠化问题不能予以控制，迟早要将首都迁往他处。总理的话道出了北京所面临的危机。事实上，一些有识之士早已开始探讨有关迁都的话题。无论其设想的现实性有多大，这种未雨绸缪的规划都不失为有益的观念启迪。
北京成为新中国的首都是有其历史必然性的：中国革命战争决定性阶段的胜利都是在北方取得的，有雄厚的群众基础；从国际安全上看，苏联、蒙古这些社会主义国家可以成为可靠的邻居；北京独特的地理与人文特色也适宜于担当一个草创时期的大国都城角色。“北京”在国际上已成为中国的代名词之一。
但我们不能不看到：定都北京的成本太高了！而且随着城市规模和人口的超常规发展，这一趋势有日益恶化的危险。城市功能的过分集中，带来了普遍的生态环境和人口膨胀的压力；丰富的文化资源优势远远未发挥出来，甚至不断遭到破坏。
水！水！
就水资源而言，北京人均占有量为300 立方米左右，仅为全国人均占有量的1/7 ，为世界人均占有量的4 ％，在世界各国首都中居百位之后。最新的计算表明：200 0 年平常年份北京将缺水2 亿立方米，枯水年缺水11亿立方米。2010年，两项数字会分别达到9.9 亿立方米和近20亿立方米。现在北京主要供水源密云水库来水量日趋减少，今年8 月份密云水库蓄水量仅为常年一半，存水估计只能够用一年。明年如遇旱年，北京将难逃“水荒”之苦。
北京市社科院的一个专门小组，长期研究水资源供应与城市人口容量的关系后得出结论：2005年，北京可支撑的人口容量为1277.77 万人，其中常住人口1156.01万人，外来人口121.76万人。这一结果是北京人口容量的最大值。但实际北京总人口在1997年即突破1500万大关，其中常住总人口1210万人，外来人口350 万人左右，也就是说从水资源供应的角度看，北京的人口已超负荷300 万人，而这一数字仍以每年20万人的速度在增加。
北京的生态环境压力则远比我们想像的严重：大量地下水长期超采以后，形成20 00 多平方公里的地下漏斗区，最严重的东部地区过去40年已下沉了700 多毫米。专家们指出，地面大面积下沉最终会影响整个城市建设，导致地基不稳，墙壁开裂，道路中断等严重后果。
现在，南水北调工程被很多人看作是解决京、津地区缺水的“灵丹妙药”。
但以最多人赞同的中线工程为例，它的投资达1000多亿，工程量大，工期长。且工程实施后，被引水的汉江中下游流域将严重缺水，三峡水库的发电和用水也将受到较大影响。何况，中线工程流经的豫、鲁、冀、晋都是缺水大省，这流经家门口的几百亿立方水将成众矢之的，如何分配将大有争议，能有多少流到京津将大有疑问。
不堪重负的北京
北京是世界十大污染城市之一。据世界卫生组织公布的材料称，北京在1999年的空气污染程度位列全球第三，在这样的环境中每人每天相当于吸两包烟。而国家环保总局公布的全国18个主要城市1998年空气污染的调查报告中，北京是情况最严重的一名。
荒漠化的威胁也直逼京城，最近的沙丘群离北京仅70余公里，并处在“北京盆地”的上风向，即使不大的风力，黄沙也会直扑“脚下”的京城。今年春季，北京连遭沙尘暴袭击，其情其景至今令人心悸。
北京的“人口爆炸”更让人触目惊心。16年来，北京常住总人口每年净增近20万人，流动人口每年净增量则超过20万人，相当于每年增加一座中等城市人口。
上海近年的社会经济发展很快，但主要城区的人口已呈负增长或零增长。北京何以有这么大吸引力？从根本上看，北京的政治、文化和全国经济管理中心地位是人口剧增的最大的“磁力”。政府花巨资建设的14个卫星城人口增长一直十分缓慢，这说明北京城区功能聚集已十分严重。人口过于集中在市区，使得北京城区人口密度比巴黎、伦敦、东京等大都市要高得多。与此相对应的是，北京未开发的土地资源仅占全市总面积不足4 ％，人均耕地仅为全国平均水平的一半，其后果之一是北京的蔬菜供应已离不开外省支援。
最令人痛心的问题还是对古都的“建设性破坏”，这是北京的“内伤”，一般人不容易感觉到。1911年，北京大约只有相当于现在二环路内的面积，人口76万，现在城区人口扩张到700 多万，大量千篇一律的高楼大厦被“克隆”在古都的中心区。而最能代表东方文化特点的城墙、护城河、胡同、四合院等被大规模吞噬，仅最近的10年间，北京的胡同就由6000多条锐减到2000多条。
最近，北京享有盛名的赵家大院在一片反对声中还是被拆掉了，理由是修路。
从景山上向南望去，一大片现代化饭店参差不齐地冒出，尽管其中个体设计不乏独到之处，却对故宫和古城核心区域和谐巍伟景观造成极大破坏。一些设计师对这种极不正常的现象透露了秘密：“北京的写字楼租金是世界上最贵的几个城市之一，如按规划进行设计，开发商不满意，因为他们总是希望提高建筑层数或容积率来获取高额利润，他们又总能找到各种各样的关系来修改规划条件。”长此下去，北京丰富的人文历史资源将何以自存？
高昂的定都成本
在我国各大中心城市发展过程中，北京从中央得到的各种支持是最多的，巨大的投入并未产生相应的效应，反而面临多重危机的边缘，原因何在？最根本的就是这座文化古都既是全国政治、文化、军事和经济管理中心，又是北方最大的经济中心城市，事实上还有全国交通、金融、信息、教育、科研等中心的职能。
以中国之大，由一城而兼此数中心之职，对有3000年历史的古都来说，确实不堪重负！这种功能设计使得城市规模无限制地扩大，城市的有限空间受到多种功能的挤压，脆弱的资源与生态系统无法承受，一言以蔽之，高昂的建都成本已到了国力和北京市自身难以支撑的时候了。
在古代运输条件恶劣的情况下，东南地区供给天下财富大半，如果都城离此太远，则定都的成本过高，必将影响国力的增强和政权的巩固。对此，法国著名学者布罗代尔曾指出：15世纪初中国放弃了因长江之利而对航海开放的南京却定鼎北京，“背离了利用大海之便发展经济和扩大影响的方针……正是在这时候，中国在争夺世界权杖的比赛中输了一局”。著名中国问题专家费正清更是以历史学家深邃的笔触写到：北京“这一宏伟都市远离它的经济源泉，维持这一中心所用的人力和物力在明代灭亡和在帝国时代结束之前，一直消耗着政府的收入和人民的财富”。输送漕粮的南北大运河成了明清两代朝廷的生命线，因此在遭受旱灾时，宁可让运河沿岸地区颗粒无收，只要漕粮未过，运河不得用于灌溉；每逢黄河下游决溢成灾，为了确保运河畅通，往往宁可暂不堵口。
今天，现代化的运输条件已从根本上消解了大规模物资运输方面的诸多不便，但我们仍不能不考虑定都成本问题，也就是一个经济投入与产出效益的问题。从这种意义上讲，积极主动地调整原有首都的功能，或者干脆重起炉灶再建新都，将能够有力地整合各种资源，及时卸掉妨碍社会进步的重重包袱，首都本身也能够及时摆脱过分的功能叠加而获得“新生”。
北京的4 种选择
1986年就有人提出北京面临迁都的威胁，一度引起很大的震动。在开发西部的热潮中，也有人提出迁都西安，以实现国家发展战略的真正转型。在新的世纪，北京面临诸多挑战，应早做筹划。目前，有4 种设想可供北京选择：
一是维持北京的首都地位不变，只是对城市结构和职能稍作一点调整。这种设想认为北京的首都地位是历史形成的，是中国各民族的“心脏”城市，文化底蕴丰厚，城建基础好，人口素质高，又集中了大量中央级的机构、人才，是一个最能代表中国的城市。至于北京发展中遇到的障碍，不妨采用严格控制人口增长、建设卫星城、增加基础设施投入、改变部分土地使用功能等办法加以解决。这是目前占主导地位的说法。
二是建设“副都”。主要是分担目前城市中心区过于庞杂的部分功能，在中心区和周围地区的分中心区之间起桥梁作用。可以较快见到成效。总规模以80～
100 万人口为宜，地点可在北京近郊的顺义、昌平一线，或河北的涿州、廊坊等地。
三是实行“双都”或“陪都”制度。“双都”一般是指一个政治都，一个经济都。世界上有几个国家实行这种制度，如荷兰、南非等。两个首都的职能分开既能避免城市的过度膨胀，也能使政治中心免受利益集团的控制和影响，从而保持政治的某种独立性。具体策略上，有人提出以北京为政治都，上海为经济都；有人提出可考虑在西安、武汉、成都、兰州等城市中选择一到两个作为“陪都”，以解决中国实际存在的东西和南北巨大的不平衡问题。
四是“迁都”论。认为中国应另择一佳地建立新都，一是为北京“减压”，让这座古城成为真正代表中国的“文化之都”，而将其它功能分解出去。二是改变目前区域发展严重失衡的局面，树立21世纪中国的新形象。
第一种设想更多注重了北京的现有优势，没有充分估计到北京在新世纪长时间内面临的人口、资源危机。仅从人口控制上看，北京的户籍控制可谓极其严格，但从1980年以来还是净增了300 万人口（还不包括数目更大的流动人口）。到时仅水危机就可能令北京无法承受。而在北京的强大拉力作用下，建“副都”难以达到预想效果。今天北京周围众多卫星城就未能充分发挥“卫星”作用，且缺水难题还是解决不了。“双都”制也只是在中国现有的城市系统内打转转。不能将视野扩展到整个中国和民族的发展大方向上，何况现在每个大城市都有自己难念的经。现在是考虑“迁都”之路的时候了。
国家战略重组
在和平时期，一个国家主动迁都，通常表现了对未来发展的高度自信，因而总是伴随着一系列振奋人心的壮举。远者如北魏孝文帝迁都洛阳、彼得大帝迁都圣彼得堡，近者如巴西迁都巴西利亚、德国迁都柏林等，莫不以迁都为契机，秉持“与民更始”的决心，推动国家改革和建设事业的全面展开，提高政府整合社会资源的能力，张扬民气，增强全民族的凝聚力，最终得以成功实现国家战略的一系列宏伟目标。
对于现代化进程中的中国来说，东、中、西部和南北方等不同区域之间存在的巨大差异日渐扩大，这已成为影响中国稳定和持续发展的“痼疾”之一。目前东部地带以占全国13.4％的面积、41.15 ％的人口，占有超过60％的GDP ，而西部则以23.11 ％的人口、56.9％的面积占有14％的GDP.北方和南方在社会经济领域出现的差距近年也有拉大趋势。尽管中国政府千方百计致力于缩小这种差异，并在20 00 年全力启动“西部大开发”战略，但从自然地理环境、区位、历史惯性、经济基础和体制上看，中西部地带特别是西部地带在相当长时期内是难以赶上东部快速前进的步伐的。特别是随着市场化进程的加快，国家能力呈下降之势，中央政府掌握的财力和要素资源将继续减少，单纯依靠“战略西移”也越来越困难。这不能不让我们另辟蹊径，设想在中部与西部、南方和北方联接处的枢纽地区建设新都，培育符合市场经济规律的“政策拉力”，以此来根本改变中国生产力分布严重失衡状况，推动全国范围内人口、资源和社会经济大重组。
重起炉灶建新都还能为根本改善行政效率提供契机。依托新都的“后发效应”，有效避开既得利益者的多方阻挠，推行一系列旨在裁减冗员、提高效率等改革措施，逐步建立起高效、完善的新体制，当政者便不至于受多方牵制而无所作为。
哈萨克斯坦迁都中部小城阿斯纳尔，该国政府趁机将公务员总数削减一半，既保留了其中的精华部分，又使一些三心二意、不愿离开阿拉木图的人脱离政府机构时保留一些优厚待遇，巧妙地实现了政府改革的目标。
从行政效率上看，新都提供的相对集中而又合理分布的空间环境，将能大大遏制施政过程中的拖沓、繁琐和互相扯皮现象，这早被巴西利亚、伊斯兰堡等新都所证实。
新都构想
综合多方面因素考量，中国未来迁都的方向应该是南移西进，以适应全国范围内的均衡开发和“地气南迁”的战略态势。有人提出可在西安、武汉、成都、兰州等城市中选择新都，实际上没有考虑到这些城市自身发展的局限性，它们本身已迫切需要“减压”，已不可能承受过多城市功能的叠加。因此，如果考虑迁都，最佳途径是创建新都。近20年来，白手起家的现代化的特区城市就建了5 座，依托日趋雄厚的中国经济实力，建设一座新都已非难事。
中国未来的新都应选址在哪里？从大的地域来看，新都应选址在长江和黄河之间、汉水流域附近比较适中。通过对不同区域的对比分析，笔者认为：由襄樊、荆州、荆门、宜昌4 座城市相围而成的一片三角地带可为首选，我们可称之为“襄荆宜三角地带”。这块两万多平方公里的地域内地势平坦，水源充足、气候温和、工农业基础雄厚、资源供应充足。更重要的是，这一地带处在中国南北和东西相交汇的地理中心，是联接华北、西北、西南、华东和中南地区的战略枢纽地带，开放性大，四面连通性好，真正据东进西出、南来北往之要冲，其独特的区位优势目前全国没有任何其他地带能与之相提并论。
至于巨额的迁都费用问题，通过对部分国家迁都行动和计划的比较，我们假定未来新都中心区的人口在60万左右，则基本建设费用约为2200亿元人民币，加上周围卫星城镇和基础设施的建设，总数应不少于3000亿元，3000亿！这对正处于经济起飞阶段的中国来说可不是一个小数目，我们的国力能承受得了吗？
1999年中国GDP 总值已超过8 万亿元，银行存款余额高达9 万亿元，表明中国整体经济实力已较雄厚。如果将3000亿分摊在10年左右，每项年约300 亿元，不到GDP 的0.4 ％。要是在2005年以后开工，随着中国经济的进一步走强，这一投入最终可能不到年均GDP 的0.2 ％，将比三峡工程投资占同期（1994年至2009年）GDP 的比率还要略低，对国民经济和政府财政的压力并不明显，更不会造成灾难性的巨额赤字和剧烈的通货膨胀。
理想的分散之道
未来新都是平地起新城，当然可以按照理想模式建成世界最好的都城。从城市职能上看，以政治中心为主，兼有部分交通中心、信息中心、科教中心的职能，但是绝不能搞成那种多功能、综合型的所谓“国际大都市”。否则必将影响今后首都功能的正常发挥，违背了迁都的初衷。
如果冷静思考一下，迁都对北京来说则是一种“解脱”。几十年来，过多的城市功能叠加在古都身上，使她无法挣脱那重重束缚，苦不堪言。北京的最大优势和特色是文化，谁也无法否认：北京积淀了数千年来无数中国人的光荣和梦想，中华文明中最深沉的品质和最光辉的理性都可以从中找到浓缩的一页。过去我们是舍本逐末，对北京最珍贵的东西视而不见。今后的北京，不仅要成为中国的文化之都，还要成为代表东方文化的世界文化之都。目前堪称世界文化之都的城市只有代表西方文化的巴黎，代表东方文化的还没有。北京在正确地给自己定位以后，完全有资格去填补这个空白。当然，这需要中央政府的大力支持。但建设世界文化之都既是北京人的理想，更是全国民众所热望见到的，其成功的可能性甚大。
偌大的中国不能没有一个全国经济中心，在某些国家也称之为经济首都。这个中心应该是地理位置适中、腹地宽广富饶、劳动力素质较高、交通运输设施齐全、金融和贸易都极其发达。不管从哪一个角度看，上海都是当然的“人”选。
确立上海经济中心地位有两方面意义：一是中央政府应给予更宽松、更优裕的经济发展条件，诸如可将央行总部和大部分金融机构总部搬到黄浦江边，使其真正发挥全国经济的“龙头”作用；二是意味着上海对中国经济的整体发展要承担更多的责任和义务，是要适当地“付出”。这两方面的意义都应在法律上明晰化，对上海、对全国都有好处。
展现在我们面前的是一幅亮丽的画面：我们设想的未来新都与北京、上海一起，共同承担起泱泱大国的政治、文化和经济中心职能，各展其长，互为依托，不失为一条理想的首都职能分散之道。当然，目前这只是一些初步的设想，如果在未来的宪法中3 座城市的首都功能得到确认并得以实施，必将意味着中国发展进程的重大演进。
附：世界迁都浪潮的启迪
首都为国家中枢之地，一般不轻言迁离，但随着国家整体战略的转换，迁都便成为调整利益冲突、保持国家活力的重要手段。二战后世界上有20多个国家建立了新都，还有10余个国家正在考虑迁都。其中，巴西迁都巴西利亚，日本首都准备迁离东京可为镜鉴。
巴西的旧都里约热内卢是南美洲最大都市之一，也是享誉全球的国际大都市，但其位置偏居东南一隅。1950年前后，巴西全国的政治、经济、文化、教育等都集中在里约热内卢周围不到全国11％的地域内，而广阔的中西部和北部亚马逊地区发展长期滞后，虽然物产丰富，但交通不便，人烟稀少。这样就有所谓“两个巴西”的存在：一个是先进的沿海巴西，集中在东南部的狭长地带，其现代化程度堪与欧美发达国家相比；一个是荒凉落后的内陆巴西，是全国的“低谷地带”。
1956年上台的库比契克政府雄心勃勃，决心完成迁都的“百年大计”，以尽快克服容易引起国家分裂的严重失衡状态。在不到4 年的时间内，克服重重困难和多方压力，在人迹罕至的巴西高原中部建起一座颇具特色的新都，1960年4 月21日举行了举世瞩目的迁都大典。随后几十年间，巨大的区域失衡也在一定程度上得以减弱。仅巴西利亚至贝伦的公路开通以后，沿线即由10万人猛增至200 万人，巴西政府从1940年就倡导的“西进”运动，直到实施迁都战略后才真正发生了效应。迁都后，原首都里约热内卢“文化之都”的形象不但没有削弱，反而加强了。现在，巴西利亚、里约热内卢、圣保罗三地分别承担巴西政治、文化、经济方面的中心职能，各司其职，各具特色。
日本的情况对中国则更有借鉴意义。日本首都东京是世界上数一数二的大都市，并曾多次排在国际最佳都市排行榜之首。1995年12月13日，日本“国家议会转移委员会”向当时的日本首相村山富士提交了一份关于迁都问题的详细调查报告，认为日本的政治、经济职能过于集中在东京一个城市，已成为影响日本21世纪社会健康发展不容忽视的因素，必须对首都迁移出东京地区进行讨论，并成立一个由各方面专家组成的中立评选机构进行新址论证。连东京这座很多日本国民心目中国家的“窗口城市”都要考虑迁离，一时引起日本乃至全球的关注。
著名未来学家约翰。奈斯比特曾一针见血地指出：日本衰退的一个原因是“人力、物力、信息资源过度集中于东京”。1996年，面积约占全国0.6 ％的东京居住了超过全国1/10的人口，超过全国20％的GDP ，而全国人口的1/4 以上集中在东京周围50公里以内。东京已患上空气污染、住房拥挤、物价昂贵、交通不畅等一系列“都市综合症”。报告提出了10个苛刻的选址标准，目前已有10多个新址供作新都选址。日本国会甚至提出，争取2010年国会会议在新都举行。日本民族是善于学习别人的长处的，在迁都问题上，他们是否又紧跟上世界潮流了呢？
在近年涌动的世界性迁都浪潮中，德国迁都柏林和哈萨克斯坦迁都阿斯纳尔已取得了初步成功。德国1990年的统一来得太突然，很多人茫然不知所措。由于东德是作为5 个州加入联邦德国的，东西部差异太大，不少西部人怀有过多的“恩赐感”，而东部德国人则有过多的“抱怨”和“不安的感觉”。从西部的波恩迁都至东部的柏林，不失为一明智的抉择：柏林是德国文化和精神的代表，它能医治东部残破的经济和人们心中的创伤，使全体国民从心底感受到一个统一民族共同体的凝聚力与自豪感，了却8000多万德国人跻身全球大国的强烈愿望。哈萨克斯坦1997年从偏居西南一隅的全国最大城市阿拉木图迁至中部小城阿斯纳尔，是欲借此平衡全国范围的生产力分布，打击俄罗斯裔居多数的北部地区的分裂势力，从而“扭转一个多世纪以来的俄国殖民政策”，推动哈萨克人移居俄裔为主的北部。正如纳扎尔巴耶夫总统所言：“年轻人和下几代人将会看到，从哈萨克斯坦的发展来看，首都从阿拉木图迁到阿斯纳尔是重要的和必要的。”
（关于迁都的总体设想，作者已撰写《迁都之议——21世纪中国国家的战略大重组》一书，将由经济管理出版社于10月出版。）
