背景[此段背景概括省略許多細節]：

到1860年，使用當時的農業生產機械和生產工具，美國一個農民可以應付160英畝土地，相當於耕種960市畝土地。19世紀中期以後，在人類歷史上曾經無數次威脅人類生存的農業饑荒，對於美國來說，基本上已經成為過去。越來越豐富的農業產品，不僅可以滿足國內市場的需要，而且源源不斷地運往海外市場。不幸的是，農業發展不是一個 (生產能力 + 生產產量 = 增加農民收入) 的簡單公式。美國內戰以後，隨著國內工商業、農業商品化的深入發展，農業經濟變得更加複雜化，農民收入越來越不穩定，農業產品過剩、市場、價格、資金和貸款、交通運輸等經濟問題，逐漸成為困擾美國農民和農業經濟的主要問題。

圍繞上述問題，自1870年起，至1890年代末，美國國內曾經發生數次自發的農民抗爭運動，包括格蘭其運動(Granger Movement)，農夫聯盟運動(The Farmers' alliances)，以及廣大農民參加的人民黨運動（ThePeople's Party or The Populist Movement)。

1898年，19世紀最後的一次世界性經濟危機結束，美國農業逐漸恢復元氣。由於國內工商業高速發展，人口大幅增加，及國內收入水平提高，對農產品需求增加。直到1914年，農業持續繁榮，是為美國農業史上的“黃金時期”。第一次世界大戰爆發後，美國農民的口號是“用小麥打敗敵人”。

持續經濟繁榮，導致農民不斷擴大生產，開闢新的土地。不知不覺中，農民又走進了生產能力、產品產量過剩的死胡同。1920年以後，農業生產能力嚴重過剩，農產品價格跌跌不休，“穀賤傷農”。同時，土地價格等生產資料成本有增無減，農民負擔沉重，農業陷入長期不景氣狀態。到1932年經濟大危機時，農民因為債務壓力和農產品價格下跌，破產無數。

1920年代起，美國政府開始關注日益複雜的農業經濟問題。30年代羅斯福總統“新政”時期，採取一系列政策措施幫助陷於困境中的農民。其中一部分政策和原則，一直延續至二戰以後時期。

[以上背景概括，省去許多具體情節。因為戰後的農業政策更加relevant，故在此處只從45年戰後談起]

美國政府的農業政策 (1945年以後)

政策爭論

“新政”農業政策，原為應對30年代經濟危機的緊急措施。第二次世界大戰結束以後，許多人曾經以為必然重新爆發的經濟大危機並未出現，1949年的短暫經濟滑落只不過是虛驚一場。不過，1952年以後，農業生產過剩問題又重新浮現，農業價格支持和其它“新政”應急措施，從此成為美國政府的長久農業政策。

從1950年代，到1990年代，聯邦政府的農業保護政策一直倍受爭議。一部分人認為，聯邦政府不應該干涉農業經濟，支持和保護農業價格的政策只能進一步惡化農業產品過剩現像。建議政府減少農業價格補貼，或者根據不同時期的農產品產量，實行較為靈活的價格補貼政策。更有人主張完全廢除政府對農業價格的支持與保護，由市場來決定農業產品的供給、需求、以及價格。如果有農民因此破產失業，也是市場經濟發展過程中的必然結果。只有這樣，才能真正恢復農業產品供需平衡，穩定農產品價格。持上述觀點的人包括很多共和黨人。另一部分人則堅持，聯邦政府應該繼續羅斯福總統制定的農業扶持、保護政策。支持聯邦政府繼續價格保護政策者，除農民以外，還有很多民主黨人。

1980年代以後，共和黨人和一部分經濟學家加緊了對農業保護政策的批評。不過，無論是共和黨政府，還是民主黨政府，誰也不敢真正廢除農業價格補貼政策。即使是共和黨明星羅納德.里根總統，也是說一套，做一套。1981年，里根政府提出的農業法案草案，只有不足20億美元的農業預算；1987年，包括農業價格補貼、收入補助在內的各種農業項目的費用高達260億美元，令人瞠目結舌。里根以後，聯邦政府農業價格補貼、收入補助等農業項目的費用有所下降，例如1989年為100億美元。2002年，布什政府通過的2003年農業法令，繼續為美國農業提供價格、收入等各種保護，費用仍然高達90億美元。總之，自從1945年以來，直到現在，美國政府農業保護政策有許多修改、補充，但是萬變不離其中，適當限制農業產品產量，實行價格保護，收入補貼，是近年來歷屆美國政府農業政策的基本點。

農業剩餘產品處置

聯邦政府實行農產品價格支持、農業收入補貼政策，主要有三個基本手段：1) 閒置一部分土地，減少農業生產產量，由政府根據農民閒置土地的數量，向農民發放補貼支票；2) 聯邦政府以保護價格直接購買農民的剩餘產品；3) 通過“不追究貸款”(non-recourse loan)和“CCC”貸款折算率(loan rates)。不難想像，聯邦政府的財政負擔相當沉重，同時，如何處理政府收集的大批剩餘農業產品，也需要聯邦政府制定妥善、合理的消化、處置政策。

1945年以後，美國政府處置庫存剩餘農業產品的手段，可以大致分為國際援助和國內福利計劃兩個方面。在國際上，通過糧食對外援助政策，解決一部分庫存餘糧問題。1945年至1947年，第二次世界大戰剛剛結束，歐洲地區只剩下一片瓦礫和廢墟，美國的政策也簡單，把剩餘農業產品運送到歐洲，使歐洲國家免受飢餓之苦。1947年至1949年，美國政府制定和實施了影響深遠的“馬歇爾計劃”。大戰結束之後，歐洲何去何從，尚未可知。美國政策制定人深懼歐洲戰後的經濟苦難，會導致社會動盪，最終引發政治轉變，使歐洲投入蘇聯的懷抱。“馬歇爾計劃”的政策目標，便是幫助歐洲國家(主要是西歐國家)恢復經濟，從而形成以美國占主導地位，美國 - 歐洲在共同意識形態之上的經濟、市場體系，以及政治合作和軍事聯盟。由於在“馬歇爾計劃”中，糧食和食品援助達到所有援助物資的38%，農業經濟史專家施萊拜克爾認為，從農業的角度看，“馬歇爾計劃”相當於由美國政府出資補助、支助的大規模農業產品出口活動。一方面，“馬歇爾計劃”幫助了歐洲經濟復興；另一方面，聯邦政府通過該項計劃，以補貼價格收購、處理國內大批農業剩餘產品，使美國國內農民獲益，一箭雙鵰。

1954年，美國國會通過了“農業貿易發展和援助法令”(The Agricultural Trade Development and Assistance Act)，又稱“公共法 480”(Public Law 480)，簡稱“PL 480”。該法令的主要政策目標，是通過糧食和食品援助，擴大美國在世界各地的影響，支持和幫助對美國友好的國家，遏制蘇聯的影響。法令授權聯邦政府在國外部分國家和地區，以當地貨幣作為交換媒介，出售美國農業產品，並將一部分收入留在當地，設立獎學金、文化交流機構和其它援助項目；在緊急情況下，聯邦政府可以對外提供無償食物援助；聯邦政府也將一部分農業產品轉交給從事國際救濟工作的慈善機構。以後，國會又增加了一條，允許美國政府提供專門貸款給其它國家，用於購買美國的剩餘農業產品。法令還規定，如果國內糧食供應出現短缺和其它緊急狀況，停止實施食品外援計劃。“PL 480”和“馬歇爾計劃”一樣，主要是一項外交政策。由於“PL 480”的糧食產品，來自聯邦政府以補貼價格收購的美國國內剩餘農業產品，以及“CCC‘等機構儲存的國內餘糧，實際上幫助了美國國內的農民，也解決了政府倉庫里越來越多的一部分積壓糧食。由於“PL 480”以長期、低息貸款，有償援助為主，聯邦政府在財政方面也不是完全吃虧。“PL 480”，一項法令，或直接，或間接，涉及多項目標。

早在1935年，美國政府便設立了“中小學校午餐計劃”(The School Lunch Program)。1939年，美國農業部進一步擴展了“中小學校午餐計劃”，以便更好地滿足窮孩子的需要。1961年的農業法令，再次擴大“中小學校午餐計劃”，該計劃從此成為美國中小學教育中的一景，也是聯邦政府農業扶持政策的一個組成部分。根據“中小學校午餐計劃”，農業部為中小學校提供撥款和食品，學校再根據學生的家庭經濟狀況，為一部分學生提供免費或者低價午餐。通過該項計劃，政府既幫助了經濟條件不太寬裕的學生和學生家庭，同時擴大了農業產品的消費市場。

1939年，農業部開始試行幫助低收入人員的“食品卷計劃”(The Food Stamp Program)。1943年，美國政府停止了“食品卷計劃”。1964年，美國國會正式通過了“食品卷法令”(The Food Stamp Act)，開始在全國範圍內實施。通過該項法令，一方面幫助國內一部分低收入，甚至無收入人口；同時，擴大國內農業產品消費，消化處理政府通過各種農業保護法令所積累的大量農業產品。

一般而言，隨著國家富裕程度、國民收入水平提高，人們用於食物方面的資金，占各種消費資金總量的比例越來越小。1950年，平均每一名美國人，大約花費其收入的30.6%購買各種食品；1969年，下降到17%。一個國家如此，一個家庭也莫不如是。對於低收入家庭而言，情形卻恰好相反，收入越低，花費在食物方面的資金所占比重越大，以滿足衣、食等基本需要為主。政府舉辦的“中小學校午餐計劃”和“食品卷計劃”，不僅幫助收入較低的家庭補充食物資金，也使低收入家庭能夠勻出、使用有限的資源，購買其它消費品，從而在一定程度上擴大社會需求和消費總量。這一效果，是否在政策原始制定者的設計之中，不得而知。

除了“中小學校午餐計劃”和“食品卷計劃”以外，美國政府還設立了許多類似的食品支助項目，其目的的功能，大同小異。例如，“特別牛奶計劃”(The Special Milk Program)，“中小學早餐計劃”(The School Breakfast Program)，“暑期食品服務計劃”(The Summer Food Service Program)，“印第安人保留地食品分配計劃”(The Food Distribution Program on Indian Reservations)，“老年人食品營養計劃”(The Nutrition Program for the Elderly)，“緊急食品援助計劃”(The Emergency Food Assistance Program)等等。1990年農業法案，建議撥給國內食品援助計劃的資金總額高達276億美元，超過政府直接用於農業支持項目資金的3倍以上。2003年，由於火雞產量過剩，農業部計劃購買價值2000萬美元的火雞，捐贈給國內兒童營養和其它食品援助項目，一舉兩得。

擴大農業產品出口

美國農業素有出口海外市場的傳統。早在殖民地時期，殖民地的商人便活躍在大西洋兩岸地區，販運、銷售新大陸生產的煙草、大米、小麥、肉類等多種農業產品。1900年以前，農業產品出口一直占美國各類產品出口總額的絕大部分，曾經是美國出口創匯的主要手段，為改善農民生活，積累國內工農業建設資金，起了舉足輕重的作用。進入20世紀以後，農業產品，相對於工業產品，在國內商品出口總額中的比重開始明顯下降。到1950年，農業出口在國內出口商品總額中的比例為30%。到1989年，進一步下降至10%。儘管如此，農業出口貿易依然是美國農業經濟和農業產品銷售環節中的一個重要組成部分。農業經濟學家考克雷恩坦言，在20世紀，美國農業的每一個繁榮時期，都和當時較高水平的農業出口貿易有關。在1970、80年代，美國農業作物產量中的30%， 甚至40%，全部銷往國際市場。與此同時，美國農民的相當一部分收入，也來自於國際農業市場。

自從1930年代以來，美國聯邦政府承擔了以保護價格等手段扶助農業，支助農民的責任，增加了政府的財政負擔。同時，農業產品過剩的狀況並沒有根本解決。對於政府和農民而言，擴大農業產品出口貿易，開闢新的農業出口市場，無疑是緩和農業產品供大於求，減輕政府財政負擔的最佳選擇。1947年的“馬歇爾計劃”，1954年以後的“農業貿易發展和援助法令”，又稱“公共法 480”，其主要目的是為美國政府當時的外交政策服務，但是也無疑有助於擴大美國農業產品的海外市場。1965年，美國國會制定了新的農業法令(The Agricultural Act of 1965)，將美國國內的農業產品保護價格調低，接近國際價格水平，加強美國農業產品的競爭力，同時利用美國農業的規模，技術、管理、產品質量等優勢，擴大美國農業產品的海外市場。1970年，美國農業出口總額為70億美元，1981年，達到440億美元。1970年代美國農業出口貿易的空前繁榮，有多種原因，包括1970年代初期世界上一些國家和地區農業歉收，糧食短缺；第二次世界大戰戰後歐洲和日本的經濟復興，收入增加；美國和其他主要工業國家為許多落後國家提供大量貸款，購買發達國家的工農業產品等等。進入1980年代以後，世界面臨經濟衰退，第三世界國家債務危機開始顯現，歐洲農業恢復並且積極出口其農業產品，增加了國際農業市場的競爭壓力。到1986年，美國農業出口總額一度大幅度下降至263億美元。同年，馬拉松式的國際貿易談判“烏拉圭圓桌會議”開始，美國和其它國家為農業貿易、農業補貼問題爭論不休，互不讓步。到1990年，美國農業出口總額好歹又逐漸上升至380億美元。

在美國農業近400年發展史上，英國和歐洲大陸曾經一直是美國農業產品的主要海外市場。在70年代初，美國借前蘇聯農業歉收之際，成功地進入蘇聯市場，賺自己冷戰時期主要對手的鈔票。不久以後，美國農業又開闢了印度市場。自從1970年代末以來，美國農業出口的主要海外市場，開始由歐洲轉向人口眾多而且集中的亞洲地區。1980年代以來，美國農業開始逐步步入中國市場。美國農民皆商，加上政府積極協助，不斷開發和擴大國際農業市場，以保障美國農業經濟發展的活力、規模、水平和持續性。

小結
大約在近100年以前，美國一位農業學院院長，對於農業經濟特徵，曾經說過一句頗為苦澀的話，“農業是所有職業中最好的職業，因為沒有人能夠從中致富”(Farming is the best of all vocations because nobody can get rich in it)。言語之間，流露出對於19世紀晚期以後出現，且揮之不去的農民的經濟問題的諸多無奈。

自從1930年代期以來，美國政府積極參與農業經濟活動，通過政府農業政策，調節農業生產產量、農業產品價格、以及提供農業貸款和農業市場/出口服務等等，力圖穩定國內農業產品供應，維持和提高農民經濟收入，保障農民的經濟利益。農業經濟史專家施萊拜克爾認為，自從1950、50年代以來，美國政府憑藉其經濟實力，堅持農業保護政策，農業經濟已經成為美國國內經濟中的一項“公益事業”。分散的、農民一家一戶的家庭經濟活動，通過美國政府這支看得見的手，至少在主要農業產品產量和產品價格方面，已經基本上被國家卡特爾化了。

啟明
2007.3.21.

[註：本文系摘自3年前本人寫的一部關於美國經濟史著作（94年版）-qmh）