質疑古代中國社會“皇權不下縣、縣下皆自治”之說
——基於宏觀的長時段的動態歷史考證

張新光

20世紀90年代以來，西方政治社會學關於“國家——社會”二元對立的理論分析範式在我國學術界頗為流行，不僅被用來作為解釋傳統中國的一種分析工具，而且被用來作為構建未來“市民社會”的一種政治訴求。其中最有代表性的觀點是，溫鐵軍先生概括的五個字：“國權不下縣”[1]（p3）。秦暉教授則把它完整的概括為：“國權不下縣，縣下惟宗族，宗族皆自治，自治靠倫理，倫理造鄉紳”[1]（p3）。正如美國學者吉爾伯特。羅茲曼所說：“在光譜的一端是血親基礎關係，另一端是中央政府，在這二者之間我們看不到有什麼中介組織具有重要的政治輸入功能”[2]（p272）。於是，近年來不少學者提出“撤消鄉鎮”[3]（p156），實行“縣政、鄉派、村治”[4]，抑或推行“鄉鎮自治”[5].這不僅表明了人們對鄉鎮一級政府的基本功能認識不清，而且顯示了人們對鄉鎮一級政府“弱化”還是“強化”、“行政化”還是“自治化”的基本判斷上存在着嚴重分歧。為此，本文試圖從宏觀的長時段的動態歷史演變中去考證和反駁“皇權不下縣”之說。

　　一、從柏拉圖“靜止的絕對數”與商鞅“動態的相對數”說起

　　如果僅僅從形式上看，我國自秦漢至明清的2000餘年的確是“皇權止於縣政”。其主要標誌是：“縣”作為一種地方基層行政建制大體保持在1350個上下，許多縣的名稱和治所甚至保留至今：“縣官”由中央政府直接任命，享受國家的俸祿，主要對上負責：“縣政”是一切政事的開端，所謂“萬事胚胎，皆在州縣”（清汪輝祖《學治說贅》）：“縣制”具有完整性、規範性、法理性和條文性等特徵。但由於歷代王朝更迭和治亂循環頻繁發生，其疆域、人口、耕地和民族文化特色等多有不同，傳統中國的“縣政”又具有統一性和多樣性、穩定性和多變性、複雜性和差異性的明顯特點。所以，我們不能把它僅僅作為一種抽象的制度概念來理解，而應當回到真實的歷史語境中去分析和判斷。比如早在20世紀初，馬克斯。韋伯就提出了關於傳統中國“有限官制論”的看法，“事實上，中華帝國正式的皇權統轄權只施行於都市地區和次都市地區。出了城牆之外，中央權威的有效性便大大地減弱乃至消失”[6]（p110）。美國家族史專家古德提出：“在中華帝國統治下，行政機構的管理還沒有滲透到鄉村一級，而宗族特有的勢力卻一直維護着鄉村社會的安定和秩序”[7]（p166）。我國著名社會學家費孝通先生認為，“皇權統治諶嗣袷導噬�会憤{矗�是松痴娡微弱的，蕵岊U�的，是无为的”[8]（p63）。有的學者進一步把它概括為：“在傳統中國社會，事實上存在着兩種秩序和力量：一種是‘官治’秩序或國家力量；另一種是鄉土秩序或民間力量。前者以皇權為中心，自上而下形成等級分明的梯形結構；後者以家族為中心，聚族而居形成‘蜂窩狀結構’的村落自治共同體，連接這兩種秩序和力量的是鄉紳精英階層”[9]（p178）。近年來，國內學術界頗為流行的家族（宗族）史研究、地方民族志研究、鄉村治理研究等無不與此有關。列寧曾經指出：“社會生活現象極其複雜，隨時都可以找到任何數量的例子或個別的材料來證實任何一個論點”[10]（p326），“而在社會現象領域，沒有哪種方法比胡亂抽出一些個別事實和玩弄實例更普遍、更站不住腳的了。挑選任何例子是毫不費勁的，但這沒有任何意義，或者有純粹消極的意義，因為問題完全在於，每一個別情況都有其具體的歷史環境。如果從事實的整體上、從它們的聯繫中去掌握事實，那麼，實事不僅是‘頑強的東西’，而且是絕對確鑿的證據。如果不是從整體上、不是從聯繫中去掌握事實，如果事實是零碎的隨便挑出來的，那麼它們就只能是一種兒戲，或者連兒戲也不如”[11]（p364）。總之，“無論在自然界或社會中，‘純粹的’現象是沒有而且也不可能有的——馬克思的辯證法就是這樣教導我們的，它向我們指出，‘純粹’這個概念本身就是人的認識的一種狹隘性、片面性，表明人的認識不能徹底把握事物的全部複雜性”[12]（p253）。

　　那麼，問題的癥結究竟在哪裡呢？我認為，這與西方政治社會學者的研究傳統有關。如從古希臘柏拉圖的《理想國》、亞里士多德的《政治學》到古羅馬西塞羅。奧古斯丁的《上帝之城》，他們苦心孤詣地向人們展示了一條通向天國的“至善至美”之路，但卻忽略了現實社會的客觀存在，因而是把幻想性、世俗性和神學性雜糅在一起的“空中樓閣”。這其中最有代表性的人物是柏拉圖，他在晚年所設計的所謂“第二好的國家”的藍圖——“馬格尼西亞”城邦型國家，它的領土可以是多種多樣的（包括了相當數量的可耕地、牧場、林場等），但又不能十分肥沃；它的最大群體規模是5040人，多了不行，少了也不行，否則都不利於實現直接式民主的目標；在地理位置方面，為避免來自海外的侵略，這個自身封閉的“次級理想國”須建在距海八九英里以外的地方，且沒有與之緊靠的鄰邦國家等等[13].有的學者把這種古怪的、機械的、死板的、形而上學的思維方式稱為柏拉圖式的“靜止的絕對數”[14]（p8）。與之形成鮮明對比，我國戰國時期的政治改革家商鞅提出“制土分民之律”，即“為國任地者，山陵居什一，藪澤居什一，溪谷流水居什一，都邑蹊道居什一，惡田居什二，良田居什四，以此食作夫五萬。此先王之正律也”（《商君書。算地第六》）。這一觀點從表面看雖然與柏拉圖連同嗣後的亞里士多德多少有些相似之處，但是“在商鞅那裡，這是一種動態意義上的相互適應觀（即視土地面積和各種土地比例而定），因而它是一個‘動態的相對數’”[14]（p8）。比如商鞅提出“民勝其地者，務開；地勝其民者，事徠。開則行倍”（《商君書。算地第六》），這一思想更接於近現代意義上的人地平衡觀，也更有實際的可操作性和靈活性。再如，商鞅還提出了“治世不一道，便國不必法古”（《商君書。更法第一》）的政治變法思想，這對於秦始皇后來滅六國，建立了統一的、多民族的、中央專制集權制度的國家起到了不可磨滅的貢獻。可見，中國古代思想家的卓越政治智慧絲毫不遜色於西方傳統，甚至說有過之而無所不及。

　　二、古代中國社會的“縣政”之理

　　據史載，“大率十里一亭，亭有長；十亭一鄉，鄉有三老、有秩、嗇夫、游徼。三老掌教化；嗇夫職聽訟，收賦稅；游徼徼循禁賊盜。縣大率方百里，其民稠則減，稀則曠，鄉、亭亦如之。皆秦制也”（《漢書。卷十九上》）。這其中的“民稠則減，稀則曠”的地方基層行政建制的基本原則和核心價值（即“縣鄉亭”之制實行動態化管理），正是我們全面把握和準確理解古代中國“皇權不下縣”的切入點。正如明清之際的著名思想家王夫之所言，“郡縣之制，垂二千年而弗能改矣，合古今上下皆安之，勢之所趨，豈非理而能然哉？”[15]（p1）有的學者進一步提出，“為了控制目的而把民眾分成小單位的基本思想，連同其變異形式和更細緻的形式（最著名的是保甲制）在以後的帝國時代，甚至晚至民國時代仍行之不綴”[16]（P52）。總之，傳統中國中央專制集權制度的最大特徵是皇權統治支配着整個社會，因而“自秦漢時起，從皇帝、郡守、縣令到鄉三老、亭長、里魁就形成了一整套的統治體系”[17]（p57）。

　　（一）秦漢確立“郡縣制”旨在於克服西周以後“諸侯盛強，末大不掉”的歷史痼疾。

　　西周至戰國的800餘年，由於行封建之制而造成了“大臣太重，封君太眾，上逼主，下虐民”（《韓非子。和氏》）和“末大必折，尾大不掉”（《左傳。昭公十一年》）的天下亂局。秦朝統一中國後，除京畿設內史治理外，全國設置了36郡（後增至49郡），郡下設縣，縣下設鄉里亭之制，自此開始“海內為郡縣，法令由一統”（《史記。秦始皇本紀》）。據有關專家估計，秦王朝的最高人口數是2000萬人[18]（p113），全國共設置“縣政”約為1000個，平均每縣所轄4000戶、20000人左右。這樣，由於國家基層行政建制地小力單，就很難形成“尾大不掉”的地方割據問題，從而有可能避免上古三代“萬乘之國，弒其君者，必千乘之家；千乘之國，弒其君者，必百乘之家。萬取千焉，千取百焉，不為不多矣”（《孟子。梁惠王章句上》）的歷史悲劇重演。恩格斯曾指出：“在這種普遍的混亂狀態下，王權乃是一種進步的因素”[19]（P453）。秦朝統治時間雖短，但其“動員資源的能力實足驚人，僅有2000萬人口的國家，北築長城役使40萬人，南戍五嶺50萬人，修建始皇陵和阿房宮各用70餘萬人，還有那工程浩大的馳道網、規模驚人的徐福船隊……這決不是‘國家權力只到達縣一級’所能實現的”[1]（p80）。而到秦二世統治時，崛起於反秦群雄之中的項羽和劉邦，為鞏固他們的霸主地位，幾乎全面恢復了“分封制”。比如自稱“西楚霸王”的項羽，一日之內就分封了18個諸侯王；劉邦先後分封了8個異姓諸侯王和9個同姓王，且“高祖封建，地過古制，大者跨州兼都，小者連城數十，上下無別，權侔京室，故有吳楚七國之患”（《三國志。卷二十。曹冏三》）。毛澤東同志曾經指出：“如果說，秦以前的一個時代是諸侯割據稱雄的封建國家，那麼，自秦始皇統一中國以後，就建立了專制主義的中央集權的封建國家；同時，在某種程度上仍舊保留着封建割據的狀態”[20]（p624）。我國著名歷史學家周谷城先生也提出：“自邃古一道周初，是中國的封建社會成長期；秦以後到清末，是中國封建社會消滅期”[21].這種總體評價和判斷是客觀的、科學的，是符合中國歷史事實的。

　　漢代（特別是西漢前期）與秦代相比，在中央和地方的關係上有一個重大的變化，就是把秦朝單一的郡縣制改成了“封國制”與“郡縣制”並存的雙軌體制。據史載：“漢興之初，海內新定，同姓寡少，懲戒亡秦孤立之敗，於是剖裂疆土，立二等之爵。功臣侯者百有餘邑，尊王子弟，大啟九國。……而籓國大者夸州兼郡，連城數十，宮室百官同制京師，可謂撟枉過其正矣”（《漢書。諸侯王表》）。正如有的學者提出的，“漢初革秦之弊必行封建的社會思潮，六國貴族復立社稷的努力，軍事實力派裂土稱王的刻意追求，構成了秦亡之後分封制度必然復甦的主要原因”[22].因此，劉邦晚年與群臣“刑白馬而盟”，進一步規定：“非劉氏而王，天下共擊之”（《史記。呂太后本紀》），這樣就使劉氏家族成為“屏藩王室”的主要力量。然而，“血緣溫情，遮掩不住政治權力之爭，諸侯王國勢力坐大，最終發展到與中央王朝分庭抗禮的地步”[23]（p166）。於是在漢景帝三年（公元前154年），全國終於爆發了一場以吳王濞為主謀，楚王戊、趙王遂、濟南王辟光、淄川王賢、膠西王卬、膠東王雄渠共同參與反叛的“吳楚七國之亂”。直到元朔二年（公元前127），漢武帝採納了主父偃的建議行“推恩令”，才使得“郡國並行”體制名存實亡。但是，“大概自西漢中期起，代表地主階級的豪強加劇了割據行為……幾乎恢復了兩周時期的大小采邑。黃巾起義失敗後，豪強乘勝互斗，終於爆發了軍閥大混戰……軍閥吞併的結果就是成立了魏漢吳三國”[17]（p27）。西晉統一後，晉武帝企圖再度實行“同姓王分封制”以牽制地方勢力，結果引發了皇權統治集團內部的權力爭鬥，主要參與者包括了汝南王司馬亮、楚王司馬瑋、趙王司馬倫、齊王司馬冏、長沙王司馬乂、成都王司馬穎、河間王司馬顒、東海王司馬越等，這一場戰亂持續了16年（291～306年），史稱“八王之亂”。隋朝統一後，到唐中期出現了“安史之亂”，唐後期則由“藩鎮割據”而擴大為“五代十國”。可見，“諸侯之變，以為失今不治，必為痼疾”（《漢書。賈誼傳》），“實乃當更化而不更化，雖有大賢不能善治也”（《漢書。董仲舒傳》）。西漢的晁錯在《削藩策》中說：“今削之亦反，不削亦反。削之，其反亟，禍小；不削之，其反遲，禍大”（《漢書。晁錯傳》）。但就總體而言，“東漢末年由軍閥混戰而分為三國，唐時由藩鎮之亂而擴大為五代十國，兩次封建割據在秦漢以後的整個歷史過程中，可以說是短期的、變態的，而統一則是長期的、正常的”[17]（p56）。

　　趙宋王朝建立後，鑑於唐代後期出現“王政不綱，權反在下，下凌上替，禍亂相尋”（清趙翼《廿二史札記。三十六卷》）的慘痛歷史教訓，進一步加強對“縣政”規範化、法制化和條文化的管理。如規定：“縣政”的設置可根據各地人口多寡“每三年一次升降”（《宋會要。卷四》），縣官實行“避親避籍”和“三年輪換”制度，逐步改變“武人充政”為“文人充政”，實行軍、政、財三權分離的自上而下的“垂直管理體制”等。這樣，中央政府通過縣一級“靡所不綜”的基層行政事務管理，就有可能抑制和消解地方割據勢力的公然活動和肆意逞強，從而維護了皇權專制集權統治的政治社會根基。同時，宋代以後的歷代皇帝都十分重視鄉里制度建設，比如北宋中期王安石變法推行保甲制度，元代建立都圖制和社制，明朝實行里甲制和糧長制，清代實行保甲制和門牌制等，這樣就在全國範圍內建立起一套編織有序、防範嚴密的國家控制網絡體系，因而被歷代統治者稱之為“萬世良法”（《嘉泰吳興志。卷十》）。但隨着宋代以後“縣治”策略的大轉變，卻出現了“官冗於上，吏肆於下”（《元史。卷八十五。百官一》）的基層政權退化現象，以至出現“任爾官清似水，怎敵吏胥如油”（《清史稿。卷一百二十。食貨志一》）的現象，最終導致中央對地方基層社會控制的弱化、蛻化、甚至異化。

　　（二）古代中國的“縣政”是一種小縣建制，它有利於國家對鄉村基層社會的管理與控制。

　　據史載，“凡建邦國，以土圭土其地而制其域。諸公之地，封疆方五百里，其食者半；諸侯之地，封疆方四百里，其食者三之一；諸伯之地，封疆方三百里，其食者三之一；諸子之地，封疆方二百里，其食者四之一。諸男之地，封疆方百里，其食者四之一”（《周禮。大司徒》）。可見，秦漢時期確立的“縣”僅僅相當於周代“末等封國”之地。根據中國歷代官方統計的人口和耕地數據顯示，漢平帝元始二年（公元2年）至明神宗萬曆三十年（1602年）的1600年間，歷代王朝的“編戶齊民”一直徘徊在2000～6000萬人之間，其中西晉武帝太康元年（280年）最低為1600萬餘人，宋徽宗大觀三年（1193年）最高為1.21億人[24]（p87）；全國的耕地面積基本維持在8億畝左右，其中北宋建國之初（976年）最低為2.95億畝，明朝末年（1602年）最高為11.62億畝[24]（p2）；這一時期的“縣”大體保持在1350個左右，平均每縣所轄幾乎都沒有達到“萬戶之縣”的規模。特別是由於全國多次爆發周期性的農民大規模起義，造成了人口銳減和土地荒廢，因此出現了“千戶以上，州郡治；五百戶以上，皆為縣令，不滿此為長。甚至還有百家之城，便設一州；數家小村，也空張郡縣的現象”[23]（p281）。而到清康熙五十一年（1712年）頒行“滋生人丁永不加賦”和雍正二年（1724年）推行“攤丁入地”以後，全國的人口和耕地面積才出現了直線式增長的趨勢。比如在明清之際，全國人口約為0.9億人左右（1650年）[26]（p27），耕地面積約為5.7億畝[27]（p325）；從乾隆十四年（1749年）至道光三十年（1850年）的百餘年，全國的人口一下子從1.77多億人猛增到4.29多億人[14]（p67），耕地面積也從9.89億畝（1776年）擴大到12.15億畝（1851年）[14]（p96）。但後經太平天國起義和捻軍造反的戰爭破壞，全國的人口直線下降至2.6億人（1866年），直到清末才恢復到4.19億人（1912年），全國耕地面積也增加到13.65億畝（1913年）[24]（p87）。有清一代，全國共有縣級行政單位（府、廳、州、縣）1700個[28]，平均每縣所轄約在10～35萬人之間，仍然屬於一種小縣建制。有的學者曾提出，“在漢朝末年，一個縣官管轄5萬人，而到清末卻要管轄30萬人。當時全國要是有8500個縣都由北京來管理，清朝的行政工作簡直就搞不了。但中國政府並沒有把縣的數目機械地增設到這種難以管理的水平，而是隨着政府自身的擴張，鞏固了人口稠密的中心地區的各縣，同時只在邊遠地區設置新的縣份。另外，它還削減了一部分地方行政職能。這樣，中華帝制政府仍然是一個上層結構，並不是直接進入村莊，因它是以士紳為統治基礎的”[29]（p37-38）。所以，自清代中期以後，全國的胥吏人數“大縣多至一千餘名，小縣亦有數百名”，故又有“州縣與胥吏共天下”之說[28].

　　就具體朝代而言，全國在不同時期的“縣政”設置及其管理方式也是不一樣的。比如漢平帝元始二年（公元2年），“凡縣邑千三百一十四，道三十二，侯國二百四十一。鄉六千六百二十二，亭二萬九千六百三十五。定墾田八百二十七萬五百三十六頃。民戶千二百二十三萬三千六百一十二，口五千九百五十九萬四千九百七十八。漢極盛矣！”（《漢書。卷二十八下。地理志第八下》）。全國共有縣級行政單位1587個，平均每縣所轄7711戶、37552人。東漢時期，“世祖中興，惟官多役煩，乃命併合，省郡、國十，縣、邑、道、侯四百餘所。……至於孝順，凡郡、國百五，縣、邑、道、侯國千一百八五，民戶九百六十九萬八千六百三十，口四千九百一十五萬二百二十”（《後漢書。卷三十三。郡國五》）。可見，此時平均每縣所轄8184戶、41477人，只是比西漢初期略大一些。而到魏晉南北朝時期，“境地屢分，或一郡一縣割為四五，四五之中亟有離合，千回百改，巧立不算。地不加大而州郡縣數增多，其領戶必然減少”（《宋書。州郡志》）。根據晉制的規定：“縣五百戶以上皆置鄉，三千以上，置二鄉，五千以上，置三鄉，萬以上，置四鄉，鄉置嗇夫一人。鄉戶不滿千以下，置治書史一人，千人以上，置吏一人，書佐二人”（《晉書。職官志》）。但在齊建武元年（494年），“有州24個，郡356個，縣1738個。豫州陳留郡領縣四，戶一百六十九；益州沈黎郡領縣七，戶六十五，平均每縣所轄數十戶乃至數戶”（《宋書。州郡志》）。可見，此時的縣“領一二百戶者居多，百戶以下縣者也不少，有的甚至在五十戶以下”[23]（p270）。因此，到了隋開皇三年（583年），兵部尚書楊尚希上表曰：“自秦並天下，罷侯置守，漢、魏及晉，邦邑屢改。竊見當今郡縣，倍多於古，或地無百里，數縣並置；或戶不滿千，二郡分領。具僚以眾，資費日多，吏卒人倍，租調歲減。清干良將，百分無一，動須數萬，如何可覓？所謂民少官多，十羊九牧。今存要去閒，並小為大，國家則不虧粟帛，選舉則易得賢才，敢陳管見，伏聽裁處”（《隋書。卷四六。楊尚希傳》）。隋文帝採納了這個建議，下令合併了不少州縣，到隋大業二年（606年），“大凡郡一百九十，縣一千二百五十五”（《隋書。地理志下》），全國人口增加至897萬餘戶、4602萬人，平均每縣所轄7147戶、36672人，基本恢復到漢代的規模大小。

　　唐代的“縣”主要是以其所在地位的輕重及其戶口多寡，分為京、畿、望、緊、上、中、中下、下八級，而在少數民族地區設立羈縻府、州、縣由當地部族首領管理，“實不貪其土地，利其人馬也”（《舊唐書。突厥傳上》）。唐初，“凡天下之州府，三百一十有五，而羈縻之州，迨八百焉。凡三都之縣，在內曰京縣，城外曰畿，又望縣有八十五焉。其餘則六千戶以上為上縣，二千戶已上為中縣，一千戶已上為中下縣，不滿一千戶皆為下縣”（《舊唐書。卷四十四。職官二》）。到開元二十八年（740年），“凡郡府三百二十有八，縣千五百七十有三。羈縻州郡，不在此數。戶八百四十一萬二千八百七十一，口四千八百一十四萬三千六百九，應受田一千四百四十萬三千八百六十二頃一十三畝。雖未盈兩漢之數，晉、魏以來，斯為盛矣！”（《舊唐書。卷三十八。地理一》），平均每縣所轄5348戶、30606人，比漢代縮小了許多。但是，唐代的“縣”設置大小不一，且其管理方式靈活多樣。比如京兆府“天寶領縣二十三，戶三十六二千九百二十一，口一百九十六萬七千一百”（《舊唐書。卷三十八。地理一》），平均每縣所轄15779戶、85526人；而安南府“瓊州領縣五，戶六百四十九”（《舊唐書。卷三十八。地理四》），平均每縣所轄僅有百餘戶；最為典型的夜郎郡“貞觀十六年置，領縣三，戶二百六十三，口一千三十四”（《舊唐書。卷三十八。地理三》），平均每縣所轄僅有88戶、344人；河北道師州“貞觀三年置，領契丹室韋部落，舊領縣一，戶一百三十八，口五百六十八。天寶，戶三百一十四，口三千二百一十五”（《舊唐書。卷三十八。地理二》）。所以，“京畿及天下諸縣令之職，皆掌導揚風化，撫字黎氓，敦四人之業，崇五土之利，養鰥寡，恤孤窮。審察冤屈，躬親獄訟，務知百姓之疾苦”（《舊唐書。卷四十四。職官三》），但自“京縣”至“下縣”的編制卻從184人降為60人不等，官員品級和待遇也大不一樣。此外，縣以下“百戶為里，五里為鄉。兩京及州縣之郭內，分為坊，郊外為村。里及坊村皆有正，以司督察。四家為鄰，五鄰為保。保有長，以相禁約”（《舊唐書。卷四十四。職官二》）。天寶元年（公元742年），全國共有“一萬六千八百二十九鄉”（《舊唐書。卷九。玄宗下》），“故有一邑之地，虛設群司，一鄉之甿，徒分縣職，所費至廣，所制全輕。伏請吏員可並省者並省之，州縣可併合者併合之”（《舊唐書。卷十四。憲宗上》）。而此時，“唐室既衰，五季迭興，五十餘年，更易八姓，宇縣分裂，莫之能一”（《宋史。卷八十五。地理一》）。因此，“宋太祖受周禪，初有州百一十一，縣六百三十八，戶九十六萬七千三百五十三”（《宋史。卷八十五。地理一》），平均每縣所轄僅有1359戶。