清代政治淺析

錢穆

制度與法術
　　　我們講政治制度，有一些確實是制度，有一些則只能叫做事件或法術。制度指政而言，法術只是些事情或手段；不好說是政治。大抵制度是出之於公的，在公的用心下形成的一些度量分寸是制度。而法術則出之於私，因此沒有一定恰好的節限。所謂方法與權術，二者之間，當然又不能仔細分。而且一個制度之成立，也當然有許多複雜關係，總不免夾帶有當時一些私意的。要說建立一制度，而絕對地大公無私，不僅古代歷史未之有，就是將來的歷史，要說一個國家建立某項制度，而絕無人事關係，絕無私心夾雜，恐怕這希望也還遠。不過公私之間該有分量的輕重。現在再說中國歷代政治制度究竟是出於公的多呢？還是出於私的多？究竟法術的意義重呢？還是制度的意義重？論漢代，西漢可說是制度，東漢則多半出於光武的私心。論唐代，確實可說在建立制度，而宋代則有許多隻算是一種法術。明代，有許多只能說它是一些事，不能說它是一些制。尤其是清代，可說全沒有制度。它所有的制度，都是根據着明代，而在明代的制度里，再加上他們許多的私心。這種私心，可說是一種“部族政權”的私心。一切有滿洲部族的私心處罰，所以全只有法術，更不見制度。

　　二、清代的部族政權

　　　　西方人講政治，一定先要講主權。他們的政治思想，很多是建立在主權觀念上。所以西方有神權、王權、民權的分法，到現在便是國家主權在民眾。中國講政治，一向不討論主權在哪裡。譬如說明代的政治主權在哪裡？這種思想，中國很少見。中國人講政治，一向看重在職責。只論政府該做些什麼事？它的責任該是些什麼？它盡了職沒有？而並不講主權在哪裡。主權的背後，則是一種自由意志。譬如這一隻茶杯，若說主權屬於我，便是我可自由使用此茶杯。這是權利，非道義。若不論主權而論職責，職責所在，應有盡力踐行之道義，便無所謂自由。這是雙方政治思想上一絕大的歧義。現在我們不妨照西方人的思路來略一講述中國歷史上的政治主權究竟在哪裡。我們依照歷史現實看，像中國這樣大的一個國家，它的政治主權，不可能操在一個人手裡。若有一個人把這主權操在手，因國家太大了，他難得掌握住。故掌握政權者，一定得是集體的。譬如西方吧！神權有宗教團體支持。王權有一般貴族支持。俄國的沙皇，有許多貴族家庭擁護。法國大革命以前，也有很多貴族在支持其皇權。所以皇權政治，或者把此權分掌在貴族，或者把此權分掌在軍人，我們可以說，一種是貴族政權，一種是軍人政權，而往往這兩者間又不容易區分。因為貴族大半都是軍人，軍人掌權，也就成為貴族樂。今天共產黨批評西方民主政治是資產階級的政權，當然英美社會上有許多工商大資本家都在擁護這政權。而共產黨自身則稱為無產階級專政。以上所說，神權皇權資產階級乃及無產階級，只要說到政權，則全是集體來掌握。可是我們中國歷史從漢代起，就不能叫皇權，因皇帝一個人不可能掌握一個國家的大權。也不能說它是貴族政權，因自漢代起，已沒有顯然的貴族。說是軍人政權嗎？我們也看不出漢政府以下，是由軍人掌握的。說是資產階級的政權嗎？中國一向沒有資產階級。所以若說政權，則中國應該是一種士人政權，政府大權都掌握在士——讀書人手裡，從漢到明都如此。而在考試制度下，讀書人跑入政府，也有種種規定。在制度規定上，是絕沒有世襲特權的。因此中國社會上的讀書人，士，只是一種流品，而不成為階級。現在再問中國政治何以特地會發展出這一種制度來，把政權交付給一輩讀書人，士，而存心防止貴族軍人與富人窮人的一切專政呢？這便該進一步說到中國的政治理想之重職責而不重主權之一點上。此屬政治思想的範圍，但制度與思想實為一體之兩面，故附帶在此述及了。

　　
　　　　現在再說中國歷史上的政治傳統，雖說是一種士人政權，也不能無變態。在中國整部歷史中，除士人政權外，常有一種特殊的政權，我此刻則稱之為部族政權。所謂部族政權者，便是把政權掌握在某一個部族的手裡，這便是中國歷史上的異族政權了。譬如蒙古人滿洲人跑進中國，也不是元清兩代每一個皇帝個人能掌握整個政權的。在此兩代，其政權之後面，有蒙古滿洲全體部族在擁護此政權。於是蒙古人滿洲人便是此一政權中之特殊階級或特殊分子了。此種政權，我們則稱之為部族政權。不論蒙古也好，滿洲也好。他們都想拿一個部族來控制政府，掌握政權。這種政權，當然是私心的，所以這一種政權下之一切措施，便不好算是政治制度，而只好算是一種法術，一種控制此政權之手段。若說從來中國的讀書人便全懷私心，要由他們來控制整個國家，這些話便無根據。因為讀書人在社會上並不是一個顯然的集團，像滿洲人蒙古人般。毋寧可說是在政治制度下來獎勵讀書人，扶植讀書人，而非社會上有一種特定的讀書人來攘竊政權而存心把持它。只從東漢末年起，讀書人形成門第，此後魏晉南北朝，我們也可說這時期是一種門第政權，當時的政權差不多全操在大門第手裡。但在當時，實也沒有特許門第來控制政權的制度。在當時制度上，則仍只是要把政權託付給讀書人。但在社會情勢下，則讀書人全出於門第，因此門第在政治上便占了權。此乃一種社會趨勢，政治積習，而當時制度卻也沒有特地用心用力來矯正它，如此而已。一到唐代，公開考試，把政權再開放，於是門第推翻，仍回復到士人政權的舊傳統。今天我們則要講全民政權，國家主權應在全體民眾，這也可說是我們的理想。但若要真待全體民眾集合起來掌握政權，這事還是不可能。這裡面仍不免或以資產階級為中心，或以知識分子為中心，或再有別的新方法，來代表着全民。如共產黨主張有無產階級專政，即其中之一例。若真要由全體民眾來掌握政權，這僅是一理論。今天西方民主國家的政權，說他們是代表全民的，則中國歷史上的讀書人，也何嘗不可說是代表着全民。讀聖賢書，講修齊治平之道，由國家加以考試，量才錄用，此輩讀書人的意見，就可以代表全民，這是中國的理論。此刻西方則必待大家選舉，中國人則用一種公開的考試制度，這是方法的不同。雙方的理想，何嘗不同在想法挑選出可以代表全體民眾的人來組織政府掌握政權呢？若照此說法，則中國歷史上的政權，早就開放了，所以中國人一向便不討論政府主權該何屬。西方政府的開放政權來得遲，因此他們老是在爭執政權該不在你們而該在我們，該不在皇室而該在民眾，這是近代西方政治思想上偏重主權論之所由來。中國歷史里的傳統政權，據我上面歷次所講，早已不在皇帝了。皇帝個人，並不能掌握政權，僅至明代廢了宰相以後，皇帝在政府的權是特別的重了。但也並不是在當時政治制度立，把整個主權交付給皇帝，皇帝也並不能說國家屬於我。中國皇帝向來沒有講過“朕即國家”這句話，即是明清兩代的皇帝也都不敢講。單只是皇帝代替了宰相，那仍是制度上的改變，不是理論上的翻新。只有部族政權，才始是把另一批人來代替讀書人，那便是元代的蒙古人與清代的滿洲人，他們才是是當時政權的實際掌握人。但在表面上，則單說清代一代，仍然像是士人政權，仍然說政權該交付與讀書人。這是中國傳統的政治理論，滿洲人也了解，並不曾正式反對這理論。他們只在此理論之下，另用一種法術，把滿洲部族來凌駕中國讀書人。若說他們是專制，則該是部族專制，而仍非皇帝專制。我們明白得這一點，才可來講清代的制度。
　
　　三、清代部族政權下的政府
　　
　　　　甲、清代中央政府
　　
　　　　上面說到清代政治，和中國傳統政治不同，因它背後有一批特別擁護皇帝的，這便是皇帝的同部族，就是滿洲人。照理皇帝是一國元首，他該獲到全國民眾之擁護，不該在全國民眾里另有一批專門擁護此政權的。這樣的政權，便是私政權，基礎便不穩固。清代政權，始終要袒護滿洲人，須滿洲人在後擁護，才能控制牢固，這便是這一政權之私心。在這種私心下，他就需要一種法術。所以我們說，清代政治，制度的意義少，而法術的意義多。明代廢了宰相，清代便把此制度沿襲下來，還是用內閣大學士掌理國政，這對於滿洲人是一種方便。因為廢了宰相是利於皇帝專制的。而皇帝則顯然是滿洲人。
　　
　　　　乙、清代地方政府
　　
　　　　在明代，布政使是最高地方首長。總督、巡撫非常設，有時派出，事完撤銷。清代在布政使上面又常設有總督與巡撫，布政使成為其下屬，總督、巡撫就變成正式的地方行政首長了。這種制度，還是一種軍事統制。如是則地方行政從縣到府，而道，而省，已經四級。從知縣到知府，到道員，到布政使，上面還有總督、巡撫，就變成為五級。可是真到軍事時期，總督、巡撫仍不能作主，還要由中央另派人，如經略大臣、參贊大臣之類，這是皇帝特簡的官。總督、巡撫仍不過承轉命令。總之，清代不許地方官有真正的權柄。
　　
　　　　滿洲軍隊稱八旗兵，為國家武力主幹，全國各軍事要地，都派八旗兵駐防。下面的綠營，說是中國軍隊，實際上率領綠營的將領還都是滿洲人。這兩種軍隊，餉給是顯分高下的。各省總督、巡撫，差不多在原則上也只用滿洲人。中國人做到總督、巡撫封疆大吏的，雖也有，卻不多。至於中國人帶滿洲兵做大將軍的，二百多年間，只有一個岳鍾麟。到了太平天國之役，滿洲人自己實在沒辦法，曾左胡李，替滿洲人再造中興，從此封疆大吏，才始大部分轉到中國人手裡。然而甲午戰爭失敗前後，封疆大吏，又都啟用滿洲人，中國人又轉居少數了。這可以說明清代政治，完全是一種軍事統制，而這種軍事統制，又完全是一種部族統制，因為兵權是該完全歸於這個部族的。
　　
　　　　丙、清代的各禁區
　　
　　　　在這種私制度之下，最壞的還是他們自己心虛，要替自己留一個退步。這個退步，就留在關東三省。清政府把關東三省劃成禁地，不許中國人出關。我們已講過：滿洲人是吉林長白山外松花江畔很小的一個小部族，滿洲並不就是東三省。遼河東西兩岸，秦以前就是中國的土地。戰國時代屬於燕。秦始皇築萬里長城，東邊直到大同江。無論如何，清代奉天一省，兩千年前，早就是中國的。兩千年來，也一向是中國的。清代把它劃出去，做他們的禁地，不許中國人出關。直到光緒末年，河北、山東人才可以出關開墾。當時的台灣，也劃為禁地。因為台灣由鄭成功經營以後，還不斷有人造反，因此不許福建人私渡。這是為了管理不易，和關東三省的留作退步者不同。以上兩個禁地外，第三個禁地是今天的察哈爾和綏遠。這也是中國地方，清朝又把它劃成為禁地，不許添住一戶家，也不許多墾一畝地。因為這些地方接近蒙古，他們的目的，要把蒙古人和漢人隔開，不使相接觸。這也到了光緒末年才開禁。第四個禁地是新疆。因此地土壤肥沃，尚未開闢，他們要留作滿洲人的衣食之地，希望滿洲人能到那裡去，故不許中國人前往。直到左宗棠平定回亂以後，禁令始弛，漢人才能隨便去新疆。因於滿洲人這些私心的法術，在中國境內無端劃出許多處禁地，形成許多特殊區域。所以這些地方，有的是荒落了，有的則開發的特別遲。而中國人也認為所謂中國者，則只是當時的本部十八省。其實就傳統歷史範圍言，則全不是這回事。
　　
　　　　子、清代的軍機處
　　
　　　　到雍正時，又在內閣之外另添一軍機處。清宮裡的文華殿、武英殿，這是內閣學士辦事的地方。雍正又在三大殿背後，另設一個軍機處，這就是所謂的南書房，這只是一所很小的屋子。最初皇帝為要保持軍事機密，有許多事不經內閣，徑由南書房軍機處發出。後來變成習慣，政府實際重要政令，都在軍機處，不再在內閣。顧名思義，內閣還像是文治，而軍機處則明明是一種軍事統治的名稱。既然最高法令均屬於軍機，當然只能說它是軍事統治了。不過軍機處的軍機大臣，也是由內閣大臣里挑選出來的，在內閣大臣里挑幾個出來到南書房協同皇帝辦事，如是，皇帝可以不再到文華殿武英殿商量政事，而只在軍機處秘議。所以實際上清代的軍機處，也就等於如明朝般，皇帝不出宮來辦事，只在裡面找幾個私人商量。不過清代皇帝比較地聰明，他們鑑於明代太監當權而招亡國之禍的覆轍，所以不在裡面找太監，而向外面調大臣。但從制度講，二者間還是一樣。太監也罷，軍機大臣也罷，反正都只算是皇帝的私人秘書，算不得朝廷的大臣。我們上次講，張居正第一不應有權徑下政府最高的命令；第二不應要人報皇帝的公事也報他一份。一個首長和其秘書，只算是同一個機關。張居正要人家把公事一份送皇帝，一份送內閣，這便是不合理。倘使張居正正名定義是宰相，那些公文又只要送宰相，不須再送到皇帝。所以從制度論，張居正的辦法終是講不通。清代軍機處向六部尚書大臣及各省督撫直接下命令，這些發出的命令還是皇帝的。因為政府最高出命權屬於皇帝，軍機處不過是皇帝御用的秘書，實實在在只是皇帝的一個“南書房”。
　　
　　　　清代政府發布最高命令的手續，又是非常不合理。他的最高命令稱上諭，上諭又分為兩種：一種是明發上諭，一種是寄信上諭。明發上諭都是比較不關緊要的事，譬如皇帝出外巡幸，上陵，經筵，救荒，以及中央政府尚書，侍郎，地方政府總兵知府以上的升降，以及曉諭中外諸事，都由內閣擬好，皇帝看過，再由內閣交到六部，這是中國向來的慣例。寄信上諭是清代特有的，不按上述程序，而直接由皇帝軍機處寄給受命令的人。譬如給江蘇巡撫的上諭，直接寄給巡撫，旁人誰也不知道。或者要交給吏部尚書的，也是直接寄信給吏部尚書，此外無人得知的。開始時，或因軍事機密，才用這辦法，後來凡是緊要的事，差不多都用寄信上諭發出了。這種上諭，由軍機處擬給皇帝看，皇帝看過以後，封來蓋起一個印，這個印叫“辦理軍機處”，這是說辦理軍機的地方。什麼人在那裡辦理呢？這當然是皇帝了。這個印一蓋，誰也不能看。譬如是有關經濟財政問題的，送給江蘇巡撫，連戶部大臣也不能看。若是有關軍事的，送給兩廣總督，兵部尚書也不能看。在辦理軍機處的人，就叫軍機大臣，名義上是大臣，照制度法理講，並不是大臣，因為他是皇帝御用的，而不是政府的正式最高行政首長啊。這種上諭封好，辦理軍機處的印蓋了，就交給兵部尚書，並部尚書並不能拆看，只要他加一個封袋，直接發給受命令的人。如是則一切事情，全國中外各長官，都直接向皇帝發生關係，其他旁人全都不知道。這不是全國政治，都變成秘密不再公開了！秘密政治這當然只能說是一種法術，而不能說是一種制度呀！
　　
　　　　直到現在，還有傳刻的雍正硃批上諭，這在清代政治上是一種了不得的聖旨。雍正是有名能專制的。他的上一代是康熙。在中國歷史上，康熙也算是一個好皇帝，至於雍正便太專制了。我們現在看他的硃批上諭，就可以看出清代皇帝是如何般統治中國的。在當時，全國各地地方長官一切活動他都知道，大概全國各地，都有他私派的特務人員的。因此許多人的私生活，連家人父子親戚的瑣碎事，都瞞不過他。一切奏章，他都詳細批。他雖精明，同時又獨裁，但他有他的精力，他有他的聰明，中外事，無論大小，旁人還不知道，他已經知道了。從前做皇帝，外面送給皇帝的公事，先送到六部，皇帝拿出來的公事，六部也一定得先看。因為政治該公開，而六部尚書是全國的行政首長呀。這在明代還是如此的。那時大官的任用還有廷推，小官的任用則只經過吏部。事關教育，則一定要經禮部的。不能說皇帝私下決定了，不再給政府行政長官預聞就可辦。這絕不能說是一種制度，也不能說它是習慣法，只該說它是法術。為什麼？因為這是純粹出之於私心的。而私心則絕不能形成出制度。
　　
　　　　有這一點看來，清代比明代更獨裁。明代還是在制度之下由皇帝來當宰相。宰相廢了，而宰相的職權則由皇帝兼。只是宰相做錯了，須負責。皇帝做錯了，可以不負責。除此一分別以外，明代制度還是和過去大體相似的。清代就更超越了這限度。我們曾講過，唐宋諸代的詔敕，宰相一定要蓋章，沒有宰相的章，就不成為詔書。為什麼皇帝下詔書一定要宰相蓋章呢？這就是一種制度了。為什麼皇帝的詔書不能給旁人看，而要直接送出呢？這就是一種法術了。這裡的分別很簡單，換句話說：一個是公的，有理由的，一個是私的，沒有理由的。清代那種私心的政治，又怎樣能做得下去呢？這就因為皇帝背後有全部滿洲人撐腰。一個皇帝要獨裁，他背後定要有一部分人強力支持他，他才能真獨裁。任何一個獨裁者，都有擁護他獨裁的一個特定的集團。我們此刻說皇帝獨裁，我們也要看是哪個力量在幫助他獨裁，擁護他獨裁。中國歷史從秦以後，歷代皇帝的背後就沒有這樣一個固定的力量。貴族吧，軍人吧，資產階級把，都沒有。若說皇帝利用讀書人，讀書人在擁護皇帝，可是讀書人擁護皇帝比較是公的。因為讀書人不是皇帝的私勢力。而且讀書人也不是一個固定的集團。中國歷史上只有元和清，皇帝后面有整批蒙古人和滿洲人幫忙。其他各代，大體說，是全國的讀書人——有全國民眾中間受過教育經過考試的人來幫政府忙，這不能說是不公道。有人認為這便是“封建社會”了，這真是胡說。讀書人不就是封建。反過來說，皇帝或政府，存心培植讀書人，也並不是私心。並不如元清兩代，存心扶護蒙古人和滿洲人。這種政治當然是私心的。因為其是私心的，所以一切表現都不成為制度，而只是法術。