官僚化是秦漢以來中國社會難以擺脫的宿命(一）

今天中國社會的中央集權政治構架實際上是在秦漢時期的奠定的。這個政治構架的頂端，是掌控最高權力的政治中樞，這個政治構架的主體和基礎是龐大的中央和地方官僚集團。政治中樞與官僚集團相互依賴，相互制約共同組成了完整的中央集權制度。

從秦漢確立中央集權制度到今天，中國社會產生了數不清的農民起義，遭受了多次異族入侵，也經歷了共和革命和軍閥混戰，曾經走過俄國人的共產主義之路，今天又正在摸索西方國家的資本主義道路。但是，所有這一切的變革和發展都沒有從根本上改變從秦漢以來形成的以政治中樞為核心，以官僚集團為主體和基礎的中央集權的政治構架。這個構架在戰爭和革命中被打碎過無數次，但是，每一次被打碎後，它都會以一種新的形式重新復活並變得更加龐大和完善。兩千多年來中央集權的官僚制度已經形成一種強大的政治文化滲透和積澱在中華民族的深層意識和心理結構之中，成為中國社會難以擺脫的歷史傳統。

（一）中央官僚體制在君主專制制度下的成長和發展

中央集權的君主專制在理論上有兩個本質特徵，一個是“朕即國家”，君主總攬天下大權，包括行政、財經、司法、軍事等權力；另一個是“家天下”，君主的王位靠血緣關係繼承，“有嫡立嫡,無嫡立長”，君權決不能落入異姓之手。但是天下之大，社會之廣，百姓之眾，自稱“孤家” “寡人”的君主顯然不能憑藉一己之力來統治國家。《史記 . 秦皇本紀》講的“天下之事無大小，皆決於上”，在現實中並沒有可操作性。專制君主的孤家寡人性質決定了君主必須要依靠一個有效的官僚集團，建立一種官僚制度來管理國家和保障自己的無上權威。但是，跟任何權力機構一樣，官僚體制有一種天然的異化傾向，官僚在執行君主指令的過程中會不斷地強化自身的力量，從而形成一個相對獨立的官僚王國。由於君主專制制度的這一內在矛盾，君主在使用官僚集團的過程中，總是不斷地限制和打擊官僚集團的力量，並不斷用非官僚的組織機構來制約或取代現有的官僚體制。這種君主和官僚集團相互依賴和制約的矛盾過程貫穿於自秦漢以來中國君主專制制度社會的始終，構成了中國古代社會政治發展的一條主線。

公元前221年，秦王嬴政掃平六國，自稱始皇帝，希望把家天下傳至萬世。為了確保政治權力集中於中央，秦始皇採納了廷尉李斯的主張，廢分封，行郡縣，由中央政府派出官員出任郡首。為了保證中央對郡的絕對控制，秦王朝對郡以下的縣直接派出縣令以削弱郡首的權力，同時還對每一郡派出中央御史擔任監御史，專門監督郡首的職責。秦王朝創立由中央管理的郡縣制度取代春秋戰國時期的分土封侯的封建制，標誌着中央集權的君主制在中國確立，後來在漢初雖有反覆，但中央集權的君主制已經形成一種無法改變的趨勢，這個制度一直延續到清王朝的滅亡。

郡縣制的實行消除了裂土分封的貴族對中央皇權的威脅，但並不能保證皇權不受其它力量的威脅。從本質上看，任何一種權力都會對它物構成威脅，除非該權力受到制約。中央集權制度下的君主用中央派出的官僚消除了地方諸侯對中央的威脅，但同時卻面臨着君主自己創造出來的新型官僚集團的威脅。由於全國的大權已集中於中央，君主在政治上面臨的主要是跟中央官僚集團的合作和較量， 這個矛盾過程具體表現為君主對中央官僚機構的變革與官僚集團的應變和發展。

秦王朝創立中央集權制度時所運用的官僚力量主要是以丞相為首的中央官僚集團。按照《漢書》的說法，“相國，丞相，皆秦官，金印紫綬，掌丞天子助理萬機”。在朝廷中，丞相位高權重，是朝廷百官的首領，跟太尉和御史大夫一道共稱三公輔佐皇帝管理朝政。在中國兩千多年的中央集權的專制制度的中，丞相個人的權力在秦王朝最為顯赫。秦王尚未稱帝時，拜呂不韋為相國，號稱仲父；統一六國行郡縣後，李斯由廷尉升為丞相，權傾一時；二世誅李斯後拜趙高為中丞相。在秦王朝短短的十五年間，龐大的相權對帝王的威脅已顯露無遺。趙高在秦二世面前指鹿為馬，權勢已不亞於帝王。

漢承秦制，漢朝的丞相仍屬三公，位高權重。帝王通過以丞相為首的中央官僚集團秉承自己的旨意來管理國家。丞相在西漢初年的權力非常大。漢文帝時，申屠嘉為相，在朝中看到漢文帝的男寵鄧通在禮節上有所怠慢，回到相府後就發文要殺鄧通，鄧通免冠赤足，到相府磕頭謝罪仍無用，後來漢文帝向丞相求情，鄧通才免於一死。漢景帝想封皇后的兄弟王信為侯，但因丞相周亞夫反對而作罷。漢哀帝欲加封男寵董賢食邑二千戶，但丞相王嘉封還皇帝召書，拒不執行。所以，在西漢初年，丞相手握朝中大權，對專制君主構成了有力的制約。

為了防止中央官僚集團的坐大，從漢武帝開始，漢王朝在政治構架上開始把中央的權力交給皇帝身邊的隨身侍從，從而不斷地削弱和架空以丞相為首的中央官僚集團。漢朝在三公下設有九卿，隸屬丞相。九卿之中的少府本是宮廷之中負責皇帝飲食起居，掌管皇帝及其眷屬的日用生活供應的低級宮廷內官，其中的“六尚”：尚書，尚冠、尚衣、尚食、尚浴、尚席是服侍皇帝生活的下層宮廷人員。漢武帝時開始以少府中的宦官尚書擔任文書收發，掌傳宣詔命等，稱為中書謁者，置中書令與僕射為其長。皇帝的詔書常常由中書令直接發給百官。漢武帝的這一改變開始了皇帝利用身邊的私人隨從向以丞相為首的中央朝廷外官奪權的開始。到西漢末年，丞相，太尉，御史大夫這三公雖還地位顯赫，但實權已經受到皇帝身邊中書令的削弱。

到東漢光武帝時，中央集權的政治構架開始了一個實質性的變革。從表面上看，東漢的中央官僚機構仍是三公九卿在掌握，但實際上，三公已被架空，丞相已是虛名，真正的中央大權已落在了尚書手中。如上所述，尚書在西漢時僅是九卿之一少府的屬吏，是地位低下的宮廷內官，漢武帝雖用其中的宦者來收發文件，但尚書終究是宮廷內部的收發人員而非正式的外朝官員。但到了東漢，皇帝為了限制外朝文武百官的官僚集團力量，直接由宮廷內部負責收發的尚書組成了宮廷辦公廳——-尚書台，由尚書令掌管，代表皇帝處理朝中日常事務，中央政府的指令都由皇帝通過尚書台發出，因此尚書台的權勢極大，這就是所謂的“政歸台閣”。三公九卿幾乎形同虛設。由此一來，宮廷中的辦公廳取代了外朝的中央官員。這一變革是對以丞相為首的中央官僚集團的一個沉重打擊，也是對君主專制的近一步強化。

東漢末年中國社會陷入戰亂，曹操“挾天子以令諸侯”，重振丞相權威，把東漢的尚書台閣置於丞相屬下，宮廷的內官被正式納入朝廷的政務官範圍由丞相管轄，從此，宮廷內部的尚書台正式轉化為外朝的一個官僚機構——尚書省，皇帝利用宮廷內侍對官僚集團的打擊和制約遭到官僚集團的化解和利用，官僚體系反而變得更加龐大。

曹操去世後，魏文帝曹丕覺得尚書省已經外化為外朝中央官僚體系中的一部分，不僅失去了制約中央官僚集團的功用，反而會對皇權構成威脅。因此，魏文帝又把身邊的秘書人員組成了一個中書省，設中書令和中書監，掌管機要，發布詔令。這樣，君主又再次運用新的宮廷機構削弱中央官僚集團的權力，把中書省變成了事實上的權力核心。

漢魏兩朝為了打擊和限制以丞相為首的中央官僚系統，都試圖用宮廷內部的貼身隨從組成新的權力中心，如尚書令，中書令，中書監等。但是，當這種宮廷內部的文書機構一旦進入權力中心，開始處理國家機要和日常政務，並形成正式的尚書省和中書省，這種源自於宮廷侍從的機構必然會向官僚機構轉化，會成為中央官僚體系的一個組成部分，並反過來威脅君主的個人集權。這是中央集權制度下專制君主無法擺脫的一個宿命。三國歸晉以後，丞相再度與尚書省合流。由於兩晉時代，相無定職，無定員，唯有持“錄尚書事”稱號的丞相才能總攬朝廷大權，處理日常政務。此時的尚書省已經成為一個非常複雜，分工明確的官僚機構。晉朝的君主在尚書省，中書省都已轉化為中央官僚機構的條件下，不得不再次在宮廷內部組織侍從人員來制約丞相及尚書省和中書省，侍中就是晉代皇帝用來鉗制中央官僚集團的一個內宮職務。

侍中在兩漢和曹魏時代只是皇帝的左右隨從，算是宮廷內部的下級官員。皇帝乘車外出，正值侍中負璽陪乘，次值侍中赴護駕；皇帝登殿，侍中與散騎常侍左右扶持，以備顧問。由於侍中的工作就是服侍皇帝於左右，在兩漢和曹魏時期都被人看不起。魏文帝時，後來被封為都亭侯的蘇則曾當過魏文帝曹丕的侍中，他的朋友吉茂譏笑他說：“士進不止，執虎子。”（虎子即尿壺）可見侍中在曹魏時的地位低下。

為了制約丞相和尚書，中書兩省，晉代皇帝把皇帝身邊的侍中逐漸納入權力的中心，把漢代的侍中寺正式改為門下省。皇帝登殿，門下侍中常站立於左，備切問近對，拾遺補闕。在百官議政的朝廷上，侍中常常代表皇帝跟百官辯論朝政，地位日漸重要。到了南北朝時，凡國家的重要政令，皇帝幾乎無一不徵求侍中的意見，門下侍中開始直接參與國家大政方針的制定。在南朝的宋，齊，陳，梁四朝，門下省的權力擴展迅速，已經取代尚書省和中書省，成為主要的權力中心。

但是，從兩漢到魏晉南北朝的歷史表明，中央集權制度下的君主根本無法用官僚體制以外的力量來制約官僚集團，更無法打碎官僚體系。兩漢以來的中國皇帝總是一再使用皇帝的貼身侍從形成新的權力中心來打擊和制約中央的官僚體系，但是，一旦皇帝的貼身侍從跟權力相結合，必將形成新的官僚集團和構成新的官僚制度。到了隋唐兩代，傳統的三公，丞相，太尉，御史大夫已在專制君主的打擊下消失，三公已變成司徒，司空，太尉這種位高而無權的空虛頭銜。但是，從兩漢到魏晉，歷代皇帝用來打擊和制約中央官僚體系的尚書，中書和門下三省又逐漸發展成為新的官僚體系。三省制度到了隋唐時代，已經演變為真正的中央官僚機構。尚書，中書，門下三省的長官成了新的丞相，統領三省，六部，九寺，五監的整個官僚集團。唐朝以中書，門下和尚書三省的長官同為朝中宰相，共議國政。中書和門下兩省稱北省，屬決策部門；尚書省稱南省，為執行部門。中書省執掌制令決策，凡軍國要政，皆由中書省預先定策，草擬文件。門下省負責審議中書省草擬的文件，若門下省審議通過，則交尚書省頒發執行。若門下省對中書生草擬的文件有異議，則退還給中書省重新擬寫。作為南省的尚書省是中央官僚體系中的執行部門，機構最為龐大，組織嚴密，分工明確，下設吏，戶，禮，兵，刑，工六部。在三省六部的官僚體系中，就個人的權位而言，唐代的丞相個人不如秦王朝和漢初時的丞相那樣位高權重，但唐代的丞相併非一人，而是由三省共同形成了一個相互依賴和相互制約的丞相集團，下屬的三省，六部，九寺，五監的官僚體系也更為龐大和完備。所以，對於專制君主來說，雖然丞相的權力一分為三，丞相的個人權力相對縮小，但是三省六部的建立使得君主面對一個更加龐大，更加嚴密，更加組織化的中央官僚集團。這種高度組織化了的中央官僚集團對專制君主的限制和威脅更大。在唐朝初年，三省宰相在門下省共同議政，在高宗時改為在中書省議政，議事地點被稱為政事堂，這個政事堂實際上成了宰相的常設辦公機關，而三省宰相又形成自己的首席宰相，稱為“執政事筆”。唐玄宗時的權相李林甫，楊國忠都是政事堂的首席宰相。

從兩漢到唐代的政治機構變遷說明，皇帝想用非官僚機構來打擊和制約官僚集團是無效的，皇帝從宮廷內部拿來限制和取代官僚體制的機構都無一例外地被納入了官僚化的軌道。中國社會的官僚體系象一個冶煉官僚的大熔爐，把一切進入權力領域的機構統統官僚化。皇權對官僚體制的打擊和制約不但沒有使其弱小和收縮，反而推動官僚體制不斷地組織化和成熟化。

唐以後，歷代的皇帝仍在用各種方式削弱中央的官僚體制，但已經創造不出什麼新的有效制度。中國歷史進入宋代後，中央集權進一步加強，皇帝採取了兩個方法來制約丞相的權力。一個是讓唐代的低級官員參知政事進入丞相的政事堂共同議政以牽制丞相；另一個是設立樞密院主管軍事、三司掌財賦，以此來削弱丞相的權力。但是這種改革只能使得中央的官僚機構疊床架屋，更加龐大。明初，朱元璋以中書省統轄六部，中書省置丞相。但明洪武十三年，胡惟庸謀反，朱元璋廢中書省，宣布永不設相，從秦漢以來的丞相一職就此終結。但是，中國官僚集團的強大早已跟丞相個人的關係不大。在一個疆域廣大，人口眾多，百業興盛的社會實行中央集權的專制制度，必須要有一個龐大的官僚集團來統治國家，即使象朱元璋這樣強勢的開國君主也不得不依賴官僚集團。朱元璋廢掉中書省和丞相職位，但國家還是需要人管理，所以不得不把中書省和丞相的權力分給六部，由六部尚書直接向皇帝負責。顯然，皇帝一人無法事必躬親地處理六部政務，到明成祖時，開始以大學士入文淵閣辦事，參與機務，稱之為“內閣”。明仁宗起，內閣有代皇帝批答大臣表章、草擬敕令的權力，成為事實上的宰相。朱元璋的廢相最終流於形式，反而導致六部的行政權力大大地擴張和新的內閣官僚出現。清廷入關後，雖仿明代的內閣轄百官之制，但是軍國大事以議政王大臣會議的形式決定，內閣僅是執行部門。皇帝為了獨攬朝綱，一方面要排除議政王大臣參與軍國大事的決策，另一方面要削弱內閣的權力，在雍正時設置直屬皇帝的軍機處，成為全國政務的總匯機關，軍國大計，無不總攬。但軍機大臣還是由大學士，各部尚書，侍郎等擔任，軍機處最後還是變成跟唐代宰相的政事堂類似的機構，成為君主之外的中央官僚體系的核心。

從秦漢到清這兩千多年的政治發展看，專制君主面臨兩個無法解脫的困境。君主制的本性是要把天下百姓隸屬於一姓，把國家變成個人的私產，把天下權力都集於一身；但是，在現實中，在可操作性上，君主個人僅僅憑自己和自己的家人是無法統治一個國家的，君主必須要和一定的政治集團共享權力才能夠使整個社會運轉，而這個政治集團，除了皇親國戚和宦官，就只能是官僚集團。從這個意義上說，專制君主必須依靠官僚體制來維繫江山社稷。但在另一方面，任何一個權力機構都有着一種天然的擺脫控制和擴張的本性，如果不受到有效的制約和控制，這個權力機構一定會無限度地擴張。儘管官僚集團通過得到君主的任命而使自己的統治行為具有體制內的合法性，但由於利益的驅使，官僚集團在執行專制君主命令的過程中會不斷地強化自身的力量，不斷地攫取自身的利益，不斷蠶食國家的權力資源。只要君主運用官僚體制來管理社會，君主就會受到官僚集團的制約和威脅。這是專制君主面臨的第一個困境。

專制君主面臨的第二個困境是，君主為了防止官僚集團的擴張和膨脹，為了使國家大權牢牢掌握在自己手中，必然要採取各種手段和方式來削弱和限制官僚集團的政治力量。從秦漢到清末這兩千多年，皇帝對官僚集團的打擊和削弱從來沒有停止過。但是，皇帝每次對政治機構的改革和採取的措施都被官僚集團納入了官僚化的過程，使得越改革政治機構，官僚機構越多；越打擊官僚集團，官僚集團的規模越龐大，組織越嚴密。中央官僚體制從秦王朝時由丞相統領百官到後來隋唐的三省六部九寺五監，再到明清的內閣大學士和軍機處，已經成為一條殺不死的百足之蟲。中國的人口從秦到明末一直在2,000萬到6,000萬左右徘回，清朝康熙時人口大約１億多一點。增加幅度並不大，但官僚機構和官員的增加卻非常驚人。西漢時的官民比例是7945：1；到了唐朝已翻了一倍達到2927：1，清朝則達到911：1。如果從絕對數量來看，官僚人員的增加更是遠遠超過了人口的增長。

專制君主面臨的上面兩個困境說明了中央集權的專制君主制度的本質跟它的表象不一樣。從表面上看，君權至高無上，普天之下，莫非王土，率土之濱，莫非王臣。君要臣死，臣不得不死。因此，人們常常把這種制度稱之為君主專制制度。但在實際上，中央集權下的君主專制制度是以官僚集團和官僚體係為基礎，專制君主必須要依靠官僚體制才能在事實上統治整個社會。皇帝可以殺掉丞相個人，也可以改變官僚體制結構，甚至撤掉丞相一職，但是皇帝無法取消整個官僚體制，最終還必須依靠官僚集團來治理國家。這一點由中央集權制度的本質所決定。在中央集權的制度下，君主獨斷朝綱從來就只是曇花一現的政治現象，從秦漢到清末兩千多年，絕大多數時間都是君臣共斷朝綱。康熙皇帝講：“天下大小事務，皆朕一人親理，無可旁貸。將要務分任於人，則斷不可行。所以無論巨細，朕心躬自斷制。”康熙這段話只能看成是君主專制制度下每一個想有所作為皇帝的光榮夢想。但真正深諳中央集權君主制度真諦的是唐太宗李世民。李世民在總結隋王朝迅速滅亡的教訓時指出：隋文帝“事皆自決，不任群臣。天下至廣，一日萬機，雖復勞神苦形，豈能一一中理！……此所以二世而亡也。”而李世民的治國理念是“擇天下賢才，置之百官，使思天下之事，關由宰相，審熟便安，然後奏聞。”唐代成為兩千多年君主專制社會的頂峰並不是偶然的，因為只有在唐代，中央集權下的君主和官僚集團才達到了最佳的合作和良性循環，把這個制度的有效性充分地表現來。這是我們從兩千多年的中央集權君主制中學到的一個基本道理。

官僚化受挫—–和聯邦制擦肩而過的民國初年

中國的中央集權政治構架是通過君主專制制度的形式建立起來的，1911年10月10 日，武昌新軍中的革命黨人發動武裝起義，攻占湖廣總督府。在幾個星期之內，各省紛紛通電獨立，中央集權的政治構架應聲崩潰。作為中央集權構架主體和基礎的官僚體制，在經歷了兩千多年的發展後進入了一個分崩離析的短暫時期。

從辛亥革命到國民黨北伐後在形式上統一中國，民國初年的中國政府在17年間經歷了《中華民國臨時約法》時期﹑《中華民國約法》時期﹑南北政府時期﹑臨時執政時期和軍政府時期幾個階段。其間曾出現過1916年的“洪憲帝制”和1917年的“張勳復辟”兩次短暫的君主制。先後產生過7任總統，1任臨時執政，1 任軍政府大元帥；44屆內閣，29位國務總理。從中央政府的形式上看，除兩次短暫的帝制復辟外，表面上一直維持着三權分立的民主共和形式，大部分時間實行形式上的責任內閣制。國務院為國家最高行政機關，由國務總理和各部總長組成。各部總長由國務總理提名﹐經國會批准後﹐以大總統名義任命。國務院下設行政各部9～11個。各部設總長﹑次長各1人總領部務。但是，整個民國初年的中央政府基本上形同虛設，政令根本無法下達到各地方。民國初年的地方行政制度採取省、道、縣三級政權的管理體制，但由於軍政不分，除山西、江蘇、福建、湖北、江西、四川等省專設省一級民政行政公署首長外，其他各省均以軍事首長都督兼民政長。但無論各省實行軍民長官分職還是軍民長官兼職，各省的權力都掌握在有軍權的督軍手裡。

純粹從政治制度結構上看，民國初年的政府形式是中國歷史上最好的。中央政府在形式上保持三權分立；地方政府都以自治的方式自行統治。在這麼一種制度形式下，中國延續了兩千多年的中央集權的弊端消除了，而在中央集權構架下發展了兩千多年的龐大官僚體制在民國初年也處於潰散的狀態，中國社會官僚化的進程在民國初年遭到了嚴重的挫折。在民國初年的十幾年中，國家的官僚體制極度萎縮，官僚集團的力量也極為弱化。各省軍政府成了國家權力的重心。中國社會幾乎已經站到了以各省自治為基礎的聯邦制或邦聯制的門口。

辛亥革命後，歷史曾經給過中國一個機會擺脫中央集權制度，建立一種分權式的聯邦制度。但由於缺乏國內外必要的條件，這個機會稍縱即逝，後來也不可復得。這個機會之所以出現，既有歷史的原因，也跟當時特定的社會發展有關。

從歷史角度看，中國的官僚體制經過了兩千多年的發展走到了自己的反面，龐大的官僚系統在清王朝後期形成了一個內重外輕的構架。如前所述，秦漢以來的地方政權分郡縣兩級。後來由於疆域的擴大和人口的增加，中央政府為了加強對郡縣的控制，到了唐朝，在州（郡）縣之上加了一個中央派出機構“道”，設觀察使或節度使，到唐朝後期，全國已設四十幾個道。宋代改道為路，並作了合併，全國劃為二十四路。元代改路為省並進一步合併，全國劃為十一個行省。至此，中國地方政權形成省，州（相當於地區）縣三級。跟中央官僚機構的異化一樣，行省這一級政權本來是中央為了控制州（郡）縣的臨時派出機構，但後來卻轉化為一級最強大的地方政權。這樣一來，中央朝廷更不放心，在明代時又派出一些巡迴流動的中央大員，如巡撫，總督，總理等到各地監督節制各個行省，但最終仍難脫官僚化的窠臼。到了清代，這些中央派出監督節制各省的中央臨時流動機構又慢慢地固化為地方的官僚機構—總督衙門和巡撫衙門。清朝中期，全國設八督十二撫轄十九個省，奠定了中國現代地方政權劃分的基本格局。省成為中國地方政權最根本的單位，而轄二或三省的總督相當於1949年中共建政後的大區，權勢極大。中國地方政府的這一演變過程說明，地方政權的官僚化跟中央政府的官僚化一樣，無論中央政府派出什麼樣的中央大員來管轄節制地方政府，最後，這些中央派出機構都不可避免地地方化，不可避免地演化為一級新的地方政權，而中央派出的封疆大吏也都不可避免地演變為地方土皇帝。中央朝廷越是派出人員和機構控制地方政府，地方政府反而會機構越多，規模越龐大，獨立性越強。

鴉片戰爭後，由於清廷的腐敗和西方列強的入侵，中央朝廷的力量日漸勢微。十九世紀中葉爆發太平天國運動時，中央朝廷已不得不依靠長江中下游一帶地方政權的支持和湘淮兩地的武裝力量來平息洪楊之亂。所謂“同治中興”，有功的大臣曾左李胡等無一不是地方大員。這種外重內輕，強枝弱干的情形到了十九世紀末，由於義和團的興起和八國聯軍的入侵，終於導致了地方政權力圖獨立於中央的“東南互保”運動。

1900年，中國北方的義和團運動越演越烈。6月中旬，義和團進入北京城。21日，清王朝正式向世界列強十一國同時宣戰，同時急電各地督撫召集義民，派兵北上勤王。但此時東南各地的地方長官為了保全各地的利益，拒不聽從朝廷的旨意。6月26日，兩江總督劉坤一、湖廣總督張之洞派上海道台余聯沅為代表，邀約各國領事商訂了《東南互保章程》。主要內容為：上海租界歸各國共同保護，長江及蘇杭內地均歸各地方的督撫保護，兩不相擾，以保全中外商民人命產業。這個東南互保章程實際上是向各國領事保證，東南各省將獨立於北方的戰亂之外，不管北方發生什麼事情，他們仍照所議辦理，斷不更易，決不會聽從中央朝廷向各國開戰的命令。這個章程最後沒有形成正式的文件，但在事實上，南方各省之間已達成了一個互保的默契，決不捲入北方的戰亂。這個互保的範圍幾乎覆蓋了南方大部分地區，包括江蘇、江西、安徽、湖北、湖南，後來又擴大到浙江、福建、廣東、山東等地。東南互保運動的出現標誌着中國從秦漢以來的中央集權制度發生了重大危機，地方政府擺脫中央控製成為一種難以阻擋的趨勢。1911年爆發的辛亥革命就是這個地方獨立運動的一個結果。而這個結果又大大地推動了後來各省的獨立自治運動。

人們常常過高地估計了孫中山領導的同盟會在辛亥革命中的作用。事實上，中國同盟會從1905年在日本創立以來一共在中國本土舉行了八次試圖推翻清王朝的武裝起義，但每一次都因力量對比懸殊而遭到失敗。1911年在武昌爆發的辛亥革命跟孫中山的同盟會沒有多大直接關係，反而跟清末以來的各省獨立自治運動緊密相連。1911年5 月清廷宣布“鐵路幹線國有”，強行接收川漢﹑粵漢鐵路為“國有”，由中央借外債修築鐵路，而原來地方民間的集資款概不退還現金，只換發國家鐵路股票。清廷的這一措施引發了四川、湖北、湖南、廣東各地的反對聲浪，其中以四川的保路風潮尤為猛烈。6月17日，成都各團體兩千餘人成立“四川保路同志會”，推舉四川省諮議局議長蒲殿俊﹑副議長羅綸為正副會長，提出了“破約保路”的宗旨。 9 月5 日，在鐵路公司特別股東大會上，出現《川人自保商榷書》的傳單，號召川人共圖自保。隨着成都保路運動的爆發，各州縣的哥老會和同志軍開始攻占縣城，四川的大部分地區出現了川人獨立自治的武裝浪潮。正是四川的保路運動向獨立自治運動的轉化震驚了清廷，在9月下旬，清廷免去趙爾豐四川總督職務，命端方署四川總督，率湖北新軍一部分入川鎮壓，造成湖北空虛，從而導發了武昌起義。

辛亥革命的過程本身顯示出這場革命實際上是各省擺脫對中央政權依附，爭取地方自治的一場政治運動。武昌起義之後的一個多月里，全國大部分省份宣布獨立，脫離中央政府，並紛紛建立了相對獨立而又自成體系的軍政府或都督府。 11月9日，黎元洪僅以湖北軍政府都督的名義，向宣布獨立的各省發出通電，要求各省速派代表到武昌開會，商討組織中央政府的事宜。12月3日，由獨立的 11省派出的23名代表在漢口召開會議，通過了《中華民國臨時政府組織大綱》。一九一二年元旦，中華民國臨時政府在南京成立，孫中山任臨時大總統。但是，南京國民政府事實上是一個只有招牌的空架子，整個社會的運轉完全依賴各省的地方政府。當時孫中山在南京建立的臨時政府，窘迫不堪，連辦公費用都沒有。國家的政治重心在省一級，軍事大權在省一級，財政大權在省一級，各省地方政府的權力遠遠超過了一般聯邦制國家的州一級政權。此時的中華民國，實際上是一個分裂成十幾個獨立王國的徒有虛名的國家，中國實際上處於一種半分裂狀態。

南北議和後，孫中山讓位，袁世凱任中華民國臨時大總統，但仍然沒有改變中國的半分裂狀態。除了袁世凱直接控制的北洋軍閥外，中央政府仍是空有其名。而二次革命失敗後，作為勝利者的袁世凱卻對日益膨脹的北洋軍閥逐漸失去控制。中國此時的政治結構比一般意義上的聯邦制更為鬆散，很接近美國大陸會議時期的邦聯制。首先，臨時政府的軍事不統一，雖然有中央軍隊，但各省有更強大的軍事力量；第二，外交不統一，很多省都設有外交司跟各國政府直接打交道；第三，立法權被地方控制，臨時國會的成員並非選民選舉的，而是各省都督派遣的，這樣國家主權既不在民，也不在國會，而在各省都督；第四，中央無財權，社會的財政收入掌握在省一級的地方政府，地方政府和地方銀行甚至有印刷和發行鈔票的權力。中央政府的財政額度完全取決於地方政府願意給中央多少錢。

袁世凱擔任總統後制定《中華民國約法》（也稱“袁記約法”），改內閣制位總統制的最大考慮就是建立強有力的中央政府，讓各自獨立的地方政權能夠聽命於中央。袁世凱做的第一步是從財政入手，實行分稅制，把各省的主要稅種、財政收入收歸中央，繼而下令嚴禁各省向外國銀行借款，禁止各省發行鈔票。袁世凱的這一步做得比較成功，基本上把主要的財權逐步集中於中央。

袁世凱的第二步是削督、廢省、收兵權，企圖一舉消滅地方自治勢力，集權於中央。袁授意黎元洪發出主張各省軍民分治和廢督裁兵的通電，要求各省把都督和民政長官兩個職務分開，然後着手裁兵，各省都督一律裁撤，軍隊一律直屬中央。但是，這個方案遭到各省軍閥的激烈反對而胎死腹中。接着，袁世凱又提出“廢省存道，以道轄縣”的方案來打破獨立自治的各省，取消省的設置，把全國重新分為四十乃至五十餘道，每道轄四十至五十個縣。這一方案當然也遭到各省軍閥的反對而流產。

削督、廢省和統一軍權的失敗使袁世凱試圖重振中央集權的意圖遭到很大打擊。他認為無論是內閣制還是總統制都無法使中國重新回到中央集權的體制下。在這種情形下，從清王朝走出來的袁世凱自然而然把中央集權的國家制度跟君主制聯繫到一起，因為在中國歷史上，中央集權的體制只採取過君主制的形式。因此，袁世凱認為要在中國實行中央集權制度，要在事實上真正統一中國，除了君主制，別無他途。袁世凱的稱帝並非像一般人想的那樣僅僅是個人的野心的膨脹。在稱帝的後面，是袁世凱希望重振中央集權的政治企圖。在擊敗孫中山的“二次革命”後，袁世凱錯誤地估計了國內外的形勢，終於走上了因稱帝而導致的徹底失敗。

袁世凱稱帝失敗也非像一般人理解那樣是共和戰勝了帝制的復辟，更不是民主戰勝了專制。在袁世凱稱帝失敗的現象背後，是中國社會在以君主制為形式的中央集權體制崩潰後，中央政府企圖重建中央集權體制的失敗。秦王朝在兩千多年前開創中央集權制度靠的是軍事暴力和戰爭，這個制度的維持是中央強大的軍事力量和官僚體制。在辛亥革命推翻了清王朝後，任何重建中央集權制度的意圖都必須建立在絕對強大的軍事力量之上。要想通過和平的手段，僅憑個人的威望和權術來重建中央集權制度是一種不切實際的夢想。1916年袁世凱稱帝時，對外沒有足夠的軍事力量掃平各省諸侯，對內沒有真正控制北洋諸將，所以袁世凱根本沒有重建中央集權體制的本錢。即使袁世凱不稱帝，僅僅是以大總統的身份來實行中央集權制度，也是註定要失敗的。袁世凱稱帝失敗說明，要在中國實現中央集權，除了軍事征服，別無他途。

從辛亥革命到袁世凱稱帝失敗，中國社會面臨着兩個基本選擇：一個是聽任各省的自治，然後在各省自治的基礎上建立起鬆散的聯邦制；一個是用武力統一中國，重建中央集權制度。從理論上說，建立在各省自治基礎上的聯邦制是最好的一種選擇，美國在這方面已經給中國樹立了一個榜樣。民國初年，希望在中國實行美國式的聯邦制度的人不在少數。早在清末，梁啓超、歐榘甲等康門弟子就提出過十八省分立之說。辛亥革命後，主張建立以各省自治為基礎的聯邦制的人更多，象孫中山、章太炎，戴季陶，張東蓀，丁世嶧，蔡元培、章士釗、潘力山、丁燮林、王世傑、李四光、胡適,李煜瀛、李麟玉、譚熙鴻等，包括青年毛澤東，都在不同程度上主張各省自治的聯邦制度。孫中山在辛亥革命前曾表明中國在政治上“萬不宜於中央集權，倘用北美聯邦制度實最相宜”。“每省對於內政各有其完全自由，各負其整理統馭之責；但於各省之上建設一中央政府，專管軍事、外交、財政，則氣息自連貫矣。”孫中山在革命臨時政府組織的發起時更明確表示：“美利堅合眾國之制，當為吾國他日之模範”。

袁世凱稱帝失敗後，中央政權的力量急劇萎縮，各省的軍政權力越來越大，到了1920年前後，因南北和會無結果，北方直皖戰爭爆發，南方軍政府瓦解，聯省自治（或簡稱聯治）運動在全國開始興起。“聯省自治”這個新名稱是章太炎首次提出。聯省自治的前提是各省自治，最終目標是建立全國聯邦政府。“各省自治為第一步，聯省自治為第二步，聯省政府為第三步”。湖南省的自治運動是全國各省自治運動中的一個典型案例。1920年月，在湖南省軍人和民眾驅逐皖系督軍張敬堯後，譚延闓以湘軍總司令的名義宣布了湖南自治的宗旨。趙恆惕接任總司令後，主持了湖南省憲法的起草、審查和公民總投票。12月11日，憲草交給全省人民投票公決，最後《湖南省憲法》以1800餘萬票贊成、57萬票反對獲得通過，並於1922年1月1日公布施行。這是中國歷史上第一部正式使用的憲法。同年 12月，湖南省自治政府成立。這裡值得一提的是，青年毛澤東曾經是湖南自治運動中的激進代表，他於1920年9月至10月，在湖南長沙《大公報》上發表了關於建立湖南共和國的一系列文章，包括：《湖南建設問題的根本問題——湖南共和國》、《打破沒有基礎的大中國建設許多的中國從湖南起》、《絕對贊成“湖南門羅主義”》、《湖南受中國之累以歷史及現狀證明之》、《湖南自治運動應該發起了》、《“湘人治湘”與“湘人自治”》、《“全自治”與“半自治”》等。 1920年10月10日，毛澤東又在上海《時事新報》上發表《反對統一》一文。毛澤東在這些文章中說：中國之所以至此地步，“推究原因，吃虧就在‘中國’ 二字，就在於這中國的一。”“中國的事，不是統一能夠辦得好的。”“既然全國的總建設在一個時期內完全無望，那麼最好的辦法，是索性不謀總建設，索性分裂，去謀各省的分建設，二十二個行省三特區兩藩地合共二十七個地方，最好分為二十七個國。”“我們應該努力，先以湖南共和國為目標”。從當時的政治發展和思想界的主流思潮看，中國似乎已經站在了以各省自治為基礎的聯邦制門口。

但是，當時國內外的政治現實並沒有給中國的聯邦制提供足夠的條件。從國內發展看，各省只有自治的願望而沒有建立聯邦制的打算。由於這個原因，各省的自治正在逐步走向軍閥割據。在當時的各省自治運動中，各省手握實權的最高長官無一例外的都是掌握武裝力量的軍人。失去了中央控制的地方軍閥的權力越來越大，建立獨立王國的企圖也越來越強，對知識界號召組成聯邦政府的主張從來都是虛與委蛇。從辛亥革命到北伐戰爭前，北洋軍閥控制的中央政府從來沒有有效地統治過南方諸省。而在北洋軍閥內部也是一片混亂。1916年袁世凱死後，北洋軍閥分化為皖系和直系，兩派系之間彼此爭權奪利，不斷發生政爭和混戰。1920年 7月發生直皖戰爭，皖系失敗下台，直系上台。緊接着東北的奉系入關，1922年和1924年先後發生了兩次直奉戰爭，最後由奉系軍閥掌握北京。在全國軍閥獨立和軍閥混戰的局面下，想通過憲政的手段來建立全國聯邦制度最終成為一種幻想。1922年3月由全國商會聯合會和全國教育聯合會發起在上海召開的國事會議，出席者有各省省議會、各省教育會、各省商會、各省農會、各省工會、各省銀行公會、各省律師公會、報界聯合會之代表。會議由著名憲政專家張君勱執筆，起草通過了兩個聯邦憲法草案並向社會公布。但在各省軍政府林立的中國，幾乎沒有哪個省認真考慮過這兩個聯邦憲法草案。

從外部世界看，二十世紀初的中國已不是處在春秋戰國時期靠長城可以閉關自守的時代，而是處在一個貿易全球化，殖民全球化，炮艦全球化的時代。中國從鴉片戰爭到八國聯軍入侵，已經處於被瓜分的邊緣。一個鬆散的聯邦制能不能使積弱貧窮的中國在物競天擇的殘酷世界獨善其身是一個疑問，而此時爆發的第一次世界大戰和戰後的“巴黎和會”給了在聯邦制門口徘徊的中國社會一個巨大打擊，由此引發的“五四運動”使得中國不得不告別對聯邦制的憧憬。

1914年第一次世界大戰爆發，日本藉口對德宣戰，攻占青島和膠濟鐵路全線，控制了山東省，奪取了德國在山東強占的各種權益。1918年大戰結束，德國戰敗。1919年1月18日，戰勝國在巴黎召開“和平會議”。北京政府和廣州軍政府聯合組成中國代表團，以戰勝國身分參加和會，提出取消列強在華的各項特權，取消日本與袁世凱訂立的二十一條不平等條約，歸還大戰期間日本從德國手中奪去的山東各項權利等要求。但是，巴黎和會在大國操縱下，不但拒絕中國的要求，而且在對德和約上，明文規定把德國在山東的特權，全部轉讓給日本。軟弱的北洋政府準備在“和約”上簽字，從而激起了社會各界的強烈反對。從五月初到六月上旬，全國各地都爆發了以“外爭國權、內懲國賊”為口號的罷課，罷工，罷市。最終，在國內民眾的巨大壓力下，中國代表6月28日沒有在和約上簽字。

五四運動是辛亥革命以來中國社會的一個根本性轉折，從此，救亡圖存成了全社會壓倒性的主題，其它一切社會問題都被置於從屬的地位。西方的一些學者和政治家甚至把五四運動看成是類似於西方文藝復興時期民族國家的形成過程。當時美國的駐華公使Paul S. Reinsch曾這樣描述五四運動：““中國人民從巴黎決議的不幸中產生出一種令人鼓舞民族覺醒，為了共同的思想和共同的行動結合成一個整體。”而時在中國的杜威說得更明確：“我們正目睹一個民族／國家的誕生。（the birth of a nation）”。五四運動激起的救亡圖存浪潮顯然在四分五裂的各省自治中找不到自己的希望，社會的主要潮流逐漸轉變為結束各省的割據和軍閥混戰，建立一個獨立自主，統一的國家自立於國際社會。這樣一來，中國的統一就由在各省自治基礎上建立聯邦政府的方式，走向了反抗列強侵略，用武力統一中國的道路。由於蘇俄革命的成功，由於共產黨開始在中國發展，由於孫中山與主張聯省自治的陳炯明的激烈衝突，孫中山在五四運動後放棄了在中國建立聯邦制的構想，提出聯俄聯共的新政策，建立黃埔軍校，準備在南方建立武裝力量來統一中國。二十年代中期，中國南方的革命黨人終於聚集在北伐的旗幟之下，走向了用武力重建中央集權的道路。

1926年7月4日，國民黨中央臨時全體會議在廣州通過了《國民革命軍北伐宣言》。這個宣言明確地陳述了當時國共兩黨對時局的共同看法和解決問題的基本主張。這個宣言把中國社會自辛亥革命以來的所有問題歸結於兩個：一個是帝國主義列強對中國的侵略：“全國人民入則有老弱待哺之憂，出則無立業謀生之地，行則逢擄身喪命之變，居則羅舉家凍綏之禍，災害深於水火，困苦甚於倒懸，凡此皆帝國主義之侵略及賣國軍閥之竊權之所致也。”另一個是軍閥混戰導致的無政府狀態：“近者北方軍閥混戰經年，北京政府已不存在，我中國中部及北部人民，不但無好政府，而且亦無惡政府。”宣言認為，要解決這兩個問題的唯一途徑就是首先用武力統一中國：“本黨於此時機，熟察前因後果，深知中國人民困苦之根本原因，在帝國主義及其工具賣國軍閥；深知目前中國之唯一需要，在建設統一政府。統一政府成立，則外足以抵抗帝國主義之恫嚇壓迫，內足以杜絕軍閥之禍國殃民。”“ 中國人民之唯一的需要，在建設一人民的統一政府。”“ 本黨為實現中國人民之唯一的需要，統一政府之建設，為鞏固國民革命根據地，不能不出師以剿除賣國軍閥之勢力。”宣言結尾處的第一句口號就是：“統一政府建設萬歲！” 7月9日，在廣州東校場國民革命軍舉行北伐誓師大會，蔣介石就任國民革命軍總司令。在辛亥革命十五年後，中國重新走上了武裝統一國家，建立中央集權政府的道路。（待續）