共識網導讀：建設北洋海軍的全部開支，包括20年的海防協餉、購買軍艦以及官兵薪糧和日常費用等，共用銀3500萬兩，占同期國庫開支的2%左右，遠遠低於陸軍的軍費開支。但對於一個近於崩潰的封建國家，仍是不勝負擔。

      自從鴉片戰爭西方列強的堅船利炮打開中國國門之後，加強海防、建設海軍就成了清政府必須面對的重大課題。洋務運動創辦造船工業和其他現代工業，進口西方先進軍事裝備，舉辦新式學堂，建設軍事基地，並派遣海外留學生。然而，在1894年～1895年中日甲午戰爭中，擁有新式裝備的北洋海軍居然全軍覆沒，敗給東洋鄰國日本。
 
甲午戰敗後，許多研究者將失敗的重要原因概括為軍費不足，批評慈禧太后修建頤和園工程挪用海軍經費，造成北洋海軍的裝備沒有跟上世界海軍日新月異的變化。那麼，北洋海軍的經費到底夠不夠呢？
 
小農經濟支撐近代海軍
 
恩格斯曾經指出：“現代的軍艦不僅是現代大工業的產物，也是現代大工業的縮影，是一個浮在水上的工廠——浪費大量金錢的工廠。”落後國家可以依靠進口，把本國軍隊裝備維持到一個較高水平，然而金錢財富卻同經濟結構、生產規模、資源狀況、財政收入來源直接關聯。這就註定了國防發展必然受到經濟發展的制約。
 
1875年，清政府確定分南北洋建設海防的方案後，碰到的首要問題便是經費。清朝後期，常例的財源主要包括地丁、雜賦、租息、糧折、鹽課、漕折等方面，以及新增的厘金、洋稅、關稅等，總計歲入近8000萬兩。常例開支，每年大約7000餘萬兩。鎮壓太平天國和捻軍，耗資巨萬，西北邊陲用兵，也是用費浩瀚。歷年積蓄幾乎羅致一空。所以當李鴻章受命督辦北洋海防事宜後，最感棘手的正是經費問題。
 
不久，總理衙門和戶部奏請由關稅和厘金項下撥解南北洋海防經費。具體計劃是，每年從各地關稅中直撥約200餘萬兩；從蘇、浙厘金項下，每年各提銀40萬兩，贛、閩、鄂、粵厘金項下，每年各提銀30萬兩，總計200萬兩。全部分解南北洋海防大臣沈葆楨、李鴻章兌收應用。兩項合計，海防經費每年共達400餘萬兩，實在是筆不小的款項。
 
方案甫定，李鴻章便發現實際資金到賬極少。比如1875年7月至1877年6月兩個財政年度里，各省關實際僅解200萬兩，僅為名義撥款的四分之一。這反映出清廷指令失范，不能化作各地的具體行動。
 
1885年，清政府成立海軍衙門，主管全國海防建設。原解南北洋收支的海防經費撥歸海軍衙門收放。海軍衙門的經費來源，除常年海防協撥外，還在開辦時從其他方面籌集總計300餘萬兩。
 
總體來說，建設北洋海軍的全部開支，包括20年的海防協餉、購買軍艦以及官兵薪糧和日常費用等，共用銀3500萬兩，占同期國庫開支的2%左右，遠遠低於陸軍的軍費開支。但對於一個近於崩潰的封建國家，仍是不勝負擔。更新軍隊裝備，建設近代化海軍，是時代發展的需要，也是清王朝維護其統治的需要。建立在小農經濟基礎上的封建制國家，沒有相當的生產力水平和廣泛的財源，僅靠各種捐厘稅金，要維持一支近代化海軍是十分困難的。清政府採用挖肉補瘡的辦法籌措資金，難免捉襟見肘，並且激化各方面的矛盾。
 
“人治”社會隨意挪用軍費
 
多年以來，人們一直有個疑問：屢屢申言缺乏經費的海軍衙門，其籌集到的款項是否都用到海軍事業上去了呢？
 
1885年，慈禧太后考慮到光緒帝即將親政，自己歸政後若要重修圓明園，不但國家財力難以支持，同時又會遭到反對，於是在當年6月21日下懿旨重修三海。根據檔案記載，事實上工程在此之前已經開始動工。
 
三海工程包括北海、中南海所有的殿宇、房屋、道路、河池、假山、堤泊、電燈、鐵路等，全部工程有100多處，整個工程經費總額在白銀600萬兩左右。從1885年至1895年10年中，三海工程共計挪借海軍衙門經費437萬兩。
 
根據對清宮檔案的研究，三海工程並沒有無償占用海軍衙門經費，所借款項後來都指定專款歸還。關鍵在於同光年間，中央財政空虛，戶部和內務府往往難以隨時滿足工程需款。海軍衙門有固定的經費收入，因此在用款時有很大的機動餘地。在“人治”社會，最高統治者會通過各種方式巧立名目，以避開制度對其的束縛。海軍衙門所墊的款項雖然後來如數歸還，慈禧太后孜孜以求的三海工程也如期竣工，但拆東牆補西牆，受損的卻是海軍。
 
到了修建頤和園時，挪墊進一步發展成為挪用。就在三海工程正以慈禧歸政後頤養之所的名義大張旗鼓地進行施工時，復修清漪園之事也被提上議事日程。清漪園原是乾隆皇帝為慶賀母后60壽辰而興修的林苑，慈禧選定清漪園作為自己晚年的另一處怡樂之所。園工是悄悄開始的。總理海軍衙門大臣、光緒皇帝的生父醇親王奕譞找了規復昆明湖水操舊制、在湖內修建水操學堂做理由。
 
紙包不住火。隨着時間推移，清漪園動工復修的消息終於傳了出去，弄得朝野沸沸揚揚。1888年3月13日，光緒皇帝發布上諭，向天下詔示此事，宣稱三海修繕將次告竣，現將清漪園改名頤和園，量加修葺，以備慈輿臨幸。從此頤和園工程便公開進行，直到1895年上半年方告結束。
 
頤和園工程究竟耗費了多少銀兩，現在尚難考證清楚。根據推算，工程用費約在1000萬兩白銀上下。
 
長期以來，人們一直傳說頤和園是挪用海軍經費修造的，清末維新黨人梁啓超首創將園工同甲午海戰失敗相聯繫的說法，以激起人們對慈禧的仇恨。挪用的確切數額則說法不一，一般的說法認為在2000萬～3000萬兩。根據目前能夠找到的清宮檔案測算，海軍衙門經費用於頤和園工程的總額大約在750萬兩。
 
這裡還應提一下“海軍巨款”事件。1888年10月底，醇親王致函李鴻章，透露頤和園工程用款不敷，囑其與各地督撫設法“集款二百萬兩存儲生息，以備分年修理”。李鴻章悟出此乃慈禧的旨意，立即通報各地督撫。各地督撫心領神會，爭先恐後，結果合計集款竟達260萬兩。為了掩人耳目，故意將這筆款項稱為“海軍經費”。不久，御史林紹年上奏要求停止報效，竟遭懿旨嚴行申飭，而李鴻章、張之洞及所有參與“海軍巨款”的督、撫、藩、臬、運司共25人卻受到獎敘。這一事件，充分暴露了清末官場的腐敗和吏治的黑暗。
 
還需說明，總理海軍衙門大臣醇親王奕譞主持頤和園工程，他四處籌措經費，甚至在工地上張貼的告示也落海軍衙門的款，給人以海軍衙門即頤和園工程處的印象。260萬兩巨款雖然打着海軍名目，其實完全是各地督撫對慈禧的孝敬，不能算在海軍經費的賬上。從事後來看，這筆款子的本金未動，全部存在外國銀行及借給開平礦務局孳生固定收益，利息用於解還從經費中挪用的100萬兩。但頤和園工程畢竟妨礙了海軍的發展，從而對中國近代化的進程產生了消極影響。所以後人把賬算在了慈禧頭上。
 
慈禧太后缺這點錢嗎？其實也不缺。1894年9月21日，也就是黃海海戰後的第4天，太后下懿旨，毫不猶豫地掏出300萬兩私帑犒賞部隊，這說明她的頭腦並不糊塗，也說明她自己的小金庫十分豐裕。同樣，醇親王、李鴻章、張之洞們的頭腦也都不糊塗，260萬兩巨款完全是醇親王導演的一場政治獻媚醜劇。對比戰前日本，舉國上下集資捐款發展海軍來同中國競爭，天皇也拿出私帑來資助，兩國在後來軍事戰場上的勝負，其實在戰爭尚未爆發之前已經註定了。
 
官場扯皮導致軍購停頓
 
在清末，由於海軍經費一直無法完全按照計劃撥付，李鴻章一直與各地督撫、總理衙門、海軍衙門和戶部有着打不完的口水仗。中法戰爭爆發之前的1883年12月底，總理衙門在《籌辦海防折》中自我檢討稱：“海防之說，創自十年以前，中外紛如聚訟矣。然購船購炮，所費不下數千萬，而臨事仍無甚把握；防倭防俄所費亦不下千餘萬，而沿海仍無甚規模。疆臣以部臣惜費為解，部臣以疆臣浪費為詞，終之遷就因循，臣衙門實執其咎！”這把當時官場的推諉扯皮描繪得十分傳神。
 
1891年5、6月間，李鴻章校閱北洋海軍。回津後，他奏報稱：“綜核海軍戰備尚能日異月新，目前限於餉力，未能擴充，但就渤海門戶而論，已有深固不搖之勢。”並請於煙臺、膠州口添築炮台。清政府批准了他的請求。但差不多在同時，戶部決定將南北洋購買外洋槍炮、船隻、械器暫停兩年，所省資金解部充餉。又過三年，1894年5月，也就是甲午戰爭爆發前夕，李鴻章再次校閱海軍。他上奏報告，稱西洋各國船式日新月異，即日本蕞爾小邦，猶能節省經費，歲添巨艦。中國自1888年北洋海軍開辦以來，迄今未添一船，恐後難為繼。
 
主持停購軍艦決策的，是戶部尚書翁同龢。翁同龢是同治、光緒兩任皇帝的師傅，作為正統士大夫的魁首，他有強烈的憂國憂民責任感。但這次停購外洋槍炮的決策卻給海軍事業的發展帶來了消極影響。
 
甲午戰爭爆發後，戶部曾這樣為自己辯護：“查光緒十七年（1891年）四月間，臣等因部庫空虛，海疆無事，奏明將南北洋購買槍炮船隻機器暫停兩年，藉資彌補。前此既未嘗議停，後此亦未阻購辦。況自限滿，迄今業已一年有餘，新疆、甘肅、福建、安徽、湖南等省皆有購辦大批外洋槍械之案，湖北則有添購外洋煉鐵機爐之案，而北洋獨未購辦，是必該省船械足用，無待外求，非因部章為之限制亦可知矣。”
 
就事論事，戶部的解釋寫得滴水不漏，李鴻章對1893年以後為何不要求購艦沒有做過解釋。可能在他看來，即使提出採購軍艦也是白說，此時戶部在財政上首先要保證的，是慈禧大壽的各項費用開支。他犯不上在這節骨眼上去爭論購船經費。1894年4月7日，李鴻章寫給海軍衙門官員傅雲龍的一封信中說：“前奉懿旨，新制小輪船五月內可造成，屆時由通州陸運至昆明湖。”這個時候，滿朝上下都在為祝壽忙碌，海軍無錢添艦，卻在為昆明湖造遊艇。官員們對於歌舞昇平的虛假景象心有不滿，但也積極地參與其中，唯恐被落下，這些都是官場腐敗的特徵。
 
北洋海軍是耗費國家巨額金錢建設的新式艦隊。它的出現，在當時的中國政界和知識階層曾產生過振奮，歷次閱操，艨艟雲集、舳艫相接，也給並不精通海軍的朝廷權貴留下了深刻的印象。人們被北洋海軍顯赫的聲勢迷惑，不僅承認其訓練、裝備精良，甚至寄予不切實際的期望。甲午戰爭爆發初期，以翁同龢為首的清流文士堅決主戰，這種決心，顯然同“北洋海軍可恃一戰”的判斷有很大關係。時人王伯恭曾記載：翁同龢力主戰。李鴻章奏言不可輕開釁端，奉旨切責。翁同龢言李鴻章治軍數十年，屢平大憝，今北洋海陸兩軍如火如荼，豈不堪一戰耶？
 
李鴻章與翁同龢之間的扯皮，交織着不同政治集團對於國家戰略與發展的認識、不同部門和派系之間利益格局的爭執，但這種認識的差距和派系的爭執，對於海軍和整個晚清國防建設，對於甲午戰爭的失敗，甚至對於中國近代化的進程，都帶來了巨大的消極影響，值得認真予以總結。

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