三、克服困扰民主化的现实疑难：规模问题与“大国”民主

　　其实，“县政中国”民主化思路所面对的最大挑战，不在于如何从县级民主走向全国民主，而在于如何实现县级民主。我在写作“县政中国”一文时，充分意识到了这一点，但是很难提出系统的论述。这里不妨谈谈我研究这种思路的一些基本前提。

　　首先，我充分体认到中国民主化转型的艰难。历史地看，自清末国人追求共和，到1919年高扬“德先生”旗帜，再到后来中国共产党也以“民主”为号召（无论是“新民主主义”还是后来的“社会主义民主”，至少字面上没有完全抛弃“民主”二字），更不用说1989年中国民众的民主运动领全球共产主义垮台之先声，凡一百余年之努力，未见中国民主政治之进步。从国际社会的经验来看，历经全球三次民主浪潮，世界上有一半国家已实现了民主，超过半数的民众生活在民主制度之下，而诸大国的政治制度几乎都是民主的（虽然对俄国民主的评价可以很有保留），中国的非民主制度却似乎依然不动如山，并且正在国际社会“崛起”。任何对于中国民主化的讨论，如果不体认这种艰难，不着眼于克服这种艰难，那就难免是轻佻的，至少是不够严肃负责的。

　　其次，我也充分体认到中国国情的特殊性。一方面，国情不能成为中国自外于人类文明的理由，不能成为中国拒绝民主的借口；另一方面，要在中国实现民主，要通过民主政治制度的建立来解决中国所面临的问题和挑战，也不能不承认中国有其特殊国情、特殊文化、特殊传统、特殊问题，不能不研究在这些特殊性的条件下实践民主的道路和方法。

　　第三，我对“民主”的基本政治原则可以解决中国所面临的困境有高度信心。人类历史的实践已经反复证明，实行民主政治制度的民族已经基本摆脱了那些仍在困扰中华民族的重大问题。换言之，民主的基本政治原则可以解决今天中国的基本问题。至于如何应用这一政治原则来解决中国的问题则有待我们的智慧和努力。

　　在这些前提下提出的“县/宪政中国论”，致力于从中国的传统和现实中发掘有利民主化的因素，着眼于调动各种可能的因素克服中国民主化的困难，企图找到一种现实的民主化道路。我们必须把历史发展中的路径依赖与理想状态的宪政设计结合起来，必须在现实发展中找到推动历史发展到比较理想状态的动力机制，也必须在设计未来的时候发现其中能够植根于历史与现实的成长因素。在这个意义上，“县政中国论”有一定的优势，特别是在与目前能够看到的其它一些着眼中国宪政改造及民主化的论述相比较而言是这样。

　　有一种简单化的民主化论述，即所谓的“大国民主论”，以全国直接选举为基本诉求，认为这就是民主化的基本含义。[17]就民主化进程而言，可以说，这种思路是本末倒置。无数成功民主化的案例表明，全国大选是民主化转型大体达成的标志，而不是民主化启动的第一步。不研究怎样达成全国大选这一政治结果，空谈什么“大国民主”、“全民民主”，在我看来是毫无意义的。难道我们坐等某个专制领袖一觉睡醒、茅塞顿开、立地成佛地宣布明天全国大选不成？进一步讲，即使真的某一天出现了这样的奇迹，这样的“民主”其质量也很有问题。如前所述，在近年来有关新兴民主的研究中这一点已经很清楚了。

　　“联邦中国论”无疑前进了一步，体认到了宪政架构问题（而不是笼统的什么“大国”、“全民”──这不是说不要大国或全民，容后另述）在民主化中的重要性。但这一设想在中国缺少历史和文化基础，因此有可能不仅无法减少在中国实现民主的困难，反而增加一些不必要的困扰。比如说，在价值的层面，可以看到，中国民众不抗拒民主化，但是抗拒国家分裂──而联邦制必须保证各邦有脱离联邦的自由。此外，借助民族区域而建构联邦制也有很大的局限性，因为它设定了未来人口不能自由流动。事实上，当今世界的主要联邦制国家，基本上都不是在民族聚居的背景下划分联邦与联邦成员的区域权力。美国如此，德国如此，即使加拿大，也仅仅是魁北克一地具有民族聚居特点，而魁北克仅是加拿大13个一级联邦单位的一个而已。至于流行的以联邦制解决台海两岸和平统一问题的思路，则转移了问题的焦点：中国大陆的民主化，而不是联邦制，才是解决两岸问题的根本前提。更重要的是，如同“县政中国”一文已经指出的，联邦制固然涉及宪政的根本问题，但并不内在地具有民主化涵义；在非民主制下也可以实行联邦制；单单实行了联邦制，中国也不必然就可以实现民主化。在这个意义上，联邦制是一种宪政思路，但不是一种民主化思路。

　　“县/宪政中国”试图将宪政改造和民主化融为一体，更试图将民主化道路与通过民主化所要实现的民主宪政架构融合在一起，即联结了动力和目标。王思睿建议以“州政中国”取代“县政中国”时，仅仅看到了“县政中国”作为民主中国的县政架构的目标设想这一方面，并且不同意这种设想（关于这一点，后面另作评述），但他忽略了“县政中国”更重要的内容，那就是作为走向民主中国的民主化道路和动力机制的方面。上文已经论述了为什么县级民主可以顺利导向全国民主，下面集中讨论县级民主为什么比全国民主更容易启动。

　　为此，首先需要指出的是：在我的心目中，中国的民主化只能是一个自下而上的政治过程，而少有可能自上而下地达成。这是谈论“县政”问题时我与孙中山观点的一个根本区别：在孙中山那里，实行县的自治是所谓“训政”的基本内容，这被认为是一个有领导、有步骤的过程；我的“县政中国”则不寄望于任何国家政权及其领导人，而是面向民众，面向民主力量。当然，如果有国家政权及其领导人采纳这一思路，循此推进中国民主化，固是好事，但就当前及今后看得见的中国政局而言，我认为，这种憧憬是不现实的──这固然是一个政治判断问题，可以见仁见智；但另有一点却是无可置疑的，即从根本上说，没有足够的自下而上的民主化压力，不可能出现当局忽然开明而启动民主化的图景。就此而言，即使着眼推动当局主动实行民主变革，也不能不致力于“下面”的因素，包括民间和地方。

　　王思睿揣测我谈“县政中国”是“为了说服执政党，打消其对于立即实行民主化可能导致天下大乱的顾虑”，那是不得要领的。就概念而言，我不认为中国目前有什么“执政党”──把这种民主制度下的概念套到中国说事，只会越说越糊涂。没有反对党，何来“执政党”？党政一体，党军一体，何来“执政党”？某党未经人民授权即垄断一切权力，何来“执政党”？在这种政体下，某党根本就没有下台一说，何来“执政党”？就现实而言，我也不认为某党真的有什么“立即实行民主化可能导致天下大乱的顾虑”。什么是“天下大乱”？某党真的有这种对于民族的责任心吗？他们的“顾虑”是有的，但是不在这里，而在民主化必定导致他们放弃对权力的垄断。一切民主思路，不在于“打消”他们的这一顾虑，而应旨在“实现”他们的这一“顾虑”。至少，也要“还原”他们的这种真实顾虑。就是说，通过切实可行的民主化思路，直指其权力垄断的要害，把他们那些“经济发展”、“社会稳定”、“国家兴盛”等冠冕堂皇的“顾虑”（不如说是“借口”或狡辩）置之无所遁形之处，把中国民主化的症结问题还原到真实世界中的原形──那就是一党垄断权力的现实及欲望与民众掌握自己命运、解决自己问题的要求之间的矛盾和冲突。

　　“县政中国”的民主化思路，试图同时满足“经济发展”、“社会稳定”、“国家统一”、“人民当家作主”等所有某党、某些人用来抵制民主化的衡量指标，甚至也可以解决什么“人民文化水平低下”、“参政水平不高”等等莫须有的据说可能因此无法在中国实行民主的问题。但是，这样的民主化，请问某党是否愿意采纳而实际推行之呢？我看是不会的。理由何在？打破了某党的权力垄断嘛。初期的“县政民主”甚至还让一大步：全国范围，还是贵党一党专权，小民只在小小的一县实行民主政治好不好？答案还是不好，因为某党不像王思睿这样糊涂，会认为“县政民主”就把小民框死了，全国一党专制可以高枕无忧了。一乡民主如今尚不能实行，这和“天下大乱”有什么关系？是别人骗我们，还是我们骗自己，抑或大家一起骗民众？我看，一切赞成民主政治原则的人，可以不必再在那些某党为一党乃至小部分权贵之私所设置的迷障中转来转去了。让我们回到问题的根本：怎样才能调动一切可能的、哪怕是弱小的因素，在中国的专制政治上打出哪怕一个不大的、但是足以致命的缺口？

　　不大而致命，这是一个重要的原则。大一些，固然好，但是，如前所述，难度增加；太小，不足以致庞然大物之命，做了等于没做，徒增其抗力而已。这样，“规模”问题就出现了。从理论和历史的角度看，“规模”问题是民主制度能否生存的一个根本问题。希腊民主之后，人类历史上一千多年没有民主，直到晚近的几百年，民主才重新出现在人类政治生活的实践当中。为什么？其中重要原因，根据民主制度的研究权威达尔（Robert A.Dahl）的看法，即在于国家的“规模”（size）。[18]希腊的民主表现为城市国家（city state）的居民“直接”决定公共事务[19]（我这里把“直接”二字用上引号，是因为，目前在中文语境中讨论民主时，对于这个词的使用很成问题──希腊的民主是“直接民主”，但“直接民主”不是“直接选举”，因为基本上选举本身就不是直接民主，特别是民意代表的选举，而是间接民主）。居民规模扩大，则直接民主在技术上遇到困难。到民主政治的实践再次出现的时候，代议制民主（representative democracy）解决了这个问题。这种解决方式促成了所谓“大国民主”的出现，被达尔称为“民主制度的第二次转型”。但是，它也使民主制度付出了代价，那就是形式民主（formal democracy）可能损伤实质民主。联邦制和地方自治在一定程度上对此有所弥补。但是，人类社会中由于国家规模扩展而带来的实质民主程度不足的问题，即使在一系列新兴传播交流手段出现并应用于民主运作的改善之后（比如互联网对于民主运作的作用，即一些人谈论的digital democracy 或internet democracy），迄今并没有得到解决。王思睿不懂得这一点，所以他认为“国政民主”比地方民主重要。我注意到，谈到中国的民主，往往有论者像王思睿一样，喜欢使用“大国民主”这样的字眼。这听起来很气派，但却忽略了民主发展中的一个至关重要的问题，即规模问题。如前所述，民主作为一种政治制度，且不说它的种种不足，其在实践中达致民主理想的一个重大障碍，就是“大国”。大有大的难处，不仅对民主化是如此，对已经成熟运作的民主也是如此。考虑到前面讲过的三个前提，即中国民主化的艰难程度、中国的特殊国情和民主政治必须能够解决实际问题，则“规模”问题不能不成为我们思考“民主工程学”时的一个中心问题。

　　在“县”的规模上，民众的动员一方面相对比较容易（因为规模较小），另一方面又比较具有规模效应（因为规模又不那么小）。在大一些的规模上，不要说全国，也不要说省（如“县政中国”一文指出的，中国的一个省相当于当今世界一个大国或至少中等规模的国家），单说王思睿所主张的“州”，据他的设计，其人口在一千万左右，动员就非常困难。须知，全球目前大约210个左右的国家（地区）当中，仅有70多个（即全世界大约三分之一的国家）其人口超过一千万，说明这个规模还是很大的。县的规模则不同。目前一县人口通常为几十万，最多一百来万；按照“县政中国”的设计，则大约一百万到二百万，动员起来相对比较容易。至于再小一些的规模，如王思睿所建议的乡镇这一级，应该更加容易实现动员，因此实现当地民主化可能更加容易。但是，问题出在第二个层面，即很难从这样小的规模上直接推动全国民主化──这不是王思睿最为关心的问题吗？可是，当建议乡镇自治以代替我的县级民主的时候，他却忘记了还有全国民主化这样一个最为重大的问题。

　　就社会结构而言，一乡一镇范围并不具备什么知识分子阶层，但一县范围则一般有其政治和知识精英阶层。在“县政中国”一文中和本文中，我还谈到了传媒和司法这两个因素：在乡镇层面他们大都尚不存在；在县的层面则基本成形了。说到这里，我不准备把问题进一步挑明了。试想，在上述社会架构下，在一县规模内，如果投身民主运动的志士们试图有所作为的话，把他们争取全国民主的能量与一县民众的切身利益相结合来争取此县民主，那是什么局势？我决不认为这就很容易；但可以断言，这比一举争取全国民主不仅从难度来说容易很多，而且从技术的层面来说也增加太多可以操作的因素。鉴于中国民主化总是处于没有操作的空谈层面，或至多进入大而无当的“大呼隆”操作──与其说是“操作”（operation ），不如说是跟随自发动员的机会主义（opportunism ），则这种操作因素的出现也是非常值得重视的。在这个规模上，晚近世界多国民主化的经验，因此也就可以应用到中国的现实中来。

　　无疑，本文并不能提供一套迅速在县级实现民主的操作方案。但在理论上不难看到，实现县级民主，较之在中国这样一个大国实现全国民主，具有较多的便利，也具有较高的质量。有人会追问：专制政权不会“允许”县级民主的实现，那么县级民主与全国民主所面临的问题还不是一样？倘若一旦“允许”了，那又为什么不去一举实现全国民主呢？我想，答案也很简单：历史上没有什么民主是专制政权所“允许”的[20]；如果要以专制政权是否“允许”作为民主化的前提，那就不必讨论民主化了。如前所述，民主化的展开必须寻求突破口，而“县政中国”试图着眼规模问题而探讨县级民主作为突破口的可能。突破口可能不止一个，这更好；这里研究的突破口也许在未来实践中并不一定实现，但是有相关的研究积累比没有这样的研究和积累要好，这一点恐怕无需争议。重复一句：对于中国民主化这样一个十分艰难而重大的课题，在我看来，细致的探讨总比武断的定论更有帮助──即使某些细致的探讨可能没有立即的现实作用，即使某种武断的定论其实相当正确。为什么这么说呢？因为我相信，要实际解决繁难的问题，应该采取科学的态度，而不是信仰的态度。科学研究常常看来是在做一些无用之功，但是其研究过程中的“格致”结果总会或者这样或者那样地有益于解决问题；某种信仰可能很对（其实信仰也说不上对错，我这里着眼于它可能被很多人接受，甚至可能正确预言了事物的发展态势），但并不能解决工程问题。中国要不要民主？这可以是一个信仰问题；但是，中国怎样才能民主化，却是一个工程问题。“概念车”不一定将来真的驶上高速公路，但却对高速公路上的汽车之技术和其它多方面发展有无可替代的价值。还是前面的比喻：如果有人说，“人类将来是可以飞行的，应该以发展飞行器优先”，我会想，这句话很英明，也许说对了人类未来交通的发展态势；但是，凭这句话并不能实现人类飞行的梦想，要向那个梦想接近，还需要先造出一辆一辆的也许未来并不能真的使用的“概念车”。我是采取后一种方法论的，那也就不妨把“县政中国”看作中国民主化问题上的一辆“概念车”。

　　四、民主转型是政治问题：国家建设、经济发展和行政功能

　　说民主转型是一个政治问题，似乎是一句废话。但是，在某些语境中，对某些人，这样的废话──也就是常识──却是不能不加以认真论述的，否则对话就可能大大偏离乃至背离常识，出现严重乖谬的论说。

　　王思睿欲以“州政中国”代替“县政中国”的一个理由，是所谓“传统的农村中国向现代的城市中国转型的需要”。在他看来，第一，“县”是农村政权，要改成市或者市辖区，就像目前中国政府正在做的那样，才能适应“市政管理和工商服务业管理”的需要；第二，20世纪以来袁世凯、民国三十年代、中华人民共和国“大跃进”时代和晚近一共四次在省县之间增设一级行政建制（也就是他所属意的“州”级建制），是历史潮流；由此形成的现有省、地、县、乡四级地方建制，“并非出于个别领导人的主观意志，而是有其客观的必要性”，也就是所谓现代转型和城市化的需要。他这些主张“州政”的论点有三层思维误区，而这些误区都是颇有代表性的，构成对于中国民主化的思维障碍，值得逐一讨论。

　　第一层误区是经济决定论。不是说经济发展不重要，也不是说理解经济的变化对于理解社会其它层面的变化不重要，但是，并不是人类生活中的所有社会表现形式都要根据经济形态的变化而变化。行政区划本身有其独立性，不一定与经济发展的不同阶段“相适应”；民主政治的形态本身也有其独立性，也不一定是经济发展在一定阶段的特定表现。而且，一定的经济形态或发展阶段本身也可以与多种多样的、不同的行政及政治形态相配合，不一定非要体现为某一特定行政区划方式或政治形态不可。某些所谓“必然性”，听起来很“客观”，其实往往是臆造的。按照王思睿的说法，从所谓“传统的农村社会向现代城市社会的转型”，“必然”“需要”在省县之间增加一级行政建制，甚至一定需要省、地、县、乡四级地方建制，那么，这是不是说，其它没有这样做的国家，其实都没有实现这种现代转型？比如说，美国建国二百多年来，行政和地方建制基本没有什么改变，难道它这二百多年没有经历这种向现代城市社会的转型？在维持二百多年之前的这种政治和行政架构的同时，未曾在联邦和州、或者州和更低一级之间增设一级行政建制，按照王思睿的逻辑，美国的经济和社会岂不是二百多年来没有也不可能取得什么实质进步？

　　强调形式的独立性甚至形而上性，是亚里士多德以来西方思维的重要特征，也是西方思维导向现代科学的重要途径。我并不认为西方思维一定比中国思维高明，就这个问题而言，中国也有强调形式的哲学，但在当今的思维图谱中看不到了。王思睿强调现代化，而现代化是与现代科学密切联系的，不了解其思维之哲学特点恐怕就很容易误解现代化。事实上，不懂得形式的独立性，不懂得旧瓶可以装新酒，可以说是中国现代化的一大思维障区。不独在政治上如此，在社会生活的各个方面它都表现出来。比方说，欧洲大城市的面貌，巴黎也好，伦敦也好，罗马也好，都尽其可能地保留了几百年前的特点，但他们都成功实现了现代化。今天的一座欧洲城堡，形式无疑还是中世纪的（否则就不存在这个“城堡”了），但是内里也必然已经现代化了（不然这座城堡也事实上已经被废弃了）。可是，国人似乎很难理解这种“和谐”，于是认定现代化有其“必然”的形式，后果如何，我这里没有篇幅多说。民主化也是现代性的重要内容，道理是一样的：英国还有国王，连一部成文宪法也没有，但铁定是最有资格的现代民主国家；有的国家仅有50年历史，宪法已经修了四、五部，人民代表大会从中央到地方五层都有，选举投票率据说百分之九十几，但是，除了这个国家的领导人自己，世界上没有人认为这是一个民主国家──就是这个国家的领导人自己也常常不小心说出另外的自我评价，许诺未来“条件具备的时候”要搞“民主”。形式与内容之间并不具有“必然”的联系，应该不是很难明白的道理了吧？

　　第二层误区可以称为“现状合理”论。尽管我大体同意王思睿的观察，即20世纪初以来中国存在一种发展趋向，地方政府的层级迭有增加，统治者有在原有层级间加设新层级的冲动和行动，但如何理解这一现象，我就不能同意王的看法了。这里有两个重大的分歧，其一关乎中国国家现代化建设（modern state building）的评价，关乎中国当前地方自治状态的评价──这是一个重大的、根本的问题；其二则显示出王思睿的“州政中国”与我的“县政中国”在“州”还是“县”的问题上出现分歧的根本原因。

　　首先，王思睿认为，“二十世纪国人在地方自治上的努力，基本完成了建设现代化国家（或者说地方行政现代化）方面的使命”，只是“没有完成推动民主化方面的使命”。这个前提是他断定在中国“地方自治已经不是实行宪政民主的先决条件”的立足点，也是他对我的“县政中国论”的批评之出发点。他认为，不能说清末和民国时期地方自治的尝试都是失败的。这个判断，我同意。但从这个判断无法跳到地方自治已经在中国实现的结论，因为这里既有逻辑问题，也有历史问题。逻辑问题很简单：不完全失败不等于已经成功；成功的尝试不等于普遍的成功。历史问题也不复杂：清末和民国时期的政治发展进程早就出现了巨大的历史转折，那就是中国人民共和国的成立；清末和民国的任何成功尝试，决不等于这些成功已经为中华人民共和国所继承、巩固和发扬了。

　　在我看来，今天的中国，不存在任何意义上的真正地方自治──这就是我们必须面对的政治现实。认为地方自治的问题在中国已经解决了，那只能是专制当局的欺人之谈，一个主张对现制度实行民主化改造的人是无法接受这种离开“自治”本义的概念偷换的。事实上，王思睿陈述的“自治”概念前后矛盾，因为他有时又会说到“未来实行地方自治”──这不是说现在并没有“地方自治”吗？既然如此，为什么说地方自治方面的努力已经不必要了呢？

　　对于晚清以来中国国家建设现代化成绩的评价，对于中国已有和现有“地方自治”的理解，可能是导致王思睿与我的分歧的基本问题。我的看法是：中国并没有完成国家建设的现代化，当然更没有实现民主化；中国的地方民主自治问题并没有解决，就像中国的全国范围内的民主问题没有解决一样。事实上，为了避免中国当前政治实践中对于一些概念的践踏所造成的字面混淆所带来的概念歧义，拙文“县政中国”较少使用“县级自治”的说法，更少笼统地使用“地方自治”这种说法；而是强调“地方民主”，特别是“县政民主”。由于中国专制话语中充满了“人民当家作主”、“人民民主”等陷阱和混乱，我倾向于使用更为特定的（specific）概念来论述问题：中国作为一个国家据说已经是“民主”的了，那么每个县的“县政”是不是也是民主的呢？中国据说已经有了“民族区域自治”、“村民自治”、“街道自治”等一系列“地方自治”，那么是不是可以通过“地方民主”的机制来实现这类“自治”呢？同理，王思睿说中国的“国家建设”已经实现了现代化，那么，我们要问，一个已经现代化的“国家”怎么还时时担心所谓“诸侯现象”呢──所谓“公民与小共同体联盟”可能会发展为“诸侯现象”，这也是王文中提出的对于“县政中国”不以为然的一个理由。

　　其次，王思睿认为，行政层级的增加，“并非出于个别领导人的主观意志，而是有其客观的必要性，具体地说就是传统的农村中国向现代的城市中国转型的需要”。对这一将现状合理化的解释，我有保留地同意其中前半句，即“并非出于个别领导人的主观意志”。然而，不是“个别领导人的主观意志”，并不等于就是社会发展的“客观需要”。上文已经证明，这种发展肯定不是“社会发展的客观需要”。那么，为什么从袁世凯到国民党到共产党都会采取这样同一趋势的动作呢？我的建议是：我们可以看看这三者有什么共同点。在我看来，他们的一大共同点就是反民主、实行专制政治。因此，我对这一现象的解释是：这是出于他们加强专制的政治需要。有人也许会说，中国历代王朝也是专制政治，为什么没有实行这么多层级的地方建制？这个问题，王思睿的文章中其实谈到了：历代王朝也有增设地方层级的冲动与行动。所以说，这个趋势，古已有之，于今为烈。以独裁或者寡头的小小统治集团，统治幅员广大、人口众多的国家，就会倾向于划分国家为不多的几个区域，区域之下再划分不多的次区域，并类推下去，从而形成层级甚多、但每一层级的单位数量并不是很多的权力─行政架构。这里面的原因很多，也很有意思，我看需要另外撰文分析，这里没有篇幅了。

　　有人质疑，在“县政中国”架构下，以一个中央政府直接面对上千作为一级行政区划的县级政府，怎么管得过来？这一质疑的背后存在着一个前提假设：中央政府要“管”地方政府，而这不过是专制政治、特别是计划经济的专制政治下的思维惯性。在民主政治下，真正“管”地方政府的是本地民众；中央政府既不必向地方分钱分物，也不必任命或管理地方干部，甚至大体上不必操心地方社会福利（一般来说，这是地方政府的功能），还有什么“管”不过来的呢？比如说，地方官员腐败，会有本地选民、公民社会、公共舆论、司法机构等那么多社会力量“管”着，岂不比一个“天高皇帝远”的中央政府“管”着顶用得多？

　　回到我们的论题：王思睿认为现行权力─行政─区划架构有其历史必然性，不是完全错误的看法；他的错误在于没有看到这仅仅是专制政治的历史发展之必然性，反而认为这是社会经济发展的历史必然性，从而把专制政治的遗产当成中国的发展所不能摆脱的宝贝了。事实上，民主化是对专制政治历史发展的最大挑战，民主发展常常会打断那些专制政治下特有的发展趋势，按照新的政治原则组织国家，包括国家的地域权力架构。当然，如前所说，也并不是说一切都要创造新形式；相反，应该尽量利用具有深厚历史根基的那些形式──现代化的张力之一（在中国，则是现代化的基本困惑之一）也就在这里。单就行政区划的形式而论，王思睿承认，县，而不是他的“州”，是最具有传统、根基和认同基础的。这里他看到了“县政中国论”的深自用心之处，不过他没有理解“县政中国”主张两级政府的用心。在“县政中国”设想下，仅有全国（中央）和县两级政府，撤销省制，而县以下不进入国家政权体系，实行小区自治。相比之下，为了保存那些所谓适应现代化发展而出现的专制政治架构，王思睿则主张保留省、地、县、乡四级建制（加上全国政府，其实是五级），在地（他改称“州”）和乡两级实行“自治”的设想。在政治上，我们知道，政府层级越多，民众的权力就越容易被截留，也就越可能被截留得更多，即使在民主政治下也是如此。换句话说，这对于真正落实民主政治，是很不利的。就行政上说，这种架构迭床架屋，不仅大大增加行政上的不便，而且增加民众负担政府的财政成本。民主政治往往架构简单，虽则程序繁琐；而专制政治则常常架构繁琐（试想，外交部长在美国国家行政权力架构中大约是“第二把手”，而中国的外交部长排名应该在第五十名左右，你就可以具像地懂得我为什么说专制政治架构繁琐了），但程序简单，这里面恐怕倒是有一些“必然性”的。反过来，把民主政治的架构搞得那么繁琐，那还不把老百姓──也就是民主政治的主人──搞得晕头转向？[21]

　　王思睿的设想还有一个繁琐之处，就是仅仅在他的“州”一级，就要搞什么“都”、“府”，而下面一级还要搞什么“市”。如前所述，事情搞得越复杂，越不利于平民百姓。可是，中国那些号称代表人民利益的知识分子，偏偏喜欢把事情复杂化。当然，复杂有复杂的理由。王思睿这样设想的理由，就是“现代城市中国”不是“县制”的框架装得下的。他强调政府的“市政管理和工商服务管理”职能，所以有了那一套复杂的考虑。恰恰是这一点，在我看来是又一个思维误区。这个误区可以说是“行政决定论”，是“经济决定论”与“现状合理论”的一种奇怪的杂交。在这种思维方式下，种种服务、管理等公共职能，必定体现到一定的行政区划权力架构之中。说它具有“经济决定论”的色彩，因为它往往不能离开经济区域发展来设想行政区划、设计行政权力；说它具有“现状合理论”的影子，是因为它不懂得这种行政与经济功能合一的思路是中国多年实行的计划经济加专制政治所特有的东西，而绝不是普遍真理。没错，行政区划具有一定的经济功能。但是，在民主政治和市场经济下，这种功能不像在全权主义的中国那样，由政府承担，不装进那套行政─政治的坛坛罐罐就不能工作了。举例来说，纽约市的经济作用大不大？当然很大。可是，那又怎么样？这并不影响纽约市的行政“级别”。反过来，纽约市作为行政区划是隶属于纽约州之下的。可是，那又怎么样？也不影响它发挥巨大的（超越纽约州作为州的）行政和经济功能。

　　“县政中国”讨论的是民主化问题，也就是政治问题，和城市的经济功能等这些东西没有必然的联系。不错，我在“县政中国”文中也讨论到了经济发展问题。不过，请注意，我是从总体上关注民主化转型期间不要出现重大的危害经济发展的因素这样一个角度来提出问题的。此外，我讨论了分权思路的经济改革作为进一步政治变革和民主化的可能基础的问题。这里的政治经济学思路在于所谓路径依赖（path dependence ）。[22]这在那篇文章里已经论述过了，就不必重复了。概而言之，王思睿据以反驳“县政中国”而主张所谓“州政中国”的理据，要么是不能成立的（比如说“县”是农业社会的区划──日本应该不是农业社会了吧？可是今天它的一级行政区划基本上还是“县”，可见这不过是个名称问题罢了），要么是并不相干的（比如认为要适应经济社会现代化的转型并满足管理和服务的需要），要么是有害于民主政治的（比如坚持四级地方行政架构）。

　　显然，“州政中国”与“县政中国”的分歧，并不单单是关乎地方民主的基本单位应该在什么层级、这一层级应该叫什么名称的问题，而是关乎一系列重要的思维方法和基本着眼点的分歧。非如此，我是不必写这样一篇长文来再论“县政中国”的。现在，我在提出建构“民主工程学”的大前提下，清理了这些分歧并试图进一步厘清“县政中国”的思路，谨以此就教于各位关心中国宪政与民主化的读者。

　　「作者说明」本文初稿于2006年1月提交悉尼科技大学“中国政治文明”研讨会。作者感谢冯崇义教授的邀请，感谢贺卫方教授的评论，感谢与会诸位学者的评论、问题和质疑。