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制宪仪式背后的曲衷──从《共同纲领》到《1954年宪法》zt

萧北声 中国人民大学教授

1954 年中国共产党政府制定第一部宪法的过程，除了国内党史话语内的某些叙述性论述外，一向不被学界关注。人们或许认为，这一过程过于仪式化而缺少实质性内容；也许还有人以为，宪法的制定以及人民代表大会的召开远不及一个党的会议对新中国的历史进程的影响大，因而对研究1954年制宪过程兴趣索然。其实，尽管人民代表大会制度给人的印象是“橡皮图章”，《1954年宪法》也没有给中国人留下多少印象，它在实际的社会生活中之作用就更是有限，但50年前的这次制宪过程对中国政治的演进却产生了相当重要的影响。正是经过这次制宪，中国共产党领导下的精英协商的政治体系从此退出历史舞台，中共政府在建立全能主义政治的道路上迈出了关键的一步。

制宪的过程与问题的提出

与极富传奇色彩的中共革命相比，中共政府第一部宪法的出台似乎显得有些平淡。其过程大体上如下：1952年10月，刘少奇率中共代表团访苏前夕，在给斯大林的信中提到了召开人民代表大会和制订宪法的问题。随后在刘少奇与斯大林的会面时，斯大林提出，“为了驳斥国际上敌对势力对新中国的攻击和便于中国更好地开展建设事业”，中国应该尽快地召开全国人民代表大会和制订宪法。[1] 出自中共权威机构之手的《刘少奇年谱》也透露，1952年10 月20日，刘少奇在出访苏联前夕曾给斯大林写信，谈到召开全国人民代表大会和制订宪法的问题，而且刘到了苏联以后，于10月26、29、30日先后3次打电报将两次同斯大林会谈的情况向毛泽东和中共中央做了汇报。[2] 在此之前，中共原来是打算在完全建成社会主义之后再着手制宪的，但是斯大林既然这么说了，于是中共中央接受了斯大林的“建议”。随即是一连串快节奏的“落实”动作，先是在第一时间内由中共中央做出了尽快召开人民代表大会和制宪的决定，并由主持政协的周恩来在随后召开的政协会议上公布中共中央的决定，提请中央人民政府委员会讨论。接着，在1953年1月召开的中央人民政府委员会作出决议，决定当年召开地方各级人民代表大会，并在此基础上召开全国人民代表大会，制订宪法。会议成立了两个委员会：以毛泽东为首的宪法起草委员会和以周恩来为首的选举法起草委员会。随后，在不到一个月的时间里，选举法就被制订出来并获得通过。

在接下来的时间里，制宪进程出现了一个暂时的停顿，直到1953年的下半年才又重新启动，不过这次却进入了“快车道”。在刘少奇的亲自主持下，从1953 年的下半年到1954年夏天，不到一年的时间里，全国范围的异常繁难的人口普查、选民登记和基层选举全部完成。相对而言，宪法的起草工作起步则要晚些， 1953年底毛泽东率一干秀才组成的起草小组到杭州，算是启动工作，1954年1月才真正开始动手。宪法的起草虽然起步迟，但进度却惊人地快。按毛泽东的计划，1月9日开始起草工作，1月31日就完成初稿，中间经过几次复议之后，到5月1日就可以将宪法草案向全国公布了。[3] 实际进度差不多也是如此，只是宪法草案的大讨论被分成了两步，3月底先由中共和民主党派的地方组织讨论，6月上旬才交由全国人民讨论。据说在3个月的人民宪法大讨论中，有将近1亿5千万人参加，到了这个地步，制宪过程已经有几分像一场颇有声势的群众运动。在这场讨论过后，1954年9月15日，新中国的第一届全国人民代表大会如期召开，会议通过了新中国的第一部宪法，产生了名义上的最高权力机构──全国人民代表大会常务委员会，一直主持选举工作的刘少奇当选为第一届人大常委会的委员长。至此，新中国的首次制宪过程全部完成。

纵观整个制宪过程，其实存在着明显的疑问。其一，仓促制宪是出于斯大林的建议，但斯大林催促中国制宪的真实理由究竟为何？“为了驳斥国际上敌对势力对新中国的攻击和便于中国更好地开展建设事业？”苏联及东欧国家都有宪法，但西方国家依然不认为这些国家的当局具有民选的合法性；至于制宪有助于开展建设事业，此说则更加牵强，宪法既不关经济政策的走向，也不会改变党领导经济建设的结构，事实上中国的各项建设事业也并未因制宪而出现重大转机。其二，既然其时制宪并非中共之所愿，为什么斯大林一提议中共就马上闻风而动？其三，召开人民代表大会和制宪的真实意图到底是什么？难道是为了让国家走向法制化吗？如果确实如此，为什么制宪以后中国并未着手制订与宪法配套的法律，以致于到70年代末中国能够应用的正式法律实际上只有一部《婚姻法》？

显然，要想解开这些谜团，中苏之间关于制宪的意见交流是重要的线索。

斯大林的制宪建议之谜

新中国筹建之初，成立了“新政协”，制订了作为多党合作制基础的《共同纲领》。在许多“民主人士”中，在那些对共产党和社会主义还不了解的人们当中，《共同纲领》有如一颗定心丸，实际上起到了某种类似宪法的作用。而“新政协”作为一种多党派政治协商的平台，更是受到民主人士的欢迎。所以，相当一部份与共产党合作的民主人士对制宪和建立欲取代“政协”的“人民代表大会”制度不可能有多少热情和兴趣。中共虽然甫建国就将新中国的政体确定为“人民代表大会”制度，并声明“政协”只是一种过渡，但当时中共并没有马上召开“人民代表大会”制宪的意愿。1952年10月20日，刘少奇就制宪问题给斯大林的“请示”信中明确表示：“因为人民政协在全国有很好的（威）信，各民主党派也愿意召开人民政协，而不积极要求召开全国人民代表大会，全国选举的准备工作也还有些不够，因此，我们考虑在明年春夏之间召开人民政协的第二次全体会议，而把全国人民代表大会推到三年以后去召开。”[4] 显然，中共考虑到民主人士的情绪，对采用一种新的体制取代当时看来行之有效的“政治协商”体制，从心理到制度上的准备都不足，所以才有如此打算。

至于推迟制宪，其原因除了《共同纲领》比较合中共之意外，更多地是顾及到某种将来可能出现的法理逻辑上的出格。在给斯大林的同一封信中刘少奇说：中共认为，“在目前过渡时期即以共同纲领为国家的根本大法，是可以过得去的。如果在目前要制订宪法，其绝大部份特别是对资产阶级和小资产阶级的关系也还是要重复共同纲领，现在基本上不会有什么改变，不过把条文的形式及共同纲领的名称加以改变而已。因此，我们考虑在目前过渡时期是否可以暂时不制订宪法，而以共同纲领代替宪法，共同纲领则可以在历次政协全体会议或全国人民代表大会加以修改补充，待中国目前的阶级关系有了基本的改变以后，即中国在基本上进入社会主义以后，再来制订宪法，而那时我们在基本上就可以制订一个社会主义的宪法。”[5] 也就是说，新中国的成熟的国家形态应该是社会主义国家，而按照苏联模式，社会主义国家是不应该存在“资产阶级”的；若立即制宪，就不得不将中国既存的承认资本家、富农的存在与保护私有财产的现实，以宪法的形式确定下来（在过渡时期也只能如此），这似乎对中国向社会主义前进的过程会有某些法理上的麻烦。刘少奇在另一封给毛泽东的信中比较明确地说出了这个意思： “如果我们在今后两三年内制订宪法，势必重复共同纲领，承认资本家的财产及剥削雇佣劳动为合法。但是再过七八年以后，我们又要把资本家的企业国有化，再制订社会主义性质的宪法，似乎是有些不好。”[6]

建国之始，新中国选择的确实是一种有别于苏联的、具有中国特色的精英协商的政治体制。这种体制不仅有“政协”这种议政平台，而且还有各类精英直接参政的各级政府，吸引了很大一部份具有管理经验和专业知识的人才集聚到共产党周围，非常有效地为共产党治理一个庞大的国家提供了知识甚至政策性建议，符合当时中共治国的需要。勿庸讳言，中共是一个以农民为主体的党，缺乏统治经验，也缺乏各种专业人才，在面对国家治理和建设事业难局的初创时刻，团结精英共同治国的谋略至关重要。虽然在制宪之前的中国政府其实并不算是真正意义上的联合政府，但政府中民主人士的比例确实相当高：全国政协5个副主席中有4人是民主人士；中央人民政府副主席6人中民主人士占3人；中央人民政府委员56人中民主人士达28人；政务院副总理4人里民主人士占2人；在各部部长中民主人士居然占了 20位，达三分之二，连最高法院院长也是民主人士沈钧儒。中央政府如此，地方各级政府也存在类似情况。

应该说，在制宪之前，这种“政治协商”体制还确实不是“共产党请客吃饭”，民主人士的确程度不同地参与了国家管理，这种参与不仅有技术层面的，也有政策层面的。虽然随着共产党人的治理经验逐渐增加，最初表现的“谦虚谨慎”在逐渐减退，共产党与民主人士合作中的摩擦也日渐其多，而“镇反”、“三反”、“五反”和“知识分子改造”诸运动也给多党派合作蒙上了某种让民主人士担心的暧昧色彩，但至少在1952年10月中共中央向斯大林请示制宪问题时，中共与各民主党派和无党派民主人士之间还基本上处于“蜜月期”。不仅多数民主人士极力配合，尽量向共产党靠拢，即使在令他们颇为难堪的各种“运动”和“改造”中也保持了这种让共产党颇为放心的姿态；就连共产党自己对这种合作的局面也算基本满意。这里不仅有双方情感的融洽，更有现实的相互需要。从某种意义上说，这也许才是刘少奇反复向斯大林强调中国不急于制宪的真正原由。

既然如此，中共为何最终又听从了斯大林的建议，提前召开人大制宪呢？从刘少奇与斯大林会谈后写给毛泽东和中共中央的信中可以看出，斯大林对中共提出了三点意见。第一、建议中共通过选举和制宪解决自身合法性的问题：“如果你们不制订宪法，不进行选举，敌人可以用两种说法向工农群众进行宣传反对你们：一是说你们的政府不是人民选举的；二是说你们国家没有宪法。因政协不是人民经选举产生的，人家就可以说你们的政权是建立在刺刀上的，是自封的。此外，共同纲领也不是人民选举的代表大会通过的，而是由一党提出、其他党派同意的东西，人家也可以说你们国家没有法律。”第二、所谓泄密问题。斯大林认为中国现在是各党派的联合政府，而“其他党派的人很多是和英美有关系的”，所以，“我感到你们有些重要机密情况外国人都知道”。第三、通过选举实现向一党政府转换的问题。“如果人民选举的结果，当选者共产党员占大多数，你们就可以组织一党的政府。其他党派在选举中落选了，但你们在组织政府时可给其他党派以恩惠，这样对你们更好。”[7]

这三点之中，第一点虽然听起来堂堂正正，似乎很有道理，但实际上只是一种说词。虽然苏共比中共多少熟悉一点“程序民主”，但实际上他们也从未认真看待这种民选程序的合法性，因为按照列宁主义理论，相信“暴力革命”的共产党人根本不在乎自己的政权是否要依赖于选举。斯大林当政的几十年间，无论是在仪式性的选举，还是在“党内民主”方面，做得都相当差，他也从不理会西方国家对苏维埃政权合法性的批评。斯大林此时却偏偏对中共大讲“合法性”之必要，除了显示苏共在见识和理论上较中共更具优势之外，恐怕更多的只是以此作为一种说服中共的借口。实际上刚刚夺得政权的中共根本就不担心自己的“合法性”，革命的胜利已经给中国注入了前所未有的活力，带来了朝气蓬勃的新气象，在新中国建国的那些年里中共的威望达到了顶峰，那时即使完全采用西方式的民主选举方式产生议会和政府，也必然是共产党获得压倒性优势。但是中共对斯大林关于合法性的说词即使不以为然，但也不好辩驳。

所谓的“泄密”问题，从当时冷战状态下两大阵营对峙的情景看，这种担忧似乎有些道理。1970年代法国社会党和法共联合竞选时，美国政府也有过类似的忧虑。不过，对当时的中国来说，这种担忧却没有必要。与中共合作的民主人士中，尽管许多人确实与英美有着千丝万缕的联系，但他们对国家甚至对共产党的忠诚都是无可置疑的，何况当时民主人士也并不知道国家的核心机密。斯大林说，你们“有些重要的机密情况外国人都知道”，其根据是所谓“你们政府代表团这次来苏联，英美就知道要谈旅顺口问题”。[8] 实际上这只是西方媒体的合理推测，并不能证明是中国方面泄密。但这一点对中共的确有相当大的压力，因为刘少奇在访苏前刚处理过时任中央人民政府委员的张东荪泄露国家机密案。虽然在今天看来，当时的所谓泄密案充其量不过是张东荪在无意中与一位美籍华人谈及政府预算，根本就难以称得上是什么“泄露国家机密”，但在那个时代人们的确会将张的行为视为带有叛国性质的泄密。[9] 机密的泄露，不仅关系到国家的安危，而且关系到整个社会主义阵营的安危，作为“世界革命领袖”的斯大林提出这样问题，中共显然是必须认真对待的。

但真正打动了毛泽东、让中共痛快地改弦更张仓促制宪的，还是斯大林所谈的最后一点，这的确是最具诱惑力的一个建议。这个建议妙就妙在通过看似最合理合法的选举，将还稍微有点“民主协商”味道的联合政府改换成一党政府；而变成一党政府之后再“给其他党派以恩惠”。如此既可将民主人士从权力结构中基本排除，把他们变成了完全意义上的“点缀”，却又令他们必须对共产党感恩戴德。这样的巧妙安排出于苏共操纵建立二战后东欧各国共产党政府的经验。斯大林为中国设计的这种体制转换，多少有点搔到了中共的痒处。对中共而言，建国初期之所以建构有点类似于联合政府的精英协商体制，虽不能说全属权宜之计，但决非长久属意的制度安排；然而，如何从联合政府转向一党政权，则尚待筹谋，一时无计。如今既有斯大林的耳提面命，中共自然乐从，于是便按照斯大林提出的时间表着手筹备“选举”和制宪。

斯大林之所以急于让中国尽快召开人民代表大会和制订宪法，其真实意图当然不是着眼于赋予中国政府合法性，即便是所谓的泄密问题其实也只是某种施加压力的手段，他真正想要的其实就是中国的政府体制实现苏联化，即向一党政府转换。虽然自朝鲜战争爆发，中国陷入与美国直接交战的境地后，新中国已经被紧紧地绑在了苏联的战车上，可以说自从遵义会议以来中共领导人从未象1950年代初那样对苏联柔顺听话，但中共过去毕竟有过那么多的“不臣”记录，所以斯大林并未真正放心。最令斯大林担心的自然还是中国人的民族主义情绪。尽管在“中苏友好”的蜜月期间，针对苏联的民族主义情绪在中国已经被完全压制下去，但在中国的非党知识分子中仍然存在着产生民族主义的温床。在中共建国前后，反对“一边倒”的声音多来自民主人士，对此斯大林自然心中有数。在斯大林眼里，中国的充斥着民主人士的“联合政府”若长期存在下去（至少按中共原定的时间表来说已经太长了），不能说不是一种有可能导致中国向民族主义方向发展的隐患。欲最大可能地消除各种隐患，彻底断掉中国走南斯拉夫道路的可能性，才是斯大林在中共明显表示不情愿的情况下坚持要中国制宪的真正原因。

在制宪问题上，尽管中苏双方各有盘算，但最后还是走到一起来了。

制宪仪式和体制转换

在应允制宪后的半年多时间里，中共的动作幅度并不大。一方面，对体制的这一转换还缺乏思想和制度安排的准备；另一方面，这种大幅度的转换操作也存在一些实际困难。[10] 然而，随着各项政治运动的开展，火爆的阶级斗争形式开始让一部份民主人士和他们所代表的阶层尴尬不安。随着这些运动对社会的触动日深，在“抗美援朝”、 “镇反”、“统购统销”等问题上，部份民主人士与中共的意见分歧开始凸显。在这些民主人士看来，他们表达不同意见不过是尽谋国之忠，但有些却明显碰上了中共的敏感神经。如果说在斯大林制宪建议之前中共还能有某种“雅量”的话，现在则越发显得不耐烦了。在1953年9月的中央人民政府委员会第27次会议上梁漱溟就农民问题与毛泽东的争论，看来似乎只是关注农民的现状，实际上却意味着对政府的工业化政策之质疑。也许只是巧合，也许有某种逻辑的联系，从“梁漱溟事件”之后，中共明显加快了制宪的步伐。

制宪工作兵分两路，一路由刘少奇领导，其工作是选举及召开人民代表大会；另一路则由毛泽东亲自挂帅，主持宪法的起草工作。两路工作有一个共同特点，即进展快速。

省一级的选举于1953年夏开始启动，到1954年春天就已基本完成。为了加快进度，基层选举在党和政府组织提名候选人之后，选民以举手表决的方式选出代表[11]，这显然比当年根据地时期“丢豆子”的选举方式还要退步。[12] 召开人民代表大会的准备似乎也不足，作为“国家议会”的第一次会议，由与会代表（“议员”）提交的可供讨论的议案只有39项，其中有一个是要求提前根治长江水患的（以当时的国力显然不可能），一个要求宣传宪法，还有两个几乎完全相同的提案都建议用草浆和棉絮代替木浆造纸（实际上中国民间一直存在用草浆和棉絮造纸的作坊），另有一位石增荣代表提的议案最为冬烘，题目是“眼科医生要加倍努力，作好卫生工作，提高生产效率”。[13]

宪法草案的起草也相当草率。从清末开始，中国的高等教育向以法科最为发达。如果说50年代初期理工科人才还相当稀缺，那么在新中国制宪的时候法学人才可是人才济济。然而，其中著名者如倪征才、罗隆基、史良、韩德培、张奚若等一流的法学家都没资格参与宪法的起草，连有过制宪经验的沈钧儒和韩幽桐也被置之一边，只有周鲠生和钱端升两个人以“顾问”的身份参与；宪法起草工作主要由陈伯达、田家英和胡乔木这3位根本没有任何法学背景的中共党内“秀才”来做，由毛泽东再加3个秀才就组成了宪法起草小组。据逄先知回忆，宪法草案基本上是田家英和胡乔木的手笔，田还为此临时读了很多法学书籍。[14] 颁布宪法即使仅仅是为了摆样子，起草时所需要的也并不是起草者的文采，而是法理的缜密和逻辑的严整。可是这次宪法起草放着现成的法学家不用，偏要让其实对文学比较擅长的“秀才”来草拟宪法，显然是因为宪法草案内容的关键并不在于法理的严密完整，而是要保障宪法草案政治上的正确性，实现了这一点就可以了。

与宪法的起草相配套，还有一个声势浩大的对宪法草案初稿的全民大讨论。先是有8,000多人参加草案的初稿讨论，讨论中一共收集到5,900多条意见。但是这些意见被分为“不正确”、“不适当”和“采用”三类，其中大部份被剔除了。按照毛泽东的说法，即使上述意见中有不少“不正确”和“不适当”的，但宪法草案初稿的“基本条文”、“基本原则”还是为大家赞成的。[15] 从各种讨论关于修改宪法草案的意见汇总来看，多数意见基本上只涉及条目的调整和文辞上的改动，比如将草案初稿第8条的“富农的剥削制度”改为“富农经济”，第10条的“民族资本家”改为“资本家”，第11条的“国家保护公民的劳动收入”改为“国家保护公民的合法收入”，第78条的“全体公民”被删去“全体”二字，第82条的“通讯秘密”改成“通信秘密”等等。这类修改有些是适当的，比如将“富农的剥削制度”变成“富农经济”、“劳动收入”改成“合法收入”，以及增加“迁徙自由”字样等等；但也有改得不好的，比如将“通讯秘密”错改为“通信秘密”。[16] 修改后的初稿接着又交付全民讨论。从当时《人民日报》的报导看，从工人、农民到资本家，从读书的到教书的，从和尚、喇嘛到神甫、修女，社会各阶层几乎都参加了讨论；报纸上的报导显示，几乎所有发表意见的人都是根据自身的境遇对宪法草案与自己相关的部份表示赞美。宪法草案最后提交全国人民代表大会审定时又删去了草案中的第81条（定稿为第89条）关于“任何公民非经法院决定或者检察院的批准，不受逮捕”一款中“在紧急情况下的临时拘留，至迟要在3日内得到法院或者检察长的批准，否则被拘留的人应当得到释放”之内容。[17]

需要特别说明的是，新中国第一部宪法的起草和修改，虽然据说也参考过欧美的宪法，包括中华民国开国以来的几种宪法，但基本框架还是模仿苏联宪法的，连条文的撰写也有照搬的痕迹。例如，上面提到的把公民的“通讯秘密”错改为“通信秘密”，结果宪法第90条变成了公民的“通信秘密受法律的保护”，之所以如此，其理由仅仅是因为1936年的苏联宪法第128条就是这样写的，所以即便不妥也必须按照苏联的条文照搬。[18]

这整个制宪过程，从选举全国人民代表大会代表、起草宪法到最后的开会仪式，实际上更象是按照标准程序的一次排演，其作为制宪仪式的意义显然远大于对宪法内涵的追索，选举与宪法内容上的价值显然远逊于仪式本身。

 1954年9月召开的第一届全国人代会完成了政治体制的转换。虽然依然保留政协，但它已由此前的代行“国会”变成了咨议机构[19]，而全国人大常委会则由宪法规定为议行合一的最高权力机关。实际上它与政协一样，政治仪式的作用要更大一些，也可以使民主人士的安置有了更大的空间。与此同时，原来民主人士占主要成份的政务委员会取消了，原来拥有大量民主人士的中央人民政府委员会也取消了（这个委员会曾担负讨论国家政策和重大行政举措的职责，所以非同小可）；取而代之的是最高国务会议，参加者有严格的限制，由国家主席、副主席、人大常委会委员长、国务院总理、副总理组成，也就是说，民主人士基本上被从最高国务会议中排除出去了；原来的政务院变成了国务院，权力有所扩张，不过副总理中却连一个民主人士也没有了，政府各部长中民主人士也大幅度减少（在36个部委的正职负责人中仅占12席），这些尚保有部长位置的民主人士在此后的几年内逐渐地退了下来。此前在中央人民政府委员会讨论的政务都移到了最高国务会议，原先中央人民政府委员会开会时政协委员得列席参加，大家七嘴八舌发言讨论的情形从此再也不可能重现了。从这个意义上说，第一届全国人民代表大会在新中国政治演进和制度变迁中起了非常关键的转折作用，通过制宪仪式，中国完成了体制的转换，确认了转换的合法性。

民主人士忧虑和希冀交杂的心态

对于召开人大和制宪，民主人士并非没有顾虑。1953年《人民日报》的“元旦社论”曾号召人民把“真正满意”和“认为必要”的人选出来作全国人民代表大会代表，因此引起了某些民主人士的忧虑。结果，毛泽东在“关于召开全国人民代表大会的几点说明”中就民主党派是否“有份”一事特意作了解释：“我想，他们中间的多数，甚至是大多数、绝大多数，可能是会被人民选举的。但是，你要我写保票我不能写，因为那是人民的事，人民选举你是可能的。当然我们应该有适当的安排。所以，对于这一条，用不着担心。”他还“希望到会的各位在各民主党派里边做些解释工作”。[20]

确实，第一届人大开过之后，民主人士的“担心”是没有了，就象预先安排的那样，对几乎所有的知名民主人士都有所安置，那些从前在中央人民政府委员会和政务院高位上的民主人士又被列名在“最高权力机构”人大常委会中。但是，执政体制转换之后，整体的政治架构变成了共产党的“请客吃饭”。

当一些民主人士对制宪表示忧虑之时，更多的民主人士还是对制宪寄予希望，以为从此中国就可以摆脱以往那种以政策代替法律的状况，会走上法制化的轨道。

罗隆基在这次人大会上的发言就反映了他和其他一些民主人士当时的心态：“这些年来，中国人民殷切地盼望国家早早制定一个宪法，并根据宪法制定一切法律。建国初期，我们打倒了封建的《六法全书》。在时间上和经验上我们赶不及制定新的法律。我们曾经用政府的政策做政法人员的工作方针。有些下级干部因为对政策体会得不够清楚，所以在贯彻政策的时候，就不免有了些偏差。这是事实。几年来中央人民政府曾经先后制定过一些主要的法律，不过在宣传法律上，在解释法律上，在执行法律上，有过些缺点，犯过些错误，这是事实。个别的上层负责人，不但不倡导守法精神，反以超越法律的特殊地位自居，这也是事实。这些年来，没有满足人民愿望，完全发扬法治精神，这种缺点，我们应该承认的。

国家越是进步，法治的精神就越应该提高。我们对这样的一个观念，过去还重视得不够，对这样的工作，还努力得不够。所以几年来社会上就发生了一种轻视政法工作的观念。在旧社会里，政法工作人员太多；在新社会里，政法工作人员太少。国家对旧的政法人员，没有完全做好思想改造工作；对新的政法干部，没有完全做好业务训练工作。少数旧的政法人员，闲置失业；新的政法干部，供不应求。从前想做官的人太多；现在愿做官的人太少。一般青年学生入学选科的时候，分配到理工方面，就眉飞色舞；分配到政法方面，就垂头丧气。青年们认定：到工厂是前程远大；进机关，进政法机关就是末路穷途。这个观念，毫无问题，是错误的。国家没有好的政法人员，没有好的政法工作，国家就不可能有好的宪政，不可能有真的法治。国家现在要通过宪法，实行宪政，这种现象就必须及时加以纠正。”[21]

然而“人大”成立后并未象罗隆基所期待的那样“根据宪法制定一切法律”，立法机关建立了，立法工作却基本上停顿下来，在此后很长的一段时间内中国连起码的刑法都没有，可据以作法律裁量的只有一部《婚姻法》。[22] 以政策代替法律依然是中国社会的常规现象，司法人员仍旧是未经训练，且多由初中以下学历的人担任。至于宪法上规定的“保护公民通信秘密”之类公民权利则纯属纸上文章，制宪次年就有胡风因私人通信被举报而进了监狱。罗隆基或许不明白，此次制宪的实质只是政治体制与权力结构的转换；即便他明白这一点，可能也无法说出来。在制宪前后，中国整肃知识分子的措施已从“思想改造（洗澡）”、“批判胡适”、“批判俞平伯”发展到批判党内的异端分子胡风等人，而与此同时进行的“三反”、“五反”运动则更使不少中下层非党知识分子处于险恶的政治风浪之中，也牵累到某些已经进入政协和政府的上层人士。正是这一个接一个的运动和 “改造”，有力地“推动”了民主人士接受这种体制的转换。

制宪期间还发生了一个政治插曲──“高饶事件”，此后刘少奇和周恩来的地位明显提高，毛、刘、周构成了中国直到“文革”前的最顶层权力核心，对中国政治的演进发挥了巨大的影响。

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少奇同志并中央各同志：

宪法小组的宪法起草工作已于一月九日开始，计划如下：

（一）争取在一月三十一日完成宪法草案初稿，并随将此项初稿送中央各同志阅看。

（二）准备在二月上半月将初稿复议一次，请邓小平、李维汉两同志参加。然后提交政治局（及在京各中央委员）讨论作初步通过。

（三）三月初提交宪法起草委员会讨论，在三月份内讨论完毕并初步通过。

（四）四月内再由宪法起草小组审议修正，再提交政治局讨论，再交宪法起草委员会通过。

（五）五月一日由宪法起草委员会将宪法草案公布，交全国人民讨论四个月，以便九月间根据人民意见作必要修正后提交全国人民代有大会作最后通过。

为了在二月间政治局便于讨论计，望各政治局委员及在京的中央委员从现在起抽暇阅看下列主要参考文件：

（一）一九三六年苏联宪法及斯大林报告（有单行本）；

（二）一九一八年苏俄宪法（见政府办公厅编宪法及选举法资料汇编一）；

（三）罗马尼亚、波兰、德国、捷克等国宪法（人民出版社人民民主国家宪法汇编，该书所辑各国宪法大同小异，罗、波取其较详并有特异之点，其余有时间亦可多看）；

（四）一九一三年天坛宪法草案，一九二三年曹锟宪法，一九四六年蒋介石宪法（见宪法选举法资料汇编三，可代表内阁制、联省自治制、总统独裁制三型）；

（五）法国一九四六年宪法（见宪法选举法资料汇编四，可代表较进步较完整的资产阶级内阁制宪法）。

有何意见望告。

毛泽东

一九五四年一月十五日