中國改革的政治障礙

楊光

過去28年來中國創造和累積了巨大的經濟發展成就，改革的經濟績效不僅捍衛了改革路線本身，也成為毛時代之後中共重新自我定位和重獲統治合法性認同的主要源泉。由於改革過程中積累的諸多問題日益嚴重，2006年以來對改革的反思一度成了熱門話題，被冠以“第三次改革爭論之名”。但筆者以為，國內已有的反思基本上未觸及問題的制度根源。這些問題實際上是“一黨專制+經濟改革”的中共“改革觀”的必然產物。這樣的“改革觀”使得真正的“推進”、“深化”、“突破”、“攻堅”難以實現，凸顯改革的非公正性與發展的難以持續性問題，也讓各種“假冒偽劣”的“改革”得以施行。中國的改革之所以遭遇重重困境，關鍵的原因在於改革的政治障礙，即必要的改革為現實政治所阻。

　　一、中國改革的政治涵義

　　對於中共來說，改革的巨大經濟成就至少有三個方面的政治涵義。

　　第一，維護了統治集團的表麵團結，讓那些政權內部懷疑和反對改革的人閉嘴（至少不得不改變話語方式）。官方聲稱，經濟的高速增長已經雄辯地證明了中共的改革政策是正確的、改革方案是高明的，由此借力打力，中共逐漸剔除了黨內的極端反改革勢力，由一個專營“階級鬥爭”和“政治運動”的“政治黨”向一個“聚精會神搞建設、一心一意謀發展”的“經濟黨”轉變，並逐漸形成了一套取代“毛主席革命路線”並占據主流地位的、具有“凝聚黨意”之作用的“改革共識”和“改革話語”。

　　第二，維護了中國社會的表面穩定，讓那些在改革進程中利益受損的普通民眾保持忍耐和克制。官方宣稱，改革的代價與損失都是暫時的和相對的（即所謂“改革的陣痛”），持續的高速經濟增長必將使受損害者在不遠的將來獲得彌補損失的機會，當局完全有能力最終兌現他們“共同富裕”的承諾。中共試圖藉此消除變動中的中國社會對改革公平性的疑慮（但這一圖謀顯然並未實現，而且越往後越不可能實現）。

　　更為重要的則是第三，中共希望用經濟發展的巨大成就向全中國、全世界表明，儘管毛澤東─斯大林式的社會主義已經破產，儘管蘇聯東歐的共產黨統治已經崩潰，儘管中共官僚體系的理想信念和道德操守已經蕩然無存，但中國現行的政治架構、統治局面仍然是非常可靠的和不容取代的，中共統治集團的信譽和能力依然值得高度信賴。簡言之，中共希望以經濟改革的巨大成就來證明，實質性的政治改革完全不必要，它企圖以高速的經濟發展來拖延、扭轉和最終取代實質性的政治變革（當然，這一政治圖謀看來也越來越不可能充分實現）。

　　筆者所謂的“實質性的政治變革”是指公共生活的民主化，這顯然關涉到中共的執政地位和統治方式的根本轉變。迄今為止，這種變革的必要性與必然性是中共統治集團所不願正視、更絕對不願接受的。在中共的政治辭典中，這種實質性的政治變革與“亡黨”無異。從這個意義上講，與其說是中共主導了改革，不如說是改革挽救了中共；並非是強大正確的中共贏得了一場精心設計的改革，而是曲折進行的改革維繫了一個不斷衰弱的中共。

　　改革績效所派生的統治合法性於中共性命攸關，因此，能否堅定地維護改革開放的政治形像，能否讓改革的經濟績效轉化為現實的政治收益，已經與中共統治集團的核心利益密不可分。在這種情形之下，“改革就是最大的政治”，因此鄧小平才放出狠話：“誰反對改革開放，誰下台！”（儘管在說此話之前，曾經被鄧氏非正常地驅逐“下台”的，恰恰是胡耀邦、趙紫陽這兩位公認的“大膽改革派”！）也正是在這個意義上，“中國的改革已經不可逆轉”、“改革動搖不得”之類的說法在中國幾乎成了“公理”。確實，除了“改革”，中共當局實在拿不出更好的、更有說服力的“理論創新”或“偉大成就”，來佐證他們的執政資格與“執政能力”。

　　中共改革時代的基本政治教義“一個中心、兩個基本點”（以經濟建設為中心，堅持改革開放、堅持四項基本原則），其實早已發生了一系列微妙的變化。其一，由於“經濟中心論”忽略了“統籌兼顧”和“協調發展”，有趨於多中心或無中心之勢，正在悄悄地被“科學發展觀”與“和諧社會”所取代。其二，“四個堅持”早已分崩離析，工人農民的政治邊緣化和公有制計劃體系的經濟邊緣化，使“馬列毛思想”、“無產階級專政”和“社會主義道路”已不堪堅持，只剩下了剝皮露骨的最後“一個堅持”──即堅持一黨專制。在失去其它3個“堅持”的掩護之後，“堅持黨的領導”便不得不由另一個“基本點”──“改革開放”來獨力支撐。於是，“一個中心、兩個基本點”的“基本路線”也就簡化成了“一黨專制+改革”。

　　然而，“一黨專制”與“改革”的“神聖同盟”是一個非穩定、非均衡、非常態的結合，這就註定了中國的改革具有濃厚的實用性與權宜性，而天然地缺乏理論上的一貫性和連續性，很難向舊制度的縱深挺進。作為一個整體的“中國改革”必然成為一個邏輯混亂、結構扭曲和自相牴牾的大魔方。

　　由於“改革”的政治意義不斷加強，我們不難發現，官方的“改革話語”已經逐漸演變成一種不亞於“社會主義話語”的“准意識形態”。在中共的政治語彙（即所謂“理論體系”）中，“改革”業已上升為一項政治價值標準，在通常的政爭中，“改革”已牢牢地居於無可爭議的“政治正確”。在“高舉鄧小平理論偉大旗幟”的口號之下，任何貶低、否定、甚至質疑“改革開放”的言行，都極有可能被視為中共改革時代的“離經叛道”。

　　但是，近幾年來，中國的股市改革受挫，國企改革深深陷入產權的泥潭和治理結構的僵局，金融、財稅、匯率改革因潛伏着巨大的政治經濟風險而進展緩慢，要素市場始終無法建立，而對居民生活有重大影響的教育改革、醫療改革、住房改革、社會保障改革又因嚴重喪失公平而徹底失去公眾信任（面對已普遍瀰漫的社會不滿，官方破天荒地承認“醫療體制改革基本上是不成功的”，也高調否認了“教育產業化”乃教育改革的初衷），高消耗、高污染、高投資、低就業、低福利、低內需的經濟增長方式也屢遭詬病，再加上久治不愈的“三農”危機、基層財政危機、腐敗危機的煎熬，已經使中國改革的國內形像跌到低谷（儘管國外對中國改革的評價依然很高）。

　　在以郎咸平批評“產權改革導致國資流失”為高潮的熱鬧的所謂“第三次改革爭論”中，批評改革的一方獲得了廣大網民幾乎一邊倒的支持與喝彩，一下子令一些以“改革推手”或“改革師爺”自命的“主流經濟學家”們無言以對、“集體失語”[1].頂着“特殊利益代言人”的污名，他們不免憂心忡忡──明里是憂心中國的改革受阻，暗裡則是憂心中共高層耳根不淨、不夠英明，不便挑明的更深一層的憂心則是怕“聖眷”不再、“帝師”之位旁落。

　　其實，儘管中國改革遭遇重重困境，但在1994年之後的中國，“主流經濟學家”們的這一類擔心大可不必。無論如何，中共高層必定會自覺自愿地站在“主流派”的一邊，必定會在適當的時機出來“表態”，通過“發表重要講話”的方式“堅定不移地推進改革”的[2].理由很簡單：“改革”不僅是官商既得利益階層主要的獲利渠道，也早就成為中共統治集團幾乎唯一的政治護身符！我們實在看不出今日之中共還有任何公開背離“改革路線”、改弦更張重探新路的政治資源與能力。說白了，既往的改革縱然有萬般不是，但若捨棄了“改革”，又到何處尋覓新的政治本錢？

　　二、中國改革中的問題與中共的“改革觀”

　　囿於官方“改革話語”設定的言論界限，目前國內對改革的批評大多失於膚淺。奉行“一黨專制+經濟改革”的“主流派”們已經習慣於粉飾改革、淡化問題，總是以“轉型時期出現這樣那樣的問題難以避免”和“改革是一個不斷摸索、不斷完善的過程”來加以搪塞。因為他們早已將政治上的專制視為中國改革的天然前提，這便必然導致他們視強梁者的巧取豪奪、弱勢者的苦難無助為“改革”之必然後果。因此，他們對批評改革的聲音自然充耳不聞。而那些來自“左”的、民粹的或國家主義立場的“非主流”們，他們則要麼以真問題去迎合假主義，要麼以偽問題去干擾真改革。在他們的眼裡，中國目前的半吊子市場經濟早就已經“市場化過度”了，而改革之錯在於國家管製得不夠寬、政府干預得不夠強、官方的權威不夠大。簡言之，當前的專制不如已經逝去的毛澤東的專制。可以說，所謂的“第三次改革爭論”對中國改革的“反思”價值有限，最後，這場爭論竟然奇怪地歸結到要不要“毫不動搖地堅持改革”這樣直白得有些幼稚的問題上，並由中共高層的“表態”來作結，滑稽得令人哭笑不得。

　　中國改革的真正問題其實並不是要不要堅持改革（鄧小平早就坦承“不改革是死路一條”），也不全然是漸進還是激進、快改還是慢改等技術性問題。關於中國的改革道路，貫穿始終且至今未能解決的老問題一直有兩個：第一，改哪些方面？向什麼方向改？改到何種地步？第二，以怎樣的方式、方法和手段去改？由當局自上而下集權強制式地改，還是由民間社會自下而上自由自發地改？推倒重來式的改還是修修補補式的改？以西方為師式的改還是“中國特色”式的改？而當前變得十分突出的新問題大致也有兩個：一是基於嚴重的城鄉差距、區域差距、貪賄橫行、貧富懸殊，如何克服、糾正乃至“清算”前期改革中出現的嚴重的社會不公，並保證後期改革的基本公正？二是在“不改肯定不行、改了也不一定就行”的現實情形之下，在已經深深墮入中國式改革所挖掘的“現代化的陷阱”（何清漣語）之時，如何賦予政治、經濟、社會領域更深層次、更高強度的改革以新的推動力，使中國的改革和發展得以持續並向縱深挺進？而在所有這些問題的背後，本質的、要害的問題其實只有一個，它就是一黨專制與改革的關係。

　　正是這一問題，才使得中國改革的所謂“推進”、“深化”、“突破”、“攻堅”難以進行，也才使得中國改革的非公正性與發展的難以持續性問題異常凸顯。事實上，如果我們永遠都不能確定中國的改革是否要克服、突破和最終背棄一黨專制，那麼，我們也就無法確定中國改革所應達到的市場化、法治化、民主化、自由化之程度（因為這些目標與一黨專制制度絕不可能同步進展並“互利共贏”），也無從確定實現市場化、法治化、民主化、自由化的改革方法與手段；而如果我們缺乏對這些目標與手段的基本認定，那麼，中國的“改革話語”無論怎樣地“理論創新”，也不能夠提供一套明確且可行的“改革觀”，中國的改革實踐在整體上就必定是短視的、偏狹的、盲目的、混亂的、無序的、功利的、權宜的、腐敗的、非協調的、非均衡的、非公平的、非正義的！

　　20多年來，中共曾經給改革加上了一個又一個的限制詞，比如，“社會主義經濟體制改革”、“中國特色的改革”、“循序漸進的改革”等等，這些限制詞的重要性有時要大於改革本身。但這些限制詞的涵義並不明確，它們並不意味着中共確立了明確的改革觀。鄧小平本人一向迴避對改革作出明確的定性，他三番五次地強調“不爭論”；而所謂“不爭論”則無非是兩種情況：本是謬論必經不起爭論，或者本無定論故不宜爭論。鄧小平的改革思維其實是一個邏輯混亂的大雜燴：一面是“貓論”、“硬道理”、“三個有利於”的“發展優先論”，一面又是“四個堅持”、“穩定壓倒一切”的“政治決定論”；一面是“摸着石頭過河”的權宜主義，一面又是“大膽地闖、大膽地試”的激進主義；一面是“借鑑、吸收、引進”的實用主義，一面又是“決不照搬”的排外主義；一面大搞厚此薄彼的“先富”遊戲，一面又反覆標榜“共同富裕”。為了彌補改革觀的漏洞，鄧小平提出了一系列的“兩手抓、兩手都要硬”，結果是“按下葫蘆起來瓢”，使改革處於永久性的左右搖擺之中。凡此種種說明，在“總設計師”那裡，不僅沒有形成設計藍圖，連草圖也還不夠清晰。

　　中共“十四大”提出了“建立社會主義市場經濟”的改革目標，“十四屆三中全會”又確定了“整體推進、重點突破”的改革戰略，似乎意味着中共的改革觀終於基本定型。然而，這是個錯覺。所謂的“社會主義市場經濟”不過是“一黨專制+經濟改革”的官方解說。由於中共無法清楚地界定改革與拋棄舊體制的明確界限，無法確定一黨專制與自由市場的共存空間，因此，人們也根本無法確定一黨專制下的市場經濟與“完全市場經濟”之間的最小距離究竟有多大，無法確定市場體制的“自生自發秩序”（哈耶克語）將受到一黨專制多大程度的扭曲；基於此，向市場經濟轉型的方向和過程也就不可能是明確清晰的。

　　在“整體推進、重點突破”地“建立社會主義市場經濟”的過程中，一黨專制之下的中國各級政府、各級官員變得越來越各行其是、難以約束，這正是混亂的改革觀所造成的必然結果。這種混亂的改革觀為官員們指明了一條道路（或者說產生了一條“潛規則”）：把公共責任儘量甩給“市場”，把公共利益儘量截留給自己；把改革的成本儘量分攤給公眾，把改革的收益儘量分配給“內部人”。秦暉所言“從掌勺者私分大鍋飯到掌勺者私占大飯鍋”、郎咸平所言“保姆私分主人財產”、吳敬璉所言“壞的市場經濟”[3]，恰恰是“社會主義市場經濟”這一改革方針的必然產物，而絕非偶然或失誤。

　　如此改革觀的缺失還體現在：官僚機構的上層、中層和基層對於改革的設想和預期不相協調，官商既得利益階層與普通民眾對改革的要求和期望大相徑庭，左的、右的、窮人、富人對改革的評判標準各不相同。因此，一些人把一切功勞都歸之於改革；而另一些人則把一切過錯都歸咎於改革。更值得警惕的是，一些明顯傾向於擴權、集權的政策，一些明顯屬於限制自由、維護壟斷、剝奪私人權益的措施，一些專門為特權階層謀私利的政府行為，也都被堂而皇之地稱為“某某領域的某某改革”。如果各級官僚機構已習慣於將其一切新言論與舊舉止通通地命名為“改革”，“改革”也就徹底淪為一文不值的政治標籤和官場套話。而作為政治標籤的“改革”，其最大的功用恐怕就是為各種“假、冒、偽、劣”的“改革”大開方便之門，為名為改革實為瓜分的再分配遊戲背黑鍋！

　　三、中國改革的成功與失敗

　　儘管中國的改革取得了巨大的經濟發展成就，但是，改革未完成的內容比它已經完成的要多得多，改革所面臨的難題比它已經解決了的也要複雜得多。筆者在此大略地回顧一下改革的主要方面：

　　其一，農村改革虎頭蛇尾、極不到位。建立在經濟和法律意義極其含混的“集體所有制”之下的農村土地承包製，作為一項過渡性措施曾經是好的措施，但它不適合市場經濟的要求──它妨害了農民的土地財產權，限制了土地作為農業生產要素的市場化，也為官商豪強剝奪農用土地提供了政治便利。現行的農業生產資料購銷和農產品流通體制削弱了農戶的市場經濟主體地位。農民和“農民工”群體作為“經濟人”或“公民”處於不平等的弱勢地位，受到戶口及身份歧視，社會保障缺失，民事、政治權利打折，社會經濟地位日益相對下降。

　　其二，國企改革陷入產權泥潭與治理結構僵局。首先，土地、電力、銀行、石油、電信、鐵路、航空、郵政、廣電、出版等關鍵性行業的行政性壟斷無法打破。若改革思路沒有徹底的變更，那麼就可以預期，這些壟斷性行業的國有企業將不可能實施真正的市場化改革。因為，各級政府和官員們既要靠行政性壟斷來獲取超額利潤，又要為其廣泛的“尋租”行為提供設租前提；而統治集團的高層則要靠維護關鍵領域的壟斷來顯示“執政能力”、“駕馭市場經濟”，圖謀永久地“宏觀調控”企業和個人的經濟自由。其次，從“放權讓利”、“承包租賃”到“產權改革”的國有企業改革，一方面侵占了銀行儲戶和股民的大量資產，另一方面卻在名義上不認可“私有化”的情況下實施了靜悄悄的“權貴私有化”。此舉社會代價高昂，已經觸犯眾怒，其效果卻是一地雞毛、不堪收拾，依舊是“產權不清晰、權責不明確、政企未分開、管理不科學”（此處套用國企改革十六字目標，中間筆者加一“不”字）。最後，小型國有企業被改革吞噬，大中型國有企業則深陷產權的泥潭與治理結構的僵局。

　　其三，教育、醫療、住房、社保改革走入歧途、基本失敗。教育、醫療、住房、社保是公共品或准公共品，幼有所學、老有所養、困有所助、病有所醫和居者有其屋，並非“盛世”景觀，而是人們對一個稱職的政府和一個正常的現代社會的基本要求。而中國的改革恰恰漠視這些基本要求，它並未減少納稅人的繳納負擔，卻在收取稅金之後拒絕公共支付，使上述各領域的所謂改革步入歧途。官方在自我減免其公共支付責任的同時，卻並放任官商集團在教育、醫療、住房、社保等領域設租尋租、創收營利，從而把民眾從經濟改革中獲得的收益再通過公共品壟斷交易大部收回。很顯然，這一類的“改革”必然失敗，而失敗的原因既非“市場失靈”亦非“產業化”（舉例言之，如果政府為義務教育全額買單，“教育市場”絕不至於比“教育事業”更失靈），而是各級政府明里推卸財政支付責任，暗裡墮落為公共品改革的首要分利集團。

　　其四，政治改革沓無音訊，機構改革、財稅改革、行政管理體制改革不可能獲得意外的成功。經過“六四”事件和蘇東劇變之後，中共高層已不太可能就政治改革達成共識。從趙紫陽的“民主與法制的軌道”，到江澤民的“黨的領導、依法治國與人民群眾當家作主的有機結合”，再到胡溫時代的“行政管理體制改革”，當局離實質性的政治改革越來越遠。迄今為止的歷次黨政機構改革均因精簡之後的報復性膨脹而告失敗，從財政承包製到分稅制的財稅改革由於缺乏中央與地方憲政性分權的政治基礎也不可能成功。如果不釐清黨政軍、立法行政司法、公民權利與政府權力之間的關係，卻試圖在無憲政而有黨治、無三權分立而有官商聯盟之狀態下建立所謂的“法治政府”，以“行政管理體制改革”來取代政治改革，斷無成功之可能。

　　綜上所述，中國的改革離真正的成功還相差甚遠。中國經濟改革表現最優秀者，不在於對舊體制的改造，而在於“體制外經濟”的迅速崛起──即民營經濟的蓬勃發展，恰恰是未經成功改造的舊體制一直對新興的“體制外”市場力量形成周期性的反壓。這一“體制外”崛起的進程通常被稱之為“增量改革”。之所以“增量改革”的績效遠遠優於“存量改革”，是因為後者必須“破舊+立新”，而前者僅僅需要“立新”而已。舊體制的政治經濟既得利益階層對“立新”睜一隻眼閉一隻眼任其發展，對“破舊”卻頑強地抵制。農村早期改革的成功、鄉鎮企業的異軍突起、民營經濟的發展壯大，並不需要舊體製作傷筋動骨的大改變，它所全部有求於當局者，不過是“允許”而已，至多也不過要求當局在口頭上作出“政策不變”的表示。換言之，“增量改革”的成功在於當局的“無為”，在於“無為”賦予民間力量的自由所煥發出來的自由活力。反之亦完全也有理由說，國有企業、股市、政府機構的改革之所以失敗者多，則大多失敗於當局的“有為”。舊體制的核心是統治集團通過對組織、資源、產出、分配的全面控制以實現對人的全面控制，其實質就是剝奪自由。“增量改革”是一個先自由後增長的過程，經濟權利的自由化產生了經濟組織的多樣化、經濟資源的市場化，而“存量改革”因為沒有首先賦予全體公民作為“存量所有者”以平等的自由，它的改革路徑與“增量改革”全然不同，其不成功自是理所當然。

　　四、中國改革的政治障礙

　　中國改革的局限性與開放性，其失敗與成就，同樣都意義重大、影響深遠。這一改革因經濟發展成就獲得了良好的世界聲譽，儘管它所遭遇的種種無法破解的難題已使改革的聲譽蒙羞，但人們還得承認中國的進步；也許正因為有了28年來諸多的進步作基礎，才使得過去仿佛石破天驚般的中國改革在今天顯出平庸的原形。發展和穩定是兩個美好的目標，但發展主義導致了中國改革的失衡，穩定主義導致了中國改革的假冒偽劣化。長遠地看，如果沒有自由、民主和人權的價值追求，中國的改革終將背離發展和穩定的初衷。即以當前情形觀之，中國的改革已陷入進退維谷的重重困境。雖然中國的經濟增長將會持續一段時期，但中國因改革而不斷加劇的矛盾、問題和衝突卻已日趨惡化。很顯然，既然長達28年的高速經濟增長未能消解這些矛盾、問題和衝突，反而使之長期化和尖銳化，那麼，也就不可能將解決這些矛盾、問題和衝突的希望寄託於此後的經濟增長之上。可以斷言，中國改革中陸續出現的腐敗、“三農”、國有企業困境、金融漏洞、嚴重社會不公、資源環境危機、公共品（或准公共品）危機等嚴重問題，在“一黨專制+改革”的既有改革模式之下，無論如何也不可能獲得妥善的解決。改革的困境在它啟動的時候就早已經註定了。統治集團所試圖完成的乃是一項不可能的任務：它要把專制權力的維護、政治局勢的穩定、經濟秩序的重構、社會財富的增長、民生福利的改善等等諸多互相掣肘的內容融合到一場涵義模糊的改革中。在自由與極權、民主與專制、法治與黨治之間，任何共生狀態都是脆弱的；在發展與穩定、公平與效率、財富與分配的衝突中，任何非民主的解決方案都必然後患無窮。

　　如果用最簡潔明了的表述來總結本文的觀點，似乎可以這麼說：改革是好的，但為改革附加的政治義務（即支撐一黨專制的政治義務）是壞的；發展是好的，但對發展收益的政治性分配（即讓官商利益聯盟優先得益的政治性分配）是壞的。

　　人們通常以成熟市場經濟國家的分析框架來分析中國的改革實踐，一遇到問題，或曰“政府失靈”，或曰“市場化過度”，或指責“新自由主義”之“自由放任”，或指責“保守派”“反對改革開放”。但筆者以為，中國改革之所以遭遇重重困境，之所以難以全面成功，另有其更關鍵的原因，我們可以稱之為政治障礙──為了維護和保障一黨專制的政治統治，那些涉及到統治集團之政治威權和官僚機構之運作方式的改革（如政治改革、行政管理體制改革、機構改革、司法改革）、那些觸及到官僚統治集團既得利益的改革（如對大中型行政壟斷性國有企業的改革）、那些在專制政治條件下易於被官商聯盟操縱牟利的改革（如對教育、醫療、住房、福利、社保、股市的改革），儘管有時改革的初衷和改革的方案並不太壞，但它不可避免地會被改革的政治條件所扭曲，或者被現實的政治分利集團所制約和擾亂，最終都不可能獲得真正的成功。一黨專制與市場經濟的組合無法形成一個有序的、和諧的、自洽的、良性循環的、有效運轉的政治經濟新體系，卻極有可能墮入一個權貴壟斷的、高度不公的、難以穩定的、半吊子的、壞的、專制的市場經濟之中不能自拔。倘若如此，那麼就可以推出這樣一個結論：要麼中國的改革因政治障礙而止步於一黨專制既定的政治安全線之內，要麼一黨專制制度被不斷地邊緣化，最後消失於一種全新的改革觀之中。