三、克服困擾民主化的現實疑難：規模問題與“大國”民主

　　其實，“縣政中國”民主化思路所面對的最大挑戰，不在於如何從縣級民主走向全國民主，而在於如何實現縣級民主。我在寫作“縣政中國”一文時，充分意識到了這一點，但是很難提出系統的論述。這裡不妨談談我研究這種思路的一些基本前提。

　　首先，我充分體認到中國民主化轉型的艱難。歷史地看，自清末國人追求共和，到1919年高揚“德先生”旗幟，再到後來中國共產黨也以“民主”為號召（無論是“新民主主義”還是後來的“社會主義民主”，至少字面上沒有完全拋棄“民主”二字），更不用說1989年中國民眾的民主運動領全球共產主義垮台之先聲，凡一百餘年之努力，未見中國民主政治之進步。從國際社會的經驗來看，歷經全球三次民主浪潮，世界上有一半國家已實現了民主，超過半數的民眾生活在民主制度之下，而諸大國的政治制度幾乎都是民主的（雖然對俄國民主的評價可以很有保留），中國的非民主制度卻似乎依然不動如山，並且正在國際社會“崛起”。任何對於中國民主化的討論，如果不體認這種艱難，不着眼於克服這種艱難，那就難免是輕佻的，至少是不夠嚴肅負責的。

　　其次，我也充分體認到中國國情的特殊性。一方面，國情不能成為中國自外於人類文明的理由，不能成為中國拒絕民主的藉口；另一方面，要在中國實現民主，要通過民主政治制度的建立來解決中國所面臨的問題和挑戰，也不能不承認中國有其特殊國情、特殊文化、特殊傳統、特殊問題，不能不研究在這些特殊性的條件下實踐民主的道路和方法。

　　第三，我對“民主”的基本政治原則可以解決中國所面臨的困境有高度信心。人類歷史的實踐已經反覆證明，實行民主政治制度的民族已經基本擺脫了那些仍在困擾中華民族的重大問題。換言之，民主的基本政治原則可以解決今天中國的基本問題。至於如何應用這一政治原則來解決中國的問題則有待我們的智慧和努力。

　　在這些前提下提出的“縣/憲政中國論”，致力於從中國的傳統和現實中發掘有利民主化的因素，着眼於調動各種可能的因素克服中國民主化的困難，企圖找到一種現實的民主化道路。我們必須把歷史發展中的路徑依賴與理想狀態的憲政設計結合起來，必須在現實發展中找到推動歷史發展到比較理想狀態的動力機制，也必須在設計未來的時候發現其中能夠植根於歷史與現實的成長因素。在這個意義上，“縣政中國論”有一定的優勢，特別是在與目前能夠看到的其它一些着眼中國憲政改造及民主化的論述相比較而言是這樣。

　　有一種簡單化的民主化論述，即所謂的“大國民主論”，以全國直接選舉為基本訴求，認為這就是民主化的基本含義。[17]就民主化進程而言，可以說，這種思路是本末倒置。無數成功民主化的案例表明，全國大選是民主化轉型大體達成的標誌，而不是民主化啟動的第一步。不研究怎樣達成全國大選這一政治結果，空談什麼“大國民主”、“全民民主”，在我看來是毫無意義的。難道我們坐等某個專制領袖一覺睡醒、茅塞頓開、立地成佛地宣布明天全國大選不成？進一步講，即使真的某一天出現了這樣的奇蹟，這樣的“民主”其質量也很有問題。如前所述，在近年來有關新興民主的研究中這一點已經很清楚了。

　　“聯邦中國論”無疑前進了一步，體認到了憲政架構問題（而不是籠統的什麼“大國”、“全民”──這不是說不要大國或全民，容後另述）在民主化中的重要性。但這一設想在中國缺少歷史和文化基礎，因此有可能不僅無法減少在中國實現民主的困難，反而增加一些不必要的困擾。比如說，在價值的層面，可以看到，中國民眾不抗拒民主化，但是抗拒國家分裂──而聯邦制必須保證各邦有脫離聯邦的自由。此外，藉助民族區域而建構聯邦制也有很大的局限性，因為它設定了未來人口不能自由流動。事實上，當今世界的主要聯邦制國家，基本上都不是在民族聚居的背景下劃分聯邦與聯邦成員的區域權力。美國如此，德國如此，即使加拿大，也僅僅是魁北克一地具有民族聚居特點，而魁北克僅是加拿大13個一級聯邦單位的一個而已。至於流行的以聯邦制解決台海兩岸和平統一問題的思路，則轉移了問題的焦點：中國大陸的民主化，而不是聯邦制，才是解決兩岸問題的根本前提。更重要的是，如同“縣政中國”一文已經指出的，聯邦制固然涉及憲政的根本問題，但並不內在地具有民主化涵義；在非民主制下也可以實行聯邦制；單單實行了聯邦制，中國也不必然就可以實現民主化。在這個意義上，聯邦制是一種憲政思路，但不是一種民主化思路。

　　“縣/憲政中國”試圖將憲政改造和民主化融為一體，更試圖將民主化道路與通過民主化所要實現的民主憲政架構融合在一起，即聯結了動力和目標。王思睿建議以“州政中國”取代“縣政中國”時，僅僅看到了“縣政中國”作為民主中國的縣政架構的目標設想這一方面，並且不同意這種設想（關於這一點，後面另作評述），但他忽略了“縣政中國”更重要的內容，那就是作為走向民主中國的民主化道路和動力機制的方面。上文已經論述了為什麼縣級民主可以順利導向全國民主，下面集中討論縣級民主為什麼比全國民主更容易啟動。

　　為此，首先需要指出的是：在我的心目中，中國的民主化只能是一個自下而上的政治過程，而少有可能自上而下地達成。這是談論“縣政”問題時我與孫中山觀點的一個根本區別：在孫中山那裡，實行縣的自治是所謂“訓政”的基本內容，這被認為是一個有領導、有步驟的過程；我的“縣政中國”則不寄望於任何國家政權及其領導人，而是面向民眾，面向民主力量。當然，如果有國家政權及其領導人採納這一思路，循此推進中國民主化，固是好事，但就當前及今後看得見的中國政局而言，我認為，這種憧憬是不現實的──這固然是一個政治判斷問題，可以見仁見智；但另有一點卻是無可置疑的，即從根本上說，沒有足夠的自下而上的民主化壓力，不可能出現當局忽然開明而啟動民主化的圖景。就此而言，即使着眼推動當局主動實行民主變革，也不能不致力於“下面”的因素，包括民間和地方。

　　王思睿揣測我談“縣政中國”是“為了說服執政黨，打消其對於立即實行民主化可能導致天下大亂的顧慮”，那是不得要領的。就概念而言，我不認為中國目前有什麼“執政黨”──把這種民主制度下的概念套到中國說事，只會越說越糊塗。沒有反對黨，何來“執政黨”？黨政一體，黨軍一體，何來“執政黨”？某黨未經人民授權即壟斷一切權力，何來“執政黨”？在這種政體下，某黨根本就沒有下台一說，何來“執政黨”？就現實而言，我也不認為某黨真的有什麼“立即實行民主化可能導致天下大亂的顧慮”。什麼是“天下大亂”？某黨真的有這種對於民族的責任心嗎？他們的“顧慮”是有的，但是不在這裡，而在民主化必定導致他們放棄對權力的壟斷。一切民主思路，不在於“打消”他們的這一顧慮，而應旨在“實現”他們的這一“顧慮”。至少，也要“還原”他們的這種真實顧慮。就是說，通過切實可行的民主化思路，直指其權力壟斷的要害，把他們那些“經濟發展”、“社會穩定”、“國家興盛”等冠冕堂皇的“顧慮”（不如說是“藉口”或狡辯）置之無所遁形之處，把中國民主化的癥結問題還原到真實世界中的原形──那就是一黨壟斷權力的現實及欲望與民眾掌握自己命運、解決自己問題的要求之間的矛盾和衝突。

　　“縣政中國”的民主化思路，試圖同時滿足“經濟發展”、“社會穩定”、“國家統一”、“人民當家作主”等所有某黨、某些人用來抵制民主化的衡量指標，甚至也可以解決什麼“人民文化水平低下”、“參政水平不高”等等莫須有的據說可能因此無法在中國實行民主的問題。但是，這樣的民主化，請問某黨是否願意採納而實際推行之呢？我看是不會的。理由何在？打破了某黨的權力壟斷嘛。初期的“縣政民主”甚至還讓一大步：全國範圍，還是貴黨一黨專權，小民只在小小的一縣實行民主政治好不好？答案還是不好，因為某黨不像王思睿這樣糊塗，會認為“縣政民主”就把小民框死了，全國一黨專制可以高枕無憂了。一鄉民主如今尚不能實行，這和“天下大亂”有什麼關係？是別人騙我們，還是我們騙自己，抑或大家一起騙民眾？我看，一切贊成民主政治原則的人，可以不必再在那些某黨為一黨乃至小部分權貴之私所設置的迷障中轉來轉去了。讓我們回到問題的根本：怎樣才能調動一切可能的、哪怕是弱小的因素，在中國的專制政治上打出哪怕一個不大的、但是足以致命的缺口？

　　不大而致命，這是一個重要的原則。大一些，固然好，但是，如前所述，難度增加；太小，不足以致龐然大物之命，做了等於沒做，徒增其抗力而已。這樣，“規模”問題就出現了。從理論和歷史的角度看，“規模”問題是民主制度能否生存的一個根本問題。希臘民主之後，人類歷史上一千多年沒有民主，直到晚近的幾百年，民主才重新出現在人類政治生活的實踐當中。為什麼？其中重要原因，根據民主制度的研究權威達爾（Robert A.Dahl）的看法，即在於國家的“規模”（size）。[18]希臘的民主表現為城市國家（city state）的居民“直接”決定公共事務[19]（我這裡把“直接”二字用上引號，是因為，目前在中文語境中討論民主時，對於這個詞的使用很成問題──希臘的民主是“直接民主”，但“直接民主”不是“直接選舉”，因為基本上選舉本身就不是直接民主，特別是民意代表的選舉，而是間接民主）。居民規模擴大，則直接民主在技術上遇到困難。到民主政治的實踐再次出現的時候，代議制民主（representative democracy）解決了這個問題。這種解決方式促成了所謂“大國民主”的出現，被達爾稱為“民主制度的第二次轉型”。但是，它也使民主制度付出了代價，那就是形式民主（formal democracy）可能損傷實質民主。聯邦制和地方自治在一定程度上對此有所彌補。但是，人類社會中由於國家規模擴展而帶來的實質民主程度不足的問題，即使在一系列新興傳播交流手段出現並應用於民主運作的改善之後（比如互聯網對於民主運作的作用，即一些人談論的digital democracy 或internet democracy），迄今並沒有得到解決。王思睿不懂得這一點，所以他認為“國政民主”比地方民主重要。我注意到，談到中國的民主，往往有論者像王思睿一樣，喜歡使用“大國民主”這樣的字眼。這聽起來很氣派，但卻忽略了民主發展中的一個至關重要的問題，即規模問題。如前所述，民主作為一種政治制度，且不說它的種種不足，其在實踐中達致民主理想的一個重大障礙，就是“大國”。大有大的難處，不僅對民主化是如此，對已經成熟運作的民主也是如此。考慮到前面講過的三個前提，即中國民主化的艱難程度、中國的特殊國情和民主政治必須能夠解決實際問題，則“規模”問題不能不成為我們思考“民主工程學”時的一個中心問題。

　　在“縣”的規模上，民眾的動員一方面相對比較容易（因為規模較小），另一方面又比較具有規模效應（因為規模又不那麼小）。在大一些的規模上，不要說全國，也不要說省（如“縣政中國”一文指出的，中國的一個省相當於當今世界一個大國或至少中等規模的國家），單說王思睿所主張的“州”，據他的設計，其人口在一千萬左右，動員就非常困難。須知，全球目前大約210個左右的國家（地區）當中，僅有70多個（即全世界大約三分之一的國家）其人口超過一千萬，說明這個規模還是很大的。縣的規模則不同。目前一縣人口通常為幾十萬，最多一百來萬；按照“縣政中國”的設計，則大約一百萬到二百萬，動員起來相對比較容易。至於再小一些的規模，如王思睿所建議的鄉鎮這一級，應該更加容易實現動員，因此實現當地民主化可能更加容易。但是，問題出在第二個層面，即很難從這樣小的規模上直接推動全國民主化──這不是王思睿最為關心的問題嗎？可是，當建議鄉鎮自治以代替我的縣級民主的時候，他卻忘記了還有全國民主化這樣一個最為重大的問題。

　　就社會結構而言，一鄉一鎮範圍並不具備什麼知識分子階層，但一縣範圍則一般有其政治和知識精英階層。在“縣政中國”一文中和本文中，我還談到了傳媒和司法這兩個因素：在鄉鎮層面他們大都尚不存在；在縣的層面則基本成形了。說到這裡，我不準備把問題進一步挑明了。試想，在上述社會架構下，在一縣規模內，如果投身民主運動的志士們試圖有所作為的話，把他們爭取全國民主的能量與一縣民眾的切身利益相結合來爭取此縣民主，那是什麼局勢？我決不認為這就很容易；但可以斷言，這比一舉爭取全國民主不僅從難度來說容易很多，而且從技術的層面來說也增加太多可以操作的因素。鑑於中國民主化總是處於沒有操作的空談層面，或至多進入大而無當的“大呼隆”操作──與其說是“操作”（operation ），不如說是跟隨自發動員的機會主義（opportunism ），則這種操作因素的出現也是非常值得重視的。在這個規模上，晚近世界多國民主化的經驗，因此也就可以應用到中國的現實中來。

　　無疑，本文並不能提供一套迅速在縣級實現民主的操作方案。但在理論上不難看到，實現縣級民主，較之在中國這樣一個大國實現全國民主，具有較多的便利，也具有較高的質量。有人會追問：專制政權不會“允許”縣級民主的實現，那麼縣級民主與全國民主所面臨的問題還不是一樣？倘若一旦“允許”了，那又為什麼不去一舉實現全國民主呢？我想，答案也很簡單：歷史上沒有什麼民主是專制政權所“允許”的[20]；如果要以專制政權是否“允許”作為民主化的前提，那就不必討論民主化了。如前所述，民主化的展開必須尋求突破口，而“縣政中國”試圖着眼規模問題而探討縣級民主作為突破口的可能。突破口可能不止一個，這更好；這裡研究的突破口也許在未來實踐中並不一定實現，但是有相關的研究積累比沒有這樣的研究和積累要好，這一點恐怕無需爭議。重複一句：對於中國民主化這樣一個十分艱難而重大的課題，在我看來，細緻的探討總比武斷的定論更有幫助──即使某些細緻的探討可能沒有立即的現實作用，即使某種武斷的定論其實相當正確。為什麼這麼說呢？因為我相信，要實際解決繁難的問題，應該採取科學的態度，而不是信仰的態度。科學研究常常看來是在做一些無用之功，但是其研究過程中的“格致”結果總會或者這樣或者那樣地有益於解決問題；某種信仰可能很對（其實信仰也說不上對錯，我這裡着眼於它可能被很多人接受，甚至可能正確預言了事物的發展態勢），但並不能解決工程問題。中國要不要民主？這可以是一個信仰問題；但是，中國怎樣才能民主化，卻是一個工程問題。“概念車”不一定將來真的駛上高速公路，但卻對高速公路上的汽車之技術和其它多方面發展有無可替代的價值。還是前面的比喻：如果有人說，“人類將來是可以飛行的，應該以發展飛行器優先”，我會想，這句話很英明，也許說對了人類未來交通的發展態勢；但是，憑這句話並不能實現人類飛行的夢想，要向那個夢想接近，還需要先造出一輛一輛的也許未來並不能真的使用的“概念車”。我是採取後一種方法論的，那也就不妨把“縣政中國”看作中國民主化問題上的一輛“概念車”。

　　四、民主轉型是政治問題：國家建設、經濟發展和行政功能

　　說民主轉型是一個政治問題，似乎是一句廢話。但是，在某些語境中，對某些人，這樣的廢話──也就是常識──卻是不能不加以認真論述的，否則對話就可能大大偏離乃至背離常識，出現嚴重乖謬的論說。

　　王思睿欲以“州政中國”代替“縣政中國”的一個理由，是所謂“傳統的農村中國向現代的城市中國轉型的需要”。在他看來，第一，“縣”是農村政權，要改成市或者市轄區，就像目前中國政府正在做的那樣，才能適應“市政管理和工商服務業管理”的需要；第二，20世紀以來袁世凱、民國三十年代、中華人民共和國“大躍進”時代和晚近一共四次在省縣之間增設一級行政建制（也就是他所屬意的“州”級建制），是歷史潮流；由此形成的現有省、地、縣、鄉四級地方建制，“並非出於個別領導人的主觀意志，而是有其客觀的必要性”，也就是所謂現代轉型和城市化的需要。他這些主張“州政”的論點有三層思維誤區，而這些誤區都是頗有代表性的，構成對於中國民主化的思維障礙，值得逐一討論。

　　第一層誤區是經濟決定論。不是說經濟發展不重要，也不是說理解經濟的變化對於理解社會其它層面的變化不重要，但是，並不是人類生活中的所有社會表現形式都要根據經濟形態的變化而變化。行政區劃本身有其獨立性，不一定與經濟發展的不同階段“相適應”；民主政治的形態本身也有其獨立性，也不一定是經濟發展在一定階段的特定表現。而且，一定的經濟形態或發展階段本身也可以與多種多樣的、不同的行政及政治形態相配合，不一定非要體現為某一特定行政區劃方式或政治形態不可。某些所謂“必然性”，聽起來很“客觀”，其實往往是臆造的。按照王思睿的說法，從所謂“傳統的農村社會向現代城市社會的轉型”，“必然”“需要”在省縣之間增加一級行政建制，甚至一定需要省、地、縣、鄉四級地方建制，那麼，這是不是說，其它沒有這樣做的國家，其實都沒有實現這種現代轉型？比如說，美國建國二百多年來，行政和地方建制基本沒有什麼改變，難道它這二百多年沒有經歷這種向現代城市社會的轉型？在維持二百多年之前的這種政治和行政架構的同時，未曾在聯邦和州、或者州和更低一級之間增設一級行政建制，按照王思睿的邏輯，美國的經濟和社會豈不是二百多年來沒有也不可能取得什麼實質進步？

　　強調形式的獨立性甚至形而上性，是亞里士多德以來西方思維的重要特徵，也是西方思維導向現代科學的重要途徑。我並不認為西方思維一定比中國思維高明，就這個問題而言，中國也有強調形式的哲學，但在當今的思維圖譜中看不到了。王思睿強調現代化，而現代化是與現代科學密切聯繫的，不了解其思維之哲學特點恐怕就很容易誤解現代化。事實上，不懂得形式的獨立性，不懂得舊瓶可以裝新酒，可以說是中國現代化的一大思維障區。不獨在政治上如此，在社會生活的各個方面它都表現出來。比方說，歐洲大城市的面貌，巴黎也好，倫敦也好，羅馬也好，都盡其可能地保留了幾百年前的特點，但他們都成功實現了現代化。今天的一座歐洲城堡，形式無疑還是中世紀的（否則就不存在這個“城堡”了），但是內里也必然已經現代化了（不然這座城堡也事實上已經被廢棄了）。可是，國人似乎很難理解這種“和諧”，於是認定現代化有其“必然”的形式，後果如何，我這裡沒有篇幅多說。民主化也是現代性的重要內容，道理是一樣的：英國還有國王，連一部成文憲法也沒有，但鐵定是最有資格的現代民主國家；有的國家僅有50年歷史，憲法已經修了四、五部，人民代表大會從中央到地方五層都有，選舉投票率據說百分之九十幾，但是，除了這個國家的領導人自己，世界上沒有人認為這是一個民主國家──就是這個國家的領導人自己也常常不小心說出另外的自我評價，許諾未來“條件具備的時候”要搞“民主”。形式與內容之間並不具有“必然”的聯繫，應該不是很難明白的道理了吧？

　　第二層誤區可以稱為“現狀合理”論。儘管我大體同意王思睿的觀察，即20世紀初以來中國存在一種發展趨向，地方政府的層級迭有增加，統治者有在原有層級間加設新層級的衝動和行動，但如何理解這一現象，我就不能同意王的看法了。這裡有兩個重大的分歧，其一關乎中國國家現代化建設（modern state building）的評價，關乎中國當前地方自治狀態的評價──這是一個重大的、根本的問題；其二則顯示出王思睿的“州政中國”與我的“縣政中國”在“州”還是“縣”的問題上出現分歧的根本原因。

　　首先，王思睿認為，“二十世紀國人在地方自治上的努力，基本完成了建設現代化國家（或者說地方行政現代化）方面的使命”，只是“沒有完成推動民主化方面的使命”。這個前提是他斷定在中國“地方自治已經不是實行憲政民主的先決條件”的立足點，也是他對我的“縣政中國論”的批評之出發點。他認為，不能說清末和民國時期地方自治的嘗試都是失敗的。這個判斷，我同意。但從這個判斷無法跳到地方自治已經在中國實現的結論，因為這裡既有邏輯問題，也有歷史問題。邏輯問題很簡單：不完全失敗不等於已經成功；成功的嘗試不等於普遍的成功。歷史問題也不複雜：清末和民國時期的政治發展進程早就出現了巨大的歷史轉折，那就是中國人民共和國的成立；清末和民國的任何成功嘗試，決不等於這些成功已經為中華人民共和國所繼承、鞏固和發揚了。

　　在我看來，今天的中國，不存在任何意義上的真正地方自治──這就是我們必須面對的政治現實。認為地方自治的問題在中國已經解決了，那只能是專制當局的欺人之談，一個主張對現制度實行民主化改造的人是無法接受這種離開“自治”本義的概念偷換的。事實上，王思睿陳述的“自治”概念前後矛盾，因為他有時又會說到“未來實行地方自治”──這不是說現在並沒有“地方自治”嗎？既然如此，為什麼說地方自治方面的努力已經不必要了呢？

　　對於晚清以來中國國家建設現代化成績的評價，對於中國已有和現有“地方自治”的理解，可能是導致王思睿與我的分歧的基本問題。我的看法是：中國並沒有完成國家建設的現代化，當然更沒有實現民主化；中國的地方民主自治問題並沒有解決，就像中國的全國範圍內的民主問題沒有解決一樣。事實上，為了避免中國當前政治實踐中對於一些概念的踐踏所造成的字面混淆所帶來的概念歧義，拙文“縣政中國”較少使用“縣級自治”的說法，更少籠統地使用“地方自治”這種說法；而是強調“地方民主”，特別是“縣政民主”。由於中國專制話語中充滿了“人民當家作主”、“人民民主”等陷阱和混亂，我傾向於使用更為特定的（specific）概念來論述問題：中國作為一個國家據說已經是“民主”的了，那麼每個縣的“縣政”是不是也是民主的呢？中國據說已經有了“民族區域自治”、“村民自治”、“街道自治”等一系列“地方自治”，那麼是不是可以通過“地方民主”的機制來實現這類“自治”呢？同理，王思睿說中國的“國家建設”已經實現了現代化，那麼，我們要問，一個已經現代化的“國家”怎麼還時時擔心所謂“諸侯現象”呢──所謂“公民與小共同體聯盟”可能會發展為“諸侯現象”，這也是王文中提出的對於“縣政中國”不以為然的一個理由。

　　其次，王思睿認為，行政層級的增加，“並非出於個別領導人的主觀意志，而是有其客觀的必要性，具體地說就是傳統的農村中國向現代的城市中國轉型的需要”。對這一將現狀合理化的解釋，我有保留地同意其中前半句，即“並非出於個別領導人的主觀意志”。然而，不是“個別領導人的主觀意志”，並不等於就是社會發展的“客觀需要”。上文已經證明，這種發展肯定不是“社會發展的客觀需要”。那麼，為什麼從袁世凱到國民黨到共產黨都會採取這樣同一趨勢的動作呢？我的建議是：我們可以看看這三者有什麼共同點。在我看來，他們的一大共同點就是反民主、實行專制政治。因此，我對這一現象的解釋是：這是出於他們加強專制的政治需要。有人也許會說，中國歷代王朝也是專制政治，為什麼沒有實行這麼多層級的地方建制？這個問題，王思睿的文章中其實談到了：歷代王朝也有增設地方層級的衝動與行動。所以說，這個趨勢，古已有之，於今為烈。以獨裁或者寡頭的小小統治集團，統治幅員廣大、人口眾多的國家，就會傾向於劃分國家為不多的幾個區域，區域之下再劃分不多的次區域，並類推下去，從而形成層級甚多、但每一層級的單位數量並不是很多的權力─行政架構。這裡面的原因很多，也很有意思，我看需要另外撰文分析，這裡沒有篇幅了。

　　有人質疑，在“縣政中國”架構下，以一個中央政府直接面對上千作為一級行政區劃的縣級政府，怎麼管得過來？這一質疑的背後存在着一個前提假設：中央政府要“管”地方政府，而這不過是專制政治、特別是計劃經濟的專制政治下的思維慣性。在民主政治下，真正“管”地方政府的是本地民眾；中央政府既不必向地方分錢分物，也不必任命或管理地方幹部，甚至大體上不必操心地方社會福利（一般來說，這是地方政府的功能），還有什麼“管”不過來的呢？比如說，地方官員腐敗，會有本地選民、公民社會、公共輿論、司法機構等那麼多社會力量“管”着，豈不比一個“天高皇帝遠”的中央政府“管”着頂用得多？

　　回到我們的論題：王思睿認為現行權力─行政─區劃架構有其歷史必然性，不是完全錯誤的看法；他的錯誤在於沒有看到這僅僅是專制政治的歷史發展之必然性，反而認為這是社會經濟發展的歷史必然性，從而把專制政治的遺產當成中國的發展所不能擺脫的寶貝了。事實上，民主化是對專制政治歷史發展的最大挑戰，民主發展常常會打斷那些專制政治下特有的發展趨勢，按照新的政治原則組織國家，包括國家的地域權力架構。當然，如前所說，也並不是說一切都要創造新形式；相反，應該儘量利用具有深厚歷史根基的那些形式──現代化的張力之一（在中國，則是現代化的基本困惑之一）也就在這裡。單就行政區劃的形式而論，王思睿承認，縣，而不是他的“州”，是最具有傳統、根基和認同基礎的。這裡他看到了“縣政中國論”的深自用心之處，不過他沒有理解“縣政中國”主張兩級政府的用心。在“縣政中國”設想下，僅有全國（中央）和縣兩級政府，撤銷省制，而縣以下不進入國家政權體系，實行小區自治。相比之下，為了保存那些所謂適應現代化發展而出現的專制政治架構，王思睿則主張保留省、地、縣、鄉四級建制（加上全國政府，其實是五級），在地（他改稱“州”）和鄉兩級實行“自治”的設想。在政治上，我們知道，政府層級越多，民眾的權力就越容易被截留，也就越可能被截留得更多，即使在民主政治下也是如此。換句話說，這對於真正落實民主政治，是很不利的。就行政上說，這種架構迭床架屋，不僅大大增加行政上的不便，而且增加民眾負擔政府的財政成本。民主政治往往架構簡單，雖則程序繁瑣；而專制政治則常常架構繁瑣（試想，外交部長在美國國家行政權力架構中大約是“第二把手”，而中國的外交部長排名應該在第五十名左右，你就可以具像地懂得我為什麼說專制政治架構繁瑣了），但程序簡單，這裡面恐怕倒是有一些“必然性”的。反過來，把民主政治的架構搞得那麼繁瑣，那還不把老百姓──也就是民主政治的主人──搞得暈頭轉向？[21]

　　王思睿的設想還有一個繁瑣之處，就是僅僅在他的“州”一級，就要搞什麼“都”、“府”，而下面一級還要搞什麼“市”。如前所述，事情搞得越複雜，越不利於平民百姓。可是，中國那些號稱代表人民利益的知識分子，偏偏喜歡把事情複雜化。當然，複雜有複雜的理由。王思睿這樣設想的理由，就是“現代城市中國”不是“縣制”的框架裝得下的。他強調政府的“市政管理和工商服務管理”職能，所以有了那一套複雜的考慮。恰恰是這一點，在我看來是又一個思維誤區。這個誤區可以說是“行政決定論”，是“經濟決定論”與“現狀合理論”的一種奇怪的雜交。在這種思維方式下，種種服務、管理等公共職能，必定體現到一定的行政區劃權力架構之中。說它具有“經濟決定論”的色彩，因為它往往不能離開經濟區域發展來設想行政區劃、設計行政權力；說它具有“現狀合理論”的影子，是因為它不懂得這種行政與經濟功能合一的思路是中國多年實行的計劃經濟加專制政治所特有的東西，而絕不是普遍真理。沒錯，行政區划具有一定的經濟功能。但是，在民主政治和市場經濟下，這種功能不像在全權主義的中國那樣，由政府承擔，不裝進那套行政─政治的罈罈罐罐就不能工作了。舉例來說，紐約市的經濟作用大不大？當然很大。可是，那又怎麼樣？這並不影響紐約市的行政“級別”。反過來，紐約市作為行政區劃是隸屬於紐約州之下的。可是，那又怎麼樣？也不影響它發揮巨大的（超越紐約州作為州的）行政和經濟功能。

　　“縣政中國”討論的是民主化問題，也就是政治問題，和城市的經濟功能等這些東西沒有必然的聯繫。不錯，我在“縣政中國”文中也討論到了經濟發展問題。不過，請注意，我是從總體上關注民主化轉型期間不要出現重大的危害經濟發展的因素這樣一個角度來提出問題的。此外，我討論了分權思路的經濟改革作為進一步政治變革和民主化的可能基礎的問題。這裡的政治經濟學思路在於所謂路徑依賴（path dependence ）。[22]這在那篇文章里已經論述過了，就不必重複了。概而言之，王思睿據以反駁“縣政中國”而主張所謂“州政中國”的理據，要麼是不能成立的（比如說“縣”是農業社會的區劃──日本應該不是農業社會了吧？可是今天它的一級行政區劃基本上還是“縣”，可見這不過是個名稱問題罷了），要麼是並不相干的（比如認為要適應經濟社會現代化的轉型並滿足管理和服務的需要），要麼是有害於民主政治的（比如堅持四級地方行政架構）。

　　顯然，“州政中國”與“縣政中國”的分歧，並不單單是關乎地方民主的基本單位應該在什麼層級、這一層級應該叫什麼名稱的問題，而是關乎一系列重要的思維方法和基本着眼點的分歧。非如此，我是不必寫這樣一篇長文來再論“縣政中國”的。現在，我在提出建構“民主工程學”的大前提下，清理了這些分歧並試圖進一步釐清“縣政中國”的思路，謹以此就教於各位關心中國憲政與民主化的讀者。

　　「作者說明」本文初稿於2006年1月提交悉尼科技大學“中國政治文明”研討會。作者感謝馮崇義教授的邀請，感謝賀衛方教授的評論，感謝與會諸位學者的評論、問題和質疑。