質疑古代中國社會“皇權不下縣、縣下皆自治”之說 （ZT)

宋代以後，歷朝的“縣政”相對穩定，但在縣以下的機構設置和人員膨脹卻十分明顯。據史載，宋徽宗大觀四年（1110年），“凡天下有戶二千八十八萬二千二百五十八，口四千六百七十三萬四千七百八十四”（《宋史。卷八十五。地理一》），“首都、陪都城內及附近的縣依次分為赤、畿、次赤、次畿一至四個等級，其他五至十等級的縣以戶口多少依次是四千戶以上為望縣，三千戶以上為緊縣，二千戶以上為上縣，一千戶以上為中縣，五百戶以上為中下縣，不足五百戶為下縣”（《文獻通考。卷六三》）。至宣和四年（1122年），“天下縣一千二百三十四”（《宋史。卷八十五。地理一》），平均每縣所轄16000餘戶、37000餘人。但自北宋中期以後，全國差不多在每個州縣都增設巡檢司和縣尉司，“每個巡檢司統轄的鄉兵少則幾十人，多則一二百人。弓手是縣級行政機構的治安武力，隸屬於縣尉司，萬戶以上縣五十人，七千戶以上縣四十人，五千戶以上縣三十人，三千戶以上縣二十五人，二千戶以上縣二十人，千戶以上縣十五人，不滿千戶縣十人”[23]（p495-560）。宋神宗熙寧三年（1070年），“乃詔畿內之民，十家為一保，選主戶有干力者一人為保長；五十家為一大保，選一人為大保長；十大保為一都保，選為眾所服者為都保正，選為眾所服者為都保正，又以一人為之副。應主客戶兩丁以上，選一人為保丁。附保。兩丁以上有餘丁而壯勇者亦附之。內家貲最厚、材勇過人者亦充保丁，兵器非禁者聽習。每一大保夜輪五人警盜。凡告捕所獲，以賞格從事。同保犯強盜、殺人、放火、強姦、略人、傳習妖教、造畜蠱毒，知而不告，依律伍保法”（《文獻通考。卷一二》）。因此，有的學者提出：“實際上宋代的縣衙面對民眾的第一線人員，是少數決策性官員與大量執行事務的胥吏。據王曾瑜估算，北宋元祐年間胥吏總人數約在四十四萬左右。南宋時期所轄十六路的胥吏總數當在二三十萬人”[30].這表明了國家對地方基層社會的控制進一步增強。元朝的“縣”分為上、中、下三等，即“北方和四川地區，人戶數在六千戶以上的為上縣，在二千戶以上的為中縣，不及二千戶的為下縣；南方地區，人戶數在三萬戶以上的為上縣，一萬戶以上的為中縣，不及一萬戶為下縣”（清《濟南府志。卷十五》）。據史載，“明洪武年間，河南的信陽、方城、蘭考、拓城、夏邑、寧陵、新蔡、泌陽、新野、延津、唐河諸州縣，人口不足千戶”[31]（p25）。可見，元代的“縣”所轄人戶並不是很多。明代的府、州、縣主要是以各地上繳稅糧多少設置，比如明初規定：“稅糧在二十萬石以上的為上府，二十萬石以下的為中府，十萬石以下的為下府。州、縣依次類推”[23]（p738）。“知縣”執掌一縣之政，負責土地、戶口、賦役、治安、獄訟、教育、民政等，幾乎無所不問，無事不管，因而只能“擇年富有才者充”（《明會要。卷四一》）。到了明洪武十四年（1381年），“詔天下府州縣編賦役黃冊，以一百一十戶為里，推丁多者十人為長，余百戶為十甲”（《明史。卷七十七。食貨志一》）。“終明之世，其分統之府百有四十，州百九十有三，縣千一百三十有八。羈縻之府十有九，州四十有七，縣六。編里六萬九千五百五十有六”（《明史。卷四十。地理一》）。明代的“編戶齊民”，1491年最低為5050萬人，1542年最高為6340萬人[14]（p68），平均每縣所轄大體在5萬人左右，比前幾代略有增加。而從乾隆十四年（1749年）至道光三十年（1850年）的百餘年，全國的人口由1.77億人猛增到的4.29億人[14]（p68），“凡府、廳、州、縣一千七百有奇”（《清史稿。卷五十四。地理一》），平均每縣所轄10～35萬人之間，仍然屬於一種小縣建制。不過有清一代，“朝廷設有吏、戶、禮、兵、刑、工六部，縣一般設有吏、戶、禮、兵、刑、工六房，與之相適應，以便處理相關行政事務。縣的行政長官為知縣（正七品），其佐官為縣丞（正八品），主薄（正九品）。典吏為未入流的小吏，實為六房之長。管理書吏（少則五六人，多至十二人，直至十八人），為一縣承辦庶務的主官。其餘的胥吏和雜役人數，難以估計”[23]（p818）。此時，“州縣之地，大者且數百里，小者亦不下百里。欲以一人之耳目，戶知其人，人知其數，難矣！”（清賀長齡、魏源《清朝經世文編。卷七十四。兵政五》）。因此，縣以下有一套完整而嚴密的保甲體系，以防範和控制社會上“一切不軌行動”。正如清人劉淇所說，“縣何以里，里何以長也，所以統一諸村，聽命於知縣而佐助其化理者也。每縣若干里，每里若干甲，每甲若干村，如身之使臂，臂之使指，節節而制之，故易治也”（清賀長齡、魏源《清朝經世文編。卷七十四。兵政五》）。可見，傳統中國皇權專制集權制度是以縣令為主官，下設若干僚屬和大量的胥吏、衙役、鄉官，上有府、州、縣層層節制，下有鄉、里、保甲組織互相維護，這樣形成了自上而下、左右關聯、層層遞進的縱深型網狀控制體系以達到國家控制的治理效果。

　　三、古代中國社會的“縣政”之弊

　　古代中國的歷代王朝更替和治亂循環堪稱世界之最，其中既有皇權統治集團內部的“宮廷隱患”（如王位之爭、母后擅權、宰相擅權、武將擅權、宦官擅權等），又有中央與地方之間的“權力博弈”（如諸侯爭霸、藩鎮割據等），還有異族大舉入侵中原之地的“邊關隱患”，但最常見、最普遍、最持久、最頑固、最嚴重的是周期性爆發的農民大規模起義。正如毛澤東同志指出：“從秦朝的陳勝、吳廣、項羽、劉邦起，中經漢朝的新市、平林、赤眉、銅馬和黃巾，隋朝的李密、竇建德，唐朝的王仙芝、黃巢，宋朝的宋江、方臘，元朝的朱元璋，明朝的李自成，直至清朝的太平天國，總計大小數百次的起義，都是農民的反抗運動，都是農民的革命戰爭。中國歷史上的農民起義和農民戰爭的規模之大，是世界歷史上所僅見的”[20]（588）。

　　那麼，究竟是何原因導致了中國歷代王朝興衰更替和治亂循環如此頻繁發生呢？關於這一問題的解釋，可謂仁者見仁，智者見智，眾所紛紜，莫衷一是。比如，明清之際的著名思想家顧炎武認為：“封建之失，其專在下；郡縣之失，其專在上”：“小官多者其世盛，大官多者其世衰”（《亭林文集。卷一。郡縣論一》）。而宋代的著名思想家范仲淹則認為：“固邦本，救民之弊”必先“舉縣令，擇郡守”，因為“今之縣令循例而授，多非清識之士。衰老者為子孫之計，則志在苞苴，動皆徇己；少壯者恥州縣之職，則政多苟且，舉必近名。故一邑之間，簿書不精，吏胥不畏，徭役不均，刑罰不中，民利不作，民害不去，鰥寡不恤，游惰不禁，播藝不增，孝悌不勸。以一邑觀之，則四方縣政如此者十有七八焉，而望王道之興不亦難乎！”（《范文正公集。卷八。上執政書》）。明末清初的著名思想家黃宗羲從分析賦稅制度入手提出了著名的“黃宗羲定律”，即“田土無等第之害，所稅非所出之害，積重難返之害”（《明夷待訪錄。田制三》）；而現代的著名愛國民主人士黃炎培則從分析政治制度入手提出了著名的“歷史周期律”，即“一部歷史，‘政怠宦成’的也有，‘人亡政息’的也有，‘求榮取辱’的也有，都沒有跳出這個周期率的支配力，真所謂‘其興也勃焉，其亡也忽焉’”[32]（p148）。再如，漢景帝重點關注處在國家政權神經末梢的“縣政”之弊，提出了“今歲或不登，民食頗寡，其咎安在？或詐偽為吏，吏以貨賂為市，漁奪百姓，侵牟萬民。縣丞，長吏也，奸法與盜盜，甚無謂也”（《漢書。卷五。景帝紀第五》）；而唐太宗更加關注處在國家政權中間層的“州政”之弊，提出了“朕每夜恆思百姓間事，或至夜半不寐。惟恐都督、刺史堪養百姓以否。故於屏風上錄其姓名，坐臥恆看，在官如有善事，亦具列於名下。朕居深宮之中，視聽不能及遠，所委者惟都督、刺史，此輩實治亂所系。尤須得人”（《貞觀政要。擇官第七》）；明太祖朱元璋則高度關注皇權統治集團內部的“女寵、侍人、外戚、權臣、藩鎮、四裔之禍”，提出了“朕欲除貪贓官吏，奈何朝殺暮犯！”（明劉辰撰《國初事跡》。卷一）；清康熙帝所關注的焦點問題似乎又轉向了下層，提出了“下者，常視上意所向而巧以投之，一有偏好，則下必投其所好以誘之”（《帝王家訓》）。近代名人譚嗣同概括說：“二千年來之政，秦政也，皆大盜也”（《仁學。卷二十九》）。可見，傳統中國社會的“官場腐敗”是一種整體性和結構性的制度痼疾。但在中國歷史上扮演“大盜者”是皇帝一人，還是臣下多人，抑或是縣衙的胥吏、差役和鄉官系統一群人呢？我認為，傳統中國的“縣政”是一種變態的“尾大不掉”問題，就像“歷史幽靈”一樣纏繞着皇權專制集權制度不放，一直伴隨它走向滅亡為止。因為傳統中華帝國大一統的皇權專制集權體製造就了世界上最龐大的一支官僚集團隊伍，高聳在塔尖上的是自稱孤家寡人的皇帝，中上層是成千上萬的一品至九品的國家正式官員，處在塔底的是數十萬計乃至上百萬計的胥吏、衙役和“鄉官”系統。在這種自上而下的“金字塔”式權力結構中，存在漏洞最多、隱患最大、隱蔽性最強、盤剝老百姓最直接、造成社會危害最嚴重的莫過於“縣政”之弊。正如明隆慶年間的著名清官海瑞所說，我憑藉一己之力“日與群小較量是非”仍感到“窩蜂難犯”，“事與心背，奈之何，奈之何！百凡經理，垂成中止，可惜，可恨！”（《啟閣部李石麓諸公》）。這種社會政治現象曾經被宋代大詩人蘇洵、蘇軾、蘇轍父子三人形象地把比喻為“君子鬥不過小人”（《宋史。卷四百四十三。蘇洵傳》）的歷史規律。

　　首先，傳統中國的“縣政”之弊，具有一種持續膨脹的自我繁殖力和擴張力。

　　傳統中華帝國皇權專制集權制度的最大特徵是，國家在地方行政系統中儘可能少用“朝廷命官”，但卻隨意地大量地使用胥吏和衙役去承擔基層繁雜的行政事務，因而歷代王朝末期的非正式官員人數總是比初期大得多，通常會膨脹數倍甚至數十倍。比如唐代初期，“諸官有員數，而署置過限及不應置而置，謂非奏授者。一人杖一百，三人加一等，十人徒二年”（《唐律疏議。卷第九》）；但到唐玄宗開元十七年（729年），“雜色入流”官員每年任命2000多人，為明經、進士及第人數的20倍[33].再如明朝初期，“松江一府坊廂中，不務生理交結官府者一千三百五十名，蘇州坊廂一千五百二十一名。此等之徒，幫閒在官，自名曰小牢子、野牢子、直司、主文、小官、幫虎，其名凡六。不問農民急務之時，生事下鄉，攪擾農業。……上假官府之威，下虐吾在野之民”（《大誥續編。罪除濫設第七十四》）；而到洪武中期，朱元璋下令開展了一場大規模的“起取天下積年民害”運動，僅松江府就革除小牢子、野牢子等共900餘名，削減幅度高達四分之三，以此推算全國的吏役人數是一個很大的數字[34]（p200）。清朝末年，“國家任命的正式官員人數還不到2萬名（按編制文官9000名、武官7500名），但實際上帶有功名的士紳約為125萬之多”[29]（p38）。清人侯方域曾驚嘆說：“天下之官冗，而吏胥日以夥，每縣殆不止千人矣”（《清朝經世文編。卷24.吏政十》）。清廷御史陸百川則斥責說：“州縣為親民之官，所用吏胥本有定額，乃或貼寫或掛名，大邑每至二三千人，次者六七百人，至少亦不下三四百人”（《皇朝政典類篡。卷三十六》）。這樣，“國家政治下層，實由官治而淪為半官式之紳治。故所謂地方政治者，不操於官，即操於紳，甚或操於地痞惡棍，生殺予奪，為所欲為，民之所能自存、自主、自治者，亦幾稀也”[35]（p184）。明清之際的思想家顧炎武曾說，“今奪百官之權而一切歸之吏胥，是所謂百官者虛名，而柄國者吏胥而巳”（顧炎武《日知錄集釋。卷八。吏胥》）。總之，“一切官僚機構都具有自我繁殖和持續膨脹的規律性，因而機構龐大、人員臃腫、效率低下是慣有的通病”[36]（p87）。因此，“朝廷多一政令，百姓多一奸欺；朝廷多一章程，百姓多一奇巧。無怪乎世道之大非，民情之日變，而愈治癒難也”（清黃元吉《道德經注釋。第七十五章賢於貴生》）。

　　其次，傳統中國的“縣政”處於上下夾擊的“兩難境地”，成為孳生腐敗的溫床。

　　傳統中華帝國皇權專制集權制度的第二個特徵是，在州縣以上，國家有着一套以典章制度為規範的行為準則，它具有規範性、完整性和條文性等特徵；而在州縣以下，基層權力實際運作主要是以人情關係作為行為規範，它具有地域性、零散性和非固定性的特點。尤其是縣令長官，一方面遠離國家政治中心的冷落，另一方面又受制於地方權勢階層的多方牽制，他們上有朝廷重臣催逼索要，下有胥吏、鄉宦、生員把持鄉里，動輒罹罪，兩頭受氣，為政不易，常常處於一種上下夾擊的“兩難境地”，成為孳生腐敗的溫床。如在明萬曆二十三年（1595年），蘇州府吳縣的知縣袁宏道在給友人丘長孺的信中說：“弟作令，備極醜態，不可名狀。大約遇上官則奴，候過客則妓，治錢穀則倉老人，諭百姓則保山婆。一日之間，百暖百寒，乍陰乍陽，人間惡趣，令一身嘗盡矣。苦哉！毒哉！”（《袁宏道集箋校。卷五》）。即使像海瑞這樣的大清官也不得不承認，“百姓口小，有公議不能自致於上；過客口大，稍有不如意輒顛倒是非，謗言行焉”，“寧可刻民，不可取怒於上；寧可薄下，不可不厚於過往”（《海瑞集。上編。淳安縣政事序》）。總的看，傳統中國的縣官、胥吏和鄉紳是左右鄉村基層社會的三股主要勢力，尤其是縣衙的胥吏和差役人員諳熟基層事務，了解國家法律制度的漏洞，精於官場算計，易於行奸弄權，往往成為“倚官以剝民”的罪魁禍首，他們彼此之間始終保持密切而又有分際的曖昧關係，“以致豺狼滿地，小民愁苦無聊，起而為盜”，“故今日之憂不在建夷，不在安奢，而在郡縣之內”（《明經世文編。卷四百五十九》）。而高高在上的皇帝面對天下如同蒼蠅一樣的“灰幫集團”，雖能像老虎捕蒼蠅一樣打死無數，但是由於它們具有一種超強的自我繁殖能力，也根本打不過來。正如清初的啟蒙思想家唐甄所說：“今天下難治，人皆以為民難治也，不知難治者非民也，官也”（《潛書。柅政》）：“天下之官皆棄民之官，天下之事皆棄民之事，是舉天下之父兄子弟盡推之於溝壑也，欲治得乎！”（《潛書。考功》）。可見，傳統中國社會的官場腐敗是一種有限度的“內生性腐敗”，是一種維持皇權統治所必須付出的制度成本。因此，“只有讓人民來監督政府，政府才不敢鬆懈，只有人人負責起來，才不會人亡政息”[32]（p148）。

　　再次，傳統中國的“縣政”實質是一種“以民養官、以農養政”的基層行政管理體制。

　　傳統中華帝國皇權專制集權制度的第三個特徵是，國家的“自利取向”與“服務取向”互相分離，基層的“事權”與“財權”嚴重不對稱，因而“縣政”實質是一種“以民養官、以農養政”的基層行政管理體制。在這種正式官僚政治與非正規官僚政治交叉運行的體制機制下，就意味着縣以下大量的胥吏、衙役和鄉官系統只能“找米下鍋”，而導致地方基層官僚特權階層的自主性不斷擴張，成為一支攫取國家權力營私舞弊的“灰幫化集團”，以至形成了“吏胥視民為魚肉，民畏吏胥如虎狼”（清席裕福《皇朝政典類篡。卷三十六。戶役七》）的極度混亂狀態。事實上，“‘官’字下面的兩個‘口’，這就意味着不僅維持政府運行需要成本，而且政府官員也有自身的利益追求，只是這種利益追求往往為權力的公共形式所遮蓋罷了”[37]（p217）。尤其是自秦漢至明清的2000餘年，“自古官俸之薄，未有如此者”（清趙翼《廿二史札記。卷三十二。明官俸最薄》）。比如秦制規定：“縣萬戶以上為令，秩千石至六百石，減萬戶為長，秩五百石至三百石”（《漢書。卷十九上。百官公卿表第七》）；而到明洪武二十五年（1392年），“更定官祿，正七品至從九品遞減5斗，至5石而止。自後為永制”（明史。卷八十二。食貨六）。是故，“唐宋以降，大抵官不留意政事，一切付之吏曹”（顧炎武《日知錄集釋。卷八。吏胥》），因而“與我共此者，其唯良二千石乎！”（《漢書。卷八十八。儒林傳第五十八》）。同時，“中國鄉里制度大體以中唐為界分成前後兩個發展階段，第一階段是鄉官制，第二階段是職役制”[38]（p134）。所以，到了清朝末期，中國整個官場的腐敗和社會秩序的混亂乃至皇權統治的坍塌都集中暴露出來了。有的學者提出，“就當時的政治情勢來看，晚清政府主要有兩條道路可以選擇：一是通過擴大官僚政治體系，增強地方政府的組織和權力，強化國家對社會的駕馭；一是開放部分地方政權，吸收各種新興政治力量參與社會管理，實現社會政治的重組與整合。前者固然為上策，但已沒有足夠的力量去實現；選擇後者雖然並不情願，但又有不得不為之勢”[39]（p724）。因此，進入20世紀的一百年，我國縣以下出現了四種新型的鄉鎮管理模式（即晚清至民國時期倡導推行的所謂“鄉鎮自治”和中國共產黨創建的“議行合一制”鄉鎮基層政權、“政社合一”人民公社體制和“鄉政村治”二元管理體制）[40]，同時建立起了更加國家化的“縣政”管理制度。比如在民國時期，國民黨南京政府一改“縣長集權制”為“四局分權制”，對縣長進行統一考試、集中訓練和組織考察，對縣級機構進行“房科改革”和“廢除差役”，並且實行“廉政建設”和“庶政公開”等措施，由此開了明清以來縣政權組織變革之先河[41].但隨着國家正式的行政權力逐漸下沉到鄉鎮一級，我國傳統小農經濟的有限剩餘根本無力支撐起一個全面滲透窮鄉僻壤的龐大國家機器，致使現代的鄉鎮行政管理體制頻繁變動、反覆無常。總的看，一部中國歷史總是在不斷地試錯和糾錯機制中運行和前進的，而社會實踐本身也永遠蘊含着一種歷史合理性。