政府的土地政策（此处细节从略...... 大致情况如下：）

独立战争以后，如何开发、利用美国国内，特别是西部地区丰富的土地资源，美国政府内部有两种不同的意见。一部分人认为，国家浴火新生，政府财政拮据，且欠有外债，政府应该通过出售公共土地(Public land)，改善新政府捉襟见肘的财政状况。另一部分人则坚持，政府应该以极低廉的价格，甚至免费的方式，将公有土地转移到开发者手中。土地转让的目的不是为了直接充实财政部的帐簿，而是为了尽快开发土地和农业资源，促进国家经济发展。在一个相当长的时期，前一种观点一直占居上风。

从1785年美国政府颁布的第一个土地法令，到1860年内战之前，美国政府分配土地的方式以出售为主，总的价格趋势是越来越低廉。1862年，林肯政府颁布“宅地法”，宣布将土地无偿转让给愿意耕种经营的农民。20世纪以后，美国政府土地政策趋向于资源保护为主。

综观美国的土地政策，在18世纪晚期和整个19世纪，以开发国家自然资源，促进农业发展为主。其基本思路是尽可能快地把公共土地转移到私人手中，特别是农业生产者手中；依靠土地所有者来利用、开发土地资源，从事农业生产，改善经济条件，变原始资源为社会经济财富，促进农业以及国家整体经济发展。既富民，又利国；先富民，然后可以富国。20世纪以后，美国国家经济水平已经有了很大发展，农业不患不足而患农业生产能力过剩，美国政府逐渐改变过去大手大脚的土地政策，开始比较从容地将大量尚未转让、仍未开发的土地留存起来，甚至收回部分农业用地，作为人们共有共享的国家森林公园和自然保护区。

土地政策，在美国历史上曾经饱收争议。许多当代人和现代历史学家、农业经济专家，批评美国政府长期忽视普通农民的利益，没有能够更早、更快，以更加合理的方式把土地出售或者转让给农业生产者。政府土地政策本身的漏洞，政策执行过程中的种种问题，助长了土地投机活动。不仅专业投机商、投机公司钻政府政策的空子，许多农民也参与土地投机活动。农民获得土地以后，在上面建房子、开垦荒地，做出一些改进；一旦有机会，便将土地、房屋卖掉，然后到更加边远的西部地区重新购买土地，继续玩这种买地 -- 改进 -- 卖地 -- 买地的花样。18至19世纪，尽管美国政府的土地政策走了许多弯路，一路上磕磕绊绊，问题一大堆。从宏观和长远方面来看，总的来讲，还是比较合理，或者逐步趋于合理。特别是1862年的“宅地法”，无偿转让公共土地，为人类历史上罕见。美国的土地政策，在实现农民利益，促进美国农业发展方面，起了非常重要的作用。

应该指出，无论是在土地政策层面，还是在土地实际所有权方面，美国从来没有真正做到“耕者有其田”。最为明显的例子是内战以前南方的广大黑人奴隶，既无自由也无土地。内战以后，南方多数黑人和少数较为平穷的白人沦为佃户。佃户问题，直到20世纪40年代才消失。另外，印第安人在白人殖民过程中离乡背井，深受其害。

[以上一节此处省略细节甚多，读者见谅]。

农业部的设立

华盛顿生前，曾经建议联邦政府设立一个专门的农业机构，收集和传布农业资料和信息，为农民服务。美国国会对于德高望重的华盛顿总统的建议，先给了一个满堂彩，然后敷衍了事，不了了之。直到1839年，美国国会才拨出区区1000美元，委托专利办公室设立一个负责农业的下属机构，是为以后美国农业部的前身。专利办公室在当时隶属于美国国务院，这样，最早的联邦农业机构之上至少有两个婆婆，实在是位卑权轻。主要工作包括收集和发送农作物种子，收集农业生产方面统计资料，提供有关农业生产方法的小文章。其主要成果为一年一度的农业年度报告，作为国会议员的农业参考资料。国会议员乐得将这些免费刊物转赠个自己选区的农村选民，既帮助了农民，又体现议员关心农民利益，成为争取选票的资本，一举两得。

1850年代，美国农业协会(The United States Agricultural Society)，州一级和其它地方农业协会，以及众多的农业期刊杂志，一再向美国政府施加压力，呼吁扩大联邦政府农业机构。1861年，林肯总统提议，设立一个“农业和统计局”。次年，国会通过了设立独立的农业部的法案，林肯总统很快在法案上签了字。不过，新成立的农业部仍然不够内阁级别，还是二等公民，在联邦政府官僚机构中低人一等。

农业部的主要职能包括收集农业统计资料，国外农业市场资料；继续收集农作物新品种，并且将种子免费送给农民；从事农业科学实验和科学研究。农业部的科学家曾经远到俄国、中国、北非、印度等国家和地区，广泛收集农作物品种，帮助美国农民改进、扩大农作物种类、产量和质量。除了继续出版农业年度报告以外，还开始编辑农业月度报告，并将月度报告发送给农民俱乐部，农业协会和农业学院，以及一部分农民个人。19世纪中期，美国的农业科学研究几乎一片空白。农业部成立以后，越来越重视农业科学实验和科学研究，先后设立了化学、昆虫学和动物学等科学研究机构，分析土壤、化肥、植物的化学成分和特性，研究农作物和动物病虫害的原因和对付方法。美国地域辽阔，各个地区的农业生态环境不同，农业研究的最佳方法是在各地建立农业科学实验站，因地制宜，实地研究。1887年，美国国会通过了“海契法案”(The Hatch Act of 1887)，又称“农业实验站法案”(The Experimentation Act of 1887)，由联邦政府提供年度经费，在各个州设立农业实验站。农业实验站和各个州内的农业学院有非常密切的联系，从而形成农业部科学家、地方农业实验站和农业学院三位一体，携手合作，具有高度效率的农业科学研究体系。

农业部投之以桃，农民报之以李。农业部的各项工作，直接影响到农民的利益。19世纪晚期以后，农民面临市场、价格、交通运输、债务等日益复杂的经济问题，迫切需要加强农业部的地位，帮助和保护农民的利益。在许多农民团体的呼吁和压力之下，1889年，美国国会正式通过法案，将农业部正式升为内阁级别的政府部门，其主要官员从此成为和其它内阁首长平起平坐的农业部长。农业部总算是“多年的媳妇熬成了婆”。

1889年以后，农业部的经费、人员编制、职能都有了很大的扩充和变化。1862年，当农业部刚刚成立时，只有64000美元的经费；1890年，农业部的经费已经达到171万美元。19世纪末20世纪初，农业部聚集了当时美国最优秀的农业科学家。经过科学家的辛勤努力，在美国联邦政府机构中，农业部很快脱颖而出，成为一个令人钦佩的伟大的农业科学研究机构。在同一时期，人们的食品卫生与安全意识、国土资源保护意识逐渐增强。1905年，国会授权农业部负责保护和管理国家森林资源；一年以后，农业部开始负责实施国会通过的“食物和药品管理法案”(The Food and Drugs Act of 1906)，监督、管理农业食品和药物的卫生与安全；1907年和1908年，肉类食品质量检查和出口奶制品质量检查也成为农业部的重要工作。

19世纪后期和20世纪初，农业部工作的主要目的是帮助农民提高农业劳动生产力，增加农业产品的产量，从而增加农民收入，改善和提高农民生活。进入20世纪以后，农业部的官员、科学家、经济学家越来越关注农业产品过剩、市场和价格、农业贷款和债务等等经济问题。1930年代的经济大萧条时期，罗斯福政府制定了一系列缓和农业危机，帮助农民度过难关的农业政策，农业部及其有关机构承担了执行和实施罗斯福政府农业政策的重要工作。第二次世界大战以后，美国历届政府继续实行扶持、保护农民和农业经济的政策，农业部基本上成为一个实施和执行政府农业政策的政策机构。稳定农产品价格，执行政府扶助农业的各项政策、市场服务，包括市场研究、市场信息、开拓海外市场，农业经济和统计分析，农业科学研究，土壤和森林保护，控制动、植物病虫害、保障肉类食品安全等等工作，成为现代美国农业部工作的主旋律。

农业教育

美国素有公共教育之传统。早在殖民地时代，波士顿已经有了公立学校。麻萨诸塞殖民地曾经通过法令，规定凡是拥有50户人家以上的村镇，便要设立公立学校。1875年，美国政府颁布的第一个土地法令，规定每设立一个新的村镇，必需留出至少640英亩土地，作为办学之用(一个村镇通常划分为36个区间，每个区间的面积大约为640英亩，通常是将第16区间留作建立学校的用地)。19世纪40年代，北方地区的城市和农村基本上都有了公立学校。在农村地区，因为大家居住分散，往往每隔几英里，便有一所小学校。农村学校一般只有一间房，不同年级的孩子都在同一间教室轮流上课，教学条件和教学内容都十分简单，很多教师本身只有小学文化程度。20世纪初期，农村的道路和交通条件有所改善，一些从前分散的一间房学校(One room school)渐渐合并，学校规模扩大。为了方便农村孩子上下学，地方政府租赁马车接送学生。20世纪中期以后，农村地区也有了现在大家十分熟悉的黄色校车。

南北战争以前，南方和北方，好像一个家庭中经常闹别扭的一男一女。当家里的某一半要这样做时，另一半偏偏要那样做，拧著干。北方提议修建横贯美国大陆的铁路线路，南方不同意；北方希望通过“宅地法”，设立农业部，帮助各州建立农业学院等等，南方议员在国会中逐一加以反对。南方担心联邦政府集中更多的权利，从而最终干涉南方的社会制度和生活方式；於是处处打出“州权”保护伞，指谪上述提案“违宪”，提防联邦政府权利增大，拒绝北方议员提出的有利于国家全面发展，但是可能威胁种植园主利益的各种国会议案。林肯曾经说过，一所自我拆裂的房屋将无法站立(A house divided against itself cannot stand)。奴隶制度使得南方疑神疑鬼，防联邦政府胜于防敌人，无视国家发展的大局。1861年，南方11个州宣布退出联邦，美国国会中只剩下北方(包括西部)议员，利益较为一致，很快通过了上述和其它多项立法。美国内战以后，消除了奴隶制度这一根本障碍，国家比以前更加团结了。

1862年，美国国会通过了“莫利法案”(The Morrill Act of 1862)，又称“土地拨款学院法案”(The Land Grant College Act of 1862)。大约在“宅地法”和设立农业部的法令生效之后两个月，即在1862年7月，林肯总统又一鼓作气签署了“莫利法案”。根据“莫利法案”，每一个州都可以获得联邦政府的赠地；赠地的数目，依各个州国会议员的人数而定；每有一名国会议员，该州便可以获得3000英亩联邦政府赠予的土地。按照美国的法律，各个州只能提供两名国会参议员；国会众议员的的人数，根据各个州人口数目决定，人口较多的州，可以有较多的国会众议员代表。这样，像纽约州这样的大州，在当时可以获得大约99万英亩联邦土地，新成立的，人口较为稀少的堪萨斯州只能得到9万英亩土地。在19世纪，美国联邦政府的岁入很少，不值一提；联邦政府以土地为银行，曾经赠送土地兴办村镇公立学校，修建铁路等等。美国政府没有能力为各个州提供直接资金援助，便以“土地拨款”，赠送土地的方式，帮助地方政府。各个州的州政府通过出售联邦政府赠予的土地，筹集农业高等教育资金，建立“农业和机械艺术学院”，从而实现“莫利法案”土地拨款的主要目的。

农业学院一般有三个主要职能：研究、教育和服务。从学院初创，到真正能够比较称职地履行上述三项职能，农业学院经过了几十年的摸索和努力。农业学院初创的时候，最缺的是师资，合格的，接受过专业训练的农业专家，屈指可数。由于缺乏对于自然科学、农业科学的系统研究，没有形成具有一定科学内容和科学研究方法的农业知识体系。换句话说，没有值得一提的教学内容可教。教科书一般都是从欧洲引进的，缺乏美国农业发展的经验和内容。另外，学生的来源也是令人头痛的问题。许多农村青年只读过小学或者中学，文化程度较低；具有中学和高中文化的青年，又不一定想继续从事父辈的职业，一辈子务农；还有许多农民，对“书本农业”不以为然，宁可在家乡农场学着动手，懒得到遥远的地方听象牙塔里的陌生人对农业生产高谈阔论，故弄玄虚。

万事开头难。1887年，美国国会通过的“海契法案”，对于农业学院的科学研究和教学，有着重要的推动作用。根据“海契法案”，联邦政府提供经费，在各个州设立农业科学实验站。农业实验站和农业学院有著非常密切的联系，农学院的科学家利用实验站的设施和条件从事农业科学研究，农业实验站的科学家往往也是农学院的兼职讲师和教授。这样，科学家通过科学实验和研究，推动了农业科学知识的发展，也极大地丰富了农学院的课堂教学内容。到20世纪初，农业学院的科研和教学体系渐趋完整。农学院终于异军突起，成为美国农业科学研究的一支重要生力军。20世纪初期，美国最优秀的农业科学家仍然在美国农业部，农业部在农业科学研究方面依然处于领先地位。20世纪30年代以后，农业部越来越关注农民和农业的经济问题，农业部的工作重心渐渐由农业科学研究与发现，转移到执行美国政府帮助和保护农民利益，保护国家农业资源的农业政策方面。农学院於是成为现代美国农业科学研究和科学发现的主力。

农学院培养的人才，很少有人返回农村，重新成为下地干活的农民。许多人成为未来的农业科学研究人员，在农学院、农业实验站和农业部继续从事科学研究和教书育人的工作；或者就业于农业生产物资供应部门，农业产品加工和销售部门，政府科研和政策机构，以及众多的非农业领域。农业学院帮助农村子弟“跳出农门”，成功地进入城市生活和城市社会的各行各业，这一功劳，有口皆碑。许多依靠“莫利法案”成立的“农业和机械艺术学院”，后来都成为科研和教学实力雄厚的综合性州立大学，为美国的经济发展、国家建设培养了无数人才。

农学院的任务，不仅仅是培养高层次的农业科技人才。农业科学研究的最终目的，是将农业科技成果应用到农业生产实践，促进农业发展。如何让科技成果普及到农村，使农民掌握现代农业知识，是农学院科学家长期探索的难题。19世纪晚期，农学院经常举办农业技校和短期培训班，推广、普及农业知识。1912年，全国类似的农业技校大约有7500多个，400余万人接受了农业培训。除此以外，农学院的科学家经常和农民通信，进行函授教育；或者深入农村，在田间地头，与农民实地交流。这些教育活动和方法，效果有限。

农民一辈子和土地打交道，相信土地不会欺骗自己的眼睛，不论书本上如何吹得天花乱坠，农民依然“眼见为实”。20世纪初期，美国农业部设立了若干农业样板田，展示农业科技成果，颇受农民欢迎，农民也比较信服。受到农业样板田的启发，1914年，美国国会通过了“史密斯--利弗法案”(Smith - Lever Act of 1914)，由联邦政府和各州政府共同出资，设立农业推广服务站。农业推广服务站附属于各个州的农业学院，是农业科学技术与农民之间的重要桥梁。农学院、农业科学实验站、农业部的科研成果，通过农业推广服务站的各项活动，源源不断地传播、普及到农业生产者。美国於是有了联邦政府与各州政府相互合作，从农业科学研究与教学，直到农业知识推广服务的一整套系统。美国农民於是也有了发展农业生产，增强农业经济在国际农业舞台上竞争的有力帮手。

美国农业发展之小结：

美国农业的发展与成就，并非空穴来风。农业商业化，是农业发展的根本动力；农业地方专业化，是农业发展的左膀，帮助美国农业生产形成地方生产优势和商业优势；农业机械化和科学技术的发展，是农业发展的右臂，提高了美国农业的科技水平和科技竞争力。三者有机结合，不仅仅为美国人民提供了丰富的、价格低廉的粮食和其它农业产品，推动了美国农业生产的巨大进步，也创造了现在美国在世界农业产品市场上优势的竞争地位。

农业商业化，农业地方专业化，以及农业机械化和科学技术的发展，都不是仅仅依靠农民自身的力量可以办得到的。农业的每一项发展，都需要社会的帮助，政府的支持。社会上关心农业发展，农业进步的有心人多了，农业才能够实现实实在在的发展和进步。

*花絮* 乡村电气化

1935年间，美国大约90%的农村地区没有任何电力供应和设施。“TVA”的成功，鼓励了美国政府在全国范围内实行农村电气化。1935年，罗斯福总统设立了“乡村电气化管理局”(Rural Electrification Administration)，简称“REA”。农村居民集资组成专门的“电力合作社”，向“REA”申请贷款，建立农村电站和电网，为农村地区提供低价电力供应。“REA”的座右铭是，“如果你在每一个农庄上点亮一盏灯，你便在每一颗心里点亮了一盏灯”(If you put a light on every farm, you put a light in every heart)。当某一个地方通电的时候，是当地农民最高兴、最激动的时刻。据说一只母鸡一时激动，忍不住生下一个罕见的、电灯泡形状的鸡蛋。美国人兴奋过头，不免有些天真，全国居然有数百家报纸登载这样胡编的故事，奔走相告。“REA”还为农民提供贷款，购买从电熨斗到收音机等当时所有的各种家用电器。乡村电气化不仅改善了农村生活，也促进了农村和城市经济活动。到1960年代末，美国98%的农村地区已经实现了电气化。

启明
2007.3.19.

[注：本文系摘自3年前本人写的一部关于美国经济史著作（94年版）-qmh）