五四反帝運動觸發機制與義和團性質相近，從此給中國帶來百年災難—引來了集權、專制、落後的列寧、斯大林主義。

“中日密約”與巴黎和會中國外交

2020年02月18日 09:57 來源：《歷史研究》2019年第5期 作者：唐啟華字號

http://www.cssn.cn/lsx/lskj/202002/t20200218_5089744.shtml?COLLCC=1559034805&

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　　摘要：“中日密約”是巴黎和會山東問題中日爭執的焦點。和會前夕北京政府外交政策方針由“親日”轉向“親日聯美”，陸征祥到達巴黎後經與北京政府商議，確立“聯美制日”方針。中日代表圍繞山東問題展開正面交鋒，中國決定將所有戰時密約交由和會裁判。日本堅持1915及1918年的中日條約有效，美國不承認所有戰時“中日密約”，中國主張1915年中日“民四條約”不能作為日本取得德國山東權益的依據。中國代表團事先不知1918年“中日密約”詳情，在和會期間方逐步獲知密約全部內容。中國向和會要求將戰前德國在山東的權益直接歸還中國，日本則主張由其繼承這份權益後，再有條件轉交中國。隨着和會形勢變化，美日妥協，不談“中日密約”是否有效，決定讓日本繼承德國在山東的經濟權利，日本作出口頭聲明，從速將山東半島連同完全主權交還中國。中國拒簽對德和約後，代表團建議北京政府堅持不承認密約、由國際調停山東問題的立場，拒絕與日本開議。山東問題由此轉入新的處理渠道。

　　關鍵詞：中日密約 巴黎和會 山東問題 陸征祥 顧維鈞

　　作者簡介：唐啟華，復旦大學歷史學系教授。

　　一戰以前，帝國主義的秘密外交使中國受害甚深。一戰期間，日本出兵山東並對華提出“二十一條”要求，雙方交涉後於1915年5月簽訂“民四條約”，日本取得戰後繼承德國在山東權益的法律依據。袁世凱帝制失敗身亡後，日本對華大舉借款，獲得諸多經濟利益，並通過1918年9月“山東問題換文”及《濟順高徐二鐵路借款預備合同》，進一步強化繼承德國權益的法律立場。這些一戰期間中日訂立的條約、合同及換文等，尤其是與山東問題有關各件，由於未經國會批准也未公布，中國一般稱為“中日密約”，並在巴黎和會上否認其有效性，主張原德國在山東權益應直接歸還中國；日本則稱為“中日成約”，堅持其合法有效，應將原德國在山東權益交給日本，再由日本有條件轉交中國。美國對一戰期間日本與中國簽訂的密約，採取不承認態度。1917年威爾遜總統揭櫫公開外交、公理正義等“新外交”理念參戰，並在戰後巴黎和會上大力推動，於是有新舊外交的交鋒。其中最重要的個案之一即山東問題，美國支持中國代表團質疑和否認“中日密約”，並在和會上與日本激烈鬥爭。“中日密約”在巴黎公開後，引發國內民眾極大憤怒，要求廢除密約的呼聲不斷，為五四運動的爆發埋下伏筆。

　　“中日密約”問題與當時國際政治及國內派系鬥爭牽連糾纏，許多外交機密及幕後糾葛鮮為人知，當時報章宣傳或捕風捉影，或有心扭曲遮掩，而相關外交檔案遲未公布，從20世紀30年代王芸生編著《六十年來中國與日本》以來，迄今仍未真正解決這個問題，結合外交史及國際法的專門而深入的研究成果也十分欠缺，導致一些刻板印象深入人心，史實面目仍存模糊之處。隨着2000年《中日關係史料——巴黎和會與山東問題（中華民國七年至八年）》的出版，2007年底《駐比使館保存檔》後半部分公開，相關中方檔案日趨充實。筆者曾據此撰寫《巴黎和會與中國外交》一書，對於“中日密約”問題稍有論及，但不夠詳細連貫。本文從外交史的角度，結合國際法層面的探討，考察“中日密約”問題在巴黎和會的演變歷程，儘可能重建史實，並提出一些初步的學術觀點，謹供學界參考。

　　一、“中日密約”緣起

　　“中日密約”的內容與定義紛紜複雜，本文從外交史角度將完整意義的“中日密約”定義為1919年2月15日中國代表團提交巴黎和會最高會議的英文本《山東問題說帖》的19個附件，以及3月8日提交的法文本所列23個附件。其中與山東問題最為相關的是前者所屬的3個附件，即：中國與日本所訂濟順及高徐二鐵路草合同（或稱“預備合同”）、中國駐日公使照會日本外交部為處理山東省各問題事由、中國駐日公使與日本政府換文附“滿蒙”四鐵路草合同；以及後者所屬的5個附件，即：濟順高徐二鐵路換文、濟順及高徐二鐵路草合同、山東問題換文、“滿蒙四路”換文、“滿蒙四路”草合同。

　　1914年夏一戰爆發，中國隨即宣布中立。日本則對德宣戰，並以進攻德屬租借地青島為由，要求借道山東，北京政府限縮戰區範圍，但日本沿膠濟鐵路占領各車站，直抵濟南，嚴重破壞中國的中立地位。攻占青島後，日本政府於1915年初向中國提出“二十一條”要求，其中第一條即繼承德國在山東的租借地與各項權益。交涉後雙方於5月25日簽署“民四條約”，其中《關於山東之條約》第一條規定：“中國政府允諾，日後日本國政府向德國政府協定之所有德國關於山東省依據條約或其他關係對於中國享有一切權利、利益讓與等項處分，概行承認。”此即“山東問題”法理爭議的起源。此外還有3件相關換文，其中最重要的《關於交還膠澳之換文》提到：

　　日本國政府於現下之戰役終結後，膠州灣租借地全然歸日本國自由處分之時，於左開條件之下，將該租借地交還中國：

　　一、以膠州灣全部開放為商港；

　　二、在日本國政府指定之地區，設置日本專管租界；

　　三、如列國希望共同租界，可另行設置；

　　四、此外關於德國之營造物及財產之處分並其他之條件、手續等，於實行交還之先，日本國政府與中國政府應行協定。

　　“民四條約”簽訂後，袁世凱推動洪憲帝制，隨即失敗身亡。段祺瑞繼起掌握北京政府實權，一方面對德宣戰以爭取參與戰後和會，一方面與日本交好。此時日本寺內正毅內閣一反前任大隈重信內閣對華積極干涉的立場，運用日本戰時累積的大量貿易盈餘，透過西原龜三中介，於該年秋冬起大舉對華借款，訂立一連串協定與合同。段氏取得借款編練參戰軍，準備對西南遂行武力統一。

　　1918年9月24日，駐日公使章宗祥與日本外相後藤新平簽署關於濟順高徐二鐵路、“滿蒙四路”、解決山東懸案等三事的換文。章宗祥兩函聲明：中國政府決定向日本資本家借款，建築“滿蒙四路”及濟南至順德、高密至徐州二鐵路（1898年允借德款建造）。後藤新平覆函：“日本政府欣然承認，並當速執必要之處置。”另外，日本響應中國要求，後藤新平允諾解決日軍占領山東東部後產生的各懸案，致函稱：

　　顧念貴我兩國間所存善鄰之誼，本和衷協調之意旨，提議關於山東省諸問題照左記各項處理：

　　（一）膠濟鐵路沿線之日本國軍隊，除濟南留一部隊外，全部均調集於青島。

　　（二）膠濟鐵路之警備，可由中國政府組成巡警隊任之。

　　（三）右列巡警隊之經費由膠濟鐵路提供相當之金額充之。

　　（四）警隊本部及樞要驛並巡警養成所內，應聘用日本國人。

　　（五）膠濟鐵路從業員中，應採用中國人。

　　（六）膠濟鐵路所屬確定以後，歸中、日兩國合辦經營。

　　（七）現在施行之民政撤廢之。

　　章宗祥覆函：“欣然同意日本政府之提議。”此即《解決山東懸案換文》，簡稱“山東問題換文”。

　　北京政府內閣議決後，28日由章宗祥與日本興業銀行副總裁小野英二郎簽署《濟順高徐二鐵路借款預備合同》14條，主要內容為：政府認準兩路建設費用由日本銀行發行兩路金幣公債，期限40年；以該鐵路所屬財產並收入擔保，合同成立銀行先墊借日金2000萬元，年息8厘；4個月以內訂定正式借款合同。同時還簽訂了《滿蒙四鐵路借款預備合同》，內容相似。

　　“中日密約”中與山東問題緊密相關的是9月24日之濟順高徐二鐵路換文、山東問題換文及28日之《濟順高徐二鐵路借款預備合同》等要件，確定了日本在膠濟鐵路的合辦地位，以及濟順、高徐二鐵路的修築與控制權，進一步鞏固了1915年《關於山東之條約》日本繼承原德國在山東的權益，等同於默認1915年條約之有效。徐世昌於9月4日當選大總統，為推動南北和平，收束軍隊，動用了這兩筆各2000萬日元的借款。

　　此“中日密約”換文簽訂時，一戰已近尾聲，北京政府認為日本政府將信守歸還青島租借地承諾，並未想在戰後和會上提出山東問題。

　　美國對於一戰期間日本在東亞及西太平洋地區的快速擴張，深感威脅。中日“二十一條”交涉期間，袁世凱採用以夷制夷政策，將其第五號透露給英美，希冀通過列強施壓與日本周旋，引起各國密切關注，其中，美國反應最為激烈。日本起先只告訴美國部分對華要求內容，後來才告知全部要求。1915年3月13日美國政府為維護在華利益，抗議日本行動，堅持門戶開放政策，要求日本不得強迫中國接受排除美國在中國平等參與經濟工業發展及限制中國政治獨立的條件。30日國務卿布萊恩（William Jennings Bryan）抗議日本強迫中國任用日本顧問及在“滿蒙”擁有警察權，日本因而稍稍緩和對華要求。4月中下旬中日交涉膠着，27日布萊恩致函日本駐美大使珍田舍巳，關切日本對華增兵及對漢冶萍的要求損及中國主權及其他國家權益，強硬重申美國立場。

　　5月7日，日本發出最後通牒，9日中國不得不接受。11日美國向中國及日本政府提出節略稱：“凡關於損害美國之條約權利及旅華美國人民權利，與中華民國之政治權或領土權，並關於在華之國際政策（即世人所認為開放門戶主義）等結約或允許，無論已成未成，美國政府決不承認”。

　　袁世凱推動帝制期間，曾於1915年11月以中國參戰為餌博取英、法、俄支持，但正逢英國兵敗加里波里（Gallipoli），倫敦不得不承認日本在東亞的外交發言權，並於1916年要求日本提供各種援助。日本乘機於1917年2月16日與英國換文：在和會之際，日本提出對德國在山東省的諸權利和太平洋德屬赤道以北諸島嶼的要求時，英國保證支持。3月，法、俄、意作了類似保證。

　　1917年春美國對德宣戰後，日本要求美國承認其在華利益，派外務省大臣石井菊次郎為特使，到華盛頓與美國國務卿蘭辛（Robert Lansing）談判，雙方妥協後於11月2日換文訂立“蘭辛—石井協定”，美國含混承認日本由於“地理上的接近”，在中國享有“特殊利益”，兩國政府聲明在中國尊重“門戶開放”“機會均等”及維持中國政權及領土完整等多項原則。

　　1918年9月“中日密約”簽署後，10月13日，日本駐美大使通知蘭辛：上個月中、日政府協議日本撤退山東鐵路沿線駐軍，警備交由中國政府擔任，日本沿路之民政組織交由中日合辦企業；中國政府則同意借用日本資本修築“滿蒙四路”及濟順高徐二路；日本政府已交付4000萬墊款給中國政府；山東計劃之鐵路是在1915年中日條約第一款範圍中，當時已經通知美國政府；“滿蒙”諸路基本上與1913年中日政府協議相合，該協議於去年初送交美國駐北京代表。美國12月22日回復稱：

　　美國政府注意到有關日本繼承德國在山東權益問題以及相關事宜，會由即將召開的和會討論，在和約條款中做相關的調整。美國政府在和會決議之前，保留日本政府對山東的主張及美國利益相關之未來討論。1915年中日條約宣布時，美國已做了具體保留。

　　是則美國在和會前已知有“中日密約”的存在，但不知詳細內容，仍維持不承認與保留權利的態度。

二、巴黎和會山東問題爭議與“中日密約”的公開

　　中國對德奧宣戰後，1918年1月8日威爾遜總統宣布十四項和平原則（Fourteen Points），提出理想主義外交新精神，主張以公開外交取代秘密外交、尊重民族自決、建立國際聯盟以公理正義解決國際爭端等理想，中國朝野大受鼓舞，美國對華影響力不斷增強。

　　10月10日徐世昌就任大總統，段祺瑞退居幕後，陸征祥再任外交總長，積極籌備參與戰後和會。當時北京政府並沒有考慮廢除“民四條約”，計劃將山東問題依條約處理，同時希望美國協助中國在和會上擺脫《辛丑條約》束縛。這個“親日聯美”外交構想於15日內閣會議通過後，陸征祥即訓令駐美公使顧維鈞向美國政府試探。美國本就有拉攏中國的構想，接到顧維鈞聯繫，蘭辛立即表明願意幫助中國，並請中國告知擬在和會提出的各項問題。

　　11月2日外交部將擬提出和會問題三類，電告顧維鈞與美政府接洽。11日歐戰停火後，蘭辛明確表示支持中國參加和會，並與顧維鈞討論中國擬提交和會的各項問題。21日北京政府內閣會議後，陸征祥指示顧維鈞告知美方：中國決定與美國一致行動，依恃為唯一援手，請求協助廢除《辛丑條約》。陸征祥同時電令駐日公使章宗祥安排他赴日時與日本政府應酬，並商洽兩國在和會合作事宜。然而22日顧維鈞電告：美方對北京之親日勢力表達疑慮，陸征祥即訓令顧維鈞向美方明確解釋中國沒有親日。26日顧維鈞拜訪威爾遜總統，威爾遜保證在和會上全力支持中國。

　　28日外交部頒發訓條給和會代表團在巴黎的先遣人員，分普通原則、希望條件及對德奧條件三部分。其中，普通原則為：追求平等國際地位，與美國保持一致，希望美國協助中國在和會上廢除《辛丑條約》。那時還沒有要在和會上提出關於山東問題及“民四條約”提案的構想。

　　由於美國釋放明確訊息，中國不可既聯美又親日，北京政府面臨棘手抉擇，大總統徐世昌與外交總長兼巴黎和會代表團團長陸征祥傾向“聯美制日”。陸征祥於12月1日自北京啟程，過路日本、美國，次年1月11日抵達巴黎，六周的行程中，陸征祥一步步與日本疏遠，向“聯美制日”傾斜。

　　巴黎和會美國代表團很關心“中日密約”一事，蘭辛身為美國五位全權代表之一，1918年12月到達巴黎後，屢次詢問中國代表團先遣全權代表之一的顧維鈞有關膠濟鐵路問題，並指示美國駐北京公使芮恩施（Paul Samuel Reinsch）通知中國政府：如果日本帶着中國對山東問題既成事實的承認來到和會，美國將無法幫助中國。

　　陸征祥抵達巴黎後，立即與美國代表團密切聯繫。18日下午巴黎和會開幕，同日，陸電外交部：“山東問題即須提出，但最近與日本在東京所簽字之鐵路鐵礦（均差一碼）借款條約，未曾抄稿帶來，無從措詞，倘勉強提出，措詞稍有不符，不但招彼反詰，且可發生極危險之影響。請速將逐條意義詳電，一面仍面交妥人，迅速將全稿帶歐。”是故，中國代表團在和會開幕當天，已經決定要提出山東問題，並要北京提供相關文件。22日中國代表團內部第2次會議，議決在和會提出：廢除“二十一條”，要求德國將山東權益直接歸還中國。自此，中國代表團確定“聯美制日”，在和會上提出山東問題，引用美國新外交主張，不再受“中日密約”的束縛，要求原來德國在山東的租借地及各項權益直接交還中國。

　　23日代表團收到外交部復電，告知兩路借款預備合同及山東問題換文的主要內容。當天代表團第3次會議中，陸征祥報告了濟順高徐鐵路案以及山東問題換文的經過與內容，隨後顧維鈞作了詳細的國際法解說。最後議決：將關於因戰事而發生的中德、中日問題先在大會提出綱要。至此，中國代表團已知1918年9月“中日密約”，而顧維鈞已有一定準備。

　　27日上午十人會議討論原德國殖民地處置問題，日本全權代表牧野伸顯主張將太平洋島嶼與青島一併討論，試圖把中國排除在青島問題的討論之外。威爾遜表示不能理解日本處置青島與中國無關的主張，堅持應邀請中國代表出席。中午，美國代表團顧問威廉士（Edward T. Williams）通報中國代表團：和會秘書長將會發來正式邀請函，要中國代表出席下午會議。中國代表團13時收到邀請函，決定由王正廷、顧維鈞出席，並由顧代表發言。14時30分王正廷、顧維鈞先與蘭辛會晤，表明需要時間準備青島問題的發言，詢問要求準備時間是否恰當，美國是否支持中國要求歸還青島。蘭辛對這兩個問題都給予肯定的回覆。15時十人會議繼續討論青島問題。牧野提出日本政府宣言書，要求德國無條件讓與青島租借地、鐵路及德人在山東所有他種權利；強調日本出兵攻占青島剷除德國勢力，維持遠東和平保護商業航行，事實上占領青島，並得英、法、意、俄四國秘密諒解及支持。完全未提及交還中國一事。日本發言後，王正廷對十人會議主席法國總理克里孟梭（Georges Clemenceau）說，將由顧維鈞代表中國答覆日本聲明，但需時準備。克里孟梭說十人會議將很高興能在明天聽取中國方面的聲明，隨即休會。

　　據日方了解，陸征祥路過日本時曾應允內田外相與牧野，中國將在巴黎和會與日本提攜合作。至1月25日的和會全體大會上，陸尚對牧野透露中國態度不變，並答應不日過訪對方共商遠東情勢。但到27日十人會議討論山東問題時，中國由顧、王出席，陸並未到場，日本代表團頗感意外，判斷陸之意見被顧、王壓倒。依據陸征詳後來說法，中國代表團此時仍在觀望日本是否會實踐交還青島的承諾，而日本在27日十人會議上要求青島等權益時完全沒提到歸還中國，是日本背信在先，中國才在次日提出直接歸還的要求。

　　27日散會後，陸征祥偕顧維鈞拜訪威爾遜，面呈徐世昌親筆書及相片。顧維鈞即將山東關係中國領土痛陳利害，陸征祥懇求將來討論山東問題時，請威爾遜發言支持，威爾遜允諾。顧維鈞詢問對中國陳述意見的建議。威爾遜稱：他對牧野坦白要求赤道以北太平洋島嶼及青島的提議，感到驚訝與心痛，建議顧維鈞：可用如同牧野同樣坦白的話，表達中國的願望，他將盡力協助中國，並將尋求英國支持美國立場。

　　晚上顧維鈞約威廉士與陸征祥等晚餐密談。威廉士多次詢問在膠濟鐵路問題上中國與日本有無條約，陸征祥告以實情。威廉士稱：“我輩即以此為顧慮，今悉果有此事，我輩之幫忙，譬如腳下跳板已經抽去，何以措詞；二十一條之簽字，為強力所迫，世界共知，至膠濟鐵路之成議，出於中國自願，勢難更改等語……臨別太息不已。”陸征祥建議北京：

　　目下祇有一面提出意見，將所有膠州及膠濟鐵路以及一切附屬權利，須歸中國政府管理；一面由政府將此合同提交議會，與議員接洽，令勿通過，以民意為政府後盾，將來爭辯時，或易於措詞，即某國（指美國——引者注）幫忙，亦較易為力。

　　餐後陸等在顧寓所商討對策，顧就平素搜集的資料，作透徹鈎稽，通宵寫稿。此時，中國代表團決心依賴美國解決山東問題，美國始知1918年9月中日膠濟鐵路合同的主要內容。

　　28日上午十人會議討論山東問題，顧維鈞代表中國發言，主張：（1）山東因歷史、人種、宗教、風俗、語言、國防等關係，應令德國將所租青島及膠濟鐵路及附屬權利，完全直接歸還中國。（2）所有中日在一戰期內所訂條約、換文、合同等，因中國加入戰團，情形變更，該項條約等，均認為臨時性質，須交大會決定。威爾遜總統詢問日方，所有中日從前接洽各協議，可否提交大會。牧野答須請示政府。威爾遜詢中國願否交出，顧答以中國並無反對交出之意。

　　顧維鈞的發言融合保和會準備會長期籌備的成果、他個人的研究與學養，以及部分美國代表團不承認“中日密約”的觀點，依據國際法指控日本使用種種非法手段迫使中國簽署條約承認日本繼承山東原來德國權益，否認了日本法理立場，主張原德國在山東權益應直接歸還中國，並同意將所有“中日密約”提交十人會議，等於中國是原告，日本成為被告，使其接受列強之國際審判。顧的發言獲得各國代表的激賞與喝采，使日方大失顏面。

　　28日顧維鈞及牧野的發言暴露中日之間訂有密約，牧野提及1915及1918年中日條約，顧則只強調1915年《關於山東之條約》及換文。顧表明願公布密約，強調戰時與日本簽定的全部協定均為暫時性質，鑑於公正的新時代即將建立，上述協定應由和會重新討論。牧野則較遲疑，不願將中日間的密約公開交由和會裁判。

　　十人會議主席克里孟梭表示，他希望能在兩三天內得到一份剛才所述中國觀點的書面聲明，顧維鈞表示需時準備，還要加上相關中日協定等內容，約定一周后交稿。當時中國代表團並不知道到底有多少“中日密約”。或因機密公文箱在路途中遺失，加上外交部也不知道其他部處與日本簽定的密約，只能請北京徹查電達。

　　有關巴黎和會提出“中日密約”問題，顧維鈞回憶稱：

　　我在華盛頓收集的資料中，幾乎沒有任何於1918年秋所簽的協定。外交總長隨身帶來的文件中也沒有這些協定。於是我們一致決定立即電北京要我們與日本締結的各種協定文本。……這些協定內容很長，電報又要譯碼，常常還會因字跡不清或有所遺漏而不得不再向北京電詢之後才能整理清楚。出於某種原因，北京曾幾次復電，說全部協定至此已電達完畢。但我們仍然發現有所遺漏，於是再次去電索要，這樣，北京才又電告我們另一份協定。有些代表，特別是王正廷和施肇基認為北京出於政治上的原因，並不想讓代表團得悉全部協定。

　　顧維鈞的回憶大致正確，但仍有些細節需要釐清。

　　28日十人會議後陸征祥電外交部：“山東案現正提議吃緊，請將七年九月間章使簽定濟順高徐借款合同全稿詳電。此外關於山東問題如有類似此種之合同或條件，亦請徹查電知，以免窒礙。”另一密電稱：“散會後某國全權示意，將我國戰時內與日本所訂種種條約換文合同，無論秘密與否，全數電來，以便對付。”透露出美國代表團扮演的關鍵角色。

　　30日，中日在和會辯論的消息傳回國內，正值農曆小年夜，朝野大為興奮，均認為中國代表表現傑出，外交勝利有望。外交部電告陸征祥：徐世昌總統很欣慰，認為：“歐戰期內，中日所訂條約原須俟日德協議後中國承認，自中國擠入戰團宣告德約無效，是中日條約之目的物已歸消滅，顧使在會中陳述各節，洵為探驪得珠，條約等件交會決定，尤屬扼要。”

　　31日代表團收外交部電達《濟順高徐二鐵路借款預備合同》全文。2月1日代表團第7次會議，宣讀此預備合同的文本。3日代表團電外交部：“關於解決山東懸案之換文，察二十一日來電，尚未詳盡，請將此項換文全稿速詳細電示。”4日收外交部電達關於山東問題換文全文，包括章宗祥復文之“欣然同意”四字。5日收代理部務的外交次長陳籙復電稱：“膠濟鐵路合同交兩院秘密否決一層，總理雲二千萬借款早已用罄，事實上恐辦不到，仍由會中交涉較易為力。”至此，中國代表團方知有“欣然同意”四字，也知《濟順高徐二鐵路借款預備合同》預墊的2000萬日元已經用完。

　　2月2日15時許，日本駐北京公使小幡酉吉拜會陳籙。隨即外文各報披露談話內容，國內報紙則於春節休刊後隨之大幅報導此“小幡恫嚇事件”，指出日使強烈抗議巴黎和會中國代表團的言行，要求加以約束，改變對日態度，未得日本同意前中國不得單方面公開“中日密約”；並有軍事威脅、占據山東、停止支付參戰借款等恫嚇的暗示，引發國內輿論強烈的反日風潮。

　　依據外交檔案記載，3日陳籙電告陸征祥：

　　小幡公使來稱，奉政府訓令，以28日巴黎會議，中國代表未與日本代表接洽，竟告新聞記者無論何時可以發表關於山東各項中日秘密文件，此舉認為膜視日本國際體面，違反外交慣例。日本政府並非反對發表，但手續上應先經與國政府同意為是，請中國政府注意，電詢中國代表。再交還青島問題為日本政府已定方針，乃中國代表要求直接交還，欲借外國勢力抑壓日本，故日本不能不維持其相當之體面。且中國所恃之英國，其愛爾蘭現在獨立，無暇相助。又日本政府擬將七年九月中日所訂合辦膠濟鐵路及濟順高徐鐵路合同附屬交換文件提示協商會，徵求中國政府同意等語。

　　更詳細的會談記錄則記載：

　　小幡云：民國七年九月二十四日中日約定關於合辦膠濟鐵路及該鐵路之延長，何嘗非出於中國之自由意思。且膠州灣之還付中國，為日本已定之方針，且陸總長過日本時，內田外相亦曾與之接洽。乃顧氏欲假外國之勢力以抑壓日本，殊與日本以不快之感，且又未與日本代表接洽，任言可以發表秘密文件，殊屬漠視日本之關係。

　　可知陳籙電陸征祥時，隱去了小幡說的簽訂“中日密約”系出於“中國之自由意志”，以及陸經過日本時答應內田外相在和會山東問題彼此合作這兩件事。

　　數日後法國駐北京公使會晤陳籙時，詢問小幡是否表達日本政府反對宣布“中日密約”？陳籙答以小幡表示中國如欲發表密約，依國際慣例須先得日本同意，現中國“仍擬宣布，且有利日本方面者為多”。

　　綜合各檔案記錄，小幡抗議的要點是：中國代表團違背承諾，依恃外力在和會與日本競爭山東問題，顧維鈞未與日本商議即表示可以發表“中日密約”，漠視日本體面，違背國際慣例。日本並無反對公布“中日密約”之意，反而徵求中國同意提交和會1918年9月山東問題換文及鐵路合同，因為公布密約，對日本爭取山東權益的法理立場有利。陳籙電告陸征祥，主要也是徵詢是否應同意日本將“中日密約”提交和會。

　　5日陸征祥復電：日本在和會未先與中國接洽，直接向十人會議要求繼承德國在山東的權益，是日本違背承諾在先。中國在美國支持下，得派代表陳述意見，並使日本在和會相形見絀，此時中國必須堅持立場，與日本周旋。“至其所請濟順、高徐鐵路合同，交付大會徵求同意一層，自可照允。”

　　徐世昌希望在和會上提出“民四條約”，6日外交部派員至日本公使館，向小幡表示：日本政府要求在和會發表合辦膠濟鐵路及濟順、高徐等項合同文件，中國政府可以同意。中國也要求提出“民四條約”，請日本政府同意。並稱此項條約換文在當時曾經發表，此次提出更無窒礙。雙方商談後，達成協議：日本如果在和會提出中日山東問題密約，中國就同時提出“民四條約”。綜上，中國希望在和會提出1915年“民四條約”，日本則更希望提出1918年9月的“中日密約”，作為和會裁決山東問題的參考。

三、《山東問題說帖》與“中日密約”全貌的顯露

　　2月6日中國代表團第11次會議，決定電詢北京四事：（1）小幡提議時部中如何對答。（2）各項秘密文件所指何幾項。（3）現留濟南日兵實數。（4）膠濟鐵路與日換文是否包括礦產？高徐濟順的正式合同曾否續行簽字？如果成立，將全文並復。

　　7日英國首相勞合·喬治（David Lloyd George）約陸征祥午餐，勞合·喬治建議：“中國應抱定宗旨，將中日問題交會定奪，凡有中日各項密約，統應速交大會，並務於美總統未動身以前交出為要”。同日代表團電外交部：“威總統於二月十三以前回美，各國均主張我國應將關於山東南北滿及其他一切秘密文件，於威總統未動身以前交出，除已電此處各件外，其餘望火速將原文電告。”

　　“中日密約”宣布之爭議，以中日皆同意提送而解決。7日下午日本代表團將準備提交和會的密約4種送交中國代表團：（1）1917年日英、日法、日俄、日意秘密換文（即英、法、俄、意承認將來議和時對於山東問題協助日本）。（2）1915年關於山東中日秘密換文，即“二十一條”之一部分。（3）1918年膠濟鐵路換文。（4）1918年“滿蒙四路”換文。陸電告外交部：“查二三兩種此處已有案，惟第四種無案可查，火速將原文電告。彼既擇要交出，則在我自以全交為宜，務將所有關於中日秘密事件，除已電此處者外，概行將原文火速電告。”

　　是否在巴黎宣布“中日密約”一事，牽動國內敏感政治神經，各派系激烈角力。英國駐北京公使館報告稱：3日內閣傾向於接受日本壓力（不公開“中日密約”），但總統力排眾議，頂住內閣、外交官及軍人的壓力，堅持公開密約，於是總理錢能訓6日電令巴黎代表團在和會公開 “中日密約”。據信許多密約是軍人訂的，外交部不知道，甚至有些至今巴黎代表團及總統都還不知道。此間局勢十分緊張，若美國敦促中國在和會公布中日參戰後所訂密約，對中美皆有利。美國駐北京公使芮恩施也報告稱：內閣不願意公布“中日密約”，徐世昌則大力支持公布密約。

　　擬提交和會的《山東問題說帖》主要由顧維鈞起草，顏惠慶協助修改。11日晚代表團第14次會議，討論顧擬好的說帖稿、附件，及提出“二十一條”“滿蒙”鐵路等事，決定將中日關於山東問題的條約、換文及日本違犯中立各種密件，均擇要提交大會。

　　代表團緊鑼密鼓準備提出說帖之際，對於“中日密約”的全貌仍不清楚，深恐提出時存在遺漏。12日陸征祥急電外交部：“牧野宣言一九一八年中日協定關於青島租界及山東種種之權利之讓與，彼此均已規定，以便將來大會可以一致進行等語。去年除合同及換文外，是否另有協定，有無均請火速電示。”13日外交部復電稱：“濟順高徐合同及換文均未簽字實行”。同日下午代表團第16次會議，討論提交大會《山東問題說帖》，以及將說帖先送美、英、日等國事。

　　13日代表團收外交部電達：1918年9月28日“滿蒙四路”借款預備合同、1918年8月2日吉黑兩省金礦及森林借款合同、1918年8月2日中華匯業銀行函達吉黑兩省金礦森林借款合同及致日方三銀行聲明、1918年8月2日中華匯業銀行復函。電文最後稱：“中日共同出兵條約等項，業經鈔呈鈞座攜去，毋膺再電，此外亦無他項密約。”

　　同日中國代表團密送《山東問題說帖》英文本一份給美國，附件19件，包括1918年9月間所訂合同及換文。美方認為說帖理由充分、措詞得體、語氣平和，故頗為滿意。14日和會通過《國聯盟約》草案，威爾遜總統即返美向國會報告，中國代表團又直接送威爾遜一份說帖，備攜至返美船中閱看。

　　14日中國代表團將說帖附件送交日本代表團審閱，由於日本送來者，僅系有關秘密的內容，並非所提全案，故中國方面亦僅提出《濟順高徐二鐵路借款預備合同》、山東問題換文、《滿蒙四鐵路借款預備合同》等3件，派員送交日本代表團。15日中午代表團第18次會議，討論是否等收到日本答覆後再送大會，陸征祥稱：“此事橫豎不能向日本討好，現在會中協商各國均與我極表同情，若我不能堅持，半途軟化，是人方欲助我，而我自己束縛，失國際上之自由，將來對於協商更有何面目請其援助，兩害權其輕，總以送去為是”。下午日本牧野派秘書來，表示不反對提出。傍晚，中國代表團將《山東問題說帖》送交大會，決定抱定宗旨將山東問題交和會定奪，“惟擬俟日本先行提出後，我再將一切秘密文件提交。”北京政府認可了陸征祥的做法，17日國務院電陸征祥、施肇基：“我國抱定宗旨將中日問題交會解決，所有中日各項密約當一律交會，照來電辦理。”至此北京政府決定按照“聯美制日”的既定方針，堅持不與日本直接交涉的宗旨，將山東問題提交和會。

　　《山東問題說帖》英文本除正文外，有附件19件，地圖兩份。附件1—3是中德青島相關條約。4—11是日本出兵山東相關交涉文書。12—16是“二十一條”交涉相關通牒及條約。17—19為事先送交日本代表團的所謂“中日密約”，即：17.1918年9月24日中國與日本所訂關於濟順及高徐二鐵路草合同。18.1918年9月24日中國駐日公使照會日本外交部為處理山東省各問題事由。19.1918年9月24日中國駐日公使與日本政府換文附“滿蒙”四鐵路草合同。陸征祥稱：“此次提出案專為山東問題，至於二十一條等文件附入，不過為將來伏根。”值得注意的是：中國代表團此時尚不知有1918年9月24日濟順高徐二鐵路換文、“滿蒙四路”換文兩件，並將28日簽訂的兩個預備合同誤植為24日。

　　和會收到說帖後，請中國另加送法文本，加以中國代表團陸續知道還有其他協定、合同、換文等，尤其是《中日共同防敵協定》及軍械借款合同，於是一面準備法文說帖，一面加緊催詢各相關“中日密約”。17日代表團收國務院、外交部電：“中日文件除二十一條全案交涉始末及公同防敵案卷，業經由外交部抄送攜帶，吉黑林礦借款合同、滿蒙鐵路借款草合同、山東高徐濟順借款草合同、膠濟合辦等事換文，均已由外交部前後電達，此外並無他項合同，又無密約，希隨時相機提出大會，便宜辦理為盼。”

　　由於日本代表送交中國代表團的密約中有1918年9月24日“滿蒙四路”換文，卻未見北京外交部傳送，陸征祥再次電詢：“滿蒙四鐵路借款合同外，是否另有中日兩政府換文，請速電復。”22日收外交部電：無此換文。26日陸電：“滿蒙四鐵路借款合同外之換文，日本代表已將原文送來閱過，仍請迅將換文電示，俾免貽誤。倘部中無此稿，請向交通部索抄，或電駐日章公使，囑令將此項換文速電示。”可見此時外交部也不知道有此件換文。

　　18日陸征祥電：“中日共同防敵軍事協定第十條及海軍第七條載，本協定並附屬詳細事項等語，所稱詳細事項如已訂立，祈將全文電告。”25日收外交部電稱：陸軍部說並未訂定詳細事項，但參戰督辦稱1919年2月5日陸軍次長徐樹錚在東京與日方簽署《關於陸軍共同防敵軍事協定戰爭終了之協定》，規定：“對於德奧敵國戰爭狀態終了之時雲者，指中日兩國批准歐洲戰爭平和會議所訂結之平允條約，中日兩國軍隊由中國境外及駐在同地協約各國軍隊同時撤退之時而言。”相當程度地延後了防敵協定的終止日期，外交部強調：此項條件事前並未與本部接洽。26日陸電請徹查各部與各國所有密約，以便3月8日提出大會。27日收外交部電：“迭電各合同外，現聞尚有參戰軍械借款合同，連日向財、交、參戰處詢，均無底稿，現已由院電東京章使檢稿電復。”28日陸電外交部，強烈抗議延長防敵協定戰爭終止日期。

　　查共同防敵協定原僅本於防範德勢東侵，以歐戰為限，乃現續訂之解說，似已遷改對俄，漫無了期，變本加厲，流弊可慮。且此次商訂既事關外交，而未先與部接洽，手續殊屬欠合，法律恐難發生完全效力。即言參戰，此間既有議和機關，亦不令先知，辦事尤生障礙。務祈詳呈大總統、總理核奪，各機關如此舉動，萬不能承認，否則外交前途不堪收拾。

　　由於最後提送大會的期限將至，卻不斷發現前所未知的“中日密約”內容，代表團對皖系軍人簽訂的防敵協定及參戰借款，尤其對未告知代表團徑自簽署延長戰爭狀態終止日期的協定十分不滿，陸征祥不得不與段祺瑞正面衝突，並請徐世昌支持。此事與代表團內爭也互相牽動，《顏惠慶日記》載：“胡（指胡惟德——引者注）對致北京的電報表示十分憤慨，他說這將使段成了陸的敵人，在我看來施要陸下台。”

　　3月1日代表團發外交部轉國務院電：“軍事協定應行披露，惟與參戰借款軍械借款既有牽連，請將兩借款條件全文迅速電示，又歐戰終了之時之解釋條文，亦請電示底本全文。”3、4日代表團收外交部電達參戰處送到的泰平公司購械合同。4日代表團收外交部電達“滿蒙五路”換文、濟順高徐二鐵路換文。5日收外交部電達1917年11月第二次購械合同。外交部又電達山東問題換文並詢問：“各項換文是否即此次日本代表送閱原文。”7日收外交部電達參戰借款合同。該日代表團第38次會議，顧維鈞報告山東問題的法文本節略及附件等。當晚，中國代表團對大會提出法文本《山東問題說帖》，附件23件（未列出《中日共同防敵協定》、參戰借款及軍械借款合同等），與山東問題最為相關的密約內容為：19.濟順高徐二鐵路換文。20.濟順及高徐二鐵路草合同。21.山東問題換文。22.“滿蒙四路”換文。23.“滿蒙四路”草合同。比2月15日提交和會的英文本說帖附件增加19、22兩件。此五件即所謂“中日密約”的核心要件。

　　7日晚陸征祥突然離開巴黎，獨自去瑞士休養。8日陸電告陳籙：“山東問題法文節略及向德奧要求所擬英法文件，於前晚送交大會，至日本二十一款與其餘希望問題亦正趕緊預備，已有眉目。祥乘美總統未回巴黎前，暫赴瑞士休養數日。”陸征祥突然離開巴黎，應與代表團內部因全權順序爭執，王正廷、施肇基聯手抵制陸征祥、顧維鈞有關，加以梁啓超一行抵達巴黎後不斷有取代陸為代表團團長的傳言，令陸處境更加艱難。此外，也應該與日本質疑陸違背承諾，以及陸與段祺瑞發生正面衝突有關。3月初得知有參戰借款及購械合同，嚴重削弱中國在山東問題上的法理立場，則可能是壓跨陸的最後一根稻草。提交《山東問題說帖》法文節略及《德奧條件說帖》後，他就悄然離開巴黎。

　　由於“中日密約”在巴黎的公布，引發北京公使團內部的爭執，也引發徐世昌與段祺瑞、國務院與巴黎和會代表團以及上海和議南方代表之間的激烈爭執，內政外交錯綜複雜，互相牽動。1月28日中日在和會正面交鋒的消息，2月初傳回國內，國人均認為顧維鈞發言占了上風，爭取到國際同情，對於直接收回山東權益感到樂觀。2日小幡恫嚇事件讓國人都知道有“中日密約”的存在。15日中國代表團在巴黎和會提出《山東問題說帖》後，“中日密約”內容經由外電報導逐漸傳回國內。時值上海南北和議籌備召開，南方代表及民間團體紛紛要求北京政府公布密約。20日南北和會開幕，南方代表強烈反對參戰及購械借款，北京公使團也介入要求日本政府停付借款。

　　3月4日國務院電代表團：“上海開議以來，南方代表所爭執者，為要求參戰軍裁撤、參戰借款停付及軍事協定條件廢止各問題。……最後又以陝事藉口聲明停議。”8日代表團電上海南北議和代表云：各國注意上海和議，且與巴黎和會中國問題密切相關，突然停頓會影響國家前途，請“顧念鬩牆禦侮之誼，雙方讓步委曲求全，勿使漁人從旁竊笑，而有以持我之後。”同日，北京國務會議決定：在國內公布歐戰期間所訂“中日密約”及與他國所訂合同，自3月18日起至4月15日陸續發表。這些一戰期間中外密約，尤其是“中日密約”的公布，在國內引起極大爭議，南北之間以及各派系互相攻訐，又值巴黎和會對山東問題作出最後決議，外交內政互相糾纏，引爆五四大潮。

四、山東問題決議與“中日密約”

　　中國提出《山東問題說帖》後，期望和會能儘快決議，但因威爾遜於2月中旬到3月上旬返美遊說國會接受《國聯盟約》草案，返回巴黎後又集中精力於盟約草案的修正工作，終於在4月11日完成。4月中旬，十人會議要對山東問題作出最後決定，此時威爾遜主張的公開外交、公理正義、民族自決等理念，因與各國利益衝突，不斷遭英、法、意、日等國抵制，美國處境日益孤立。而意大利則因阜姆（Fiume）問題不遂己願，斷然退出和會，並揚言不加入國聯。日本在《國聯盟約》中堅持加入“人種平等”條文，威爾遜為了保全國際聯盟，使和會不致破裂，對日本態度逐步軟化。

　　在山東問題上，日本提交和會一戰期間協約國與日本的秘密換文，堅持1915及1918年中日條約有效，應將青島先交給日本，再由日本轉交中國。中國主張“中日密約”無效，應將青島直接交還中國。美國雖然不承認“中日密約”並同情中國，但因英、法支持日本立場，美國多方找尋妥協辦法。

　　蘭辛於4月15、17日兩度在五國外長會議中建議由五強託管德國海外領地，遭到日本反對。18日四人會議詳細查閱“中日密約”後，勞合·喬治提議將青島租借地比照德屬殖民地處置方式，由五大國共同託管。日本仍堅決反對，內田外相訓令全權代表：應依照日本此前提出的處理方針，日本從德國無條件獲得青島後，再依據中日條約歸還，此為政府最終決定，務必貫徹。同日陸征祥建議北京：由總理迅即邀約駐京英、美、法、意各使節到國務院，當面表明中國政府不反對青島由五大國暫時託管，但須在和約內加入“將來交還中國”的表述，請各使立即電其政府及和會代表。

　　21日威爾遜將四人會議關於五大國託管的決議面交日本代表。珍田堅持必須依照中日條約處理，德國先將青島讓與日本，日本待條件落實後再將其歸還中國。這些條件包括：青島開闢為國際商港、設立日本租界、設立國際租界、山東鐵路中日合辦、借日款另建兩條聯絡山東的鐵路等。同日，牧野及珍田拜訪威爾遜，堅持依據中日條約處理山東問題，五國託管有損日本的信譽與光榮，對日本來說毫無意義；指責陸征祥失信，一到巴黎就毀棄在東京的承諾，不與日本合作；若日本要求被拒絕，將拒簽和約。21日下午四人會議中，威爾遜轉述了日本的態度，會議決定明日上午聽取日本代表陳述意見。

　　22日上午四人會議（意大利首相未出席，事實上是“三人會議”），1918年“中日密約”的有效與否是爭論的焦點。牧野指出青島必須由日本繼承的理由：（1）日本出兵驅逐德國在山東的勢力。（2）中國對德宣戰不能改變1915年中日條約的有效性。（3）1918年中日換文在中國對德宣戰以後，中國政府“欣然同意”中日對山東問題的協定，以獲得日本貸款。牧野強調1915及1918年中日條約的有效性，中國所宣稱的因對德宣戰而廢除《膠澳租借條約》，在國際法上並不能成立。租借性質等同有期限的割讓，國際慣例宣戰不能廢除割讓或其他有關領土安排的條約。堅信基於其犧牲與戰果，事實占領以及國家名譽，日本的要求是正當的。日本又以與英、法、意之間戰時密約，迫使英、法領袖支持日本的主張。珍田強調：日本政府訓令，務必貫徹對中國的義務，否則將拒簽和約。就在此時意大利宣布退出和會，讓日本的威脅更顯有力，威爾遜只能與日本代表討論將青島歸還中國的條件。

　　22日下午三人會議聽取中國意見，陸征祥與顧維鈞出席，顧維鈞極力為中國立場辯護。威爾遜表示受限於戰時密約，英、法、意支持日本意見，認定中日間條約，尤其是1918年的換文為有效。顧維鈞解釋1915年之條約是日本以最後通牒脅迫，中國不得不退讓，1918年換文及合同系根據前約而來。威爾遜詢問當時停戰在即，日本不能再強迫中國，為何在換文中表達“欣然同意”。顧維鈞答：“是時日本在山東軍隊既不撤退，又設民政署置警察課稅，地方不勝其擾，非常憤懣，政府深恐激生事端，以致又有此項換文”。顧引用國際法“情勢變遷條款”（clausula rebus sic stantibus），主張該換文只具臨時性質，與日英、日法等各密約，亦均因戰事發生，一切有待和會作出最後決定，戰時密約是導致未來世界不安定的種子，為防範未來及永久和平，最好能廢止這些條約。英、美、法三巨頭則堅持“條約神聖原則”（sanctity of treaties），指出一戰的發生，就是為了維持條約的神聖，如果將條約視為廢紙，世界秩序將會崩潰。最後，勞合·喬治詢問：有關山東問題處置，中國是要依據中日條約，或將原來德國利益轉讓給日本？顧維鈞回答兩者都無法接受。最後會議決定：將中日對山東的主張，交由美、英、法三國專家作進一步檢視。中國代表離開會場後，威爾遜表示必須盡一切努力使日本簽署和約加入國際聯盟，否則它將在遠東為所欲為。23日三巨頭與日本代表討論，日本表示會在合理條件下歸還青島。

　　24日陸征祥向英、美、法三國提出中國最後讓步辦法：青島由德國交還中國起見，先交五國暫收；日本承認於對德和約簽字日起，一年以內實行上條之交還；中國願支付日本因青島軍事所有費用；青島全部開做商埠。日本則堅持在對德和約中將青島交給日本自由處分，否則決不簽字並不加入國聯。陸征祥報告國內：意大利代表團退出和會，並有日本恐將接踵退出之謠傳，我國青島問題正待解決，而遽有大潮之發生，情勢對中國十分不利。

　　25日三人會議中，威爾遜、勞合·喬治、克里孟梭三人確認由日本繼承德國在山東權利，但對日本承諾歸還中國的條件進行討論。威爾遜堅持日本所得不能超出原先德國享有的範圍，不承認1915及1918年“中日密約”的安排。威爾遜對山東問題態度轉變的主要原因，是英日密約使得美日攤牌時英國必然站在日本一邊；若日本拒絕遵守十四項原則，就表示它將退出和會，英國或許也會退出，加上已退出的意大利，五強剩下美、法兩國，如此和會及國聯都將歸於失敗。威爾遜只希望能找出維持日本面子並能保全國聯的妥協方案。威爾遜建議日本代表：自願承諾將山東半島連同完全主權交還中國，僅保留德國在山東的經濟特權。英國外交大臣貝爾福（Arthur James Balfour）扮演調停者角色，起草建議案交日本代表在三人會議中聲明。

　　29日三人會議繼續討論青島問題，英國首相對於將青島直接還是間接交還中國，及英、法應否受與日本密約之拘束，尚有猶豫。會後日本代表開會討論，決定接受英國建議案。同日美國代表豪斯上校（Colonel Edward House）力勸威爾遜同意日本要求。

　　30日三人會議決定：德國戰前在青島及山東省所有各項權利一概放棄，交於日本。牧野作口頭半正式聲明：日本自願擔任將山東半島連同完全主權交還中國，只將德國在山東的經濟特權暨在青島設立特別居留地權保留。各鐵路業主為保護營業安寧起見，可用特別警隊，以華人充之，各路所選日本教練人員由中國政府委派。日本軍隊應儘早撤退。簡言之，日本口頭保證將山東半島主權歸還中國，只繼承德國在青島的經濟特權及其他普通權利，威爾遜對此聲明表示滿意。美日作了重大妥協，英國外交大臣稱：日本的發言，除了中國代表之外，大家都很滿意。

　　會後，威爾遜派員前往中國代表團解釋美總統種種為難情形，謂中國方面既有前後自訂之約文，英法方面又不能脫離換文的拘束，日本之意，若於此項早經各方規定者而轉為和會放棄，則決不加入國際聯盟。英國以日本於戰事多有出力，故日本退出聯盟時，英國亦將不肯加入，聯盟勢必不成，不特非國際之福，亦非中國之利。且日本退出聯盟後，若再聯絡德俄另組一團，尤於大局可慮，因此情形，威總統於三國會議中，雖經連日堅持，而最後究不能不稍遷就。

　　依據當時檔案記錄，中國代表團從美國方面大致知道日本代表口頭聲明內容，並將三人會議決議及日本聲明與“中日密約”相比較。5月1日陸征祥電外交部，不滿三人會議決議，提出中國有三種辦法：（1）照意國辦法，全體離會回國。（2）不簽字。（3）簽字而後將條款聲明不承認。陸指出：

　　三國決議辦法中，如交還山東半島句上聲明連同完全主權，又日本軍隊撤退，及一再聲明日本所得權利專為德人前得之經濟權利，足見其政治權利一方，業已當然不能再有侵犯。較之1915及1918年中日各約文條款，究尚稍有修正，加以限制。倘我於和約中聲明不認，則我國兩次與彼所簽之約，是否可以認為作廢，否則舍彼留此，孰為有利。

　　3日又電：

　　此次和會辦法實為歷史所罕見，現除再盡力設法外，詳加討論，當然不能簽字，惟有三端關係，亦不能不加熟審：一、對日關係，公約雖不簽押，而日本仍可根據1915年約，向我直接請再訂約，將舉所允日本之條件完全承認，倘彼時仍不能不簽，則較之現在公約簽字，事實則一，威望更遜。

　　當時有譴責美國改變態度不再協助中國者，陸征祥5月6日電外交部稱：若非美國協助，1月27日十人會議上日本要求取得青島早就完全通過了。現在我國直接交還的目的雖未達到，但各國對我國的理由大都同意，日本帝國主義也更暴露於世界。或有人說青島問題有今日結果，當時不如不提，不知此次中國提出山東問題一方面固然希望能挽回利權，另一方面也因為日本先有所動作。而且山東問題因為有對德關係，才能優先討論，並非因為對日關係。如果中國不提青島問題則在和會所得會更少，各國的同情也會更少。至於說若不提青島問題，其他希望條件或許可早日解決，事實上根本不可能。何況青島問題雖不因提出和會而有所挽回，但也未因中國要求直接歸還而增加更多條件。至於交還青島一層，經過我國全權代表辯論後，日本才當眾聲明願意交還。現在更於三人會議上作了口頭聲明，因為對美、英、法三國的保證，讓青島將來交還中國更多一層保障。“並據美總統、英外相所議此次解決辦法，分政治、經濟兩種，既謂政治者，表面雖似虛名，實際究屬要領。”

　　中國代表團對三人會議有關山東問題的決議，不斷提出抗議，要求保留權利，並要求在對德和約條文中寫入將山東主權歸還中國的內容。此外，中國代表團多次要求取得日本代表口頭聲明的會議記錄。6月7日晚陸征祥電告北京日本聲明內容如下：牧野稱日本政策系將山東半島完全主權歸還中國，僅留已經給予德國的所有經濟權利，暨按照通常情形，在青島設立租界之權。並對種種細節作出限定。最後聲明：倘日後中國對於此項辦法，或有不遵，則日本有保留援用1915及1918年中日條約之權。威爾遜亦聲明：倘中國有不遵以上辦法之事，希望日本向國際聯盟行政部請求調停，以代援用前項條約之舉。牧野稱：中國如履行一切義務，自不發生保留援用之事，否則他日即使提付國際聯盟時，日本終將以前次各條約為依據，故此權日本必須保留。威爾遜堅稱：彼之談論，不得解釋為彼於中日間互換文件有所承認，因該文件根據於原來要求各款，美政府對此要求，曾經表達過抗議。於此可見，美、日兩國對於1915及1918年“中日密約”有效與否，始終各有堅持。

　　中國代表團報告日本全權代表聲明內容後，提出初步意見如下：

　　（一）中日1915及1918年各約，雖無作廢字樣，而業已不復完全有效。

　　（二）鐵路所在之土地，仍為中國完全主權，路旁之地，更不待言。

　　（三）中國對於各路完全為合辦性質，與他路之借用外資者地位相同。

　　（四）日本不得將德國所築炮壘之地劃入租界范圍。

　　（五）以後商訂各項辦法時，如有不在經濟范圍之內者，盡可與之堅持至最後之時，可交國際聯合會評斷。

　　除所有以上各節指明者外，如前為德人所有供給材料、資本等優先權，及煙濰兗開等線借款權，均未提及，日後我仍有操縱之餘地。

　　由此可見，日本代表4月30日的口頭聲明，對於北京政府最在意的歸還青島主權及日本繼承山東德國經濟利益的限度，作出了保證，並得到英、法、美三國確認。

　　6月28日中國代表團拒簽對德和約後，1915及1918年“中日密約”是否繼續有效，成了棘手問題。日本多次宣言，要求中日直接開議山東問題，美國則重申不承認“中日密約”，北京政府詢問陸征祥意見。8月21日陸復電：中國拒簽和約後，英美都有調停主張，而美國國會強烈反對批准和約，已成為國際重大問題，日本受到很大壓力。若中日於此時直接開議，中國將喪失國際同情，若商議無結果，恐將無人仗義執言。而且：

　　查牧野、內田兩次宣言，無非根據二十一條款為詞，意在要挾中國承認一九一五年之中日各項條約與換文為有效，美全權之八款與威總統之宣言，無非否認該項條款與換文之束縛。在我既以二十一款之條款與換文為出於侵迫，業經提出大會要求防止或修改，和會雖未討論，然已由會長復函謂：該項問題關係重要，應俟聯合全（“全”應為“會”——引者注）行政部成立時，及早提出討論云云。此時似不宜遽與日本開議，致有追認該項條款與換文之嫌疑，以自束縛。

　　26日國務院復電：“所述各節籌劃周至，語皆扼要。現美、法兩院尚在抗議，在我自應持以鎮靜，相機因應，目前自未便與日直接相商，遵諭特達。”於是中國堅持不承認“中日密約”立場，不與日本直接開議山東問題。由於中、美皆不承認“中日密約”，也都沒簽署或批准對德《凡爾賽和約》，山東問題遂成為懸案。

結語

　　“中日密約”問題將當時國際外交、內政派系競爭連結起來，成為中國外交內政的一大轉變契機。本文除重建基本史實外，致力於釐清“中日密約”在當時歷史脈絡中的關鍵地位，提出以下幾點觀察。

　　其一，中國外交政策轉變與“中日密約”的公開。一戰爆發後，列強集中全力於歐洲戰場，日本趁機在東亞大肆擴張，中國首當其衝。1915年“民四條約”使日本取得繼承德國在山東權益的法律依據，隨即袁世凱推行帝制，遭日本全力封殺失敗身亡。日本取得東亞外交主導權後，段祺瑞只能虛與委蛇，日本對華影響力大增，致有1918年“中日密約”的簽訂。

　　美國參戰後提出新外交理念，中國朝野大受鼓舞，一戰接近尾聲時北京開始試探聯美，得美方積極響應，雙方不斷接洽。1918年11月下旬北京政府外交政策方針由“親日”到“親日聯美”再到“聯美”，1919年初陸征祥到達巴黎後，確立在和會實行“聯美制日”。

　　1919年1月下旬，中國代表團已決定在和會提出山東問題，並進行籌備工作。28日中日代表在十人會議正面交鋒，中國決定提出所有戰時密約，將山東問題交由和會裁判，遂有公布“中日密約”問題。北京政府內部對是否提出“中日密約”有激烈爭議，徐世昌堅持壓倒段祺瑞的反對意見而作出將其提交巴黎和會的決定。然而中國代表團對於“中日密約”的總量及內容並不了解，越挖越多，到2月15日提出《山東問題說帖》英文本時，內容仍不完整，直至3月8日提出說帖法文本時才大致清楚，但還是迴避了《中日共同防敵協定》、參戰借款及軍械借款合同等棘手問題。

　　其二，中、日、美對“中日密約”的不同主張。1918年“中日密約”是否有效，是巴黎和會山東問題爭議的關鍵點。日本認為：基於日本對戰爭的貢獻以及實際占領青島，中日兩國政府關於青島租借地及膠濟鐵路已有條約，主張將原德國在山東權益交給日本，再由日本有條件交還中國。日本堅持1915及1918年中日條約有效，即使“民四條約”有武力脅迫之嫌，中國在參戰後或可質疑其法理效力，但1918年密約是中國政府參戰後，為取得日本借款而簽訂的，而且鐵路預備合同的墊款已經支付，經北京政府支領並花用殆盡，中國難以否定其法律效力。

　　美國對日本一戰期間在東亞的擴張，抱敵視態度，一貫堅持門戶開放、機會均等，維護美國利益，不承認1915年“民四條約”，也不承認1918年9月“中日密約”。威爾遜提出理想主義外交原則後，高唱公理正義民族自決，激發中國朝野的高度憧憬，並於和會上在山東問題上支持中國否認“中日密約”立場。

　　中國代表在和會依據國家主權獨立、領土完全的外交原則，控訴日本戰時種種不公正武力脅迫手段，並訴諸情勢變遷原則，主張1915年“民四條約”不能作為日本取得德國山東權益的依據，原德國山東權益應直接歸還中國，並以門戶開放主義抵制日本專擅中國利權，籲請列強主持公道。中國代表團事先不知1918年密約詳情，隨着“中日密約”不斷公布，加以許多墊款及借款已用完，客觀上弱化了自身立場，更加依賴美國的支持。

　　其三，“中日密約”與巴黎和會上山東問題的結局。和會初期美國承諾支持中國立場，後因英、法、意支持日本，中國難以完全推翻1918年“中日密約”，加以和會情勢變化，為了簽署對德和約、建立國際聯盟，美國選擇與日本妥協。最後三人會議不談1915及1918年“中日密約”是否有效，決定讓日本繼承德國在山東的經濟權利，日本代表則作口頭聲明：恪守門戶開放主義，從速將山東半島連同完全主權交還中國。

　　就法理而言，山東及青島問題經列強調停，日本不再能依據1915及1918年中日條約單獨處置，必須將主權交還中國，這是日本在和會前未曾料想到的，是中國通過和會外交奮力爭取的一項外交進展。但日本只願作口頭半正式的聲明，要求內容保密不寫入和約，增加了山東問題的不確定性。中國拒簽對德和約後，日本提議中日直接就山東問題展開談判，代表團建議北京政府堅持不承認密約、由國際調停山東問題的立場，拒絕與日本開議。最後因巴黎和會未能完全解決列強的利益分配問題，乃有華盛頓會議的召開，山東問題遂轉入新的處理渠道。