逸草：相比牆國的其他地方，家鄉這三十年來的發展，還是很不錯的。尤其是在浦東，我外祖家幾代人的居住地，發生了可謂天翻地覆的變化。

文作者朱榮林是母校交大人。我們畢業留校後，常會在校辦公樓見到他。當時他好像是校黨辦主任，有名的筆桿子。原以為他是走仕途人，見他後來成為社會學、發展經濟學領域的學術研究人，有點意外。

而立之年的上海浦東開發

華盛頓中文郵報 文/朱榮林

人生中最深醇、最濃烈的滋味往往是熬出來的。熬得住，出眾；熬不住，出局。30年，是歷史變遷的邏輯周期，也是人事歷練周期的轉換單元，故有30年河東、30年河西之說。人生驛站的第一個周期叫"而立之年"，亦以30年為計。

朱榮林（右）與浦東開發戰略思想提出者汪道涵老市長（左）

今天，是浦東開發30年紀念日，回顧它的”而立“歷程，其意義不言而喻，與其說是為前30年，不如說是為後30年。浦東開發絕非我國改革進程中的局部動作和權宜之舉，而是我國從資源配置非市場化與產品銷售市場化的不均衡狀態下走出來的一步高棋，它具有全局安排和長遠考量的戰略大動作。

朱榮林（右）與時任上海市市長 朱鎔基（左）在開會

1990年浦東開發伊始，中央政府將之稱作為中國今後十年開發的“重點”，黨的十四大明確將浦東開發作為帶動長江經濟帶的“龍頭”，隨後江澤民總書記又將浦東開發作為中國改革開放的重要“標誌”。從“重點”到“龍頭”，再到“標誌”，彰顯了浦東開發的全部內涵和特殊使命。其中長期目標是，到21世紀初葉，要在浦東建立全國第一流的市政基礎設施、最大的商務活動中心、高度開放的綜合性自由貿易區、先進的高科技產業和出口加工基地、現代化的城郊型農業和配套條件最好的高質量生活區。再經過幾十年的努力，把浦東建設成為具有世界一流水平的外向型、多功能的現代化新區。(見《浦東發展報告》(1991一1994)上海人民出版社)

朱榮林（右）與徐匡迪（左，1995年至2001年任上海市市長）交談

我曾以國務院發展研究中心上海研究所所長和上海市人大代表（1989年起）的雙重身份見證了浦東這不平凡的三十年。

1992年，國務院發展研究中心馬洪在上海調研。

左起：馬洪、朱榮林、成濤、范永進

其間，我關注的重點是從職業視野追蹤浦東開發過程中目標定位與政策設計的匹配關係。經過跟蹤調查後引起我的思考之處有三：一是浦東開發模式的負面效應正在導致各開發小區功能的趨同化。由於資金不足而釆取的商業性開發公司為主體的開發模式，在利益驅動下形成了由產出率高低決定小區開發進度的局面。我為之憂思的是，此局面正在引導張江高科技園區成為第二個金橋出口加工區，陸家嘴金融區的國際金融中心功能也在為國內金融業務所取代。二是浦東地價飛漲正在失去招商優勢。由於浦東供地模式和周邊（尤其是蘇南地區）各類開發區咄咄逼人的低成本競爭態勢的雙向作用，浦東招商引資正在失去優勢。三是我國“復關（關貿總協定）”背景下，浦東缺乏從政策優勢向制度安排優勢轉換的緊迫感，而這正是浦東開發能持久、高效、穩定的關鍵。

朱榮林在講學

據此，我針對浦東開發進程中影響上海長遠發展的主要問題匯總成文，在上海市第十屆人大三次會議上，以《上海發展 十條建言》為題發表建言，內容為十個方面。

一是建議加大體制改革力度。浦東開發對於上海發展而言，面臨的是城市功能、城市形態和運行機制三大轉換的歷史性機遇，與其相適應的是一系列管理制度的變遷，諸如在土地市場化管理、批租管理、外資管理等，理應乘勢而為，創造出諸如海南、深圳那種大手筆的創新點子來，以不負中央期望，為全國垂範。事實證明，改革開放以來我國制度創新的軌跡，往往是自下而上的，而非反之。

二是要按照功能定位設計政策。為推動浦東開放，中央給予了上海有史以來特有的優惠政策，旨在鼓勵上海按功能定位方向創新落地政策。但是，上海政策的落地方向單純指向了浦西，而非浦東，形成了浦西變化大於浦東的傾向。原因在於政策設計的功能依據出現了偏差：浦東以翻版國內四大特區出口加工功能的政策為主，代替了國際金融中心功能的政策，諸如放棄了爭取國內銀行總部南遷和上海外商做本幣業務等努力。事實證明，在浦東金融貿易功能開發上，當時中央與上海相比決心大，膽子也大。

三是要構築市場經濟運行中的政府調控機制。在計劃經濟向市場經濟轉變過程中，政府作為調控主體應走“小政府，大社會”之路。浦東新區這樣做了，但它由於面對位於浦西的“大政府”，則難以對應行政，以致於浦東政府整天疲於應付日常事務，而無暇顧及政策設計和制度創新的研究。我擔心，長此以往浦東負有創新使命的下級政府會被固守傳統職能的上級政府所拖垮。因此，我建議在堅持“小政府”改革的前提下，浦東新區儘快形成一批“以實為基礎，以虛為統領，虛實結合”的研究力量，成為浦東管委會的智庫。事實證明，邊研究、邊探索、邊行政是對浦東新區“新”字的註解。

四是認真清理中介機構。由於新區政府機構少，大批非市場化產物的中介機構運行而生，它們不吃皇糧但到處收費，不屬政府系列但坐有政府權力，既影響了政府信譽，又弱化了市場的效力。因此，我建議組織力量進行清理，在此基礎上完善浦東中介機構。事實證明，中介機構只有非政府性，才能保證其公正性，對此結論我至今無悔。

五是要強化土地一級市場管理。由於浦東開發採取土地空轉，成片開發方式，致使浦東大片土地都轉至各大公司手中，由他們開發後再轉讓。結果，導致政府手中幾無土地，失去了市場調控的手段，無論是土地供應規模還是供應時間維度上均無法去平抑土地市場，形成了投資者要土地不找政府而找公司的奇特現象。隨着時間推移，幾大原國有企業的公司紛紛演化成合資的，或股份的，使國有土地的增值、保值缺失了組織機制。與之相仿，浦西的土地批租權實際上也已落到了原占有土地的部門，導致政府缺失了對市場的調控力度。失去調控的市場猶如脫駕之駿，導致土地排浪式入市，苦了市政基礎的配套。因此，我將強化土地一級市場管理列為上海當務之急。事實證明，土地是城市經濟社會發展的載體，是政府調控手段中的核心工具。

朱榮林（站者）在交大與年輕學子對話交流

六是要控制城市建設速度。為抓住發展機遇，浦東城市建設以前所未有的速度推進，出現了規劃跟不上、市政跟不上、動遷跟不上和管理跟不上的被動局面。當總體規劃還在研究修訂之中，浦東許多建設項目早已紛紛上馬。例如，陸家嘴金融貿易區上百幢大樓撥地而起時，3.5萬伏電站和22萬電站的建設均未落實。為防日後大起大落，我理當提醒政府冷靜頭腦，注意把握開發進度。事實證明，城市建設是一項多目標管理的系統工程，單兵獨進只能導致整體後進。

七是要抓緊調整房地產結構。利益驅動所致，上海出現了各條戰線齊經營，各行各業投資房地產的局面。尤其不可原諒的行為是，既不作市場分析，不作風險評估，又不顧市場結構地發展寫字樓。為此，我在第十屆人大二次會議上警示過政府要關注房地產結構。但在意識到問題嚴重性之後，政府又不加區別地將公建或市政的寫字樓一律轉為住宅。為此，我建議政府要強化市場導向，進行地價分析，制訂基準地價，通過市場預測和供求分析來導引市場，不可盲目行事而招致市場起伏。事實證明，與其他消費品生產不同，房地產過剩具有去庫存難、占圧資金量大、拖累國民經濟明顯的負面性。

八是外高橋自貿區的功能儘快到位。外高橋功能定位是中央賦於上海“優中之優“的政策優勢。但現狀太差人意，上海市政府希望將這十平方公里建成自由貿易區，用時任副市長趙啟正的話是“希望有人氣”。但海關將之定位為保稅區，鐵絲網內不准住人，何來人氣？港與區分離，自貿區內無港口、不能停靠船泊，何來貿易、出口加工？又何來倉儲和金融流量？為此，我建議抓住契機向中央索要配套的制度性政策，以求實現港區合一，加快建立全國第一家自由貿易區。事實證明，自貿區的建立並非是優惠政策的寵兒，而是制度安排的結果。而且，這種制度設計具有整體關聯性的效應，局部的孤立的制度安排還會遇到制度慣性的阻力。

九是要培育新一輪消費市場。鑑於原有消費品的三大件（冰箱、彩電和詵衣機）已飽和，代替的新一輪消費品尚未接上。我建議上海率先開發新一輪消費品，品種設定為汽車和住宅。但必須解決制約新一輪消費品上市的障礙，即推進上海道路建設和弱化國有企業插足（福利分房）對房地產市場干擾這兩大問題。事實證明，汽車和住房消費成為新一輪消費品之後，推動了我國一個歷史階段經濟新的增長點的形成。

十是密切關注社會兩極分化的現象。我認為效率與公平始終處於魚與熊掌之難，務必引起政府長期關注並加以調節。當上海高級轎車和豪華別墅進入家庭的同時，歇業、待工、下崗人群不斷湧現。最近，一位農民工路邊撿到一張6000元工資單後，在外高橋引發的熱議，折射的是社會對貧富差距的反感之情。政府應以小見大，組織力量研究政策，完善法規，強化國資管理，堵塞漏洞，減少灰色收入，穩定人心，和諧社會。事實證明，強化國民收入再分配體系，不斷調節貧富差距，是確保全社會儲蓄傾向和消費傾向形成合理關係的前提。

此建議經上海市人大常委會辦公廳呈送市委、市府領導之啟，時任市委書記黃菊同志立即作了批示，宋儀喬秘書長隨之簽發轉發全市機關幹部學習。時年1995年的全市各大媒體頭條刊登，至今我很感慨！我感慨的是，我的建言決不是一件表揚信，而是批評浦東開發的實施步驟中正在偏離中央對浦東開發的功能定位的傾向。時年的黃菊同志敢於批示，宋秘書長勇於轉發全市，其膽識和胸襟大出乎我意料。

上海市市長 韓正寫信肯定朱榮林的研究報告

今日回顧這段往事，可以從一個側面見證當年浦東開發為上海政界帶來的清新之風。當時政府從諫納言的背後，折射的是中國大地沐浴着舉國上下群策群力、奮發向上的氛圍。與之相對應的是：人大“橡皮圖章”的形象正在淡化，政府職能正在從政策行政邁向法律行政，城市功能正從生產中心向服務中心轉化，公權力評價體系正從敬業標準為主轉向效率標準為主。

浦東三十年的風雨歷程再一次告訴世人，成功的秘訣在於更智慧，而不是更辛苦。