逸草：相比墙国的其他地方，家乡这三十年来的发展，还是很不错的。尤其是在浦东，我外祖家几代人的居住地，发生了可谓天翻地覆的变化。

文作者朱荣林是母校交大人。我们毕业留校后，常会在校办公楼见到他。当时他好像是校党办主任，有名的笔杆子。原以为他是走仕途人，见他后来成为社会学、发展经济学领域的学术研究人，有点意外。

而立之年的上海浦东开发

华盛顿中文邮报 文/朱荣林

人生中最深醇、最浓烈的滋味往往是熬出来的。熬得住，出众；熬不住，出局。30年，是历史变迁的逻辑周期，也是人事历练周期的转换单元，故有30年河东、30年河西之说。人生驿站的第一个周期叫"而立之年"，亦以30年为计。

朱荣林（右）与浦东开发战略思想提出者汪道涵老市长（左）

今天，是浦东开发30年纪念日，回顾它的”而立“历程，其意义不言而喻，与其说是为前30年，不如说是为后30年。浦东开发绝非我国改革进程中的局部动作和权宜之举，而是我国从资源配置非市场化与产品销售市场化的不均衡状态下走出来的一步高棋，它具有全局安排和长远考量的战略大动作。

朱荣林（右）与时任上海市市长 朱镕基（左）在开会

1990年浦东开发伊始，中央政府将之称作为中国今后十年开发的“重点”，党的十四大明确将浦东开发作为带动长江经济带的“龙头”，随后江泽民总书记又将浦东开发作为中国改革开放的重要“标志”。从“重点”到“龙头”，再到“标志”，彰显了浦东开发的全部内涵和特殊使命。其中长期目标是，到21世纪初叶，要在浦东建立全国第一流的市政基础设施、最大的商务活动中心、高度开放的综合性自由贸易区、先进的高科技产业和出口加工基地、现代化的城郊型农业和配套条件最好的高质量生活区。再经过几十年的努力，把浦东建设成为具有世界一流水平的外向型、多功能的现代化新区。(见《浦东发展报告》(1991一1994)上海人民出版社)

朱荣林（右）与徐匡迪（左，1995年至2001年任上海市市长）交谈

我曾以国务院发展研究中心上海研究所所长和上海市人大代表（1989年起）的双重身份见证了浦东这不平凡的三十年。

1992年，国务院发展研究中心马洪在上海调研。

左起：马洪、朱荣林、成涛、范永进

其间，我关注的重点是从职业视野追踪浦东开发过程中目标定位与政策设计的匹配关系。经过跟踪调查后引起我的思考之处有三：一是浦东开发模式的负面效应正在导致各开发小区功能的趋同化。由于资金不足而釆取的商业性开发公司为主体的开发模式，在利益驱动下形成了由产出率高低决定小区开发进度的局面。我为之忧思的是，此局面正在引导张江高科技园区成为第二个金桥出口加工区，陆家嘴金融区的国际金融中心功能也在为国內金融业务所取代。二是浦东地价飞涨正在失去招商优势。由于浦东供地模式和周边（尤其是苏南地区）各类开发区咄咄逼人的低成本竞争态势的双向作用，浦东招商引资正在失去优势。三是我国“复关（关贸总协定）”背景下，浦东缺乏从政策优势向制度安排优势转换的紧迫感，而这正是浦东开发能持久、高效、稳定的关键。

朱荣林在讲学

据此，我针对浦东开发进程中影响上海长远发展的主要问题汇总成文，在上海市第十届人大三次会议上，以《上海发展 十条建言》为题发表建言，内容为十个方面。

一是建议加大体制改革力度。浦东开发对于上海发展而言，面临的是城市功能、城市形态和运行机制三大转换的历史性机遇，与其相适应的是一系列管理制度的变迁，诸如在土地市场化管理、批租管理、外资管理等，理应乘势而为，创造出诸如海南、深圳那种大手笔的创新点子来，以不负中央期望，为全国垂范。事实证明，改革开放以来我国制度创新的轨迹，往往是自下而上的，而非反之。

二是要按照功能定位设计政策。为推动浦东开放，中央给予了上海有史以来特有的优惠政策，旨在鼓励上海按功能定位方向创新落地政策。但是，上海政策的落地方向单纯指向了浦西，而非浦东，形成了浦西变化大于浦东的倾向。原因在于政策设计的功能依据出现了偏差：浦东以翻版国内四大特区出口加工功能的政策为主，代替了国际金融中心功能的政策，诸如放弃了争取国内银行总部南迁和上海外商做本币业务等努力。事实证明，在浦东金融贸易功能开发上，当时中央与上海相比决心大，胆子也大。

三是要构筑市场经济运行中的政府调控机制。在计划经济向市场经济转变过程中，政府作为调控主体应走“小政府，大社会”之路。浦东新区这样做了，但它由于面对位于浦西的“大政府”，则难以对应行政，以致于浦东政府整天疲于应付日常事务，而无暇顾及政策设计和制度创新的研究。我担心，长此以往浦东负有创新使命的下级政府会被固守传统职能的上级政府所拖垮。因此，我建议在坚持“小政府”改革的前提下，浦东新区尽快形成一批“以实为基础，以虚为统领，虚实结合”的研究力量，成为浦东管委会的智库。事实证明，边研究、边探索、边行政是对浦东新区“新”字的注解。

四是认真清理中介机构。由于新区政府机构少，大批非市场化产物的中介机构运行而生，它们不吃皇粮但到处收费，不属政府系列但坐有政府权力，既影响了政府信誉，又弱化了市场的效力。因此，我建议组织力量进行清理，在此基础上完善浦东中介机构。事实证明，中介机构只有非政府性，才能保证其公正性，对此结论我至今无悔。

五是要强化土地一级市场管理。由于浦东开发采取土地空转，成片开发方式，致使浦东大片土地都转至各大公司手中，由他们开发后再转让。结果，导致政府手中几无土地，失去了市场调控的手段，无论是土地供应规模还是供应时间维度上均无法去平抑土地市场，形成了投资者要土地不找政府而找公司的奇特现象。随着时间推移，几大原国有企业的公司纷纷演化成合资的，或股份的，使国有土地的增值、保值缺失了组织机制。与之相仿，浦西的土地批租权实际上也已落到了原占有土地的部门，导致政府缺失了对市场的调控力度。失去调控的市场犹如脱驾之骏，导致土地排浪式入市，苦了市政基础的配套。因此，我将强化土地一级市场管理列为上海当务之急。事实证明，土地是城市经济社会发展的载体，是政府调控手段中的核心工具。

朱荣林（站者）在交大与年轻学子对话交流

六是要控制城市建设速度。为抓住发展机遇，浦东城市建设以前所未有的速度推进，出现了规划跟不上、市政跟不上、动迁跟不上和管理跟不上的被动局面。当总体规划还在研究修订之中，浦东许多建设项目早已纷纷上马。例如，陆家嘴金融贸易区上百幢大楼拨地而起时，3.5万伏电站和22万电站的建设均未落实。为防日后大起大落，我理当提醒政府冷静头脑，注意把握开发进度。事实证明，城市建设是一项多目标管理的系统工程，单兵独进只能导致整体后进。

七是要抓紧调整房地产结构。利益驱动所致，上海出现了各条战线齐经营，各行各业投资房地产的局面。尤其不可原谅的行为是，既不作市场分析，不作风险评估，又不顾市场结构地发展写字楼。为此，我在第十届人大二次会议上警示过政府要关注房地产结构。但在意识到问题严重性之后，政府又不加区别地将公建或市政的写字楼一律转为住宅。为此，我建议政府要强化市场导向，进行地价分析，制订基准地价，通过市场预测和供求分析来导引市场，不可盲目行事而招致市场起伏。事实证明，与其他消费品生产不同，房地产过剩具有去库存难、占圧资金量大、拖累国民经济明显的负面性。

八是外高桥自贸区的功能尽快到位。外高桥功能定位是中央赋于上海“优中之优“的政策优势。但现状太差人意，上海市政府希望将这十平方公里建成自由贸易区，用时任副市长赵启正的话是“希望有人气”。但海关将之定位为保税区，铁丝网內不准住人，何来人气？港与区分离，自贸区内无港口、不能停靠船泊，何来贸易、出口加工？又何来仓储和金融流量？为此，我建议抓住契机向中央索要配套的制度性政策，以求实现港区合一，加快建立全国第一家自由贸易区。事实证明，自贸区的建立并非是优惠政策的宠儿，而是制度安排的结果。而且，这种制度设计具有整体关联性的效应，局部的孤立的制度安排还会遇到制度惯性的阻力。

九是要培育新一轮消费市场。鉴于原有消费品的三大件（冰箱、彩电和诜衣机）已饱和，代替的新一轮消费品尚未接上。我建议上海率先开发新一轮消费品，品种设定为汽车和住宅。但必须解决制约新一轮消费品上市的障碍，即推进上海道路建设和弱化国有企业插足（福利分房）对房地产市场干扰这两大问题。事实证明，汽车和住房消费成为新一轮消费品之后，推动了我国一个历史阶段经济新的增长点的形成。

十是密切关注社会两极分化的现象。我认为效率与公平始终处于鱼与熊掌之难，务必引起政府长期关注并加以调节。当上海高级轿车和豪华别墅进入家庭的同时，歇业、待工、下岗人群不断涌现。最近，一位农民工路边捡到一张6000元工资单后，在外高桥引发的热议，折射的是社会对贫富差距的反感之情。政府应以小见大，组织力量研究政策，完善法规，强化国资管理，堵塞漏洞，减少灰色收入，稳定人心，和谐社会。事实证明，强化国民收入再分配体系，不断调节贫富差距，是确保全社会储蓄倾向和消费倾向形成合理关系的前提。

此建议经上海市人大常委会办公厅呈送市委、市府领导之启，时任市委书记黄菊同志立即作了批示，宋仪乔秘书长随之签发转发全市机关干部学习。时年1995年的全市各大媒体头条刊登，至今我很感慨！我感慨的是，我的建言决不是一件表扬信，而是批评浦东开发的实施步骤中正在偏离中央对浦东开发的功能定位的倾向。时年的黄菊同志敢于批示，宋秘书长勇于转发全市，其胆识和胸襟大出乎我意料。

上海市市长 韩正写信肯定朱荣林的研究报告

今日回顾这段往事，可以从一个侧面见证当年浦东开发为上海政界带来的清新之风。当时政府从谏纳言的背后，折射的是中国大地沐浴着举国上下群策群力、奋发向上的氛围。与之相对应的是：人大“橡皮图章”的形象正在淡化，政府职能正在从政策行政迈向法律行政，城市功能正从生产中心向服务中心转化，公权力评价体系正从敬业标准为主转向效率标准为主。

浦东三十年的风雨历程再一次告诉世人，成功的秘诀在于更智慧，而不是更辛苦。