逸草：了解一下從牆內角度看《香港自治法》也蠻有意思。什麼叫“自作孽不可活”？這就是一例。

《香港自治法》對中國及香港的重大影響：製造無數孟晚舟案+切斷被制裁中企資金鍊

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1《香港自治法》主要制裁內容

自香港主權移交以來，美國政府依照《美國-香港政策法》規定，在貿易和出口給予香港特別待遇。去年11月，美國開始改變這個政策，出台《香港人權與民主法》，要求美國國務卿每年就香港的自治情況向國會提交報告，以評估香港應否繼續依照《美國-香港政策法》享有特殊待遇。

今年5月，美國國務卿蓬佩奧宣布，已經按《香港人權與民主法》的要求評估香港情況，並向國會報告香港已失去自治地位。香港《國安法》實施前夕，美國商務部部長羅斯宣布撤銷香港在貿易政策的特殊地位，包括禁止出口一些軍民兩用技術到香港。

    香港《國安法》生效當日，美國國會通過《香港自治法》，這被外界形容為《香港人權與民主法》的加強版（港語為“加辣版”）。

《香港自治法》（HongKong Autonomy Act），又稱香港問責法（Hong Kong Accountability Act），是一項待美國總統特朗普簽字生效的美國聯邦法律。該法案授權美國政府部門主要以金融等制裁手段懲罰實施香港《國安法》、被美國認為“侵蝕香港自由”的中國大陸及香港官員、警察，以及與制裁對象進行業務往來的相關實體。

一般而言，美國根據其外交政策和國家安全目標，針對多類對象實施經貿制裁，包括特定的國家、恐怖分子、國際毒品走私人員，以及參與大規模殺傷性武器擴散活動的人員。這次卻以中國制定香港《國安法》為由，對中國及香港實施制裁。一般情況下，美國財政部外國資產管制辦公室（OFAC）具體負責制裁行動，其他相關部門也扮演重要角色。

《香港自治法》列明，法案生效後，美國國務卿須在90天內及未來每年提交報告，列舉出協助中華人民共和國違反《中英聯合聲明》或《香港基本法》的相關人員，提供解釋並指明與相關人員有業務往來的金融機構。這意味着，美國國務卿將在今年11月美國總統選舉和國會選舉前公布受制裁的官員和金融機構的名單。

《香港自治法》規定的制裁手段，包括禁止被制裁的對象買賣或持有美國物業、凍結資產、拒絕入境等，被制裁的金融機構將面臨禁止向美國金融機構借貸、禁止銀行交易、禁止外匯交易、限制商品或技術出口等一系列制裁。此外，法案也涉及不具有法律約束力的內容，支持容許香港人合法前往美國。

具體有如下九大制裁措施：

（1）禁止被制裁公司或個人買賣或持有美國物業（包括行使權益）；

（2）拒絕個人簽證，拒絕被制裁的個人、金融機構公司代表或控股股東入境；

（3）禁美國財經機構提供貸款及信貸；

（4）禁止被制裁公司成為美國國債主要交易商；

（5）禁止成為美國政府或政府基金的存款機構；

（6）禁止處理任何美國管轄範圍的外匯交易；

（7）禁止美國管轄範圍內的任何信貸或支付交易；

（8）限制或禁止向被制裁外國金融機構出口或轉移商品、軟件或技術；

（9）禁止任何美國人向被制裁金融機構投資或購買大額股權、債務。

《香港自治法》將制裁級別分為兩級，

（1）對上面所說的中國大陸和香港官員實施“一級制裁”；

（2）對所有與之有業務往來的金融機構施加“二級制裁”。違反制裁令者，最高判囚20年，罰款100萬美元。這是極為罕見的重刑處罰。

有評論形容《香港自治法》的嚴厲程度等於公開向中國挑釁，甚至不惜與之決裂和開戰。

可見問題的嚴重性。其嚴重性主要在於兩個方面：（1）“一級制裁”將製造無數孟晚舟案；（2）“二級制裁”類似於美國對伊朗、俄羅斯企業的制裁。

2  《香港自治法》將製造無數孟晚舟案

《香港自治法》所列“一級制裁”，是一種無限量版的“孟晚舟案”。其範圍有多大，無法確定，解釋權、話語權在美國政府。即使美國政府在該法生效後90天列出制裁名單，它也可以隨時、隨意添加，沒有任何節制。再加上，跟“二級制裁”對象相聯繫的公司高官以及相關個人，誰說得清將會涉及多少人？

有關資料顯示，自1977年以來，美國對許多國家和個人採取類似制裁。

被美國直接列為制裁對象的個人，不僅直接涉及民事案件，比如（1）被禁止買賣或持有美國物業（包括行使權益），已經持有的資產也將被凍結；（2）被禁止美國財經機構提供貸款及信貸；（3）拒絕個人簽證，拒絕其入境美國。而且，不排除涉及刑事調查並被捕，面臨刑事訴訟。

跟“二級制裁”對象相聯繫的公司高官以及相關個人，可能一不小心也會捲入民事或刑事調查、檢控與訴訟。就如孟晚舟案一樣。

孟晚舟作為華為首席財務官、更由於其作為華為創始人任正非女兒之重要性，被美國控告違反美國對伊朗的制裁，涉嫌金融欺詐，而動用與加拿大之間的引渡協議，要求加方抓捕，目前在加拿大法院接受審判。滙豐銀行與此案有密切關聯。儘管孟晚舟與華為均否認指控，中國政府則強烈抗議美加的這一行動，指這是美國施加的政治迫害，但無濟於事。孟晚舟至今仍被扣押在加拿大，引渡官司還在繼續。

從孟晚舟案就可以看出，雖然她沒有被美國政府列為直接制裁對象，但她作為華為公司高管，當華為與被美國制裁對象發生關聯，或美國政府制裁華為時，就面臨“制裁轉嫁”而面臨被制裁，甚至刑事指控。

而且，類似孟晚舟跨國被捕事件可能發生在任何跟美國有引渡協議的國家。涉及相關制裁事項的公司人員出行海外將存在人身安全的極高風險。

這是很嚴重的事件。類似事件將產生寒蟬效應，讓與“二級制裁”相關的個人人人自危。畢竟涉案個人將面臨極為嚴苛的刑事處罰和巨額罰金。

誰會中槍？這要看美國視被制裁公司的重要性，以及該個人在該公司的地位、作用或影響大小。這是一個彈性極大、沒有邊界的“自由裁量權”。

這將涉及一個龐大的、可以任意擴展的隊伍。

3  “二級制裁”將威脅難以數計的企業和金融機構

“二級制裁”涉及的公司或金融機構面臨的民事問題主要是：其控股股東將被美國政府拒絕入境美國；被禁止買賣或持有美國物業（包括行使權益），已經持有的面臨被凍結；禁止美國財經機構向其提供貸款及信貸、禁止成為美國國債主要交易商、禁止成為美國政府或政府基金的存款機構、禁止處理任何美國管轄範圍的外匯交易、禁止美國管轄範圍內的任何信貸或支付交易；美國政府限制或禁止向被制裁外國金融機構出口或轉移商品、軟件或技術，禁止任何美國人向被制裁金融機構投資或購買大額股權、債務。

這些制裁，理論上可導致銀行無法與美國交易、無法使用美元結算。它旨在瞄準中國及香港資金鍊，切斷被制裁企業、特別是金融機構資金鍊。這類似於美國對伊朗、俄羅斯企業的制裁。

美國金杜律師事務所（King& Wood Mallesons）合伙人胡梅和Aaron Wolfson 在法律專業網站撰文披露了部分與美國制裁令相關的刑事和民事案。除了孟晚舟案、中興案外，其中有兩個典型案件：

 其中“渣打銀行案”案，是香港渣打銀行涉及受制裁個人和國家包括緬甸、古巴、伊朗、蘇丹和敘利亞等被美國民事與刑事調查。2019年，美國司法部和OFAC與渣打銀行分別就違反美國針對多個國家的制裁令達成民事和刑事案和解協議。

另一個較輕的案例是美國加州奧克蘭市化妝品公司ELF涉嫌多次違反美國聯邦法規中的朝鮮制裁條例，被追究民事責任，2019年與OFAC達成和解。涉案行為包括從中國兩個供應商那裡進口假睫毛套裝，而這些產品的原料中部分源自朝鮮。此案2019年初以ELF和政府達成和解告終。

達成和解的企業，一個是英資銀行，一個是美國企業。如果是中資企業或港企就沒有那麼容易和解了，中興為此招致嚴重打擊，華為和孟晚舟案則成為一個難以解開的結。

中國及香港企業、特別是金融機構很容易成為《香港自治法》的“二級制裁”對象。中國及香港企業、金融機構是否要表態支持香港《國安法》？是否要反對分裂國家、顛覆國家政權、組織實施恐怖活動和勾結外國或者境外勢力危害國家安全等犯罪行為？中資或在港金融機構是否要依法禁止或凍結亂港組織和個人的不法資金援助？呵呵呵，對不起，美國就會視其“侵蝕香港自由”而列入制裁名單。

再者，如果被美國列入制裁對象的個人在某家公司或金融機構任職，甚至是該機構股東，但他沒有任何違反國家法律和公司紀律的言行，且致力於維護公司權益，作為公司該怎麼辦？如果該公司沒有按照《香港自治法》對被制裁個人採取讓美國滿意的處置，就有可能被列入“二級制裁”。

更多問題涉及金融機構，如果被美國列為制裁對象的個人在某家銀行開設賬戶、接受存款、使用信用卡或其它銀行卡、批准借貸、允許透支、轉賬或接受收益款項，或在某家證券公司、信託公司開設賬戶，進行證券交易、理財或其它金融活動，或購買某保險公司產品，等等，諸如此類，這些銀行及非銀行金融機構可能涉及違反《香港自治法》，而被列入制裁對象。

如果被美國政府列為制裁對象，按照《香港自治法》，這些企業、金融機構將無法進行外匯結算、國際匯兌、以美元交易的貿易、海外投資、海外證券市場交易、國際金融借貸和往來…… 一句話，被制裁企業或金融機構的國際資金鍊將被切斷，將無法進行國際貿易和金融活動。

需要指出一點，《香港自治法》的制裁範圍，在理論上還包括外資公司、國際跨國公司、國際銀行。這也會讓它們忌憚而不敢跟被制裁對象（包括個人和機構）發生關聯。

按照美國參議院圖米的解釋，《香港自治法》主要針對中資銀行中，以及美資銀行在中國的子公司。圖米表示，法案“不威脅美國金融機構”。

這裡有一個看點，全國人大推出香港《國安法》後，滙豐、渣打兩家英資銀行表態支持，引起英美政客不滿。美國是否會對它們進行制裁，是測試《香港自治法》的制裁範圍的風向標，備受外界關注。

4  《香港自治法》沒吸納原版本中更嚴厲制裁措施

在中國人大通過“港版國安法”後，美國兩黨議員隨即提出《香港自治法案》提案。提案原版本中最令人關注的是建議制裁中國的主要銀行，禁止相關銀行使用環球銀行金融電信協會信息系統，切斷中資行對國際銀行的金融連接。美提案議員明言，中國的銀行運作體系基本上仍受制於美國金融體系和美元體系，因此對大多數中國主要銀行施加制裁將起到強有力的威脅效果。

 這是最簡單的一招。目前，銀行與銀行的國際交易，都要經過這個系統作交收，簡單講，甲買了一批貨要匯款給乙，要將錢由A銀行轉到B銀行，中間就要經過這個系統。如果切斷中資銀行跟這個系統的連接，受制裁的中資銀行將無法與國外的銀行交易，大量存款會被提走，繼而衝擊到香港金融系統。

表面看，環球銀行金融電信協會信息系統是中立機構，但在美元作為國際結算貨幣的制約下，實際是由美國主導，伊朗及俄羅斯都曾被禁與該系統連接，而令其金融系統及貨幣受到致命衝擊。香港作為世界金融中心之一，若出現這種情況，其後果令人不寒而慄。

美提案議員毫不掩飾地宣稱，他們所推出的《香港自治法》將進一步補充《香港人權與民主法案》中的制裁效力，將制裁範圍擴大，並將制裁措施與金融系統捆綁，增加懲罰的力度。

美國華盛頓哈德遜研究所美中關係專家史帕丁（Robert Spalding）表示，如果華盛頓採取強硬措施，恐將危及中國與自由市場所有金融連結。據他說，一旦這種連結消失，股市、債市、金融交易、環球銀行金融電信協會（SWIFT），都會遭到波及。

有專家指出，如此則香港金融系統將瀕臨崩潰，可說是天下大亂。一旦香港的金融中心地位受到削弱或發生改變，也會對中國大陸的經濟產生負面影響。前段時間，恒生指數重挫、離岸人民幣匯率盤中狂貶，可能就是這種負面影響的超前反應。

但是，新版本沒有吸納上述極端措施，顯然是留有餘地，不想把事情做絕。

特朗普政府推動修改後的新版本，規定只有在中國大陸及香港官員、警察或機構已經受到制裁後，銀行在知情下與被制裁對象交易，才會連帶被制裁。

此外，新版本給予銀行一年寬限期，讓它們與美國制裁對象終止交易。這意味着，金融機構不會與被制裁對象同時被制裁，有了一年的緩衝期。

另外，外界高度關注特朗普希望在多大程度上將香港作為中美角力籌碼。這關繫到美國政府實施《香港自治法》的力度。