從“9·11”事件發生就在美國朝野爭論不休的美國情報機構改革問題，現在終於有了眉目。各國媒體廣泛報導了這一消息：當地時間12月7日和8日，美國《情報工作改革法案》先後在眾議院和參議院獲得通過。12月17日，美國總統布什在白宮簽署了情報機構改革法案，正式開始對美國情報機構進行50多年來規模最大的一次改革，主要目的是通過重組美國情報系統，來加強各情報單位之間的協調與合作。這項改革的主要內容是設立統管情報工作全局的國家情報部長一職(又稱國家情報主管)，對分屬於不同系統和工作側重點有所不同的情報單位實施統一領導，握有確定整個情報系統活動大方向的戰略決定權。這樣一來，至少從現象上看，美國中央情報局、聯邦調查局等15個情報機構的活動將置於一個“超級強人”的掌控之下，從而有望解決美國各情報機構之間長期存在的各自為政、資源分散、缺乏協調等問題。此外，針對反恐、防核和生化武器擴散的突出需要，這次改革還增設了國家反恐怖主義中心和國家反擴散中心，前者是分析、綜合全國與恐怖主義相關的情報，進行全球反恐戰略行動規劃的機構，後者則負責幫助禁止核材料和生化材料的擴散，幫助監督對這類材料的處理行動，更好地處理伊朗、朝鮮核問題，以及對付世界上諸如巴基斯坦核科學家卡迪爾·汗那樣的人。值得注意的是，在這項情報工作改革法案中，還包括許多即將成為法律、將給那些“仍然支持恐怖分子的政府”一個強烈信號的措施。布什總統需在90天內向國會提交一份報告，陳述處理並且在可能的情況下消除“恐怖分子庇護所”的戰略計劃。

　　不難看出，美國這次情報工作改革，的確是一項決心很大、範圍很廣、針對性很強、觸及到政治法律制度和情報工作習俗的舉措。相信如果不是“9·11”事件的衝擊，布什總統和美國國會再怎麼敢想敢說、敢做敢為，想必也下不了這個決心。因為從情報工作的規律和實際政治運作的角度說，這是一個相當冒險、很理想化的改革行動，或許將來還要做一次大的調整。美國國內已有很多人指出：第一，美國情報機構的很多失敗，與美國人不諳、不屑於外國國情民情的自大狂文化心理背景有關；“強大的美國人對其他國家和文化了解很少。他們只相信自己的眼睛，但他們的眼睛又對其他國家和文化的微妙而複雜的情況熟視無睹。就這樣，在伊拉克和阿富汗，他們對當地形勢的估計出現了嚴重錯誤”。這的確是一語中的。試想作為情報工作者，不深入理解國外工作對象、工作環境的深層文化背景，怎能不閉目塞聽、掛一漏萬、徒襲皮毛呢？怎能獲得真實可靠的情報呢？又怎能不被假情報和海量無用信息所愚弄呢？第二，美國情報機構弊病的根源在於，情報特工養成了“報喜不報憂”的陋習。例如，在“9·11”事件發生之前，有些人曾警告稱，“基地”鎖定了美國大陸，但卻被美國政府和情報界人士認為是杞人憂天。與此形成鮮明對比的是，一些特工善於揣摩上層意思，順着他們的既定思路給出虛假的答案，卻反而受到讚賞。這種陋習長期存在於世界各國的官僚機構之中，不獨美國情報機構所特有。但是既然美國人自己都看出這個問題是“美國情報機構弊病的根源”，那就不能不說是相當嚴重了；第三，美國人自己也認為，雖然國家情報部長一職聽起來很光彩，但幹起來卻不那麼容易。首先，要將15個情報機構納入一個整體就相當費勁，因為這些機構都由實力派人物所統領，如國防部長拉姆斯菲爾德，要想左右他的想法難上加難。其次，不少情報機構目前的狀態不佳，士氣低落。特別是中央情報局，由於在收集有關伊拉克和“基地”組織的情報方面出現了不少失誤，一直遭到各方的指責。此外，波特·戈斯今年9月就任局長以來，中情局人員外流嚴重，機構內部軍心不穩。還有人甚至認為，匆匆通過的《情報工作改革法案》可能會產生一個“多餘的、不必要的領導層”，它或許會試圖進行自上而下的改革，但卻無法深入到從事實際工作的最底層；情報部門之間的爭鬥和“誰都管但誰都管不好”的局面，將繼續存在下去。顯然，美國人自己都看到的上述這些深層次的問題，都不是靠簡單的、一廂情願的“一元化”領導就能解決的。

美國這次新設的國家情報主管的工作職責，顯然與總統國家安全助理的情報工作方面有所交叉，甚至有點像國家安全助理的情報工作方面的“硬化”：從比較被動地接受各情報機構的報告，變成了直接指導、領導各情報機構的工作。這就意味着，如果國家情報主管由總統國家安全助理兼任，那麼他的事務性工作就將大大增加，對他本人的情報工作能力也提出了極高的要求，他的戰略性工作方面或許難免有所削弱；如果國家情報主管和總統國家安全助理由兩個人分別擔任，那麼後者在總統安全班子裡的地位和作用很難不發生變化；如果由總統國家安全助理來領導國家情報主管，是否合法姑且不論，是否合理也很成問題。總之，這兩個角色之間的交叉關係如果解決不好，今後工作中若發生相互杯葛，不見得比以往各情報機構之間“磨擦係數”小，那麼因事設人反而會逆變為因人設事，也就是說不見得能提高工作效率。據悉布什總統可能會在最近幾天提名國家情報部長人選，只要看看這個人的資歷和個性，大概也就能夠推測他今後的工作風格。

美國這次情報機構改革的風險還在於，情報單位的多元化乃至不必要的掣肘，並不完全是人為因素所造成，也有情報工作的自身規律、特點所使然，同時還有人的本能和天性在起作用，因而也就不是靠一般的制度調整所能擺平。所謂人為因素的情況，諸如歷史形成的“政治板塊”或工作系統的單位分割，刻意形成的多元競爭和相互制約的單位分立，等等。這種人為因素的情況是可以通過人為的努力來調整的。但是情報工作不是“泰羅制生產”，各個情報單位在工作思路、工作環節、工作方式、工作手段等方面，具有某種天然的排他性，在競爭中也難免意氣用事，這些都是難以和不宜用“長官意志”來強糾的。既然是這樣一種情況，那麼美國這次設立一個統管全國情報工作的“總頭”，其工作角色就很難定位：要麼他只理會情報結果而不干預各情報單位的運作，則有違於設立這一職務的初衷；要麼他至少在情報單位活動的“大方向”上加以指導，則很難把握“大方向”和小事務的界限，弄得不好就會形成“抓而不緊”或事無巨細的尷尬、二難局面。所以，很多美國人對這次情報工作改革不看好是有道理的。

其實對於情報工作而言，最基本的東西仍是人的素質、工作經驗的積累、工作責任心的加強和工作積極性的提高，因此要整合好情報系統的各方面力量，關鍵在於使基本隊伍誠實、精幹、高效。美國人提到，因為有了1941年底日本偷襲珍珠港，便有了1947年美國情報部門進行的最重大的改革，《1947年國家安全法》的通過是為了不讓珍珠港事件重演；因為有了“9·11”事件發生，便有了這次情報部門的新的重大改革，《情報工作改革法案》的通過是為了防止“9·11”事件再次發生。可是，無論是珍珠港事件還是“9·11”事件，美國的情報部門事前都收集到了情報，只不過或者是被一些混飯吃的下級情報人員大而化之地“留中”，或者是被那些自以為是的高官一笑置之，這種情況顯然並不能以情報機構部門分割、協調性差來解釋，而只能以人員素質差來解釋。總之，對任何一個情報系統而言，如果不解決“飯桶”充斥的問題，再怎麼人為地去“劃拉”也無濟於事，美國也不可能例外。現在很多情報系統都因為其工作性質的“神秘性”而掩蓋了自身的低能乃至“先意承旨”等問題，這才是事情的要害所在。

談到這裡，便可以回到“情報機構改革能否使美國更加安全”的問題上來了。對任何國家來說，情報機構的高效當然都是對自身安全的重要保障，美國也不會例外。問題是美國這次旨在提高情報機構效能的改革是否能有好的收效，本身還存在着不確定因素，因此此舉能否加大自身的安全係數，也只有等時間來做回答了。當然我們也應看到，美國做出這樣大刀闊斧的情報工作改革工作，也是這個國家的活力和進取心的表現；不論結果如何，這樣做本身就證明了它是不會將錯就錯、安於現狀的。

(人民網)��