（本文為作者“一帶一路”與中國外交轉型系列評論之九）
“互相調整立場與利益邊界以尋找新的均衡點”，這是過去幾年中美關係的實況。這一狀況還將持續相當一段時間。近日中美兩國在南海進行的博弈，也應當放在這一大背景之下來理解。
美國政策立場
奧巴馬政府在2009年推出了“亞太再平衡”戰略，這一戰略在2013年左右發展為“印太再平衡”戰略。新一屆中國政府2013年推出的“一帶一路”戰略，原因之一就是要應對“亞太/印太再平衡”（以下簡稱“亞太再平衡”）。
美國的基本立場是：在不動搖美國領導地位的情況下，歡迎中國在全球享有更多的權利、發揮更大的作用，但也要承擔更大的責任。為此，美國可以做出一些努力與讓步（如協調歐洲國家增加中國等新興經濟體在國際貨幣基金組織與世界銀行中的投票權，沒有全力阻撓一些盟國加入亞投行），但不能觸及美國堅守的一些“陣地”，如美元在國際貿易體系、金融體系中的角色與作用。
就海洋權益而言，美國的立場大致是：由於孤立主義在共和黨內依然有市場，參議院一直沒能批准《聯合國海洋法公約》，但是，美國行政當局、軍方、學術界都認為應該加入《公約》，並且實際上按照《公約》行事，把航行自由當作美國海軍堅守的核心原則，並具體化為以下若干主張：對於軍事活動而言，專屬經濟區與公海性質相同，兩者都屬於“國際水域”（這是美國塑造的概念，國際法中並不存在）；軍艦與軍機通過領海行使“無害通過”權、通過國際性海峽行使“過境通行”權時，無需得到沿岸國的批准。
為了貫徹上述主張，美國從1979年開始實行“航行自由計劃”（Freedom of Navigation Program, 簡稱FON。具體行動則稱為Freedom of Navigation Operational Assertion，或者Freedom of Navigation Operation簡稱FONOP），具體操作方式是，當美國認為某國宣布的海洋政策違背了航行自由原則時，即派出軍艦或飛機進行測試性航行或飛越，以確認自己主張的航行自由權沒有受到影響。到目前為止，美國的測試性航行與飛越還沒有受到實質性的挑戰。
值得提及的是，美國長期支持英國的“3海里領海”主張，里根時期才調整為12海里，因為蘇聯的主張是12海里，這使得美國在抵近對方進行軍事偵察時吃虧。大多數盟國（如英國、加拿大）支持美國的海洋主張，韓國、澳大利亞等盟國有一定的保留，但面對美國的“航行自由行動”，除了忍耐也沒有更好的辦法。前蘇聯與俄羅斯所持立場與美國相似。前蘇聯曾堅持預先告知與批準的立場，1989年也放棄了。目前美俄依然在對方專屬經濟區內進行抵近偵察，但美國方面數量上明顯多於俄羅斯。
美國海上力量部署的趨勢是：增加在亞太地區的比重，到2020年60%的軍艦部署在太平洋與印度洋區域；強化第二島鏈的軍事能力，包括增加人員、裝備、擴建基地等；在第一島鏈強化對盟國與夥伴國的軍事支持，同時強化自己前沿存在的機動性（表現為不追求固定的軍事基地、以部隊輪換方式實現永久性存在、提升飛機與艦艇的作戰性能）。這似乎是給中國海軍“騰空間”，實際上則增加了美軍的機動性與整體作戰能力，實現了“面子裡子兼顧”的目標。
中國政策立場
中國長期以來的立場大致是：沿岸國家對於自己的專屬經濟區，除了享有相應的經濟權利外，還享有其他國家應有的尊重（due regard），尤其是涉及國家安全時；反對其他國家使用中國的專屬經濟區進行有損中國國家安全的軍事活動。因此，1998年通過的《中華人民共和國專屬經濟區和大陸架法》第11條規定，“任何國家在遵守國際法和中華人民共和國的法律、法規的前提下，在中華人民共和國的專屬經濟區享有航行、飛越的自由”。不過，中國並沒有明確宣布外國船隻與飛機到底需要遵守哪些法律、法規。此外，“公約”沒有明確規定軍艦是否可以不經批准穿越領海，第17條提到“在本公約的限制下，所有國家，不論為沿海國或內陸國，其船舶均享有無害通過領海的權利” 。這可以理解為包括軍艦在內的各種船隻都享有無害通行權。但第30條又規定“如果任何軍艦不遵守沿海國關於通過領海的法律和規章，而且不顧沿海國向其提出遵守法律和規章的任何要求，沿海國可要求該軍艦立即離開領海” 。這又可以理解為非沿岸國軍艦在這類海域享有什麼樣的權利取決於沿岸國的國內法。“公約”中這種“模稜兩可”的條款多處存在。中國法律對於外國軍艦在中國領海內行使無害通過權有限定，1992年通過的《中華人民共和國領海及毗連區法》第六條規定，“外國軍用船舶進入中華人民共和國領海，須經中華人民共和國政府批准”。中國的上述主張在發展中國家裡具有代表性。東盟成員國基本上也持類似立場。
中國海軍在1980年代實現了從近岸防禦到近海防禦轉向，現在正處於從近海防禦型向近海防禦與遠海護衛型結合轉變的階段。隨着國力的增強，中國海軍走向遠海是必然的。過去幾年，中國海軍已經出現在若干國家的專屬經濟區（如美國的關島與夏威夷周圍專屬經濟區，日本的宮古海峽）。2015年中國海軍的動向更值得關注：5月與俄羅斯在地中海進行聯合軍事演習，這意味着中國認為自己有權在其他國家的專屬經濟區進行軍事演習。9月初五艘中國軍艦在未通報美方的情況下穿越阿留申群島中的塔納加海峽，並進入了美國領海。中國國防部發言人表示該海峽是用於國際航行的海峽，中國軍艦是在行使過境通行權。至此，中國在海洋軍事活動方面的立場，已經與美國沒有實質性的區別。
理論上，中國有權在聖迭戈海軍基地外美國專屬經濟區內進行軍事演習，美國也有權在榆林港外中國專屬經濟區內進行軍事演習。但這種行為具有比較強的挑釁意味，會被認為危及沿岸國國家安全，並且刺激對方的民意。因此，大國之間通常避免這麼做。冷戰期間的經驗也表明，美蘇相互之間頻繁進行抵近偵察，卻都避免在對方主要軍港外的專屬經濟區進行大規模軍事演習。
南海不會爆發衝突
許多人認為中美之間很可能在南海發生衝突。筆者不贊成這種觀點。南海問題不屬於中美任何一方的核心國家利益。美國在南海的政策目標是：實現力量平衡以避免發生衝突，維持自己的“離岸平衡者”地位。中國的南海政策目標是：捍衛自己的正當權益，但避免因為戰爭影響和平崛起進程。也就是說，中美兩國沒有在南海開戰的意願，也有能力管控危機以避免發生大規模衝突。即使發生意外，也會設法防止其升級與惡化。
但是，南海問題已經形成了“三層博弈”：中國與東盟聲索國為第一層，中國與東盟整體為第二層，中美之間為第三層。而且，從2014年“981鑽井平台事件”起，美國強行介入南海爭端的痕跡越來越明顯。除了支持東盟聲索國外，美國還支持東盟整體、七國集團、印度、日本等國際組織與國家在南海問題上發聲乃至介入。美國自身也從“背後支持”轉為“親自出馬”，針對中國在南沙七礁八點的陸域吹填，美國通過多個渠道、以多種方式要求中國“克制”，乃至直接出面要求中國停止陸域吹填及其後續工程。
繼8月份派遣P-8A反潛機高調飛越吹填中的島礁周圍專屬經濟區以造輿論施壓中國後，美國10月中旬又表示將進入南海陸域吹填島礁周圍12海裏海域，並在10月26日派遣“拉森號”驅逐艦進入美濟礁與渚碧礁周圍12海裏海域。這吸引了國際輿論的大量關注，中國外交部多次對此做出了回應。於是，如何看待美軍“進入12海里”就具有了特別的重要性。美國海軍的此類行動需要美國國家安全委員會的批准，行動的路線、時間、人員配備、艦隻的選擇等等都是經過精心設計的，故而有必要進行多層次的辨析。
美艦進入“12海里”辨析
如果美國軍艦或者軍機是以“迅速地和連續不停地通過”的方式航行或者飛越，這屬於《聯合國海洋法公約》允許的無害通過，並沒有侵犯中國的主權。中國沒有必要、也不大可能採取對抗性行動。外交上適當表態是必要的，但這是另一回事。值得一提的是，日本對於中國政府公務船在釣魚島周圍12海里的執法航行，即解釋為“這屬於無害通過”，繼而認為這一水域的現狀並沒有被改變，但對於中國漁船進入12海里則採取驅離等措施，原因或許是，《公約》第19條明確指出捕魚不屬於“無害通過”。
南沙七礁中的四個（華陽礁、赤瓜礁、永暑礁、東門礁）在高潮水位時露出水面，一般認為屬於島嶼，因而享有12海里領海，但是否可以享有專屬經濟區沒有定論。三個礁石（美濟礁、南薰礁、渚碧礁）高潮水位時位於水下，屬於低潮高地。“公約”中沒有規定低潮高地上的人工設施可以享有什麼樣的水域，但國際法實踐（如羅馬尼亞與烏克蘭黑海劃界案）與多數國際法專家的觀點是，低潮高地上的人工島礁、設施、結構不享有12海里領海，但可以擁有500米的安全區。對於這三個低潮高地，美國軍艦即使停船或拋錨於500米外的海域，也沒有違反國際法，像“拉森號”驅逐艦那樣的穿越更是如此。因此，中國同樣可以不採取行動。當然，中國也可以選擇在外交上做出一些反應，如召見美國外交官、軍艦跟蹤與監督。畢竟美國選擇的時機算不上展示“due regard”。
還有，如何確定12海里領海與500米安全區也是個問題。據報道，七礁八點的陸域吹填面積合計為2900英畝，折合11.74平方公里，取平均值為每個1.5平方公里。依照這個假定，陸域吹填後每個島礁的寬度可能在1公里以上。如果以吹填後的邊緣為起點計算領海或安全區，美國會說這不算。以吹填之前的礁石（或低潮高地中心點）為起點計算，則可能有違吹填的目的。
“拉森號”此次選擇短時間內進入兩個低潮高地周圍的12海里水域，並堅稱自己是在國際海域內。“國際海域”的說法有誤導性，但屬于敏感度相對比較低的水域，因為，在中國沒有劃定南沙島礁領海基線的情況下，還不能認定美軍進入了中方領海。接下來，美國可能選擇四個島礁周圍12海里內的水域進行穿越。這在敏感度上有所增加，但依然屬於無害通過，性質大致等同於中國海軍在塔納加海峽內美國領海的穿越。
真正會把中國逼到牆角的行為是：即使刨除了陸域吹填導致的島礁邊緣擴展這一因素，美國軍艦依然扎紮實實進入了華陽礁、赤瓜礁、東門礁、永暑礁周圍12海裏海域並停船或下錨，或者美濟礁、南薰礁、渚碧礁周圍500米以內海域並且停船或者下錨，或者採取性質相似的其他行動（如捕魚、科學研究、收集情報）。這些情況下，中國沒法繼續忍讓，只能採取相應的反擊行動。首選的反擊行動或許是：先予以監視，設法把中國軍艦也開到美國的領海內拋錨，看美國如何反應再採取相應行動。其次，採取不同措施進行騷擾。再次，進行警告性射擊與驅離。最後才是予以擊傷或擊沉，以彰顯中國捍衛領土主權的堅定決心。美國如果採取上述行為，其性質接近於宣戰。作為有經驗的霸權國，美國採取這種行動的可能性幾近於零。
或許有人認為，單次進入與重複進入性質不同，應該區別對待。筆者的觀點是，為了製造影響力，美國不大可能以低調的方式進入。而高調進入的方式如果屬於無害通過，則中國或可忍耐。如果是停船、下錨之類的行為，則一次與多次沒有區別，中國只能反擊，不同在於反擊的方式與程度。
總體上看，中國海外利益在增加，海上力量也在擴展中，這對崛起國來說很正常。美國一方面意識到這種變化的合理性，另一方面也採取了應對措施，以便確保自己的主導地位與應對能力。與歷史上的崛起國相比，中國將近40年沒有發動戰爭，這是史無前例的，有助於說明中國確實希望走一條和平崛起的道路。強化海軍力量、增加實戰能力可以解釋為“確保安全以避免打仗”，這與美國人深信的“力量平衡有助於和平與穩定”是同一道理。
（註：Christopher Yung、羅國強、左希迎對本文亦有貢獻。本文僅代表作者個人觀點。責編郵箱bo.liu@ftchinese.com）
