光榮與夢想：智囊機構與美國的外交政策(組圖)

美國智囊機構是政府決策者政策理念的主要來源

光榮與夢想：智囊機構與美國的外交政策(組圖)

總統競選活動中智囊機構的政策理念策劃是必不可少的

　　編者按：本文從探討美國智囊機構的演變着手，簡要敘述智囊機構影響外交決策的種種策略並前瞻它們未來的發展。人們從文章中可以看到，智囊機構為什麼已經成為美國政治環境中的一個有機部份，為什麼國會、行政部門和其他聯邦機構的決策人經常向智囊機構徵詢政策意見，希望此文能給讀者一些參考。

　　早在2001年9月11日的悲劇發生之後，美國電視網的主管和記者們就在倉促間不斷尋找，尋找能夠回答以下兩個關鍵性問題的政策專家：為什麼美國經濟實力和軍事實力最重要的標誌──世界貿易中心和五角大樓──遭到攻擊？誰對組織和協調這些恐怖活動負有根本責任？　

　　為了向數百萬觀眾提供關於這些問題和其他問題的答案，新聞記者翻找各自的通訊錄，向幾十個美國智囊機構的政策專家求助。他們的努力是卓有成效的。的確，即使在人們尚未擺脫震驚，只是剛剛看清所發生的一切的時候，就有一些主要的外交和國防政策智囊機構的專家，開始在美國主要電視網的節目中提出他們的分析和見解。在後來的幾個星期乃至幾個月裡，在媒體上露面的智囊機構學者仍然源源不斷。

　　智囊機構現今已越來越積極地介入到決策過程中來，對於參加類似“9·11”事件這樣鋪天蓋地的時政報道來說，已經不足為奇。由於智囊機構的職能就是提出、修正，並不斷地向決策者和公眾推銷各種主張和建議，因此，他們不可能放棄對美國歷史上最悲慘的事件之一發表評論的機會。當然了，利用媒體只是智囊機構用來影響公眾輿論和公共政策的多種策略之一。

　　☆ 光榮的過去：美國智囊機構的發展簡史

　　研究美國智囊機構發展歷史的學者一般認為，較為鬆散的美國政治體制，加上政黨間不太嚴格的規範以及來自慈善基金會的大筆資金，是智囊機構在過去25年中大量湧現的主要原因。但是令人遺憾的是，人們對於美國第一個智囊機構創立於何時、或者智囊機構具有哪些特徵莫衷一是。現今的研究人士已不再力求給智囊機構定義，因為智囊機構繁多的種類使這種做法事倍功半，研究人士更多地致力於確定出智囊機構的主要發展潮流或階段。

　　“智囊機構”一詞最初在英文裡的意思是“思想庫”，指的是第二次世界大戰期間，美國為國防科學家和軍事參謀所提供的，一種能夠讓他們在一起討論戰略問題的安全的房間或環境。但是後來它的內涵在很大程度上被延伸，用來描述美國2000多個從事政策分析的組織，以及全球其他大約2500個類似的機構。提到智囊機構，既可能使人想到像蘭德公司這樣的機構──它是美國最重要的外交和國防政策研究所之一，有1000多名成員和1億多美元的年度預算；也會讓人想起諸如設在華盛頓的政策研究所這樣的規模小得多的機構──政策研究所僅有20多名雇員，預算介於100萬到200萬美元之間。在記述美國智囊機構的歷史、特別是那些從事外交政策研究的智囊機構的歷史時，人們必須牢記，智囊機構是相互間有着千差萬別的一個組織類別。此外，人們還必須看到，雖然智囊機構的目的都是要影響民意、政策取向和決策者的決定，但是，它們施加影響的方式取決於各自的宗旨、資源和側重點。

　　第一代：政策研究型的智囊機構

　　美國第一批主要的外交智囊機構出現在20世紀初，這主要是因為當時有一批慈善家和知識分子，希望通過創辦這樣的機構，使學者、政府及民間領袖能夠聚集在一起商討世界大事。在20世紀前十年尤其嶄露頭角的有三個機構：由匹茲堡鋼鐵大王安德魯·卡內基於1910年創立的卡內基國際和平基金會；由前總統赫伯特·胡佛於1919年創立的胡佛戰爭、革命與和平研究所；由一個每月餐會俱樂部在 1921年發展而成的、世界最具聲望的外交事務研究所之一的對外關係委員會。除此之外，還有兩個後起的智囊機構也逐漸將大部分的精力側重於廣泛的外交政策問題：一個是1916年成立的政府研究所，它在1927年與另外兩個研究所合併，在華盛頓組成了著名的布魯金斯研究所；另一個是1943年成立的美國企業公共政策研究所，簡稱美國企業研究所，這是一個頗具聲望的保守派智囊機構，直至後來才開始側重於研究廣泛的外交政策問題。

　　這些在20世紀前幾十年創立的智囊機構具有自己的特點，它們致力於運用專業知識，對一系列的政策問題進行研究。像卡內基基金會和布魯金斯研究所這樣的智囊機構，都把從事高質量的學術研究視為自己的首要使命。用布魯金斯研究所學者肯特·韋佛的話來說，它們是“沒有學生的大學”。這些智囊機構出版書籍、期刊和其他針對不同讀者的材料，在創建初期，機構里的學者偶爾也為決策者提供諮詢，但是他們的主要目標並非直接影響決策，而是幫助決策人和公眾了解、理解不同的外交決策方案所帶來的潛在後果。這些以政策研究為目標的智囊機構願意置身於政治之外的另一個重要原因，在於他們致力維護自己的學術和機構獨立，這與當代的許多智囊機構恰恰相反。

　　第二代：政府合同型的智囊機構

　　第二次世界大戰之後，美國決策者更加迫切地需要得到獨立的外交政策意見分析。由於美國在冷戰爭霸的過程中扮演着重要的角色，因此，華盛頓的決策者需要智囊機構提供自己的見解和專長，從而有助於制定連貫而妥善的國家安全政策。到了1948 年，決策者已經清楚地知道應該到哪裡尋求幫助，1948年5月成立的蘭德公司就是在這環境下應運而生。

　　蘭德公司不僅填補了社會上政策研究機構在數量上的不足，而且還開啟了新一代的智囊機構──政府合同機構，這類政策研究機構由政府部門和機構提供主要資金來源，將解決決策者所關注的具體問題作為首要任務。在蘭德公司的表率作用下，美國國內又逐漸出現了其他一些政府合同型智囊機構，包括1961年成立的哈德遜研究所和1968年成立的城市研究所等。

　　第三代：“遊說推銷”型的智囊機構

　　過去30年以來，沒有任何類型的智囊機構能夠比所謂的遊說智囊機構更頻繁地在媒體上拋頭露面。這些機構將政策研究同咄咄逼人的推銷技巧相結合，進而從根本上改變了智囊機構的性質和作用。遊說智囊機構與20世紀早期不願介入政策辯論的智囊機構不同，它們願意抓住機會，既影響外交政策的方向，也影響外交政策的內容。這類機構主要包括1962年成立的戰略和國際研究中心、1973年成立的傳統基金會和1977年成立的加圖研究所。隨着美國智囊界的競爭日趨激烈，大多數智囊機構開始進一步認識到吸引公眾和決策者注意的重要性。

　　第四代：“名人”型的智囊機構

　　在外交政策領域出現的最新一類的智囊機構，是在某些時候被冠名以“名人”的智囊機構。這些智囊機構當中，最典型的莫過於位於亞特蘭大市的卡特中心和位於華盛頓的尼克松和平與自由中心，這兩個由美國前任總統所創立的智囊機構，目的是在外交和國內政策方面留下永久的業績。這些機構出版內容廣泛的刊物，舉辦不同的研討會和講習班，同時從事某些政策方面的研究。

　　☆ 活躍的現在：智囊機構施加政策影響的策略

　　智囊機構的宗旨是提出和推行意見觀點，就像民間的企業公司一樣，它們投入大量的資源推銷自己的產品。但是與企業不同的是，智囊機構用以衡量成功的尺度不是他們的利潤率，而是他們影響民意和政策的程度。從這個意義上說，智囊機構如同利益集團或遊說團體一樣，為了政治權力和名譽聲望，與其他的非政府組織展開競爭。儘管智囊機構與其他的利益集團之間有一些明顯的區別，但是隨着時間的發展，二者之間的不同特徵已經越來越模糊。

　　智囊機構在規模、人員和機構資源等方面差異很大，但都是在某種程度上依靠官方和民間渠道，對政策施加影響。在美國大約2000個智囊機構中，有將近25%被認為是獨立或自立的，其他絕大多數的智囊機構則附屬於大學院系。

　　智囊機構採用許多公開的手段，向決策者和公眾傳遞它們的觀點和策略。其中包括：舉行各種討論外交政策議題的公開會議和研討會；鼓勵機構中的學者到大學等團體舉辦講座；為立法委員會提供證詞；加強在印刷媒體和電子媒體上的知名度；傳播自己的研究成果；在因特網上建立網站等。　

　　智囊機構的專家也力求通過一些非公開的方式介入外交決策，比如：接受內閣級、內閣級以下、或其他的聯邦政府職務(在結束政府供職後，許多決策人重新返回或謀職於智囊機構)；在總統大選期間、在政府換屆的過渡班子裡、以及在總統和國會顧問班子中擔任顧問；邀請國防部、國務院、國家安全委員會、中央情報局和其他情報機構參加不公開的講習班和研討會；為國會、政府行政部門和聯邦其他機構的決策人提供政策簡報，以及針對當前外交政策問題的相關研究──這是被稱為遊說智囊機構的典型的傳統基金會的標誌。

　　☆ 夢想的未來：美國智囊機構會有影響力嗎？

　　直到不久以前，美國的學者和新聞記者們一直認為，智囊機構是一個獨特的美國現象，其中華盛頓及其四周的智囊機構尤其具有影響力。然而這兩種看法都有待探討。首先，雖然美國擁有許多世界上一流的智囊機構，但在大多數發達國家和發展中國家裡，目前都已出現了數量可觀的智囊機構。近幾年來，在加拿大、英國、德國、澳大利亞，在東、西歐的大部分地區以及整個亞洲、中東和非洲，智囊機構的作用與過去相比日益明顯。由慈善基金會、企業財團以及像世界銀行這類國際組織和各種政治組織資助的智囊機構，如今已經是一種全球性的現象。

　　除了數量以外，美國智囊機構的獨特之處，還體現在很多智囊機構積極介入決策過程的程度。簡單地說，使美國智囊機構有別於世界其他國家智囊機構的，並不是有些智囊機構的財力資源多麼雄厚，而是美國智囊機構直接和間接參與決策的能力，以及決策者向它們進行政策諮詢的意願。一些學者據此認為，美國智囊機構具有對公共政策的最大影響力。

　　令人遺憾的是，只有為數不多的學者，仔細研究過智囊機構究竟如何實現對政策的影響，並且很少有學者考慮到衡量評估智囊機構的影響力所必須克服的種種障礙。然而至少有一點是必須認識到的，那就是在決策周期的不同階段，智囊機構所施加的影響不盡相同。有些智囊機構，如美國企業研究所和傳統基金會，善於設計組織政策辯論，例如對類似導彈防禦這樣的問題辯論；而其他一些智囊機構，如蘭德公司等，則更善於通過和決策人一起評估發展新軍事技術的費用和效益，來施加自己的影響。

　　鑑於美國和國際社會的智囊機構不斷增多，人們往往猜測智囊機構的影響力在不斷上升。但是，在下這樣的結論之前，學者和新聞記者們同樣需要更加注意的是，觀察智囊機構如何對具體的政策辯論產生影響，以及在政府不同分支的部門和機構中，決策者是否重視智囊機構的意見。只有這樣，才能對智囊機構的作用及其影響做出有根據的描述。

　　智囊機構已經成為美國決策圈中一個引人注目的角色，從很多方面來說也是一個非常重要的角色。然而，它們數量上的激增，更多地只能反映出有關美國文化、社會和政治的方方面面，而不是這些機構在多大程度上影響了決策環境和具體的政策決定。毫無疑問，智囊機構能夠為美國的外交和國內政策做出寶貴貢獻，過去的歷史也證明了這一點。可是無論是現在還是將來，學術界人士所仍然面臨的問題是，智囊機構的影響究竟有多大？表現在哪些具體方面？對這些和其他一些問題的答案進行探討，將加深人們對智囊機構的角色、功能的認識，並對它們在美國外交決策過程中的位置有一個更清楚的認識。

　　美國智囊機構的角色功能和手段

　　五大角色功能：

　　1.決策者政策理念的主要來源

　　智囊機構的主要工作是探求傳播知識理念，目的是使決策者接受研究成果，使理念能夠落實在具體的政策制訂方面。智囊機構還是意見交換和政策網絡的促進場所，多數政治家經過和專家的互動，可以參與分享這些專家在政策問題上的觀點，進而有利於自己做出決定。

　　2.政府公共政策議題的評論者

　　美國學者希高特和斯通認為，智囊機構在政治生活中最鮮明的特徵就是，“試圖告知和影響，而非制訂政策”。他們最有可能扮演的角色，是對公共議題進行批判的觀察者和評論者，而不是政策規劃的直接參與者。

　　3.政府開展議案運作的檢審者

　　智囊機構的研究人員大部分都是以“局外人”來參與政治。一旦政府的政策議案開始運作，智囊機構就對這些議案進行評估，審視其是否在卓有成效地進行工作，並提出相關的建議。許多這類研究是政府機關與智囊機構簽訂，由智囊機構進行評估研究。

　　4.甄選高級官員與專家的人才庫

　　有效綜合政府機關外圍的人力資源，通過實習或是夥伴關係等方式，幫助培養新興的政策制訂者。既是“從政府部門出來”的人的暫棲之地，也是他們下次捲土重來的中轉站。

　　5.新聞媒體資料引述的權威來源

　　智囊機構在電子和平面媒體上扮演公共政策和重大事件發生時的解釋角色，不像普通媒體那樣只注重片段的意見，而是提供專業觀點和全面詮釋，幫助人們深入了解公共議題。

　　九大手段：

　　1.總統競選活動中的政策理念策劃

　　總統競選期間，智囊機構對於規劃候選人的政策理念，做出了重要貢獻。在美國歷屆總統選舉期間，都有候選人公開委託智囊機構對內政、外交政策的施政藍圖展開規劃。

　　2.通過研討會、專題討論會和政府官員接觸

　　智囊機構還依靠公共論壇、討論會、專題研討會的方式接近決策制訂者，不斷地向政府官員介紹正在進行的研究議案，彰顯自己的可行性。

　　3.智囊機構和傳媒之間的良好互動

　　接近各類媒體可以向智囊機構提供機會，在大範圍內傳播自身的理念，並且加深潛在支持者的印象。在美國，智囊機構成員經常成為電視廣播脫口秀的固定常客。

　　4.滿足政策制訂者即時性研究的需求

　　智囊機構和純理論研究的學者不同，他們的首要消費者是政策的制訂者。即時性的政策研究往往是智囊機構的主要任務，作為其成功影響政策的象徵。

　　5.接受政府內閣或行政機關的職位

　　智囊機構始終相信“人即是政策”，他們會監控行政職位的空缺，並促成與其政治意識形態相仿的人來出任。通過在“合法的名單”中找出自己的擁護者。

　　6.參與總統就職前“過渡時期”的籌備團隊

　　總統選舉期間，智囊機構總是設法參加過渡時期的籌備團隊。因為每一個新總統任期，尤其是換黨執政之際，總會有許多的政策需要規劃和推動。

　　7.設立聯絡辦公室和國會保持聯絡

　　通過設立聯絡辦公室，可以讓智囊機構與政策制訂者之間建立密切的關係，也可向決策者及時提供有關國內和外交各主要議題的現狀分析，以作為政策制訂的資料來源。

　　8.為卸任的政策制訂者提供智囊機構的內部職位

　　智囊機構是政治家卸任後再充電的場所和良好的避風港。這些在智囊機構中任職的退休官員，也可以利用其嫻熟的從政經驗和廣泛的人際關係，不斷加強智囊機構的聲譽和影響力。

　　9.邀請行政機關的官僚從事有任期的工作或擔任顧問

　　智囊機構的研究人員並非最後的決策者，他們所傳達的大多只是一種政策理念。這就需要智囊機構在現實政治□ 〔美〕唐納德·埃布爾森 原 著 西安大略大學政治學教授 戎振華 編 譯