追求實際效果，特朗普調整新南海戰略

王迎暉　國防大學聯合作戰學院外軍系副教授

2018年開年，美國海軍“霍珀”號導彈驅逐艦便擅自闖入中國黃岩島附近海域。之後，美國海軍“馬斯廷”號導彈驅逐艦進入中國南海有關島礁鄰近海域，中國國防部稱這是對中方的嚴重政治和軍事挑釁。2017年有所降溫的南海局勢似有重掀波瀾之勢。
2018年的南海局勢將走向何方？面臨怎樣的新挑戰？又迎來了怎樣的新階段？需要怎樣的新思維、新觀念加以應對？
奧巴馬時期形成了較為清晰的南海戰略，總的來說，就是主要藉助外交和軍事手段，對中國施加一種“強加成本”的戰略，迫使中國在所謂“強硬”的主權聲索上退縮。特朗普雖說在東亞戰略尤其是南海戰略上相當程度上繼承了奧巴馬的目標和措施，但路徑和方法有所變化，在重點和力度方面也進行了一定調整。可以說，特朗普的新南海戰略已經初步成型。
繼承與調整
奧巴馬時期對美國的南海戰略進行了重大調整，在亞太“再平衡”戰略指導下“戰略性”介入了南海問題。在其首個任期伊始，奧巴馬就高調介入南海問題，聲稱美國在南海有重要的“國家利益”，同時在主權聲索問題上進行了實際上的“選邊站”，在多次公開場合指責中國的南海領土主張“不符合國際法”。奧巴馬在其第二任期更是對中國進行了以“航行自由行動”為代表的軍事行動，開始以軍事手段介入南海問題。回顧奧巴馬時期在南海問題上的戰略手段，主要包括輿論手段對中國的口誅筆伐、軍事手段開展航行自由飛越行動和加強在南海的軍事布署、法律手段幕後支持菲律賓的仲裁案、聯盟手段加強盟友夥伴關係等等。
從特朗普上台以來在南海的宣示和行動看，他基本延續了奧巴馬時期對南海問題的戰略考量和基本政策。美國在南海的戰略目標沒有變，仍然服務於其亞太戰略目標，避免中國對南海形成主導控制，借打“南海牌”遲滯中國崛起，鞏固美國的亞太地區霸權。基本政策方面，仍然是一方面強調要基於國際法和國際規則來解決南海問題，即在奧巴馬時期就強調的“基於規則的秩序”；另一方面就是要試圖凍結中國在南沙實施的島礁建設活動，以及軍事設施的部署。
然而，特朗普當前在介入南海的路徑和方式上與奧巴馬時期有兩點顯著的不同。奧巴馬時期，對中國的輿論攻擊力度可謂是前所未有。從奧巴馬本人到國務卿、國防部長、太平洋總部司令等高層官員，到媒體、智庫等對中國的南海行動和立場譴責不絕於耳，極盡炒作中國“切香腸戰略”、“以大欺小”、“領土主張不符合國際法”、“航行自由問題”、“島礁建設”、“軍事化”等議題。特朗普政府應該是已經看到這種輿論攻勢最終對中國並未產生明顯效果，因此顯著降低了政治炒作的調門，在南海問題上“少說多做”甚至“只做不說”。從其上台至今，特朗普並未在南海問題上對中國進行嚴厲的“公開譴責”，但卻在實際行動上大大加強了南海的“軍事化”，建立了“航行自由行動”的年度機制。而且，特朗普也並不像奧巴馬那樣熱衷於籠絡東南亞盟友，對東盟的興趣和戰略投入顯然不如奧巴馬時期，在“美國第一”信條的指導下不但撤出了《跨太平洋夥伴關係協定》，也沒有給予東南亞國家更多的軍事援助。但另一方面，與堅持“價值觀外交”的奧巴馬不同，特朗普並不避諱與“獨裁者”們交朋友，與泰國總理巴育和菲律賓總統杜特爾特都可以溝通融洽。
特朗普對南海問題顯得尤為低調，甚至“冷淡”，當然還有精力和時間分配的因素。過去一年，特朗普在內政上被“通俄門”、國內經濟等問題所裹挾，外交議程上被更為緊迫的朝核問題、中東問題所占據。另一方面，無論是美國還是其他東南亞聲索國，在南海問題上都已經幾乎窮盡了所有手段，短期內無法起到明顯成效，而南海局勢在“仲裁案”狂瀾之後，也進入了相對平緩期，各方都需要時間進行反思和休整。
力度與重點
特朗普的南海戰略雖然在很大程度上是延續前任，但介入的力度和重點有所不同，路徑和手段也有所調整。目前來看，在南海問題上，商人出身的特朗普傾向於使用更為務實、也更為堅定的措施，追求達到實際效果和短期效益，其中最為有代表性的就是細化“航行自由行動”、強化與越南防務關係、拉攏印度進入南海反華聯盟等實質性舉措。
首先是加速推進並細化“航行自由行動”。奧巴馬時期一共開展了5次“航行自由行動”，每次都要進行“一事一報”，而且基本都屬於“無害通過”。美國學者葛來儀就曾表示，奧巴馬政府對此類行動“過于謹慎，規避風險”。特朗普上台的一年多的時間裡，其公開聲明的“航行自由行動已經有”5次。而且，特朗普通過了機制化的“航行自由行動”，即批准年度計劃，美海軍能夠在具體行動實施層面有自主權。同時，“航行自由行動”顯然更為“講究”，精心設計，旨在挑戰中國的“六種海洋主張”，包括島礁屬性、領海、直線基線等。這種安排顯然更為專業，在法理上也顯得更為有力。
其次，特朗普時期大幅升級了美越關係。去年，美國向越南轉交6艘“金屬鯊魚”型海岸警衛巡邏艇，今年初始又以1美元的價格向越南“出售”了“摩根索”號遠洋巡邏艦。最近幾個月，美國和越南密集外交，先是防長馬蒂斯訪越，後有越共總書記訪美，然後是美航母“卡爾·文森”號歷史性訪問越南峴港。此次“卡爾· 文森”號航母到訪峴港，是越戰後美航母首次訪越，也是美海軍連續第五年派軍艦訪越。
美越安全合作不斷拓展，目前已經形成了以聯合軍演、武器轉移、軍艦互訪、定期安全對話為主要形式的機制化、多平台、多渠道的態勢。
在聯合域外國家共同介入南海方面，特朗普也有重大突破。近年來，拉印度來對抗中國的崛起始終是美國和日本的重點戰略考慮，但印度出於自身主權和外交獨立性等因素，始終反應冷淡。今年年初，美日印澳“四方安全對話”（Quadrilateral Security Dialogue，簡稱QUAD）機制最終形成，也是印度最終決定“倚美制華”的標誌。美日印澳把中國視為共同威脅，並且逐漸找到了“共同安全利益”，即確保印度洋和太平洋的“自由開放”，其未來在南海行動方面必將更為協調立場，一致發力，四方對話機制也將成為支撐“印太戰略”的主要機制。
此外，日本、澳大利亞從去年以來在南海問題上發聲和行動都極為高調，日本的“出雲號”赴南海訓練，澳海軍展開大規模“印太奮進”軍演，穿越南海地區並對南海周邊國家密集訪問，對美在南海行動進行了有力策應。此外，美、日、澳、印等國繼續加大對越南、菲律賓等國的軍事援助和軍事互動，提升這些國家在海域態勢感知、海上巡邏執法等方面的能力，並不斷加強情報共享機制。
最後，在軍事部署上，特朗普的南海軍事部署較奧巴馬時期有明顯加強之勢。一是針對南海的軍事行動在頻率上明顯上升。2017年，美國海軍在南海的航行達到900艦日，相當於每天幾乎有2-3艘軍艦在南海巡弋，而2016年只有700艦日。美軍在南海的軍事演習、抵近偵察、巡航以及所謂“航行自由行動”等軍事行動的頻率和烈度都有明顯加強，美國航母、驅逐艦、偵察機等在南海的活動更為活躍。就在3月底，美國“西奧多· 羅斯福”號航母戰鬥群到達南海，接替“卡爾· 文森”號航母開始在南海巡航，美國航母在南海已經呈常態化存在。二是美國在南海周邊地區的軍事部署也在快速推進。值得關注的是，美軍2015年提出的“第三艦隊前移”戰略正在加緊實施，如今第三艦隊目前赴西太平洋執行任務已經常態化，南海海域出現“雙艦隊並存”的態勢。去年和今年1月份“卡爾文森”號航母打擊群攜6000名官兵巡航南海就就是此戰略實施的一個步驟。
邏輯與前景
如今看來，特朗普在南海的行動並不意外，其背後的邏輯清晰可見。近年來美國在國內就對華戰略掀起了大辯論，以《修正對華大戰略》觀點為代表的學者和精英層一致認為，美國之前40年的接觸為主遏制為輔的對華戰略已經失敗，中國沒有成為所謂“市場自由”“政治民主”的國家，也沒有被同化成為美國的夥伴被納入西方民主體系，反而始終堅持“中國特色”發展模式成功崛起，“中國模式”的國際影響不斷擴大。在這場大辯論和大反思之後，美國今年最新的《國家安全戰略報告》首次將中國正式列為“戰略競爭者”，並聲稱美國將聚集資源應對中俄的挑戰。同時，報告用大段篇幅談及所謂的“中國海上脅迫”，如妄言“中國尋求取代美國在印度-太平洋區域的地位”“中國在南海建立軍事基地的做法危害自由貿易、威脅其他國家主權，並破壞地區穩定”。
當前美國對華的戰略判斷代表着美國對華認知的重大改變，也預示着對華戰略的實質轉型，有不少學者們將其定義為“新冷戰”。在特朗普執政的第二年，特朗普的對外政策更加明確，即瞄準中國，發動地區盟友，通過經貿問題、朝鮮半島、南海問題等制衡中國崛起。在這樣的戰略指導下，美國將南海作為懾止中國海上進取的一個重要戰略方向，也就不奇怪了。南海問題當前和今後仍是美國實施其亞太戰略的主要抓手之一，不會輕易放棄。
值得緊密關注的是，如今特朗普制華的決心和幾個域外大國在當下趨於空前的一致，又與域內個別盟友和夥伴國進行協調策應，構築南海新的對華包圍圈。未來中美兩國在南海的仍將激烈博弈，兩國關係也面臨嚴峻考驗。