近幾日有則與印度“擦邊”的國際新聞讓吃瓜讀者深感“奇特”：

　　據路透社12月13日報道，12日晚，以色列駐印度大使羅恩·馬勒卡和不丹駐印度大使韋特索普·南傑，在印度首都新德里簽署了關於兩國建立外交關係的協議。兩國發表共同聲明，將在經濟、技術和農業發展等領域開展合作，並加強人文和旅遊方面的交流。

　　不丹與以色列兩國建交，為何會在印度首都，由兩國駐印大使簽署協議？

　　而如果我們進一步了解不丹的外交現狀，會更為驚訝。這個位於喜馬拉雅山脈南麓的“世界上最幸福國度”至今未與中國建交，這在中國的鄰國中屬於唯一。不僅如此，不丹與聯合國安理會其他四大常任理事國也無外交關係，這在全球來說都屬罕見。

　　如果我們回憶2017年的洞朗事件，也會有類似的疑問，明明是中國和不丹兩國的邊界糾紛，為何與中國軍隊對峙的反而是印度軍隊？

　　不丹外交與國防之所以呈現出這種怪異的狀態，原因在於受到了印度的影響和控制。要了解其中緣由，我們需要從歷史開始講起。

　　印度總理莫迪與不丹首相洛塔·策林（資料圖/印媒）

　　不丹歷史

　　在歷史的大部分時間裡，不丹都處在以西藏為核心的青藏高原系統的覆蓋之下。

　　公元七世紀，不丹隸屬吐蕃王朝，並於八世紀中葉接受了藏傳佛教的教義。

　　九世紀時，吐蕃王朝覆滅，不丹逐漸走向獨立，但隨着藏人的大量湧入，藏式行政體制被引進，藏傳佛教地位不斷鞏固，不丹的藏文化屬性依舊堅實。

　　十七世紀，西藏佛教高僧阿旺·納姆加爾依照西藏“政教合一”的體制，在不丹建立了神權國家，標誌着不丹作為一個國家政治實體的正式出現。

　　十八世紀前期，清政府出兵幫助不丹平定內亂，一路勢如破竹，給不丹人帶來了很大的震撼。國內和平後，不丹立刻請求歸順大清，並進獻貢物。時任清朝皇帝雍正批准了不丹的請歸，冊封其國王為“額爾德尼第巴”，這意味着不丹被正式納入清王朝的朝貢體系之中。在今日不丹的國旗上，仍有四足三爪龍的圖案，這顯示出了中國文化的久遠影響。

　　不丹現行國旗（資料圖/維基百科）

　　不過，不丹與清王朝的宗藩關係很快就受到了挑戰。

　　十八世紀中期，英國人在印度孟加拉地區建立殖民統治，開始了在次大陸上的擴張進程。不丹的戰略地位很快吸引了英殖民者的注意。

　　在經濟利益上，英國人希望通過不丹促進與中國西藏的通商；在地緣政治上，英國人為了構築印度東北部的安全防禦體系，抵抗來自大清（以及後來的沙俄勢力）的壓力，也必須牢牢控制不丹。因此，英國人挑起了侵略不丹的戰爭。

　　第一次戰爭發生在1772年，最後在西藏班禪的干涉下結束。經此一役，英軍占領了不丹的部分領土，並成功開闢了前往中國西藏的貿易道路。

　　第二次戰爭發生在1864年，此時的英殖民者幾乎完全控制了次大陸，並且已經在兩次鴉片戰爭中擊敗了清王朝。不丹完全無力抗拒英國人的侵略，被迫與英屬印度簽訂了不平等的《辛楚拉條約》，允許英殖民者對不丹與次大陸其他國家之間的事務進行干預。1910年，這一條約的修訂版《普納卡條約》，更是規定不丹需要在對外關係中接受英屬印度政府的“指導”。

　　從此，不丹徹底結束了與清王朝的宗藩關係，而被完全納入了英印勢力的範圍，成為被保護國。從這種意義上來說，不丹在政治上不再屬於青藏高原系統，而是歸屬到印度次大陸系統中去了。

　　印度獨立後繼承對不丹的霸權

　　二戰後，英國人宣布將撤出印度，由尼赫魯為總理組建獨立後的印度政府。尼赫魯對獨立後印度的大國地位有着很高期許，希望能繼承英印政府留下的龐大政治遺產，其中就包括對不丹的控制能力。但此時，不丹也要求獲得完全獨立的國家地位。

　　兩方因此展開了一場博弈。

　　不丹認為，既然英國人放棄了在印度的特權，那麼也應該放棄在不丹的特權。因此，不丹國王在1946年派出代表團，先後會見英國的內閣代表團和印度臨時政府的相關人士，希望對方可以作出承諾，保證不丹的“國家獨立地位”。

　　可惜兩者都沒有正面答覆不丹的要求。此時尚在孕育中的新印度政府正忙於處理國內事務，因此對不丹的要求給予模糊處理，以安撫式的話語讓不丹放下戒備之心。

　　1947年，印度獨立，並用一年左右時間完成了對五百多個土邦的統一。國內政權穩固後，新政府開始着手處理與周邊小國的事務。

　　內政部長“鐵人”帕特爾鼓吹：“三個邊境小國（即尼泊爾、不丹和錫金）應該像其他印度邦國一樣加入印度聯邦。”尼赫魯在與不丹代表談判中也試圖說服其同意加入印度聯邦。

　　不丹嚴詞拒絕了這一提議，並揚言要與西藏結為聯盟。在此情況下，印度只好放棄將不丹納入版圖的企圖，而是轉為盡力爭取更多的特權。

　　為了使不丹同意印度的要求，尼赫魯政府採取了利誘的措施。

　　一是增加了支付給不丹的補貼，這項補貼源自英屬印度，此時則被提高到每年50萬盧比，約占不丹王公總收入的90%。

　　二是歸還了不丹要求的部分土地，即德旺吉里地區。此地是重要的商業中轉站和軍事要塞，第二次英不戰爭中，不丹曾在此地重創英軍，繳獲一門大炮，因此對不丹人也有着重要的情感意義。

　　這兩項措施成功打動了不丹統治者，從而同意與印度維持原有的外交關係。

　　1949年，中國戰局日漸明朗，印度預感到了即將到來的戰略壓力，所以急於與不丹達成協定。終於在8月8日，雙方以殖民時期的兩個條約為基礎，在大吉嶺簽訂了《印不永久和平與友好條約》。

　　該條約的第二條原封不動地繼承了1910年《普納卡條約》中的不平等條款，即不丹“同意以印度關於其對外關係的意見為指導”。同時，第六條還規定了“只有在印度的協助和同意下，不丹才能從印度或通過印度進口武器彈藥。”

　　很明顯，此條約框架下的印度和不丹關係註定是一種不對等的關係，印度控制了不丹的外交和國防。這種不對等實質上就是英屬印度與不丹之間半殖民關係的延續。印度順利繼承了殖民時代的遺產，不丹仍處於非完全主權的狀態。

　　不丹困境的理論解釋和現實狀況

　　印度和不丹之間的不對等關係並不符合我們對於現當代國際關係中大小國家一律平等的一般認識，不過我們可以嘗試從理論角度來理解這種“特殊”的現象。

　　與國內社會不同，國際社會本質上處於無政府狀態。在無政府的國際政治遊戲中，主導權天然地屬於大國，小國因為自身資源、體量、規模、影響力等方面的限制，無法成為國際政治的真正參與者。

　　同時，雖然小國沒有參與遊戲的能力，但又身不由已，常常被捲入其中，被動地成為大國博弈、霸權政治的犧牲品，比如被大國征服、剝削和壓制，或者成為大國間的戰略緩衝地帶。

　　由於這種絕對的弱勢地位，小國的行動餘地十分狹窄，任何不適宜的行為、魯莽的政策都有可能招致大國對其發動致命的行動，甚至威脅到小國的根本存續。因此，對於小國而言，“安全交換”戰略往往不是可有可無的選擇，而是維持生存的必要手段。

　　不丹與印度的“特殊”關係正是一種安全交換戰略的體現。

　　具有理性的小國明確認識到它不能通過使用自己的能力來獲得安全性，必須依靠別人的幫助，故而尋求參與聯盟來換取大國對自身安全的保證。

　　在此情境下，小國與大國在安全上便產生了共識，即大國借提供“安全產品”利誘招納小國，共同在全球範圍內與對手展開競爭，而小國則發揮關鍵能力，如獨特的地緣價值，以支撐大國在競爭中獲得優勢。大國和小國在實質上都存在相互需要的空間。

　　在小國與大國的“安全交換”之中，如果大國認為有必要強迫小國達成自身的意願的話，便會狠狠敲打小國；而倘若小國認為當前由大國主導的外交、經濟等關係有利於自身的話，那麼小國可以接受，大國也就沒有必要採取威懾、武力來確保本國的主導地位。而這種主導地位的表現形式，往往就是小國接受大國在某些議程上的“指導”和“建議”。

　　從這個意義上來說，國際社會的“無政府狀態”只是對於大國而言，“半政府狀態”才是小國在國際社會的真正存在狀態，這個半政府的影響力就來自於大國的控制。

　　以上理論可以很好地解釋不丹與印度之間的不對等關係。

　　首先，印度掌控了不丹的外交權。對於上文提到的1949年條約中的第二條，印度將其解釋為“不丹不能與第三國建立直接關係，除非印度的同意”，“不丹政府必然有義務就這些事項徵求印度政府的意見並接受。”亦即不丹在外交事務上必須接受印度的安排。

　　同時，印度還在軍事上對不丹進行“指導”。1959年，尼赫魯在議會發表聲明：“對不丹和錫金的任何侵略都將被視為對印度的侵略。”1962年，由4000多人組成的印度軍事訓練團進駐不丹，並幫助不丹建立陸軍部隊。不丹軍隊的軍事訓練、武器裝備和後勤保障均由印度負責。此外，印度陸軍工程部隊常駐不丹境內，負責修建公路、橋梁和機場等軍事設施。印度空軍也在不丹建有保障設施。印度成功地將不丹列入到了印度的防禦體系之中。

　　當然，印度對不丹施加影響力，也需要有相應的付出。這主要體現在經濟上的援助。

　　1961年不丹開始第一個五年計劃，涉及通訊、交通、教育、農業、工業等多個建設項目，其所需基金幾乎全部來自印度的援助。之後數個五年計劃，印度也提供了建設基金的90%左右。這些經濟援助客觀上幫助了不丹的現代化進程。

　　作為回報，不丹會在國際事務上支持印度的立場。比如在1971年跟隨印度承認在東巴基斯坦基礎上新成立的孟加拉國。又比如在1998年，印度進行了五次核試驗，面臨國際社會的嚴厲譴責之時，不丹依然支持印度的立場，指責《不擴散核武器條約》和《全面禁止核試驗條約》具有歧視性。當然，不丹也支持印度成為聯合國常任理事國。

　　不丹突破困境的努力

　　在二十世紀七十年代之前，不丹的整個外交都圍繞着印度開展，把自身置於印度的“保護”範圍之內，與中國等鄰國及與大多數國際組織始終處於疏遠的狀態。

　　但是，不丹和印度之間的關係並非一成不變。近幾十年來，不丹表現出了對獲得更完整的獨立地位的渴望。這其中至少有三個原因。

　　首先，這種不對等關係畢竟是殖民時代的殘留事物，在強調平等的今日世界非常不合時宜。

　　更重要的是，不丹目睹了印度處心積慮地蠶食錫金主權，終於在1975年將其吞併為印度的一個邦，因而產生了唇亡齒寒之感。

　　另外，就是印度的軍事和經濟實力的相對落後。印度在1962年與中國的戰爭中慘敗，直接削弱了其在不丹及其他南亞小國的聲望，不丹開始懷疑印度“安全保護”的能力。而近幾十年印度在經濟發展上明顯滯後於中國，也降低了其在南亞霸權地位的合法性。

　　1962年中印戰爭中被俘的印軍官兵（資料圖）

　　因此，處於不對等地位中的不丹，並沒有放棄抵消對印度的過度依賴，減少印度的“保護”程度的努力。

　　尤其是八十年代以來，不丹一方面小心翼翼地接受印度的“友好援助”，一方面謹慎地反對印度的控制，試圖在印度可容忍的範圍內，最大可能地降低對印度的依賴，最大程度地提高國家的獨立地位。比如，有意識地減少印度在不丹的“顧問”和工作人員，將國家標準時間從印度標準改為自身標準等等。

　　不丹謹慎地改善與世界各國的關係，加入多個國際組織，以獲得經濟發展機遇以及維護國家獨立自主。1969年，不丹加入萬國郵政聯盟；1971年，正式成為聯合國的一員。如今，不丹已經與五十個左右的國家建立了外交關係。當然，其中不包括實力強於印度的聯合國安理會五常國家。

　　2007年，經過堅持不懈的努力，不丹說服印度締結新條約，以替代明顯不平等的1949條約。

　　新條約即《印度不丹友好條約》，在序言中前所未有地強調了不丹主權國家的地位，刪除了進口武器需要得到印度批準的條款，並將原來印度指導不丹外交的條款替換為：

　　“為保持不丹與印度之間的親密友誼與合作關係，不丹王國政府和印度共和國政府應就與其國家利益相關的問題密切合作。任一方政府不得允許利用其領土從事對對方國家安全與利益有害的活動。”

　　這是一個重大的進步，不丹至少在法理上取得了基本的獨立地位。

　　然而，2007年的新條約雖然在紙面上消除了“不丹外交接受印度指導”的條款，但由於規定了不丹不得損害印度利益，仍然給印度干預不丹外交與內政留下了藉口。不丹的“越軌”行為仍會受到印度的“管束”。換而言之，印度對不丹仍然具有絕對優勢的影響力，不丹仍非完全自主的獨立國家。

　　其實，印度最為擔心的就是不丹與中國的關係。

　　不丹緊挨被稱為“印度軟肋”的西里古里走廊（連接印度主要地區和東北部的一個狹長地帶），具有很強的軍事價值，在印度對華防禦戰略中處於關鍵位置。因此，印度對不丹與中國之間的交往十分敏感。

　　西里古里走廊所在位置（資料圖/環球網）

　　2012年，中國和不丹兩國總理在巴西會晤，是兩國政府首腦的第一次會晤，雙方都表達了儘快劃定兩國邊界以及建立外交關係的願望。很快，印度就通過經濟脅迫的方式，對不丹“親近中國”的行為表達了不滿。

　　在2013年不丹大選期間，印度宣布停止對不丹的柴油和家用燃氣的補貼，以此操縱輿情，綁架大選。執政黨被指責為不顧民生，破壞了與印度的友好關係，最終印度屬意的反對黨成功上台。

　　同樣，2017年，印度在洞朗對峙中的固執表現也體現出了其對不丹與中國邊界問題的極端重視。

　　從這些事情我們可以看出，印度不可能甘願將自己的勢力撤出不丹。而不丹由於地理上的隔絕形勢以及經濟上對印度的依賴，時至今日仍然不得不把印度的意見擺在最重要的位置。

　　在可預見的未來，不丹會努力提高自身的獨立程度，但要完全擺脫與印度之間的不對等關係，恐怕還需要很長的時間。

　　參考文獻

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