忻懌.卡特政府的對華技術轉讓與軍售政策[J].美國研究,2016(5):21.

　　中國國防工業於改革開放後開啟的兩波技術引進浪潮，即自20世紀70年代末起對美國、西歐，以及冷戰結束後對俄羅斯、烏克蘭等國軍用技術的大規模引進，對中國軍事現代化的影響不小。卡特政府後期，美蘇“緩和”破裂，為夯實“聯華制蘇”戰略，美國深化對華轉讓高端民用技術裝備，並開啟售華非致命性軍用裝備，中美防務關係得到大躍進。

　　國內外學界對卡特政府時期中美防務合作與戰略關係等問題有所關注。不少成果對當代美國對華防務戰略與兩國軍事關係進行背景性考察，國內外一些專題論著也部分涉及此問題。2013年底，卡特政府外交及安全檔案陸續解密，使對中美防務及戰略關係等問題進行深入研究成為可能。從尼克松政府零星實行“技術扶華”戰略，至里根時代以“友好的非盟友國家”(friendly non-aligned country)來定位中國，其中承上啟下的卡特政府正處在美國政治精英謀求通過對華技術轉讓與軍售，落實“聯華制蘇”，響應中國技術渴求，乃至謀求引導中國改革發展方向的對華宏觀戰略的定調與布局的關鍵時段。卡特政府對此問題的思考亦深刻影響了里根及布什政府對中美防務關係的界定，形塑了中美戰略關係的層級規格，影響重大。

　　作為卡特政府深化“技術扶華”並開啟“有限武裝扶華”戰略的組成部分，對華技術轉讓及軍售是中美關係中敏感又隱秘的關鍵問題。就該問題的具體緣起、內部辯論、學理支撐、中美互動、成形實施、內在矛盾、軍售限定性原則等進行考察，是透視、反思美國決策層在既扶華又抑華，既有限支持中國軍事現代化，又防範中國崛起的矛盾心理下，如何定位中美防務及戰略關係及怎樣演繹對華戰略思維的絕佳視角，亦對反觀現今的中美關係有所裨益。同時，此問題也涉及中美聯合對蘇監聽、中美各領域的戰略配合、中國對美國輸出戰略礦產等學界尚不熟悉的中方聯美舉措，對其加以披露，可增強對中美關係的深入理解。本文根據最新解密的卡特政府時期《美國外交文件集》(Foreign RelationsoftheUnitedStates，FRUS)，以及美國國會研究局(CongressionalResearch Service，CRS)文件、數字化國家安全檔案(Digital National Security Achieve，DNSA)、美國解密檔案在線(US Declassified Documents Online，USDDO)等數據庫中的相關檔案文獻，並結合其他材料，就上述問題進行研究，以求教於方家。

　　一中美防務關係與對華技術轉讓的緣起

　　軍事是政治的延續，中美防務關係緣起於雙邊政治關係由敵對轉入緩和乃至實現有限合作的宏觀背景。中蘇關係滑入戰略互疑與國家對抗的同時，美國欲脫身越戰泥潭，實現局部戰略收縮。中方也亟須改變在三角戰略中的不利境地，同對中國安全威脅較小的美國實現關係轉暖，以“聯美懾蘇”。因此，中美兩國對外戰略自哲學機理到具體實踐均發生了現實主義革命。修正冷戰“十字軍”僵化思維的美國，與務實調整同時對抗美蘇兩大霸權的“極左”外交的中國均注意到，結束彼此敵對關係是舒緩自身防務壓力與戰略困境的現實路徑。迥異於“多米諾骨牌理論”與“世界農村包圍世界城市”下的中美對抗，自20世紀70年代初中美兩國關係解凍，至20世紀80年代美國以“友好的非盟友國家”定位對華關係，中美關係的戰略和解與共同抗蘇的有限合作衍生出冷戰轉型的全新邏輯。其中，兩國防務關係深刻體現了此種變化。

　　尼克松及福特執政時期，以總統與總統國家安全事務助理亨利·基辛格為核心的秘密決策機制所確定的對華政策在後“水門”時代遭遇反彈。同時，中國尚未結束“文化大革命”，並未完全實現對西方世界體系由抗拒性破壞到主動參與的國家發展道路的宏觀轉軌，美國對中國尚存疑懼，雙邊關係質量有限。因此，美方決心利用兩國抗蘇共識，特別是中方對美國一定程度的安全與技術“渴求”，間接提升雙邊關係。伴隨政治關係的解凍，中美防務關係迅速發展，兩國在一些防務議題上的初步合作構成了這一時期中美關係的重要內容。美國在對華技術轉讓、對華情報交流等方面審慎着手，亦在第三次印巴戰爭、印度支那危機及安哥拉內戰等地區事件中與中方實現了一定程度的戰略配合，構築起事實上的抗蘇統一戰線。

　　與冷戰初期美國確定技術輸出政策的“波蘭差別”和“南斯拉夫差別”類似，尼克松政府謀求調整東西方貿易政策來助推“緩和”並加速美中和解。因此，認識到“中國的生存和安全是美國重要國家利益”的美方決定以對華技術轉讓為政策工具，對華示好，通過“技術扶華”提升中國的抗蘇能力，施加壓力使蘇聯尊重美蘇“緩和”。早在1971年6月，基辛格便尋求調整對華貿易管制，遠期目標是要使對華待遇超越對蘇規格。1972年，美國將中國從實行最嚴格貿易管制的Z類國家名單中移除，列入與蘇聯同級的Y類國家。以謹慎開啟對華民用裝備輸出為紐帶，白宮於1973年2月決定對華出口飛機導航系統，這是中華人民共和國成立後美國首次向中國輸出先進裝備。1974年4月，美方決定向中國出售深海油氣探測設備，這對中方研製軍用聲吶有所裨益。因暫不對華軍售而又謀求提升中國軍力，基辛格自1973年起謀劃藉助西歐向中國出售軍用裝備，並將此項規劃予以落實。美歐聯合“技術扶華”戰略初具雛形，構成了美方對華技術轉讓政策的柱石之一。而在1973年11月的訪華行程中，基辛格更是提出對華轉讓預防蘇聯戰略導彈威脅的雷達與衛星預警系統並籌建美中軍事聯繫熱線等“軍事聯華”計劃。

　　但該建議遭到毛澤東的拒斥，中美防務關係也因1974年起中國內外政策的“左”轉而遇到困境。儘管通過發展防務關係維繫對華技術轉讓以穩定中美關係的戰略也為福特政府所繼承，但白宮對於中美關係的定位本質上是對蘇“緩和”戰略的子戰略，美蘇“緩和”更具戰略意涵。因此打“中國牌”加速美蘇“緩和”後，主導福特政府對外政策的基辛格發展中美防務關係的動力有所減弱，於1975年底逼迫力主發展中美防務合作的反蘇派代表國防部長施萊辛格(JamesR.Schlesinger)離職，對華零星技術輸出亦陷入低潮。除去美蘇“緩和”為戰略主軸，白宮放緩發展中美防務關係也源於其對後毛澤東時代中國政治走向的判斷。美方認為，“文革”遺產將會減弱，但中共新領導人所秉持的“清教式執政風格及對外戰略不會發生根本轉變”，不利於中國融入國際社會與實現現代化。因此，在蘇聯配合“緩和”而中國政治前景不甚明朗的福特政府任內，中美政治關係雖維持基本穩定，但雙邊防務關係進展受挫。

　　儘管如此，美國以防務合作、技術裝備輸華，謀求推動美中關係、駕馭戰略三角格局演變的構想基本成形。耦合“聯華制蘇”的對華現實主義戰略，與扶助中國現代化但控制中方發展方向的自由主義對華政策的美中防務關係，成為美國亞太戰略之關鍵。作為其中重要政策工具的對華技術轉讓，一開始便具有鮮明的政治符號意義與潛在軍事價值，這一政策工具將隨美國對華、對蘇宏觀戰略與貿易管制政策的實時調整而不斷變動。

　　二卡特政府關於對華技術轉讓及軍售政策的辯論

　　“水門事件”後，美國加速反思秘密決策機制，國會在內外政治運籌中的作用進一步上升。民主黨人吉米·卡特入主白宮後，由於他缺乏對外決策經驗，其對外戰略深受幕僚影響。他本人也排斥秘密外交，不希望高層出現權力傾軋。後水門時代美國對外決策模式中的權力分散效應與相對弱勢的總統地位，也使卡特較依賴各部官僚提供的報告其部際利益的信息和政策建議。因此，這一時期，除去國家安全委員會，國務院及各部均就對外政策積極發聲，它們擺脫了尼克松-福特時期的弱勢地位，美國對外政策制定中出現部際利益爭奪。卡特政府對技術轉讓、防務關係等對華政策的制定被置於其決策層內部對蘇戰略的矛盾分歧的主軸之下，因此顯得比較拖沓，波動較多。

　　執政前期，對蘇溫和派代表、國務卿萬斯(CyrusR.Vance)為首的國務院深刻地塑造了卡特的對華戰略。萬斯、副國務卿沃倫·克里斯托弗(WarrenM.Christopher)及駐蘇大使沃森(ThomasJ.Watson)等人強調蘇中平衡戰略，美中維持一般的外交與經貿聯繫即可，不應發展防務關係從而觸怒蘇聯，避免傷及美蘇第二階段限制戰略武器談判等外交核心議題。相反，總統國家安全事務助理布熱津斯基(ZbigniewK.Brzezinski)、國防部長哈羅德·布朗(HaroldBrown)及參謀長聯席會議主席喬治·布朗(GeorgeS.Brown)等人就對華戰略形成意見同盟。他們反對犧牲美中防務關係來求取對蘇聯的消極“緩和”，主張在經貿、安全等領域厘定較為明顯的中蘇差別性待遇，施壓以使蘇聯尊重“緩和”。因此，奉行“單邊和蘇”的重蘇派與旨在“聯華制蘇”的援華派之間產生了嚴重的分歧，並演變為影響中美關係走向的權力鬥爭。

　　上任伊始，國防部長布朗便聯絡布熱津斯基，就卡特執政以來近20份《總統審查備忘錄》(PresidentialReview Memorandum)中沒有專題研究美中關係的對華態度表示不滿。他認為，發展美中防務關係是逼迫蘇聯參與裁軍談判的壓力砝碼，應是對外戰略的核心。參謀長聯席會議主席布朗上將亦強調，相對於美蘇就諸多防務議題形成的系統性交流機制，美中之間則無類似渠道，這與美中關係的重要性不符，建議繼承基辛格時代便籌劃的美中防務機制性交流計劃。

　　布熱津斯基同意上述建議，於1977年2月14日致函卡特，強調作為“力量中心”的中國在全球戰略平衡中的重要性，建議組建跨部際小組，開啟對華轉讓高端技術裝備，承接上一屆政府的美中防務接觸並對其加以深化。萬斯則對此反應激烈，告誡卡特發展美中防務關係“十分危險”，可能將激起蘇聯對美蘇關係的“根本性重估”。為平衡雙方意見，卡特通過第24號《總統審查備忘錄》指示國家安全委員會政策審查委員會在國務院統籌下就“對華轉讓民用技術裝備”開展先期研究，摸清中國的技術水平與所需技術裝備，評估現有機制在對華技術轉讓方面所存之障礙，但強調不對華轉讓軍用技術裝備。

　　布熱津斯基等人謀求將基辛格初步開啟的對華技術轉讓常規化，使其構成美中關係的主旨內容。除去緩解東線防務壓力等對抗蘇聯的現實主義功用，出於發現中國正在告別“文革”，實現國家發展道路的全面轉軌並謀求融入西方世界體系的情況，布熱津斯基堅定地認為，“技術扶華”等對華親善戰略是“繼續保持、鼓勵中國走改革和開放道路，持續減少占人類1/4人口的中國對美敵意”之關鍵。

　　縱觀布熱津斯基的戰略構想，他以罕見的戰略眼光高屋建瓴地認識到，“發展美中關係是美國面對世界多元政治前景之必需”。引導中國這一“第三強權”的現代化方向，按照美國的國家利益與國家意志控制中國的發展，積極回應中國改革派對西方的技術渴求與“四個現代化”目標，從而將中國納入世界體系，使之成為國際秩序的建設者，是“美國面臨的最大戰略任務乃至世紀挑戰之一”。與此相類似，防長布朗亦從戰略高度強調需滿足中方技術需求，避免蘇中媾和或中國再回到閉關自守的狀態。顯然，較之萬斯對中國戰略重要性的相對忽視，援華派更具大戰略視野。

　　基於此，布熱津斯基於1977年6月中旬再次建言卡特全面深化中美防務關係，踐行“技術扶華”戰略。為提升中方的情報偵察、接收能力，他建議對華出售通信、觀瞄設備及民用衛星接收系統等，同時，也應向中國出售地震波勘探船、大型計算機等高端民用裝備。卡特採納了此建議，但要求嚴格按照“個案審批原則”(case by case basis)來處理。而就布熱津斯基提出售華反坦克及防空導彈等“防禦型武器”，以及轉讓超視距戰略雷達(OHR)以提升中方對蘇聯早期預警能力的建言，他予以否決。總統隨後發出指令，美國不會單方面為推進美中關係而做“乞求者”。

　　卡特僅願開啟對華民用技術轉讓，而禁止售武及轉讓能產生戰略影響的民用裝備是其執政初期“蘇中平衡”外交(even handedness)的重要體現。第二階段限制戰略武器談判是卡特執政初期謀求“以一紙條約終結冷戰”的核心任務。美國在禁止反衛星、生化、反導武器及削減常規武器出口等事關全球戰略穩定的關鍵事項方面亟須蘇聯配合。因此，卡特雖同意先期研究對華技術轉讓，構建與美蘇防務磋商機制相仿的中美防務關係以“潤滑”兩國建交進程，但並不願“在改善對華關係的同時，進一步影響美蘇已顯緊張的關係”，因此拒絕開啟對華軍售。

　　同時，以民主黨人強烈理想主義為其鮮明政治標籤的卡特，着重強調美國對外政策中的道義力量，相對忽視實力因素，對自尼克松時代以來對外售武在外交戰略架構中愈加重要的工具作用不甚重視。卡特1977年5月頒布《第13號總統令》(PresidentialDirective)，勾勒了其執政前期理想主義色彩濃厚的限制常規武器出口政策。該總統令強調，常規武器的擴散威脅世界穩定，美國需率先削減對外售武。除對北約及日本、新西蘭、澳大利亞繼續出售武器以外，白宮將嚴格審查對他國售武。無疑，卡特此種較為罕見的限制性售武戰略約束了對華軍售的可能。此外，受限於對外決策的國內政治生態，為尋求連任，總統一般不輕易在第一任期觸及類似於深化中美防務關係這樣敏感複雜的政治議題。而號稱篤信“威爾遜主義”的卡特所努力勾畫的“人權外交”，亦與深化中美防務關係，特別是與對華售武存在不小的邏輯矛盾。同時，排斥發展中美關係的國會親台勢力更令尋求維繫府會一致以使《巴拿馬運河條約》儘早通過的卡特無法忽視。

　　因此，在深化中美關係仍存諸多局限的情況下，國務卿萬斯1977年8月的訪華之行成效一般。中美兩國在台灣等核心議題上爭執不斷，但在布熱津斯基的統籌和卡特的應允下，中美就技術轉讓及其他防務議題進行了磋商。隨同萬斯訪華的國家安全委員會遠東小組負責人邁克爾·奧克森伯格(Michel Oksenberg)了解到中方的一些技術情況。回國後，奧克森伯格與總統科技顧問弗蘭克·普雷斯(Frank Press)相繼致函卡特，強調中國的“西向”戰略堅定，技術渴求急切，歐洲已開啟對華民用技術乃至軍備轉讓，美歐存在競爭關係，而美方在主觀意願與客觀機制方面均已落伍，應對華轉讓空中偵察、監聽監控等軍民兩用裝備。同時，總統北約事務顧問羅伯特·科默(RobertW.Komer)甚至建議直接售華陶式(TOW)反坦克導彈，並援建仿製生產線，或者儘快推動法國售華類似武器。到1977年年底，國防部、中央情報局、商務部乃至國務院亞太司等諸多部門高官及學界智庫均就對華轉讓高端民用技術乃至直接對華軍售持積極態度，希冀總統儘快將第24號《總統審查備忘錄》的文件精神加以落實，這給卡特造成了很大的壓力。

　　決策層內部積極建言總統儘早擴大對華轉讓高端技術乃至開啟軍售，本質上反映出美國國家安全政治精英對卡特外交的普遍不滿。總體來看，延續“緩和”思想並添加“人權”因子的卡特執政初期的對外戰略，無法適應謀求衝破“緩和”而愈發具有進攻性的蘇聯擴張。20世紀70年代末，蘇聯核軍備和常規軍備數量超過美國，積極搶占地緣空間，美蘇“緩和”全面受挫。對此，外界普遍批評卡特政府的外交誇誇其談、優柔寡斷，甚至連民主黨內自由派人士都認為卡特“說教有餘而實力不足”。伴隨對蘇強硬派布熱津斯基同萬斯在政爭中取勝和外部環境的變化，從1978年起卡特逐漸更受布熱津斯基的影響，開始對蘇強硬。其中，“技術扶華”構成美國反擊蘇聯破壞“緩和”的重要籌碼。

　　經卡特同意，布熱津斯基1978年3月向國家安全委員會成員散發題為《美國亞洲政策的調整》的政策報告，反思前一時期美國的亞太戰略，決心“全面、系統、有力地調整亞太戰略，扭轉不利局勢”。布熱津斯基強調，必須通過“積極大膽地發展美中戰略性關係”，還擊蘇聯擴張，回擊輿論對總統外交政策的指責，保護其執政根基。該文件標誌美國對蘇外交由偏重製度構建與道義立場的“威爾遜主義”原則，向崇尚實力的“杜魯門主義”復歸，是“卡特主義”的肇始。到此為止，卡特政府內部關於對華技術轉讓與發展中美防務及戰略關係的辯論告一段落，美方雖仍擱置對華出售武器，但對華轉讓高端民用及軍民兩用裝備則進入相對主動的實施階段，呈現階段性的螺旋遞進。

　　三“技術扶華”和“有限武裝扶華”戰略的確定

　　卡特政府前期，中國仍與蘇聯同處美國出口政策中實行嚴格管制的Y類國家之列，所受待遇還不如南斯拉夫、羅馬尼亞等美國重點與之發展關係的東歐國家。此種對華出口機制落後於中美關係發展層級的現象，被援華派批評為“笨重的官僚主義行政障礙”，嚴重遲滯了對華技術轉讓的順利開展。

　　1978年4月，奧克森伯格與邁克爾·阿馬科斯特(Michael Armacost)等國家安全委員會高級成員會同國務院亞太司及國防部聯名建言，呼籲調整美國及巴黎統籌委員會的對華貿易管制待遇，落實尼克松時期便擬定的對華貿易規格要超越對蘇待遇的相關戰略。他們甚至質疑“個案審批”原則，認為這個原則繁瑣僵化。基於各方意見，布熱津斯基亦致函卡特，強調美國早已對蘇聯、東歐國家的貿易管制實行差別待遇，現應儘早厘定中蘇差別。經過斟酌，卡特同意在技術轉讓領域厘定中蘇差別，但“個案審批”原則必須遵循。隨即，他允許部分企業同國務院、商務部等商討對華民用技術轉讓可能實施的項目，先期批准通信、原油及礦物勘探、農機技術、質子加速器、地震預測等高端民用技術裝備的對華出口。

　　為加速落實“技術扶華”戰略，布熱津斯基1978年5月訪華之行的實質性內容大為增加。為增進對中方所需技術的了解，隨同出訪的總統科技顧問普雷斯同中國副外長韓敘舉行閉門磋商，同意建立美中科技專家及商界代表的互訪機制。布熱津斯基則向國務院副總理鄧小平鄭重表示，“發展美中關係不是權宜之計，而是具有深遠戰略意義，美國樂見強大、和平且能夠自衛的中國”，白宮將加速對華出口技術裝備，響應中國的“四個現代化”。中方對此尤為歡迎，北京的“聯美”與西向戰略鼓舞了布熱津斯基“聯華”思想的進一步發展。

　　“技術扶華”戰略實質上是服務於布熱津斯基於1978年年中逐步形成的“地區性安全結構”這一構想的。他認為“技術扶華”戰略是比正式結盟鬆散但依然較為有效地發展美中制蘇戰略夥伴關係的重要推手。作為現實主義地緣戰略家的布熱津斯基認為，中國與沙特、土耳其、巴基斯坦、埃及等均是制衡蘇聯南下擴張的“地區性安全結構”中的重要鏈條國家，美國與之形成緊密的“相互安全依賴”。發展美中防務關係可大大緩解美國在東線的防務壓力，與美方同期強化對土耳其等國的援助相配合。除去抗蘇功用，上文已述，“美國支持中國現代化”，甚至是隱秘謀求使中國“美國化”與“自由化”，是布熱津斯基等援華派的長遠規劃。面對中國此時完全拋棄“文革”衣缽，走向正常國家的構建，通過“技術扶華”以“鞏固鄧小平等開明改革派的執政地位，引導中國改革開放事業”的對華戰略在布熱津斯基等援華派的對華政策構想中愈加突出。

　　布熱津斯基訪華後，與中美建交進程提速相協同，美國對華轉讓高端民用技術裝備進入實質性階段。1978年11月，卡特簽署由布熱津斯基主筆用以指導美中民用科技交流的《國家安全委員會第43號文件》(NSC43)。其中規定，美國對華高端民用技術裝備輸出由國家安全委員會主管，國務院、商務部、國防部等進行部際協調，確定轉讓項目，提升對華經貿待遇，構建既嚴格審查又相對便捷的審批程序。相對於第24號《總統審查備忘錄》，該文件明顯弱化了萬斯的作用。同時，在僅能對華轉讓民用技術裝備的情況下，布熱津斯基說服總統發布指示，白宮“低調鼓勵”西歐盟國對華提供“先進技術、軍用武器及融資貸款”，美國不對此設置障礙。隨後，白宮於1978年底決定同中方開展核能、航天、發電、高能物理、生物工程等領域的合作，並對華出口民用核反應堆。同時，美國航空航天局(NASA)與中方開展合作，指導中國科學院接收美國地球資源技術系列衛星(LANDSAT)的相關數據，並向中國出售地面衛星信號接收系統。

　　對於中美兩國日益接近，蘇聯做出強烈反應。蘇共領導人勃日列涅夫發表講話，稱美方在“玩危險的遊戲”，警告歐美勿對華售武。對此，卡特稱美國不會對華出售武器，但強調美國不干涉西歐對華軍售且會堅持售華民用技術裝備。綜上所述，1975年陷入低潮的美國對華民用技術輸出自1978年復振，並由零星舉動向規模化、系統化邁進，對華技術轉讓規格亦超過對蘇待遇。基辛格初步開啟的藉助盟國提高中國技術水準的相關戰略也得到落實，“技術扶華”戰略逐步夯實。

　　對此，中方表示讚賞，並努力推動美國對華技術出口的全面升級，特別是對華售武的及早開啟。為此，中方表示會嚴格遵循“巴統”不擴散先進技術的相關規定。在1979年元月中美建交後的訪美行程中，國務院副總理鄧小平表達了中方從美國引進技術的願望，卡特安撫中方，表示將儘早消除對華出口的機制障礙，先行簽署《中美科技合作協定》，便利民用技術引進。在此種氛圍下，中方對美國武器的進口產生了樂觀估計，於1979年3月第一次秘密向美方提出購買C-130型戰術運輸機、P-36型反潛巡邏機及軍用航電設備等軍購意願。但卡特並不願對華出售武器，拒絕了中方的請求。8月，鄧小平再次向來訪的美國副總統沃爾特·蒙代爾(Walter F.Mondale)表示願購買美軍當時服役不久的第三代戰機F-15及F-16.以系統地提升中國空軍的抗蘇戰鬥力，美方再次予以拒絕。

　　為維繫蘇聯參加限制戰略武器談判不至於逆轉等更具全局價值的美蘇“緩和”關係，自1978年年底至1979年年初，卡特雖同意售華高端民用技術裝備，但一直擱置並否決國防部長布朗、副防長威廉·佩里(WilliamJ.Perry)、副總統蒙代爾、布熱津斯基及國務院地區司高官連續提出的對華轉讓“軍民兩用裝備”及“防禦性武器”的建議，並批評布熱津斯基“過於重視中國問題”。這反映出卡特的“重蘇輕華”思維依然存在，致使布熱津斯基甚至尋求讓日本突破戰後武器出口體制以開啟對華軍售。

　　與20世紀70年代初中美關係受惠於地區突發事件而獲初步發展類似，一系列衝擊美國國家利益的重大地緣政治危機事件所造成的美蘇“緩和”危局，最終促使卡特逐漸改變態度。自1978年年底起，歐加登戰爭、埃塞俄比亞內戰、也門危機、越南入侵柬埔寨、蘇聯向古巴派駐裝甲作戰旅等事件使美國朝野對蘇聯“假緩和、真擴張”深感不滿。1979年春，伊朗革命爆發，美伊關係急劇惡化，美國喪失在伊、蘇邊境對蘇聯戰略偵察的關鍵據點。美國面臨“蘇攻美守”的全面戰略被動。同時，美蘇限制常規武器轉讓的談判破裂，蘇聯對“第三世界”國家大規模售武嚴重衝擊了美國全球利益，卡特的理想主義軍控政策也遭到了軍工複合體的廣泛批評。

　　私下指出總統外交“簡單而天真”的防長布朗從1979年3月起聯合布熱津斯基就全方位強化中美防務關係接連發聲。在一份寫給布熱津斯基的備忘錄中，布朗強調，開啟對華轉讓軍民兩用技術裝備，短期內可平衡蘇聯獲取越南金蘭灣的謀劃，對其加以警告，長期來看則是“美中戰略關係的應有之物”。他總結歷史經驗指出，強化美中關係可逼迫蘇聯遵守“緩和”，反之蘇聯則會尋求機會主義擴張。因此，應將對中國出售雷達、通訊設備等“非致命性軍民兩用裝備”作為政策工具，向蘇聯表明立場，即美中防務關係的進展取決於蘇聯是否繼續尊重“緩和”。值得注意的是，中國軍購市場的吸引力亦引起美方的興趣。據美國國防部樂觀估計，整個20世紀80年代，中國對西方技術裝備的採購額至少達410億美元。布朗坦言，他受到了軍工複合體的遊說。布熱津斯基將該備忘錄轉交了卡特，卡特進行了認真批閱。

　　面對1979年以來名存實亡的美蘇“緩和”與官僚系統的壓力，卡特決定採納援華派意見，提升中美防務關係層級，將單純對華轉讓民用裝備的“技術扶華”戰略升級為通過向中國轉讓“軍民兩用技術裝備”以增強中方抗蘇能力的“有限武裝扶華”戰略，正式批准對華轉讓“非致命性”軍民兩用裝備。1979年7月11日，卡特在戴維營做出重要指示，“着手發展美中防務關係，以‘個案審批’原則對華轉讓‘非致命性’軍民兩用技術及裝備，回擊蘇聯擴張”。8月初，他力壓萬斯的反對，批准援華派提出派遣防長布朗訪華的建議，以建構較高水準的美中防務交流機制。不過，卡特否決了布熱津斯基、國家安全事務副助理戴維·亞倫(DavidL.Aaron)等人提出的布朗訪華應開啟售華“致命性武器”，如反坦克導彈等的建議。

　　正式開啟售華“非致命性”軍民兩用裝備後，總統先期批準的轉讓領域包括造船、軌道交通、汽車、基礎科學及航空工業，首批具體項目則包括嚴禁向蘇聯出售的高性能紅外傳感器、洛克希德·馬丁公司生產的配有尖端航空發動機與導航系統的中型支線飛機。儘管當時中國仍處於Y類國家的名單之中，但據《1977年國會出口管製法》(Congress of the Export Administration Act of 1977)的規定，美國不會對所有“共產黨國家”施行統一僵化的出口政策，基於特殊考慮，總統可進行個案調整，對某些“共產黨國家”出口敏感裝備。因此，雖然卡特政府尚未調整對華出口管制等級，該法案還是成了對華轉讓高端裝備的依據。

　　不過，為降低對蘇聯的刺激，總統指示布朗在解放軍可能二次打擊越南的秋冬季過後再訪華。同時，美國媒體1979年10月得到一份國防部研究報告，受到震動。報告建議開啟對華軍售，甚至研究了戰時美中軍事合作的具體預案。但國防部指出這不反映官方政策，萬斯亦澄清強調，美國不尋求對華軍售的政策沒有改變。可見，“有限武裝扶華”戰略仍是美蘇“緩和”的子戰略，服從於美蘇矛盾主軸的演變。直到1979年年末，卡特對發展美中防務關係仍很審慎，不願過度刺激蘇聯，仍希望給蘇聯轉而恢復“緩和”留有空間。直至蘇軍於12月25日突襲阿富汗，維繫達十年的美蘇“緩和”猝然終結，美方才轉向全面對蘇強硬而祭出“卡特主義”，美國對華技術轉讓亦進入新的階段，即開啟售華“非致命性軍用裝備”。布熱津斯基後來承認，正是蘇聯的咄咄逼人摧毀了美國國內對蘇妥協人士的最後一絲念想，最終促使優柔寡斷的總統決定全面升級美中防務及戰略關係。

　　為應對蘇聯公開顛覆地區秩序的侵略行徑，表明美方強硬態度，卡特決定提前派遣布朗訪華，全面深化美中防務關係。1979年12月29日，布朗建議豐富訪華內容，向中方提供蘇聯詳細情報，他再次提議建立美中軍事聯繫熱線，開啟對阿富汗及巴基斯坦等國的聯合軍援，特別是商談售華“非致命性軍用裝備”的細節。此外，他還建議對華提出援華派醞釀已久的合作項目，即美中聯合營建偵察收集蘇軍彈道導彈及戰略轟炸機情況的超視距戰略雷達系統，以代替美軍在伊朗喪失的類似基地，並推動中方利用美國地球資源技術系列衛星項目配套的衛星接收系統，分享美軍偵察衛星的情報，多措並舉地強化中國對蘇聯的早期戰略預警能力，總統批准了這一建議。

　　在1980年1月2日的國家安全委員會緊急會議上，卡特命令對蘇聯實行糧食禁運，禁止對其轉讓一切先進技術裝備，推動“巴統”放寬對華管制，擴大中蘇差別待遇。總統尤其批評萬斯及駐蘇大使沃森仍排斥發展美中防務關係的頑固態度，強調國務院是發展美中關係“笨重的、條塊分割的官僚主義阻礙”，指出雖不向中國出售“致命性武器”，但必須釋放“聯華抑蘇”的強烈信號。卡特在向外界闡述美國應對阿富汗局勢的外交咨文中進一步定調，“美國準備同包括中國在內的關鍵國家建立相互協作的安全結構，此種結構尊重不同的政治信仰，可鞏固所有國家的獨立、安全和繁榮”。自此，卡特外交中以實力為基礎的“杜魯門主義”元素占據了主導，以美中防務關係為推手，布熱津斯基積極謀劃的“地區性安全結構”在東亞以日益夯實的美中防務及戰略夥伴關係加以呈現。

　　四美國對華軍售的開啟

　　1980年1月初，美國國防部長布朗率團訪華，中美防務關係步入新階段。其間，他與鄧小平副總理及中央軍委秘書長耿飈等人就包括援助阿富汗抗蘇武裝，軍援巴基斯坦及泰國，分享蘇聯情報，中美科技合作等問題展開了密切磋商。關於對華技術轉讓，中方較為急切，催促美方儘快將中國從Y類等級提升至更高組別，加速解除售華軍事裝備的機制障礙，儘快開始對華出售武器。布朗回應稱，美方已在轉讓敏感裝備領域做出了對中蘇的差別對待，目前雖不許諾對華出售“致命性武器”(lethal militaryarms)，但將根據“個案審批”原則正式對華轉讓“非致命性軍用裝備”(nonlethal military equipment)，先期在軍事後勤、通信保障、監聽監控等低敏感度領域提升中國的軍事現代化水平。

　　在布朗與中國國防科委主任張愛萍的會談中，中美雙方縮小了對於轉讓軍用裝備具體方式的認知差距。對於中方希望“在美軍現役武庫里自主挑選所購裝備”的想法，布朗着重強調這不具可行性。與之相反，美方將根據中方提出的裝備技術需求，向中方提供具體項目清單及相關裝備的承包商名錄。也就是說，目前美國政府並不向中方啟動政府間對外軍售程序(FMS)，而將採用直接商業銷售(DCS)模式處理轉讓“非致命性軍用裝備”的事宜。張愛萍一度對此頗為不滿，但最後接受了這個方案。

　　同一時期，負責對外軍售事務的助理國防部長戴維·馬基弗(DavidE.McGiffert)、助理國防部長幫辦傑拉德·迪寧(Gerald P.Dineen)與解放軍副總參謀長劉華清舉行了數場秘密會晤，美方得到了中方的首批軍備需求清單。會談中，中方亦同意啟動美國地球資源技術系列衛星項目，由引進的衛星數據接收系統兼收美軍衛星數據。同時，中方決定利用美方技術裝備，在新疆營建探測距離達2900公里的用以收集蘇聯彈道導彈及戰略轟炸機情況的天波超視距戰略預警雷達。劉華清強調該系統須由中方操作，相關情報與美國共享，美方表示認可。

　　布朗歸國後，中美防長會晤的內容得到落實。1980年3月，卡特下令將中國從貿易管制待遇中的Y類國家名單中移除，專門對華制定便利“非致命性軍用裝備”轉讓的P類待遇規格。與此同時，美國推動包括以色列在內的盟國機制化地擴充對華軍售的內容，並且對盟國售華包含美國零配件的武器及軍用裝備不再予以反對。為了給美國企業售華軍用裝備提供指導意見，美國國務院於1980年3月25日制定了《第81號軍品管制簡訊》(Munitions Control Newsletter No.81)，通令以“個案審批”原則出售雷達、通信及後勤等“非致命性軍用裝備”給中國，但禁止向中國出售作戰飛機、主戰坦克等“致命性武器”，以及能夠提升解放軍生化武器、核武器、戰略武器及戰略投送能力的相關技術裝備。在“有限武裝扶華”戰略的指導下，卡特政府制定的扶助中國提升抗蘇戰術防禦能力，而禁絕提高中國戰略進攻能力的美中防務合作限定性原則初具雛形。儘管後來里根政府開啟了對華出售戰術致命性武器，但是僅提升中方防禦作戰能力的基本原則一直制約着美國對華軍售的水平。

　　布朗訪華之後，1980年上半年，中國國務院總理華國鋒、副外長章文晉、中央軍委秘書長耿飈及解放軍副總參謀長劉華清等分別與美國高層官員展開過密集磋商。其中，耿飈於1980年5月訪美，與美方進一步商定售華“非致命性軍用裝備”的細節。其間，耿飈還第一次請求美國幫助中方對殲八I型殲擊機進行現代化改造，以提升中方截擊蘇聯戰略轟炸機的能力，這為日后里根政府開啟中美最大軍事合作項目———“和平珍珠”計劃(Peace Pearl Program)埋下了伏筆。

　　基於耿飈的訪美成果，美國助理國防部長湯姆·羅斯(TomRoss)於5月29日宣布，AN/TPS-43型野戰防空雷達、AN/PRC-77型戰術無線電通信設備、AN/TRC-97型對流層通信系統、CH-47型重型運輸直升機、C-130H型戰術運輸機、航空發動機檢測設備、M-911型軍用載重牽引車、MK33/34型雷達干擾系統，以及裝甲車輛紅外誘餌自衛系統等裝備，將列入第一批對華軍售清單。同時，美方將深化對華轉讓軍民兩用高端裝備，包括高級數控機床、半導體、民用航空製造設備等。至1980年7月，經過審查後美國可以對華出售的“非致命性軍用裝備”的種類超過400種。同一時期，白宮與軍工企業加強了溝通，開始接受相關企業的對華出口申請，允許美國企業同中方展開軍備採購談判。

　　面對中美防務關係之深化，蘇聯並未主動和緩美蘇關係。從1980年下半年起，美國獲悉蘇、波邊境蘇軍的頻繁調動與大規模後勤準備，預估蘇軍可能出兵波蘭干涉“團結工會”運動。白宮於是決定加強美中防務關係。1980年9月底，美國國防部副部長佩里及美軍首席蘇聯軍事問題專家、國家安全事務助理的軍事顧問威廉·奧多姆中將(WilliamE.Odom)率美軍高級代表團公開訪華。繼布朗之行之後，佩里訪華構成卡特政府末期中美防務關係獲得實質性再提升的關鍵一環。

　　到北京後，佩里告知中方，美方新近決定在對華出口清單中增加軍用艦艇動力裝置、軍用醫療及現代警用器械等裝備，願與中方協同落實各項機制。中方則再次向美方表達了儘早進口美式“進攻性武器”的強烈意願。此外，中國主動邀請佩里一行較為深入地參訪了代表性的解放軍精銳部隊、軍事院校及軍工企業，向美方詳實介紹了中方武器研發計劃、軍工技術水準與國防生產機制等涉及中國軍事工業的核心信息，中方接待的力度之深與態度之坦率令佩里始料未及。佩里據此認為中國對西方尖端軍事技術的吸收能力有限，建議對華提供基本的軍事科技即可，如提升中方的反坦克武器、航空發動機、高性能柴油發動機的製造水平，並為中方戰機提供現代化航電設備等。布熱津斯基對此表示認同，建議卡特維繫佩里訪華取得的良好勢頭，深化雙邊軍事科技交流，“適度”提升中國軍力。卡特批准了這項建議。

　　面對美方對華轉讓軍備的積極態度，中方做出了積極回應，多措並舉地夯實中美戰略關係。據美國國防部關於美蘇戰時美中軍事合作的秘密建議，中方於1980年5月通告美方，原則上同意美軍及盟軍武裝在美蘇發生戰爭時可利用中方軍事基地用於後勤保障。此外，中方主動對美國出口自身儲量很大而美方軍事工業急需的稀土元素礦粉及鈦、鉬、釩等戰略礦產。同時，為深化中美聯合軍事援助巴基斯坦，中方同意美國軍機過境中國領空對巴基斯坦予以援助。而由美國中央情報局統籌，包括中國及美國、埃及、沙特、巴基斯坦參加的援助阿富汗反蘇武裝的計劃也於1980年年中付諸實施。

　　正當布熱津斯基判斷卡特將以微弱優勢獲得連任而決定再行擴大對華防禦性軍備與高端技術轉讓，並力促總統來年訪華之時，卡特在11月的總統大選中落敗，其執政後半期開始發力推動的中美“初步戰略關係”作為重要政治遺產傳遞到里根政府手中。直到1983年，美國政府確定以“友好的非盟友國家”的對華關係定位將中國納入政府間對外軍售程序，全面落實卡特政府時期兩國達成的軍購意願，開啟對華轉讓“致命性進攻武器”，才將對華軍售及中美防務戰略關係推向高潮。

　　五卡特政府對華技術轉讓及軍售的影響與評估

　　縱觀卡特執政時期美國決策層對發展中美防務關係、確定對華技術轉讓與軍售的政策研討與實踐脈絡，可發現這一過程呈現明顯的螺旋遞進特徵。伴隨美蘇“緩和”逐漸崩潰與美蘇矛盾的演變，白宮將“技術扶華”戰略升級為“有限武裝扶華”戰略，先後開啟對華轉讓高端民用技術裝備、軍民兩用技術裝備及非致命性軍用裝備等三個階段。而原本設計為與美蘇防務關係層級相仿而實質性內容有限的中美防務關係，則成為美國回擊蘇聯的關鍵抓手，構成中美戰略關係的重中之重，在卡特政府末期獲得全方位擴展與進步。

　　卡特秉政初期正值中國初步選擇融入世界體系的關鍵階段，美國的對華戰略定位面臨挑戰。其中，以對華技術與軍備轉讓為主要內容的中美防務關係，一方面是美國謀求“聯華制蘇”，發揮中國短期抗蘇功用的現實主義政策工具，另一方面也是布熱津斯基等戰略家面對中國這個“潛在的一極”而構築對華長期戰略的必要產物。

　　美國國會後來回顧中美防務關係發展歷程時進一步道出了美國政治精英的戰略考量，即“深化美中防務關係、保持對華軍售可鞏固奉行現實主義戰略的中共新一代領導人，以及中共黨內自由改革派的執政地位。美中保持一定限度的軍事關係亦可培養解放軍高級將領的民主精神及其他領域政治精英的親美自由主義意識，避免中國重回保守封閉的舊路”。無疑地，通過防務接觸、“技術扶華”，進一步將中國納入地區秩序，謀求干預中國的改革方向，乃至進一步“自由化”“美國化”中國，是遠比孤立、疏遠一個擁有戰略核力量與巨大發展潛力的超大型國家更有利於美國及西方世界利益的。這亦是近代中美關係史中“美國對華特殊情結”的再次體現。顯然，發展中美防務關係在某種程度上包含對華“和平演變”的戰略用意，美國的這一策略在其冷戰時期對伊朗、智利、南斯拉夫等國戰略中均有所呈現。

　　總的來看，“有限武裝扶華”戰略有利於提升中國的常規軍力，有助於中方了解西方現代化軍工及尖端民用工業的具體生成機制、現代化管理模式與知識支撐體系等複雜要素，有利於去除中國老舊的蘇聯製造業模式弊病，是包括軍事工業在內的中國製造業的必要補習與再積累。客觀上講，卡特政府確定的對華技術轉讓與軍備輸出政策及其促成的西歐對華技術轉讓，使中國趕上了第三次科技革命的末班車，促成了共和國史上第二波大規模技術引進浪潮。這與改革開放戰略相協同，成為中國加速融入世界體系的重要助力。

　　儘管如此，卡特政府時期中美防務關係的進一步深化仍面臨不少障礙。首先，國會對發展中美防務關係存在不同意見。隨着共和黨奪取國會多數，黨爭影響對外決策的政治生態開始出現，眾議院外交事務委員等實權部門對開啟對華軍售持保留態度。由於《武器出口管製法》(Arms Export Control Act)、《對外援助法》(Foreign Assistance Act)等給予了國會管製售武及對外軍事合作的巨大權力，因此在民主、共和兩黨分別控制府會的卡特政府晚期，它升級對華軍售存在不小的政治障礙。

　　其次，美國的亞太盟國普遍對美國對華軍售及中國軍力升級深懷疑懼。進入1979年，新加坡、馬來西亞、印尼等國在東盟外長會議等場合多次聲明，排斥中國軍事現代化。日本政府也擔心中方會將美式武器轉讓給朝鮮，擔憂中國在美國亞太安全結構中的地位上升會弱化美日同盟，對中美防務關係的深化存有一定疑慮。

　　再次，美國朝野上下就中美防務關係究竟要發展到什麼程度仍存不少爭論。曾積極推動中美防務關係發展的國防部長布朗對對華軍售具體限度的猶疑態度頗具代表性。即將卸任的布朗於1980年12月6日指出，共和黨政府應審慎發展美中軍事關係，“中國畢竟不屬於工業化民主國家陣營，美國如果決定歡迎中國的現代化，那麼必須思考需要一個怎樣的現代化中國，美中戰略關係究竟如何定位。”甚至連布熱津斯基也承認，作為美國外交的兩大基石，實力原則是美中防務關係的驅動力，但深藏在美國對外戰略思維中的道義原則卻與發展美中防務關係存在邏輯矛盾。言外之意，如若中國排斥美式自由化而崛起，中美防務關係便將遇到困境。而為了給外界因售華非致命性軍備促成所謂“美中軍事聯盟”的猜想降溫，卡特也於離任前對美中關係做出解釋。他強調，美中軍事合作程度有限，“美中不尋求建立軍事聯盟，也無共同防務合作計劃”，美方“也未向中方正式移交武器”。上述發展中美防務關係的內外障礙自卡特執政時期成形後便一直潛藏在20世紀80年代的兩國關係中，凸顯了中美戰略關係的有限性與脆弱性。