(白宮軍事助理在華盛頓攜帶核彈頭，2023年3月，Leah Millis / 路透社)

　　核武器的使用權

　　核武器發明後的幾十年裡，其殺傷力已大大增強。以前以千噸為單位計算的爆炸威力，現在以百萬噸為單位計算;以前由低速轟炸機投擲的彈頭，現在由高速、精準致命的彈道導彈投擲。同一時期，擁有核武器的國家從1個增加到9個。當今全球核武器庫存中大約有一半掌握在俄羅斯、朝鮮和其他國家手中，它們都對美國構成威脅。核風險成倍增加，使用此類武器的情景也變得越來越複雜。

　　然而，與過去幾十年一樣，美國總統擁有做出國家可能面臨的最重大決定的唯一權力。任何總統都可能被核威脅的嚴重性(或核威脅的出現)所壓倒;即使沒有迫在眉睫的威脅，一位脾氣不穩定的總統也可能選擇單方面發動核攻擊，造成巨大而致命的後果。總統無需諮詢任何其他官員，即可下令對另一國實施核打擊，即使該國並未威脅或攻擊美國。

　　實際上，對總統這一特殊權力的唯一制衡是負責傳達和執行總統命令的軍官。他們可以以違反美國或國際法為由決定不服從命令。但很難想象軍官會這樣做。在緊急危機時刻，世界的命運可能完全取決於總統。指望一個有缺陷的人承擔如此大的權力和責任是危險且不必要的。

　　隨着國家或非國家行為者可能對美國或其盟國實際使用核武器的可能性越來越大，華盛頓必須更新總統做出最終決定的程序。62年前，在古巴導彈危機期間，約翰·肯尼迪總統在關鍵時刻與一隊高級官員進行了磋商。最終，肯尼迪總統避免了核戰爭。隨着核威脅的擴散，如果要求總統在批准使用核武器之前儘可能與官方顧問團隊進行磋商，美國可以降低災難性誤判的風險。

　　速度至上

　　在過去的八十年中，美國的核決策過程一直將速度和效率置於深思熟慮之上。這一過程起源於20世紀60年代和70年代，當時蘇聯研製出越來越致命的核武器，可以在大規模“突然襲擊”中發射：這種攻擊就像1941年日本對珍珠港的襲擊一樣令人驚訝 ，但破壞性更大，因為蘇聯可以攻擊美國領導人、指揮和控制中心以及 美國相當一部分核武庫，從而使華盛頓無法對莫斯科進行有效報復。

　　為了遏制蘇聯的這種攻擊，美國官員制定了核武使用政策和程序，以確保如果蘇聯首先發動攻擊，美國仍能保持有效的指揮和控制網絡，並擁有足夠的核力量來發動報復性反擊。華盛頓希望莫斯科明白，它不能肆無忌憚地攻擊美國。在應對這種情況下，速度是重中之重：專家估計，總統在不得不下令核反擊之前，只有不到十分鐘的時間考慮。

　　華盛頓授權使用核武器的過程非常簡單。使用“核手提箱”，一個裝有美國原子戰爭計劃的手提箱，使總統能夠與軍方溝通，總統 從預先制定的一系列攻擊 方案中進行選擇，並向五角大樓和美國戰略司令部(負責戰略核威懾的軍事機構)發布發射命令。然後，該命令通過五角大樓的緊急行動小組傳遞給核部隊，並在五角大樓進行核實，以確保該命令來自總統。五角大樓隨後以短消息的形式傳達命令，並由戰略司令部執行。這一流程旨在使總統能夠在數分鐘內對突然的核攻擊進行報復，但也可以用於發動核先發制人攻擊。換句話說，總統無需諮詢任何人，就可以發射核武器，給全人類帶來無法估量的後果。

　　如今，我們很容易想象這樣一種危機：總統在面臨感知到的威脅時下令使用核武器，事後才向國會和公眾解釋這一決定。例如，如果俄羅斯總統弗拉基米爾·普京威脅說，他可能願意用核武器打擊烏克蘭或支持烏克蘭的北約盟國，那麼這種攻擊可能會引發美國總統立即做出核反擊。同樣，通過國家或非國家行為者的網絡入侵，甚至人工智能的意外入侵，散布針對美國的核攻擊警告，也可能引發核反擊。無論誰坐在橢圓形辦公室，總統都可能在沒有諮詢的情況下倉促做出決定，從而引發全球災難。

　　保持冷靜

　　核威脅的複雜性要求採取更嚴格的核觸發程序。事實上，現有程序是在另一個時代為應對蘇聯帶來的截然不同的威脅而設計的，如今已不再適用於最有可能發生的升級情況。事實上，它只會增加美國總統錯誤或草率使用核武器的可能性。決策過程應要求進行更系統的協商，這樣總統就不會獨自一人面對眾多核使用方案。

　　誠然，《憲法》賦予總統獨自指揮軍隊和指揮軍事行動的權力，在更新和加強核決策結構的任何改革中，總統保留這一權力非常重要。但是，如果有足夠的時間進行協商，任何總統都不應該也不希望單方面決定使用核武器。不幸的是，目前的程序恰恰賦予了總統這種危險的權力。

　　冷戰時期總統在可能發生災難性升級時 進行協商的例子非常有用。1962年10月， 肯尼迪召集國家安全委員會執行委員會(簡稱“ExComm”)開會，該委員會由美國高級官員和前官員組成，旨在制定應對蘇聯在古巴秘密建造導彈基地的措施。經過幾天的討論，該小組幫助肯尼迪得出結論，即他應該授權美國實施封鎖，阻止蘇聯核導彈運往古巴，而不是進行常規軍事打擊，因為後者很可能引發核戰爭。這個例子為更有效的程序提供了藍圖，在時間允許的情況下，總統可以通過該程序獲得全面、及時的建議，從而下達使用核武器的命令。與一小部分專家和顧問進行商議，將最大限度地增加制定核使用替代方案的機會。

　　如果有足夠的時間進行協商，任何總統都不應該也不希望單方面決定使用核武器。

　　當然，如果美國顯然即將或正在遭受核攻擊，這種程序就不切實際了。在這種情況下，總統必須儘快採取行動，即使這意味着沒有時間與顧問交談。如果核攻擊發生在美國境外，總統可能有更多時間與他人協商。如果核爆炸發生在美國境內或美國駐外部隊遭受核攻擊，總統也應與顧問協商。

　　行政部門中的協商參與者應包括副總統、國防部長、國務卿、參謀長聯席會議主席、美國戰略司令部司令和司法部長。眾議院議長和少數黨領袖以及參議院多數黨領袖和少數黨領袖也應參與其中，以便國會資深民選代表(根據憲法，他們有權宣戰)能夠協助總統做出決策。這將確保國內和國際戰略、軍事、外交和法律問題得到適當考慮。

　　此外，在新政府成立之初，總統應召集由國防部長主持、包括國務卿、司法部長和國家情報總監在內的一小組高級官員，審查並在必要時更新在核危機情況下向總統提供的計劃目標選項。審查將確保其與現有的民用和軍用核使用指南保持一致。

　　移交新職責

　　此前曾有人提議為總統的核權力制定新的、明確的限制條件。核威脅專家薩姆·納恩(Sam Nunn)和歐內斯特·莫尼茲(Ernest Moniz)此前曾提出過類似的磋商和目標審查制度。但沒有任何政府將其付諸實施。總統喬·拜登決定不尋求連任，這讓他有機會將改革後的核決策程序傳遞給繼任者。拜登可以利用總統決策指令(一種制定國家安全政策的行政命令)來建立這些新程序，同時保留總統在時間不允許進行協商時單方面採取行動的權力，從而有效地將肯尼迪時代的特設機構ExComm納入美國核使用協議。

　　拜登有權在2025年1月其繼任者就職前制定這些新的限制措施，這標誌着總統首次發布指導方針，更新核使用授權流程——這是一項重大成就。當然，拜登的繼任者可以撤銷這一新指令，恢復無條件的唯一授權。但制定新的協議將開創一個重要的先例，撤銷協議幾乎肯定會引起國會和公眾的警覺。任何負責任的指揮官都不會在做出其總統任期乃至國家歷史上最重要的決定時，取消與一小部分高級行政人員和民選官員的協商程序。事實上，如果總統採取行動，恢復對核決策的無條件絕對權威，國會可能會而且應該將這種核保障措施寫入法律，並得到公眾的大力支持。

　　2003年，美國前國防部長羅伯特·麥克納馬拉(Robert McNamara)在回顧古巴導彈危機帶來的持久教訓時警告說：“人類易犯錯誤與核武器的無限期結合將摧毀國家。當今世界有7500枚戰略進攻核彈頭，其中2500枚處於15分鐘待命狀態，只需一個人下令即可發射，這是正確且恰當的嗎？”他問道。在歷史上最嚴峻的核危機期間，肯尼迪召集了緊急委員會，試圖緩解麥克納馬拉後來提到的危險。雖然現在世界與冷戰時期相比已經大不相同，但危險性卻絲毫不減。如果要求總統在做出人類歷史上最重大的決定之前與他人協商，美國和世界將變得更加安全。