原文作者：勞倫·庫爾津，美國空軍上校，現任美軍聯合參謀部J39部門特別項目與創新負責人;阿列克斯·格林克維奇，美國空軍少將，現任美國中央司令部聯合特遣部隊行動副指揮官;布萊恩·克爾津，美國海軍上校，現任美國中央司令部海軍預備役聯合情報中心指揮官。

　　2020年9月上旬，美國國防大學出版社季刊—《聯合部隊》發表了勞倫·克爾浸、阿列克斯·格林科維奇和布萊恩·克爾浸署名文章。文章對美軍重組國防部全球指揮與控制結構的前因後果、重新構想的全球指揮與控制結構應該具有的三個關鍵屬性，以及美軍《統一指揮計劃》進行了具體分析，尤其是對戰區司令部和職能司令部以“責任區”為中心的作戰指揮模式進行了詳細解讀，旨在重新獲得信息時代美國的大國競爭優勢和全球軍事優勢。本文僅代表原作者觀點。

　　美國1986年頒布的《戈德華特-尼科爾斯國防部重組法案》，對國防部的組織結構及其運行進行了革命性的變革，重點是賦予作戰指揮官更多的權利，以實現聯合互操作性。繼該法案之後，作為向美國國防部所有部門提供作戰指導的重要文件，《統一指揮計劃》(UCP)也經歷了重大修訂。《統一指揮計劃》重新對從各軍種指揮官到各級作戰指揮官的權力進行了平衡，並闡述了其相應任務、責任和責任範圍。自1986年以來，《統一指揮計劃》逐步發展演變，旨在支持美軍新增的兩個按地理位置劃分的地區性作戰司令部(以下簡稱戰區司令部)和四個按職能劃分的作戰司令部(以下簡稱職能司令部)。雖然這種以“責任區”(AOR)為中心的作戰指揮模式特別適用於工業時代的軍事衝突，但不足以應對信息時代大國競爭的挑戰。

　　20世紀，戰爭規範明確了戰爭與和平之間的界限，主要集中在打造進行“對稱戰爭”的能力上。這種能力通常會受到有限地理區域的限制。即使是在21世紀初的“非對稱戰爭”中，影響反叛亂力量的手段和技術，通常仍會受到地理區域的限制。如今，戰爭與和平之間的界限已經變得非常模糊，軍事行動和敵對活動在陸地、海上、空中、太空、網絡，以及電磁等空間(作戰域)同時發生。

　　即使美軍能夠創造和掌握足以主宰當今作戰空間的新手段，但僅僅擁有最先進的技術也是不夠的：要想贏得當今的衝突，就必須改變國防部組織結構及其運用部隊的方式。如果不能適應信息時代與競爭對手作戰帶來的挑戰，美國將失去自己的國家安全優勢。如果不將創新的技術變革與組織方式的根本轉變結合起來，美軍將無法優化新技術。2018年，美國國防戰略委員會發布的一份評估報告指出，“保持或重建美國的(大國)競爭優勢，不僅僅是創造更多資源和能力的問題。我們需要創新性的作戰概念。”這是一個轉折點，如果不解決當前面臨的問題，在未來任何時間範圍內，重新獲得美國的大國競爭優勢和全球軍事優勢的成本將是難以承受的。

　　“系統對抗”

　　現代軍事技術的發展和地緣政治競爭性質的轉變已經改變了21世紀的作戰方式。在技術不斷變革的時代，大國競爭正在利用信息、空間和網絡領域近乎即時和全球性的特性，使和平與戰爭之間的界限變得非常模糊。美國前任參謀長聯席會議主席約瑟夫·鄧福德上將曾經宣稱，“戰爭的性質和戰略格局都發生了巨大變化。”這一演變不僅使俄羅斯和中國等大國，也使伊朗和朝鮮等較小的強國得以崛起。儘管這些國家缺乏對抗美國的常規力量，但有能力通過虛假信息、網絡攻擊、發射太空武器，以及反(作戰)空間活動等新方式挑戰美國。

　　在21世紀的多域作戰空間中，戰爭與其說是單個“責任區”內敵對軍事力量之間的毀滅性衝突，不如說是敵對的“作戰系統”之間的毀滅性衝突。中國的戰略家將這一概念稱為“系統對抗”。在系統對抗環境中規劃並執行作戰行動，需要一個聯合全域規劃與指揮控制的系統。為了使從海上到空間等進行的複雜作戰行動做到無縫銜接，並實現從戰術到戰略層面複雜協同，戰區司令部指揮官和職能司令部指揮官必須能夠通過一個大的作戰系統，觀察到擴展的作戰空間。然而，這樣的系統目前尚不存在。事實上，美國目前的組織結構會使作戰司令部難以跨越地理與職能上的限制予以運行，以致於會縮小戰略規劃的範圍，並危及到美國塑造戰爭勝利態勢的能力。此外，當處於美軍作戰司令部“責任區”內時，有能力的競爭對手不太可能使自己陷於僅能進行本土增援，而更有可能擴大危機衝突的範圍，以在全球範圍內實施跨域作戰。為了解決這些問題，美軍需要採取迅速積極的行動，以將工業時代的組織結構過渡為能夠應對信息時代特有的全球性對抗、影響與競爭的模式。

　　第三次“抵消戰略”

　　為了充分認識到組織結構發展演變的必要性，美軍必須將《戈德華特-尼科爾斯國防部重組法案》與第二次“抵消戰略”聯繫起來。“抵消戰略”曾經兩次被用作不對稱地補償軍事競爭中劣勢的一種手段。20世紀50年代，艾森豪威爾總統把第一次“抵消戰略”的重點放在核威懾上;1975年至1989年期間，第二次“抵消戰略”則聚焦於隱形/隱身和精確轟炸等技術。這些技術上的變革與《戈德華特-尼科爾斯國防部重組法案》和《統一指揮計劃》的修訂同時進行。2016年，時任美國國防部副部長羅伯特·沃克發起第三次

　　目前，雖然第三次“抵消戰略”促成的人工智能、高超音速等技術正在迅速發展，但美軍需要一種完善的組織方法和結構。

　　重點是與中國和俄羅斯的“大國競爭”

　　2017年版《國家安全戰略》和2018年版《國防戰略》，正式調整了美國國家安全戰略與國防戰略，明確將重點放在與中國和俄羅斯的“大國競爭”上，並強調，重新出現的長期戰略競爭是對美國國家安全利益的核心挑戰。2018年4月，在美國參議院軍事委員會作證時，時任國防部長詹姆斯·馬蒂斯表示：“我們不能指望用昨天的思維、武器和裝備贏得未來的衝突。”最近的舉措，比如，將協調權利的責任賦予作戰指揮官，以及明文規定將參謀長聯席會議主席作為美軍全球事務的“整合者”等，都是糾正目前組織結構中存在的缺陷和優先打造更具靈活性與殺傷力的部隊值得稱道的第一步。

　　同樣地，鄧福德上將也承認“大國競爭”對作戰行動的影響。通過一系列“全球一體化”桌面演練、作戰模擬和戰役計劃，他在聯合部隊中推廣了“全球一體化動態運用兵力”等概念。“全球一體化”概念側重於跨全域和跨作戰地域邊界作戰行動期間時間、空間和目的等方面的同步，以對美軍的對手造成影響。鄧福德上將明確強調整合全球作戰行動的必要性，旨在推動將關注點從衝突轉向競爭，從而保持美軍的競爭優勢。

　　2019年6月，美軍聯合參謀部發布聯合條令說明1-19號《競爭連續統一體》，並強調指出，競爭是武裝衝突下所謂“灰色地帶”(包括貿易、科技、人文交流和軍事接觸)的競爭，並要求美軍在“灰色地帶”進行競爭，即以核力量和常規力量威懾對手，以決定性優勢取勝;同時，為了止損增利，美國不僅應該在“灰色地帶”競爭中獲得優勢，而且在合作、威懾、危機和衝突的各個階段中，還應不斷阻止戰略競爭對手獲勝。這份文件重點強調的一點是，成功的競爭需要“在武裝衝突下巧妙地運用合作和競爭”，並能夠在適當情況下將武裝衝突與外交、信息、軍事和經濟活動相結合，以實現和維持美國的戰略目標。這是一個綜合的戰役行動，而不是單一的戰役行動。然而，“全球一體化”本身並不是目的。如果重點審視美國國防部當前組織結構中存在的更深刻、更系統化的結構性缺陷問題，那麼這些“全球一體化”概念將無法基於第三次“抵消戰略”，來推動組織結構的調整變化，從而無法應對當前戰爭的特徵。

　　作戰司令部組織協調面臨挑戰

　　為了適應新出現的現實競爭與挑戰，美軍增加了作戰司令部的數量(譯者註：美軍共有11個作戰司令部，包括6個戰區司令部和5個職能司令部。其中，美軍將全球劃分為六大戰區司令部，分別為印度洋-太平洋戰區司令部、歐洲戰區司令部、南方戰區司令部、中央戰區司令部、北方戰區司令部，以及非洲戰區司令部;而其五大職能司令部分別是特種作戰司令部、戰略司令部、運輸司令部、網絡司令部和太空司令部)。其中，美國網絡司令部被列為第10個作戰司令部，而美國太空司令部則屬於第11個，這充分表明美軍高層領導人已經認識到，需要重點關注新的作戰空間(作戰域)和未來實施軍事行動的方式。

　　然而，儘管出發點是好的，但增加作戰司令部的數量卻產生了不良後果，即同時必須增加各個作戰司令部之間進行協調和同步行動的組織結構銜接的問題。比如，俄羅斯的影響就為美軍作戰司令部的運行製造了麻煩：在過去的幾個月裡，俄羅斯政府在每個職能領域和各個地理“責任區”都對美國進行了有效施壓。因此，為了充分解決與此問題有關的軍事目標，至少需要一名參謀軍官與所有11個作戰司令部進行協調。由此產生的問題，加上聯合部隊無法充分保障作戰司令部的能力需求，從而極大地增加了“克勞塞維茨”式的摩擦，導致這些組織內的指揮官們和參謀人員將大部分時間花在平衡跨司令部的指揮權上，而不是專注於應對對手。雖然這種摩擦是可以克服的，但需要參謀軍官們花時間制定、制度化和遵循耗時的官僚程序。不幸的是，這也意味着他們花在規劃和執行有效作戰行動上的時間更少了。

　　儘管存在這些不足之處，但重要的是要認識到，通過建立人員之間，以及組織合作夥伴之間的關係，戰區指揮官們可以非常有效地塑造其戰場秩序。這些都是推進美國國家安全目標的有力手段。對於保護美國《國家軍事戰略》所確認的聯合部隊和聯合作戰行動的重心來說，戰區司令部尤其至關重要：美國的聯盟和夥伴關繫結構，為聯合部隊提供了介入並影響全球的能力。在未來的任何組織建設中，這種能力不僅必須保持，而且還必須由具有長期和深度地區性專門知識的人員來加強。同樣重要的是，在職能司令部中也必須保持同等深度的專門知識，特別是當技術能力要求採取審慎的方法進行部隊編組時。

　　還需要注意的是，在組建戰區司令部時，美國國防部領導層從未打算將作戰司令部限制在嚴格的地理區域作戰邊界內;相反地，其目的是讓作戰司令部在必要時能夠自由採取行動，以執行其分配的任務。然而事實上，地理“責任區”已經變得有限制性。經過組織(編組)、培訓和裝備，作戰司令部的參謀人員們能夠單獨管理其“責任區”。雖然一些司令部在協調作戰司令部銜接方面取得了進展，但除了職能司令部之外，其他司令部很少能夠以全局的眼光來應對其所面臨的挑戰。這不是因為願景或領導力造成的，而是源於培訓和結構的組織失誤。

　　雖然美國2018年版《國防戰略》賦予戰區司令部在全球範圍內執行任務，但其參謀人員既沒有能力，也缺乏深度的專門知識來執行這樣規模的任務。在任何“責任區”內管理美軍作戰行動的日常工作，都會消耗作戰司令部參謀人員們的能力。在少數情況下，富有洞察力的參謀人員會針對具有全球影響的問題(比如知識產權盜用、彈道導彈擴散，或敵方認知管理)提出行動方案，跨作戰司令部協調和共識決策的官僚作風是自欺欺人的。這些好的想法在沒有實現的情況下就消失了，主要原因在於美軍的組織結構最終不足以有效應對靈活的機會主義對手。在一個基於同級作戰司令部之間達成共識的體系中，以及面對政策約束時，這些限制是不可避免的。

　　重組指揮與控制結構

　　美軍建議重組國防部的全球指揮與控制結構。鑑於上述幾點，重新構想的全球指揮與控制結構應該具有三個關鍵屬性：繼續關注“全球一體化”行動、具備持續不斷實施作戰行動的能力，以及保持與合作夥伴和盟國建立和發展關係的能力。

　　關於第一個屬性，任何未來的組織設計都應該建立在過去兩年“全球一體化”行動所取得進展的基礎上，並繼續檢驗美軍對統一行動、統一指揮，以及指揮權力和責任的看法。“全球一體化”是指對多個對手進行全面和廣泛的觀察，並平衡全球風險。雖然作戰司令部可以影響國家級的決策，但參謀長聯席會議主席的實際地位和法定權力賦予其向政治領導層提供建議所需的機會和視角;這與其美軍全球事務“整合者”的角色非常吻合。

　　作為美國總統、國家安全委員會和國防部長的首席軍事顧問，儘管參謀長聯席會議主席沒有軍事指揮權，但在制定安全政策方面是一個值得信賴的領導人。其主要職責包括：作為總統和國防部長與作戰司令部溝通的橋梁，平時向總統、國家安全委員會和國防部長提出關於軍隊建設、國防發展項目與預算、採購需求與評估、聯合作戰條令、聯合訓練政策等方面的建議;戰時協助國家指揮當局對美國武裝力量實施戰略指揮，監督各作戰司令部的軍事活動;代表作戰司令部反映其作戰需求等。同時，他還負責為領導層提供非政治性建議，以應對與所考慮方案相關的風險和成本，以及不採取行動的風險。正是因為處在軍民分歧的交匯處，參謀長聯席會議主席不僅能夠影響政策指導，而且能夠根據文職領導層的預期結果，向美軍部隊提供明確的方向。作為美國國防部長的首席軍事顧問，他負責協調美軍部隊的全球部署，根據期望的政治終態和全球部署行動所帶來的風險，建議部隊和武器裝備的調動。此外，參謀長聯席會議主席還可以與國務卿和總統接洽商討，主張在信息、太空和網絡空間領域使用武力或採取行動的額外權力，以降低任務風險和武力風險。

　　美軍聯合參謀部是支持參謀長聯席會議主席完成上述任務的引擎。為了有效地支持主席充分發揮美軍全球軍事事務“整合者”的作用，參謀部應該、事實上已經承擔了這一角色。比如，在發生委內瑞拉、朝鮮、敘利亞和伊朗等世界性事件期間，美軍聯合參謀部在緩解和消除跨“全域”和跨戰區司令部邊界衝突活動方面發揮了重要作用。在優化的組織結構下協調這些活動，需要對聯合參謀部的職能、內部流程和資源協調進行非常“不舒服”的全面調整;然而，正如美國網絡司令部前任副司令、空軍中將凱文·麥克勞夫林所言，這種全面調整將使美軍變得“雙手通用”，即“右手”支援指揮官實施局部地面戰鬥，但需要眾多支援指揮官的“一體化”行動;與此同時，“左手”必須能夠支援全球指揮官，使其能夠執行遠遠超出作戰地域指揮官視角和權限的作戰任務。

　　重新構想的指揮與控制結構的第二個關鍵屬性是，能夠對作戰環境中的事件作出快速響應(即前文提到的具備持續不斷實施作戰行動的能力)。未來的衝突很可能比過去的戰爭爆發得更快，而且不考慮自然地理因素。因此，幾乎沒有時間改變競爭或戰役態勢。坦率地說，從和平時期“轉換”到戰爭時期的心態，凸顯了美軍將戰爭視為政治崩潰的傾向，而不是像卡爾·馮·克勞塞維茨和美國的許多對手那樣，將其視為“通過其他方式的延續”。正如《一體化戰役聯合概念》報告所述，“日益加劇的不穩定因素、國際規範遭到侵蝕，以及修正主義勢力的崛起都表明，競爭將在未來的作戰環境中越來越普遍。”

　　因此，“戰爭”與“和平”時期之間的清晰界限變得無法區分，原因在於美軍至今仍在全球複雜的競爭環境中繼續執行作戰任務。這種現實使美軍對戰爭性質的許多基本假設無效，並對美國國防部提出了重大的文化挑戰。美軍必須認識到，美國參與日常競爭，要想取得成功，就必須從應對危機的立場“無縫過渡”到持續和無限期作戰行動的立場。這種過渡要求：組織結構有信心從被支援關係轉換到靈活實施支援的關係。有效的任務式作戰指揮結構，必須使聯合部隊能夠在“全球一體化”的作戰空間內積極主動地與對手交戰，並持續地與其進行競爭。這種組織結構的成功取決於能否儘量減少目前環境中的不連續性，並認識到戰略競爭的多面性。

　　任何新構想的指揮與控制結構的第三個也是最後一個關鍵屬性是，必須保持建立支持美國安全目標的關係和合作夥伴的能力。美國需要利用合作夥伴和盟國來維護地區穩定與安全，提高互操作性，支援繁重的後勤保障，並確保美軍的前沿存在。儘管美國目前的安全合作努力有時會因為多種利益和信息的相互競爭而令人感到沮喪和效率低下，但同步並整合聯合部隊與整個國防部新組織結構的行動，將使合作夥伴能夠應對內部挑戰，同時保持美國政府在多個方面行動的一致性。目前，諸如對外軍售等合作活動十分繁瑣，並受到耗時的官僚主義與監管障礙的困擾。因此，支持安全合作的美國國防部辦公室也需要對工作流程進行一定程度的重新設計和調整，以更有效地與跨全球與跨“不可知領域”組織結構進行接觸和聯繫。

　　重新構想《統一指揮計劃》

　　重新構想的《統一指揮計劃》會是什麼樣?可以設想的一個選項是，組建兩個類似於作戰司令部的常設聯合部隊指揮部，其中一個指揮部以戰役行動為中心任務，另一個以合作為中心任務。以戰役行動為中心任務的常設聯合部隊指揮部將由下屬特遣部隊組成，每個特遣隊都為特定的競爭對手或威脅行為體負有全球責任。這些特遣部隊將執行一系列任務，以實現戰役目標，包括在競爭期間指導和協調活動，以及在衝突爆發時對實兵進行管理等。一些下屬的特遣部隊會長期存在(比如針對中國的聯合特遣部隊)，而其他的特遣部隊則可能是專門為應對新出現的危機而臨時組建的，事後則被解散(比如針對委內瑞拉的聯合特遣部隊)。理想情況下，以戰役行動為中心任務的常設聯合部隊指揮部不僅具有作戰指揮的屬性，而且還包括跨部門參與其他國家力量的活動，以便重新考慮衝突，使其從“今晚即戰”轉化成協調和提出戰略塑造選項，從而作為主動影響美國對手的一種手段。

　　在這種新模式下，美國太空司令部、網絡司令部、運輸司令部，以及特種作戰司令部，仍然是支持以戰役行動為中心任務的常設聯合部隊指揮部的全球司令部。也許這些司令部保留了一些“獨立行動”的任務，但這些行動很可能是在以戰役行動為中心任務的常設聯合部隊指揮部授權下執行的。比如，美國網絡司令部可能有一個部門被指定為聯合特遣部隊，以對付世界範圍內的惡意網絡行為體，或者美國特種作戰司令部可能領導聯合特遣部隊打擊暴力極端主義組織，但這兩個司令部都將在以戰役行動為中心任務的常設聯合部隊指揮部的指導下發揮輔助作用。在這種模式下，大多數現有的戰區司令部將會移交權利。雖然美國(高級軍官)可以繼續擔任駐歐洲盟軍最高指揮官等要職，但美國中央戰區司令部、歐洲戰區司令部、非洲戰區司令部、南方戰區司令部，以及印太戰區司令部可能會被納入並重新構想新的組織結構。美國戰略司令部將予以保留，但將專門負責核任務。美國北方戰區司令部可能會繼續負責本土防禦任務，並為民政當局提供防務支援。

　　以合作為中心任務的常設聯合部隊指揮部，將與以戰役行動為中心任務的常設聯合部隊指揮部緊密聯繫在一起，包括跨部門、國防部長辦公室和軍種代表等。兩個常設聯合部隊指揮部的關鍵區別在於，以合作為中心任務的常設聯合部隊指揮部不負責應對“不可知威脅”，主要側重於建立夥伴關係，這既有助於地區穩定，也可在未來衝突中發揮作用;其下屬特遣部隊將負責協調指定國家的安全合作活動，與以戰役行動為中心任務的常設聯合部隊指揮部密切合作，確定合作夥伴參與的優先級事項。根據這一擬議組織結構，美軍聯合參謀部將承擔作為指揮部參謀的作戰角色，以支持全球軍事事務的“整合者”(即參謀長聯席會議主席)，並通過一個跨地區和跨作戰域的一致性框架，來創建共同的戰略環境。

　　儘管這一願景與當前以“責任區”為中心的方法大相徑庭，並且與美國國防戰略委員會的建議和許多高層決策者的觀點並不完全一致，但仍有必要讓國防部保持美軍的競爭優勢。如果沒有像《戈德華特-尼科爾斯國防部重組法案》當年那樣，對國防部的組織結構大膽地進行革命性變革的話，美國的競爭對手和敵對國家的國家目標，很快就會使美國國防部喪失力量投送和實現美國國家目標的能力。

　　上文闡述的改變美國國防部組織結構與運用部隊的方式將具有重大意義，但需要付出巨大的努力，這也將造成一定的損失，尤其會招致那些對目前組織結構投入最多的人的阻力。本文只是提供了一個潛在的解決方案，希望美軍能夠就目前的組織結構是否合適，展開一場激烈而坦率的辯論對話。相信，美國將需要以前所未有的規模，在全球和跨多域投送力量。這一辯論對話的確具有挑戰性;然而，如果要為2030年及以後大國競爭的勝利展現聯合力量，辯論對話實屬當務之急。