論國家利益
李少軍
【內容提要】國家利益是國際關係中驅動國家互動的最基本的要素。作為國家基本需求的體現，國家利益決定國家居支配地位的價值與政策取向，並且決定國家的具體目標。由於國家在對外政策行為中會將國家利益轉化為國家目標，而國家目標最終會變為國家的具體行動，因此有關國家利益的理論，實際上是有關國家行為的理論。從這個意義上講，國家要正確地處理與別國的關係，就必須正確地了解其國家利益。有了對相關國家的利益的判斷，國家才能更好地預測和分析其對外政策行為，並正確地制定自己的對外戰略。

【作者簡介】李少軍，中國社會科學院世界經濟與政治研究所國際政治研究室主任，研究員

在國際關係中，國家間的互動無論在什麼情況下和採取何種方式，都有一個最基本的驅動因素，這就是國家利益。人們通常認為，由於國家利益決定國家居支配地位的價值與政策取向，並且決定國家的基本需求和具體的國家目標，因此，國家利益是解釋國際關係中國家對外政策行為的關鍵。

國家利益的由來與涵義

探討“國家利益”，首先應搞清楚“利益”的詞義。在漢語裡，“利益”的詞義就是“好處”。 這是一個具有高度概括的釋義，可以應用於任何情況。例如，講個人利益，就是對個人有好處，講民族利益就是對民族有好處，講國家利益就是對國家有好處。當然，就每一種情況而言，“好處”是指什麼，不同的主體是會有不同見解的。例如，當一個國家發生民族分離問題的時候，主張民族分離與主張國家統一的兩部分人所堅持的國家利
益就截然不同。一部分人所追求的建立一個獨立國家的“好處”，在另一部分人看來，恰恰是一種“害處”。
在國際關係中，行為體所追求的“好處”，是極其多樣的。
從屬性來講，“利益”可能涉及政治、經濟、軍事、文化、生態環境等不同領域，並且涉及從地方到全球的不同範圍。就不同的行為體來說，有些利益是可以共享的，即一方所獲得的“好處”，對相關的其他方也有利，諸如發展貿易、消除恐怖主義、控制溫室氣體排放等；但也有許多“好處”是排他的，即只能由一方獨享，
諸如主權、領土、軍事優勢乃至世界霸權地位等。對於主權國家來說，在任何情況下它的基本職責或義務都
是儘可能多地得到“好處”。這是它們自身生存和發展所必須做的事情。獲得這樣的好處，體現了國家的某種需求和欲求。這種需求和欲求，作為一種現實存在的東西，實際上就是“國家利益”。阿姆斯特茨在論述國家利益時，就是從這個角度進行界定。他說：“國家利益的概念通常指國家相對其他國家而言的基本的需求和欲求。”以需求與欲求來界定國家利益，講出了一個基本事實，即國家的生存與發展，有一些必要的條件與需要的條件。必要的條件不存在，國家就不能生存，例如國土、人口、主權等。需要的條件不存在，國家就不能發展，例如和平的周邊環境、充分的能源供應、平等的貿易關係等。
就“國家利益”的概念而言，無論是以“好處”進行闡釋還是以“需求”與“欲求”進行界定，都可以涉及它的本質內涵。實際上，有不少有關利益的界定涉及了這兩層涵義，儘管未必兩者同時提到。例如，王逸舟對國家利益的界定是：“一般地講，國家利益是指民族國家追求的主要好處、權利或受益點，反映這個國家全體國民及各種利益集團的需求與興趣。”閻學通在論述國家利益時是把它定義為“一切滿足民族國家全體人民物
質與精神需要的東西。”對於這種需要，閻學通的解釋是：“在物質上，國家需要安全與發展；在精神上，國家需要國際社會的尊重與承認。”
以“好處”或“需求與欲求”作為基本涵義的國家利益觀，實際上並不是現代思想，在古代，這種觀念就已經形成了。按照唯物主義觀點，人類產生之後，就有了生活需求，要吃、要穿、要住，於是就發生了利益問題。荀子認為：“夫好利而欲得者，此人之情性也。” 由於人們有了利益的需求，自然就會產生利益的觀念。這種利益在社會的不同階層，會涉及不同的需求。其中最高統治者所關注的利益，就是一種“國家利益”。例如，孟子大老遠從齊國跑到魏國去見魏惠王，魏惠王劈頭就問：“叟，不遠千里而來，亦將有以利吾國乎？”孟子回答說：“王何必曰利，亦有仁義而已矣。”他的理由是：“王曰何以利吾國，大夫曰何以利吾家，士庶人曰何以利吾身，上下交征利，而國危矣。”從孟子的話中可以看到，當時的社會各階層都已有了“利益觀念”。由於大家都爭奪利益，已使國家面臨着危險。對於人們追逐利益，司馬遷在《史記·貨殖列傳》中曾引用了當時的一種說法，即“天下熙熙，皆為利來；天下壤壤，皆為利往。”雖然他談論的是商人逐利，但反映的卻是人們普遍具有的利益觀。在中國的古代文獻中，反映利益觀念的用語主要是“利”而不是“利益”。“利益”雖有使用，但比較少，例如，《後漢書》中有“勸令養蠶織屨，民得利益”；《魏書》中有“大興水田，於公私頗有利益”。通常，“利益”的使用主要是作為一個佛教用語，其義等同於“功德”。按照佛家的解釋，自利名功德，利他名利益。實際上，佛教的這種用法，與利益的本義並不矛盾。
在西方歷史典籍中，也有關於“利益”觀念的記載。在《伯羅奔尼撒戰爭史》中，有關“利益”的討論就很多。例如，伯里克利在雅典遭受軍事失敗後曾這樣闡述個人利益與國家利益的關係：“每一個人在整個國家順利前進的時候所得到的利益，比個人利益得到滿足而整個國家走下坡的時候所得到的利益要多些。一個人在私人生活中，無論怎樣富裕，如果他的國家被破壞了的話，也一定會陷入普遍的毀滅中；但是只要國家本身安全的話，個人就有更多的機會從私人的不幸中恢復過來。”
當然，無論是中國古代魏惠王所講的“利”還是伯里克利所講的“國家利益”，同現代的國家利益都不是一個概念。現代的國家利益是伴隨着現代國家的誕生而產生的。弗雷德·桑德曼引述查爾斯·比爾德的研究成果，闡述了國家利益概念演變的兩個階段。在第一階段，這一利益所涉及的是“王朝”利益———每位君主都渴望維護並且儘可能地擴大他的版圖以及他對土地和人民的統治。隨着版圖中越來越多的集團將自己的具體利益同君主的利益混為一體，王朝利益便讓位給了“國家利益”這一概念。由於國家利益仍然保持着王朝利益統一的特徵，還存留着強迫性的專制主義的因素，因此它仍然像“王公意志”那樣至高無上和不可抗拒。從歷史發展過程來看，“王朝利益”演變成“國家利益”，從根本上來講，應該是主權國家體系形成的產物，演變的是作為主體的政治實體而不是其他。
主權國家體系的出現，標誌着現代國際關係的形成。在現代國際關係中，國家利益構成了國家間互動的一個最重要的因素。實際上，國家之所以會形成互動，說到底，就是因為國家在不斷滿足自己的需求與欲求的過程中所形成的發展，必然會導致與其他國家的接觸與互動。而一旦發生這樣的接觸與互動，國家實現自身利益的行為，就變成了對外政策行為。這種對外政策行為包括各種不同的形式，既有以合作為基調的友好往來、討價還價，也有以衝突為基調的威脅、恐嚇乃至戰爭。在這些對外政策行為中，不論是否以明確的語言加以闡釋，國家利益都是一個基本因素。它是國家維護和爭取的核心的東西，也是指導國家採取行動的基本原則。1939年，丘吉爾在分析蘇聯對外政策行為時明確使用了“國家利益”的概念。他說：“我不能為你預測俄羅斯的行動。這是一個謎中之謎；不過，也許有一個東西是關鍵所在，這就是俄羅斯的國家利益。”對於國際關係中的國家利益概念，古典現實主義做了最直接和明確的闡釋。按照現實主義的觀點，國際政治行為都是從被界定為權力的利益出發的。在國家之間，權力鬥爭表現為一個國家企圖控制他國的行為。
由於在國際體系中不存在可以實施法律和建立秩序的世界政府，因此國家要維持生存，就必須自己照料自己的利益。國家利益的一個最基本的組成部分就是本國的生存和安全。現實主義的利益觀，闡述了國際關係中國家利益的一個最基本的屬性，即不相容性與衝突性。按照現實主義利益觀的邏輯，國家對國家利益的追求，最終都將表現為國家間的權力之爭。
然而，在現實的國際關係中，人們可以看到，國家間固然存在大量的衝突現象，但同時也存在大量的合作現象。自20 世紀70 年代以來，伴隨着國際互動的發展，特別是伴隨着全球範圍內相互依賴進程的發展，國家利益的另一種屬性，即相互性、共同性與合作性也日益顯現出來。與現實主義進行爭論的跨國主義認為，由於國家間已建立起比較緊密的經濟聯繫，而這種聯繫只有在穩定的國際環境中才能興旺，因此，具有經濟互動關係的行為體對於保持秩序以推進其利益就有了共同的利害關係。這種利害關係表明，在國家間存在着一種利益的和諧，
其意義在於，合作對所有國家來說都是互利的，不僅有利於經濟利益，而且有利於國家的安全。
現實主義與跨國主義作為兩種居主流地位的相互爭論的國際關係範式，分別對國家利益的衝突性與合作性做了很好的闡釋。這兩種闡釋的合理性，實際上構成了一個硬幣的兩面，因為它們分別闡釋了國家利益的兩個不同層面。在當代，對任何主權國家來說，其利益可以說都包括兩部分，一部分是自利的利益，另一部分是共享的利益。自利的利益只對一方有利，而共享的利益則對相關各方都有利。例如，進行軍備競賽，就只對一方有利，而進行裁軍則對相關各方都有利。
國家利益的這種兩重性，一方面體現了國家追求目標的不同性質，另一方面也體現了國家追求目標的不同方式。毫無疑問，國家對這兩種利益的追求，所導致的結果是不同的。追求自利，所導致的就是排斥與衝突；追求共享，所導致的就是合作與和諧。

國家利益的層次

國家所維護的利益，或者說所追求的需求與欲求，有一些東西是具有普遍性的。對於這些東西，任何國家都有加以保衛或實現的職責。如果國家不這樣做，就是沒有履行自己的義務，其合法性就不存在了。
皮爾遜和羅切斯特認為，主權國家的國家利益，一般來說，至少有三項基本內容：第一，確保自身的生存，包括保護其公民的生命和維護領土完整；第二，促進其人民的經濟福利與幸福；第三，保持其政府體系的自決與自主。這些東西構成了國家的核心價值和最基本的對外政策目標。這三項內容都屬於國家利益中具有普遍意
義的東西，或者說都是最重要的東西。除了最重要的東西之外，國家利益中還存在重要、次要以及不太重要的東西。實際上，凡涉及國家的需求與欲求，不論大小，都可以說是國家利益。這些東西總和起來，就構成了多維和複雜的國家利益的體系。
由於國家利益總是包含具有不同重要性的各種要素，因此國家利益通常都有層次的劃分。不同的層次體現利益的不同內容以及利益的不同的重要性。國家對於不同層次的利益通常會做出不同性質的反應，從而表現出戰略選擇的輕重緩急。一般來說，國家採取維護自身利益的行為，總要根據客觀情況和主觀判斷，確定自己的戰略目標的先後順序，並確定反應的程度。
怎樣對國家利益進行分層，不同的研究有不同的分法。羅賓遜認為，區分國家利益的標準有三條，即優先性、特殊性和持久性，按照這三條標準進行判斷，可以區分出6 種不同類別的利益：1.生死攸關的利益。這種利益亦稱核心利益或戰略利益，涉及的是國家的基本的和長期的目標，諸如國家安全。在這種利益上，國家是不能妥協的。2.非重大利益。這種利益涉及的是國家需求的各個具體的方面。在這種利益上，國家是可以進行談判或做出妥協的。3.一般利益。這種利益涉及的是廣泛的、全球性的利害關係，諸如維護地區和平、促進經濟繁榮等。4.特定利益。這種利益涉及的是國家明確界定的有限目標。5.永久利益。這種利益是指國家的不變目標，諸如保護領土邊界等。6.可變利益。這種利益是指國家針對特殊的地理或政治發展所做出的反應。這6種利益的劃分，並不是在同一維度上進行的，它們實際上可以分為三對，即生死攸關的利益與非重大利益、一般利益與特定利益、永久利益與可變利益。任何一項具體內容，可能都有多種屬性。例如，保衛領土安全既屬於生死攸關的利益，也屬於永久利益。這種分法涉及國家利益的判斷，但不涉及全部利益的重要性排序。
對國家利益進行重要程度的劃分，其意義在於確定指導國家行動的原則。通常，國家根據不同的利益等級，會採取不同的行動，特別是採取不同的強制性行動。例如，美國國家利益委員會年發布的《美國的國家利益》報告，在把美國國家利益分為4 個層次的基礎上，提出了美國採取軍事行動的原則，即：（1）對於生死攸關的國家利益，即使在沒有盟友參與的情況下採取單邊行動，美國也要準備投入戰鬥；（2）對於極端重要的利益，美國只有在生死攸關的利益受到威脅的盟國的共同參與下才應準備動用武裝力量；（3）對於重要的利益，美國應個案處理，並且只有在低代價和其他國家分擔最大費用的情況下才應參與軍事行動。
國家根據利益判斷而採取的行動，通常被認為是一種理性行動。事實上，正因為國家在大多數情況下會根據自己的不同利益採取不同的理性行動，因此對國家對外政策行為進行分析與預測才成為可能。 希德尼·維巴指出：“如果決策者合乎理性地行事，那麼懂得理性法則的觀察者就可以在他自己心裡預演這個決策過程，倘若他知道決策者的目標，他就能對決策進行預測，並且知道為什麼會有這樣的特定決策。”
當然，對國家的決策進行預測並不是一件容易的事，因為作為理性行為前提的“國家利益”本身，情況是非常複雜的，不能一概而論，因為它們既存在共性，亦存在差別。
一方面，對不同的國家來說，“國家利益”可能意味着完全不同的東西。國家有不同的國力、不同的戰略環境和不同的對外政策追求，對國家利益就會有不同的界定與追求。超級大國與中小國家，發達國家與發展中國家，有關國家利益的判斷就常常有很大的不同。另一方面，由於國家利益的界定都是由國家自己做出的，都是以對自己有好處為標準，因此無論大國小國，都有一些共同點可尋。通常，國家界定利益總是把對本國的威脅置於首位，而把對其他國家（包括盟友）的威脅放在第二位；總是把現實主義考慮（諸如權力競爭、國家安全等）置於首位，而把制度主義考慮（促進國際法、國際制度等因素）放在第二位；總是把高政治問題（政治、軍事安全等）置於首位，而把低政治問題（對於經濟等問題的考慮）放在第二位。在這方面，不同的國家可能會略有不同，但多數情況是這樣的。以美國國家利益委員會2000 年的報告（《美國的國家利益》）為例，我們就可以看到這樣的特點。該報告把防範核武器和生化武器“對美國及其海外軍事力量”的威脅和攻擊作為第一檔次的利益（生死攸關的利益），而把“在任何地方”防範這樣的威脅和攻擊視為第二檔次的利益（極端重要的利益）；把美國盟國的生存列為第一檔次的利益，而把盟國的幸福列為第二檔次的利益；把生存和軍事威脅列為第一檔次的利益，而把促進國際法、國際制度以及促進西半球的民主、繁榮、穩定列為第二檔次的利益。
在國家利益的層次劃分中，最重要的實際上是第一檔次利益的確定，即生死攸關的利益。“生死攸關”在這裡的含義，就是“對某事物的生存和延續至關重要，不可缺少”。對於這種利益，任何國家都不能放棄，不能妥協，都會不顧一切地加以維護，因為這種利益失去了，國家就無法生存或繼續存在了。因此，無論是一個國家界定自己的利益，還是分析別國的利益，最重要的都是判定什麼是生死攸關的利益。對於這樣的利益，屬於自己的要堅持到底，屬於別國的則要非常謹慎地對待。毫無疑問，在這類利益上發生矛盾，很可能演變成為對抗乃至戰爭。
“9.11”事件之後美國之所以大力打擊“基地”組織，就是因為該組織危害到了美國生死攸關的利益。當然，在國際關係的常態下，國家未必總是面對着“生死攸關”的問題。在不存在直接對抗或危機的情況下，國家往往會把自己的適意發展（包括超級大國維護自己的霸權）視為生死攸關的問題。所以，即使在和平時期，國家也總會確定一些最優先做的事情，而這些事情也就具有了“生死攸關性”。一般來說，國家的生死攸關利益不會很多，多了就不具有生死攸關性了。《美國的國家利益》報告認為，美國政府所考慮的這類利益不會超過5 項。
對於國家的生死攸關利益之外的利益，儘管也可以劃分不同的檔次，但在實際應用中往往很難劃分。通常，人們在生死攸關的利益上比較容易形成共識，而在其他檔次的利益上則很難達成一致。美國對外關係委員會1994年至1995 年曾組織100 多位成員討論什麼是美國的國家利益，結果大家只在一點上達成共識，即對美國來說，生死攸關的利益就是“保衛美國的領土完整，包括防止對美國本土使用武力”，而在其他問題上則意見不一。
由於國家通常只在生死攸關的利益問題上比較明確，在其他利益上不太明確或是意見不一，因此在國際關係中進行利益分析，最重要的就是處理本國與別國在生死攸關問題上的利益互動。這類利益處理好了，涉及其他利益的問題就比較容易處理了。

國家利益的形成

談論國家利益，人們往往習慣於把國家視為一個整體，即它是作為整體的單一行為體。新聞媒體的稱謂，如“中國”、“莫斯科”、“白宮”等，就反映了這樣一種認識。按照這種認識，一個國家的“國家利益”是由“國家”或“國家政府”確定的。然而，現實情況往往要複雜得多。事實上，在一個國家之中存在不同的階級和階層，存在不同的民族或種族，存在不同的利益集團。這些不同的主體常常有不同的需求與欲求。
即使在一個政府內部，不同的部門也往往有不同的需求與欲求。在這種情況下，作為整體的“國家利益”是怎樣產生的呢？弗雷德·桑德曼說：“任何研究國家利益的學者或者使用這一概念的人都會遇到一些令人迷惑的問題：誰的利益？怎樣決定這些利益？由誰來決定？人們可以說，國家利益是社會內所有具體利益的總和的最高形式。可這種說法是難以證實和運用的。按定義，一個現代社會所包含的利益是多種多樣的。最大限度地滿足不同利益的要求，或至少將不滿足限制在不發生動亂的限度內，這是一切政府的一項任務。而政治的本質還在於，不能同樣滿足所有的利益；有些是無法滿足的；痛苦的抉擇和權衡是日常慣例。任何政治行動都會使一些利益得到維護而另一些則喪失。”
國家之內所存在的複雜的需求與欲求，使得“國家利益”的綜合、取捨、確定成了一項複雜的工程。庫爾圖諾夫認為，確定國家利益，至少可以有兩種方法：一種是整體的方法，另一種是實證主義的方法。整體的方法假定，每個國家都是特定的和獨一無二的。每個國家都有它要完成的歷史使命。它的命運和使命是不能選擇、改變或拒絕的，因為這些東西是深深地植根於特定國家的文化、歷史和地緣政治地位之中的。不能追隨其使命的國家註定要衰落，並最終會崩潰。政治領導的目標就是揭示這種使命，精心地闡述它並把它灌輸於社會之中。政治家的智慧就在於他們能以適當的方式就國家的長遠未來建構這種國家利益概念。這種方法使國家利益變成了一個價值和信念的問題。這樣的“國家利益”是與“國家觀念”、“國家路線”等概念相聯繫的。與整體的方法不同，實證主義方法是基於社會和國際關係的比較理性的基礎。這種方法較少神聖色彩。從這種觀點來看，國家利益只不過是社會中多元的、有時甚至是相互排斥的集團利益的最小公分母。這些利益包括政治、社會、經濟、地區、種族利益等等。因此，政治領導人是不能揭示或發明國家利益的，他們只能理解之和平衡之。政治家即使能拿出來個人版本的“國家命運”，也不應把它強加給社會。相反，社會應當利用國家來協調集團利益。在有關國家利益的實證解釋中，政治家被看做是忠實的經紀人，而不是牧師。"庫爾圖諾夫所描述的這兩種相異的國家利益的產生過程，從表面上來看是對立的，是與國家內部不同的政治機制相聯繫的，然而，考察國際關係的現實可以看到，這兩種模式實際上並不是相互排斥的關係，而往往共存於國家利益的構成之中。
整體的方法所涉及的利益是自上而下產生的。這種反映“命運”特點的利益，儘管是通過國家的政治精英表述出來的，但從根本上來說乃是國家的地緣環境、歷史傳統、思想文化、社會心理以及意識形態等因素的綜合產物。一般來說，人們應把這種利益視為文明發展的產物。它反映的是國家作為整體的需求，因而具有宏觀和神聖的特點。它可能指國家的主權、獨立和領土完整，指國家的社會制度，也可能指人民的幸福安康。
就當今的世界各國而言，其利益可以說都有“神聖”的一面。在這裡，“神聖”並不具有宗教含義，而是指“極其崇高而莊嚴”，“不可褻瀆”。國家的領土常常被稱為“神聖的領土”，就是出於這種涵義。捍衛這樣的利益，對國家來說是一種“神聖的使命”。通常，國家出於“使命感”而維護的東西，都具有“神聖”的意味。這種利益是人們價值觀的一種普遍反映。對於這種利益，政治家的闡述與揭示是不可缺少的。事實上，只有通過政治家的闡述，人們才能形成認同。實證主義所涉及的利益是自下而上產生的。這種利益所反映的需求與欲求比較實際、具體，往往不那麼神聖。面對社會中各種不同的具體的利益要求，國家作為全體國民的代表，
它的利益只能是整個社會中的各個局部利益互動的結果。這種結果取決於國內各種政治力量的較量，也取決於政治力量背後的各種經濟力量以及其他社會力量的影響。在這個過程中，國家不是利益的發明者，而是利益的調和者。它必須儘可能地使“國家利益”的概念同社會各階層、各集團的利益相協調。在有些國家的有些時候，這種自下而上確定國家利益的過程會採取制度主義的方式，諸如舉行全民公決。加拿大魁北克人在決定是否應與加拿大分離的時候，就採取了全民公決的方式。這種公決，實際上就是利益的判斷。
在當今的國際關係中，各國利益的形成大概都會或多或少涉及這兩種模式，或者說都會同時受到來自“上邊”與“下邊”的影響。任何政府要實現自己的目標，推行自己的政策，都必須精心地闡述“國家利益”，以便謀求國民的認同。反過來，國家內部的各種集團甚至個人，要滿足自己的要求，也都會力求使“國家利益”符合自己的願望。通過這樣一種上下的互動而形成的國家利益，也許最後很難判斷它到底是自上而下形成的還是自下而上形成的。
在探討國家利益形成問題的時候，除了它的形成途徑之外，還有一點應當注意，即必須注意區分國家利益與政府日常決策的不同。一般來說，國家利益與政府日常決策有這樣幾個區別：第一，國家利益是比較穩定和深層的東西，是長期起作用的行為指導原則，而政府的日常決策則可能隨政府的更換而改變。第二，國家利益是比較宏觀的原則，通常不能太具體，而政府的日常決策則往往比較具體，針對一時一事。第三，國家利益是一個整體，是得到大多數人長期認可的東西，而政府的日常決策卻經常遭到反對，有時甚至是多數人的反對。正如阿姆斯特茨所說，“就其主觀特性而言，國家利益是基於國家全體公民所認可的長期的集體利益。因此，儘管國家在全球體系中追求着各種不同的對外政策，國家利益概念卻是單一的和作為整體的概念。”
當然，講國家利益是穩定的東西，只是相對政府的日常決策而言。就其本身來說，它並不是一成不變的。客觀環境發生重大變化，國家利益的界定也會變化。冷戰的結束和“9.11”事件都使美國的國家利益觀念發生改變。中國在十一屆三中全會之後實行改革開放，也是對國家利益觀念的改變。從另一方面來說，國家利益作為一種需求，當它得到滿足之後，就會有新的需求出現。這也是一種變化。例如，當國家面臨戰爭危機的時候，首先需要滿足的是安全的需求。但戰爭的危險消除之後，發展經濟的需求就出現了。對於國家來說，根據內外環境的重大變化調整對國家利益的界定，根本目的是要指導自己的行動，並確定適當的國家目標。

國家目標

要實現國家利益，國家就必須根據自己的需求與欲求制定出具體的行動計劃。這樣的行動計劃，實際上就是國家的戰略。在這個行動計劃中，國家目標就是戰略所要達到的目的。這些目的包括國家已經擁有但需加以保衛的東西，也包括國家並不擁有而需要獲取的東西。
國家為實現自己的利益而追求的目標，在一般情況下總是包含一些最基本的方面，例如，國家必須大力發展經濟和科技，以便提高人民的生活水平並在國際競爭中居於有利地位；必須發展一定的軍事力量，以便形成堅固的國防；必須開展得力的外交，以便造就有利的國際環境；必須發展適意的政治制度和社會制度，以便保持國內社會的穩定；而且必須注意可持續發展，以便保持良好的生態環境。從國家目標的內容來看，它們與國家利益是有着密不可分的關係的。人們通常認為，國家目標與國家利益往往就是一回事，因為國家利益所體現的需求與欲求，不可能是盲目的，必定是有所指和有目標的。例如，維護國家的領土完整，肯定屬於國家利益，但它同時又是明確的國家目標，特別是在領土完整受到威脅的時候。
然而，為了更清楚地闡述問題，在對國家利益與國家目標進行概念化的時候，我們還是應該進行必要的區分。事實上，國家目標與國家利益還是可以概括出若干區別的。第一，國家利益儘管可以分層，但它總是宏觀的東西；而國家目標則既有宏觀的，也有微觀的。第二，國家利益是指導原則，通常不是操作層面的東西，總的來看比較籠統、概括；而國家目標則既有指導性又有操作性，既有總體方向又有具體的實施指標。第三，國家利益通常只有少數幾條，而國家目標則有一個完整的體系，既包括具有整體性的“宏偉目標”，也包括各行業、各部門的具體目標。
以中國十一屆三中全會以來實施改革開放的發展戰略為例，我們可以看到，鄧小平所闡述的“三個有利於”， 講的就是國家利益問題。在這裡，發展生產力、增強綜合國力、提高人民生活水平是中國的國家利益，而為實現這樣的利益而制定的分三步走的戰略部署則是國家的三個目標，即第一步實現國民生產總值比1980 年翻一番，解決人民的溫飽問題；第二步，到21世紀末，使國民生產總值增長1 倍，人民生活達到小康水平；第三步，到21世紀中葉，人均國民生產總值達到中等發達國家水平，人民生活比較富裕，基本實現現代化。" 與“三個有利於”所代表的國家利益相比，三步走的國家目標是具體、明確和以數字為體現的。當然，這樣的目標還可以再進一步具體化，諸如可以具體化為各行業、各領域、各部門的目標，並具體地變為國家的經濟計劃。
從中國經濟發展戰略的“三步走”來看，國家目標在時間上是有長短之分的。在這裡，第一步目標是短期目標，第二步目標是中期目標，第三步目標是長期目標。當然，所謂“短”與“長”，只是相對的，不可能有絕對標準。在國家的戰略目標體系中，除了有以時間長短為界定的目標之外，還有以領域為界定的目標。任何國家都應該有政治目標、軍事目標、經濟目標、外交目標等。就這些方面來說，通常又會根據其重要程度而劃分核心目標和非核心目標。就中國的國家目標來說，發展經濟，實現現代化，這是核心的目標，或者說是最重要的目標。其他的目標，都必須服從或服務於這個目標。例如，國家的軍事目標、外交目標儘管也都是非常重要的目標，但都必須以國家的經濟建設為中心。軍事目標應是為國家的現代化建設提供安全保障，而外交目標應是為國家的現代化建設提供一個和平發展環境。
一般來說，國家制定自己的戰略目標體系，在比較宏觀的大目標之下，總要配以比較具體的較小目標。如果沒有具體的小目標，大目標就變成空談了。例如，謀求和平發展的國際環境，這是中國的一個宏觀的外交目標。為實現這個比較大的目標，就必須把它具體化，變為一個個的操作性目標，包括大國關係、周邊關係以及參與國際組織和國際制度等方面的目標。只有這些具體目標一一實現了，國家的外交大目標才能達到。
綜上所述，由於在國家的對外政策行為中國家利益要轉化為國家目標，而國家目標最終要落實到國家的具體行動中，因此，國家利益從來不是單純的觀念和概念，而是時時與國家的行為相聯繫的。從這個意義來講，有關國家利益的學說，應當是關於行動的理論。反過來說，通過考察國家的具體行為，人們就可以推測和分析國家的利益所在，而了解了國家利益所在，對國家行為和國際關係就能做出更具洞察力的分析。
［2002年11月21日］

註：原文加註腳為PDF格式，可以在中國社科院世界經濟與政治研究所的網站裡下載。