在國際關係的叢林中，美國就像一隻800磅重的大猩猩，它擁有無與匹敵的力量，足以粉碎足下的任何東西。但事實是，美國超強的經濟和軍事力量並不意味着它能夠輕而易舉地實現自己的目標。即使是在反恐戰爭前，美國的外交實踐就反覆證明多邊主義和公眾外交的重要性。比如布什總統及其政府為了導彈防禦計劃積極尋求歐洲和俄羅斯的支持，克林頓政府時期在科索沃問題上締結聯盟以及1998年後美國在對伊朗政策上陷入僵局。在這些事件中，美國成功與否關鍵是看美國操縱其國內政治的能力，能否建立和維持政治聯盟以及在傾向單邊主義時能否有所收斂。這些限制有的是美國自身就有的，有的是二等強國造成的，有的是由一些機智的弱國造成的。理解這些限制對於我們確定當今國際體系中權力的意義和制訂在這種體系中能夠成功實施的政策具有舉足輕重的作用。

　　軟弱的霸權模式

　　首先，美國國內的政治制度限制了美國的國際行動自由。儘管美國總統擁有世界上最先進的軍事力量，但他缺少公眾和國會的支持以使這種優勢最充分地發揮出來。調查顯示美國公民反對傷亡，除非美國的根本利益受到侵害，如防止恐怖主義。內部的分裂導致美國沒能快速、堅決、有力地行動，這與其物質資源的豐富性極不相稱。某些國家已經注意到了這種情況：對美國公民來說是民主討論在這些國家看來就是缺乏決心或者是操縱政治的機會。這使得美國外交政策的執行更加複雜。

　　其次，國際政治的複雜性對美國權力的行使是一個嚴峻挑戰。儘管美國軍事威力無比，但其國外行動要根本依靠其區域盟國。假如美國要在國外建立軍事基地或者太空基地，那麼某個弱國的地理位置就是其與美國討價還價的籌碼。應付這些國家的就需要高明的外交藝術和足夠的敏感度。政治手腕和軍事力量一樣重要。而且對美國來說政治手腕似乎更加重要，現在即使那些資源相對缺乏的弱國也居然能夠利用美國與其盟國的裂痕來為己服務。

　　最後，即使美國取得了成果，美國也常常陷入布魯斯·康因（Bruce Conin）所稱的"霸權的困境"。美國無疑有能力作為強國謀求其短期利益，比如說為了石油而干涉某個國家。事實上，如果它這樣做的話，就會損害其作為強權國家按照一套規則（現在是《聯合國憲章》）來領導世界的地位，從長遠來看，這也對美國不利。為了區區薄利而去破壞公認的法則和規章只能使他國容忍霸權，繼而敵視霸權，最終導致自身衰落。所以，美國時常自我收斂，屈服於一些弱小國家的要求。為了保持其唯一超級大國的地位，美國必須避免像超級大國一樣行動。

　　以上這三種限制在最近的導彈防禦、科索沃問題和對伊拉克政策上表現得相當明顯。 在這三個問題上，美國雖然力量強大但卻不能按照自己的其強權意志行事，主要就是為其國內政治制度、國際政治和"霸權的困窘"所限。

　　導彈政治

　　布什總統入主白宮後，不顧俄羅斯和歐洲的反對，違反1972年的《反彈道導彈條約》，發誓要建立強大的多層次導彈防禦體系。但幾個月後，布什政府就改變策略，為導彈防禦計劃贏得國際支持積極展開外交活動。布什答應在此問題上"真正考慮盟國的意見"並保證盟國不會出台單邊政策。2001年7月，布什出訪歐洲以尋求支持，同年夏秋季，布什多次會晤俄羅斯總統普京討論《反彈道導彈條約》的未來。

　　然後2001年12月，美國宣布退出《反彈道導彈條約》，俄羅斯和歐洲並沒有表現出震驚也沒有予以譴責。美國的行動再加之9.11後的各國的一致消除了其他國家對美國的反對。為什麼美國要首先採取行動？毋庸置疑，俄羅斯和歐洲都無力阻止美國的計劃，那麼美國為什麼要屈服於他們的壓力呢？

　　這要部分歸因於國內政治。2001年初，美國國會的議員強烈批評布什政府在一系列問題上的單邊主義傾向，其中包括導彈防禦計劃。布什政府同俄羅斯和歐洲協商，因為這樣做有可能平息國內的批評。到5月中旬，佛蒙特州的參議員傑弗茲退出共和黨，使得民主黨控制參議院，這樣導彈防禦計劃就遇到財政支持的困難。布什政府考慮俄羅斯和歐洲國家的意見，不是因為這些國家強大，而是因為參議院控制了防禦支出。

　　這還要歸因於國際政治上的考慮。美國未來的任何導彈防禦都要在歐洲部署攔截機，除非美國要襲擊其北約盟國，否則美國必須徵得盟國同意。但這為俄羅斯提供了與美國討價還價的機會，因為俄羅斯會嚇唬歐洲國家導彈防禦計劃將導致新的軍備競賽。俄羅斯這一招相當有用，現在歐洲國家主要看俄羅斯的態度行事，如果俄羅斯同意，他們也就會跟着同意。歐洲在這場遊戲中扮演着另一半角色，並自得其樂。利用俄羅斯的威脅來反對導彈防禦計劃。他們娓娓道來他人的顧慮，而對自己的顧慮隻字不提，以此來遮掩反對導彈防禦計劃。俄羅斯和歐洲的領導人把美國置於兩難境地。迫使美國要麼談判要麼冒險脫離盟國。強大的軍事力量必須輔之以政治敏銳和談判技巧才能達到預期目的。

　　最後，霸權的困境也限制了美國的能力而不是其意願。美國本可以漠視俄羅斯和歐洲的反對，但這勢必嚴重損害美俄關係和美歐關係，從長遠來看，這也會削弱美國的強權。這樣的單邊主義行動會促使俄羅斯同中國結成反美聯盟，還會破壞北約的統一，而北約是美國控制歐洲事務的主要工具，北約也為美國提供了在爆發了兩次世界大戰的歐洲的安全。由於以上原因，美國選擇了低調處理導彈防禦計劃，而不是把它作為一種威脅而耀武揚威。通過協商，美國承認俄羅斯為新型的安全框架中的夥伴，並一再向歐洲承諾將忠誠於大西洋聯盟。美國選擇收斂自己，而不是傲慢地騎在其他國家頭上，這正是"霸權的矛盾"。美國行使其軍事威力需要政治機智。

　　美國仍在實施其導彈防禦計劃，但遵循的原則不再是單邊主義和強權，而是多邊主義和協商，這充分顯示了其面臨的三方面限制。

　　干涉科索沃

　　克林頓政府對科索沃的政策同樣證明了這一點。至1998年秋季早期，科索沃民族衝突逐步升級，使得克林頓政府認識到有必要出面干涉。但克林頓政府不是單邊行動，而是在北約內部尋求支持空中打擊塞爾維亞。到同年冬季末，北約所有成員國放棄了通過談判解決衝突的信心，空中作戰的準備全面展開。來年春末，塞爾維亞投降，美國同英國、法國、德國、俄羅斯和意大利一道參與在科索沃的維和行動。美國此時把協調工作交給聯合國，聯合國則讓北約負責軍事安全，讓歐盟負責經濟管理，讓歐洲安全合作組織負責制度建設。美國為軍事強國，為什麼要同北約合作而不單獨行動？為什麼要同其他國家一起分擔戰後責任呢？

　　同樣，國內政治提供了部分答案。國會和公眾的反對嚴重限制了政府的行動，使得政府最終沒能按照既定政策行事。克林頓政府放棄立即使用地面部隊，美國在與塞爾維亞和北約交往中顯得有失堅定和信用。克林頓本人由於萊溫斯基醜聞和1993年災難性地干涉索馬利而在這個問題上顯得無能為力。克林頓政府國內的種種弱勢使盟國的後勤和維和幫助愈顯重要。

　　美國要更多地依靠盟國，就必須考慮其盟國在衝突期間和隨之以後的國內壓力。美國要創造一種與其他北約國家團結的形象，以免使他們的領導人有成為美國傀儡之嫌。而現實是美國一家制定戰略和決定目標,其盟國則私下爭論支持哪項政策。但對於國內的公眾和國外的敵人，北約則表現出和諧一致。如果沒有這種關係協調和多邊主義形象，塞爾維亞就不會感覺到孤立，美國就會在其行動中遇到更多的挑戰，歐洲國家也就不會同意出動維和部隊的80％。要使行動成功不僅僅需要強權，還需要創造性的外交。

　　霸權的困境也解釋了為什麼美國會考慮其他國家對干涉的看法以及為什麼美國要尋求多邊主義的合法性。如果美國單獨對科索沃行動，必然遭到國際社會的譴責，人們也會由此感到北約已經過時。當明白如此這些對美國長期利益的威脅時，克林頓政府就收斂自己的單幹，而是把北約拉入干涉行動中去，從而保證了美國在北約長期的並且一直在努力加強的盟主地位。同時，有些國家和組織認為美國對他們構成威脅，由此應當抵制美國，美國把它們拉入科索沃重建工作，使他們的這種看法得以緩解。事實上，科索沃的維和行動着實為其他國家充當領導者提供了機會，特別是俄羅斯。

　　儘管美國受到未經聯合國授權而干涉科索沃的批評，但該次行動更具廣泛性和多邊性，這與美國超級大國地位不相稱的。這裡，正如在其他許多場合一樣，美國的政治制度、國際關係以及自我利益限制限制了美國在世界舞台上的作用。

　　伊拉克僵局

　　與導彈防禦和在科索沃的勝利相對，美國對伊拉克的政策以失敗而結束。雖然美國在海灣戰爭中取勝，但伊拉克總統薩達姆.侯賽因仍是波斯灣安全的威脅。薩達姆逃脫了旨在解除伊拉克武裝和遏制伊拉克的努力，他的專制體制繼續壓迫着伊拉克人民。同時，對伊制裁措施對伊拉克人民造成人道主義災難，而對薩達姆及其軍團的生活方式毫無影響。自1998年以來，武器核查人員一直沒有涉足伊拉克，而十年前由美國領導的把伊拉克軍隊驅逐出科威特的多國聯盟也歸於解散。如此一個相對弱小的國家伊拉克是怎樣勝出超級大國美國呢？

　　國內政治是原因之一。儘管國會和美國公民視伊拉克為威脅，但他們卻不願造成傷亡，並且害怕發動地面衝突，即使在9.11事件後仍是這樣。所以美國領導人沒有充分運用美國武力來與伊拉克戰鬥。而國內關於對外政策的爭論使美國中東政策的實施更加困難。而海灣國家則據此認為美國的遏制背後隱藏着無以言表的邪惡動機，從而不再像以前那樣支持美國。

　　美國在伊拉克周圍的國際政治工作很不理想。美國沒能與其海灣盟國保持高層次對話，結果這些國家對美國的目的不太明確。對伊拉克的制裁和轟炸導致的人道主義災難，伊拉克領導層大肆宣傳，而美國並沒有予以反駁；美國也沒有制止這樣的謠傳，即美國實際上是想讓侯賽因繼續掌權以便美國能夠從向伊拉克鄰國軍售中獲利；美國同樣沒有使阿拉伯國家相信伊拉克要比伊朗或美國更危險。美國的這種"不接觸"政策使中東國家的領導者們更難以看到與美國合作的正當性和必要性，因為大多數阿拉伯國家傳統上認為美國富有霸權傾向並在中東政策上不公正地偏袒以色列。美國對中東國家的這種疏忽是讓人震驚的，因為美國要在中東建立基地並執行對伊拉克的制裁就必須依靠其海灣盟國；同時，未來的對伊拉克的行動沒有這些海灣盟國的支持也是不可能的。

　　與此相對，侯賽因狡猾並且成功地左右着整個局勢。他大力加強宣傳攻勢，譴責聯合國的制裁和轟炸完全造成了伊拉克平民的災難性命運。在阿拉伯國家內部，他把伊拉克的災難同巴勒斯坦人民的災難並提，聲稱兩國都是反阿拉伯運動的受害者。他的這些計策使其他國家從道義上支持伊拉克而反對美國，儘管有些國家是由於受了伊拉克經濟合作的誘騙，這種誘騙通常採用石油合同的形式。

　　在複雜的國內和國際政治之外，霸權的困惑也解釋了美國對伊政策的僵局。正如布魯斯·康因在《國際關係歐洲月刊》（European Journal of International Relations）中所說的那樣，美國對伊政策在開始時是勝利的，因為美國遵照聯合國安理會決議，說服其他國家按照自己的一套政策，領導並協調盟軍對伊開戰。海灣戰爭和1991至1998年期間，美國數次在對伊行動中收斂自己，因為盟國內部關係相當薄弱。然而，美國最終感到自己的束縛太多，繼而傾向單邊主義，在1998年12月，未經聯合國同意，也沒有給伊拉克和談的機會，就單獨大規模地空襲伊拉克。所有國家都認為美國的這次空襲打破了美國自己確立的先例，即對伊軍事行動需要多邊授權。美國發現自己處於一系列的政治矛盾中。各國都認為美國的行動具有威脅性，旨以遏制和進攻伊拉克的同盟也受到無可挽回的損害，因為這些國家開始轉其矛頭，試圖制衡美國。

　　這種損害在當前的倒薩努力中表現得再清楚不過了。由於內部分裂、外交不力以及霸權的困惑處理不當-更不用說目前的巴以危機--美國的對伊政策已陷入僵局。面對伊拉克這個極其弱小但政治上比較聰慧的敵人，美國壓倒性的軍事威力卻排不上用場。

　　前景展望

　　沒有人否定美國擁有無可比擬的軍事和經濟力量，但正如導彈防禦、科索沃問題和伊拉克僵局所表現的那樣，使用這些力量在政治上困難重重，特別是對於一個民主國家來說。美國的決策者如果要將美國的物質資源轉化為持續的外交勝利的話，就必須開展公開外交，同外國領導者和人民明明白白地交流；就必須認真審視如何謀求美國的目標；就必須慎重處理美國同其他國家的戰爭。

　　譯自美國《哈佛國際評論》，2002年秋季號。

作者 凱特林·塔爾麥吉 辛本健 譯