確保台灣在中國 第二章 第一節 美國對台政策的歷史演變

第二章 台灣是美國遏制中國的王牌

第一節 美國對台政策的歷史演變

　　20世紀70年代鄧小平曾經指出，台灣問題歸根到底是美國問題。沒有美國干涉中國內政，就不會有台灣問題。半個世紀來兩岸關係的發展表明，台灣問題中的外部因素在很大程度上取決於中美關係的變化，台灣問題一直是中美關係中最重要、最敏感、最具有爆炸性的核心問題。美國的對台政策直接影響到台灣局勢的發展。

　　簡單地說，台灣問題是一場未曾結束的內戰的產物，阻礙中國收復台灣，使冷內戰得以維持的是美國。

　　美國直接介入台灣問題是在第二次世界大戰之後。不管美國政府心裡是怎麼想的，不管它出於何種考慮，也不管美國政府內部有多少種聲音，至少在1950年以前美國政府的公開立場是明確的。美國政府積極參與並促成了《開羅宣言》、《波茨坦公告》等國際文件的簽署與發表，明確承認並支持了台灣作為中國不可分割的領土在戰後立即歸還中國。

　　從1943年開羅會議到日本投降後中國政府收復台灣整個過程中，對於中國恢復行使台灣的主權與治權，美國從未提出過異議。直到1950年1月5日，美國總統杜魯門就台灣問題發表聲明，還重申美國在有關國際協議中的承諾，並稱台灣已歸還中國。杜魯門在聲明中說美國“要求國際尊重中國的領土完整，……這一原則在目前的局勢下對於台灣特別適用。……”美國是1945年7月26日《波茨坦公告》的簽字國。《波茨坦公告》稱： “《開羅宣言》條款應即執行。日本投降時亦曾接受此宣言的規定。按照以上各宣言台灣已經交給蔣介石委員長。過去四年來，美國及其他盟國亦承認中國對該島行使主權。美國對台灣或中國其他領土從無掠奪的野心。現在美國無意在台灣獲取特別權利或建立軍事基地。美國亦不擬使用武裝部隊干預其現在的局勢。美國政府不擬遵循任何足以把美國捲入中國內爭中的途徑。”同一天，美國國務卿艾奇遜也在記者招待會上發表聲明說：“當台灣成為中國的一個省的時候，沒有人對此提出過律師的疑問。這是被認為符合過去的承諾的”。2月9日，美國務院官員在眾議院外交委員會作證時指出，美國及其盟國對中國在戰後收回台灣從未質疑，“包括美國在內的各盟國在過去四年中認為台灣是中國的一部分”。美國這一立場是符合國際法原則的，也是符合美國國家利益的。如果美國信守這一正確立場，也許戰後中美關係史會是另一種寫法，而不會像今天這樣充滿曲折與迷霧。

　　在40年代末、50年代初，面對國民黨政權在中國大陸的全面崩潰，美國政府在一段時間內曾經有過將自己從中國內戰的泥潭中解脫出來的想法，美國政府的要員也公開表示過要拋棄台灣蔣介石政權。但是，朝鮮戰爭爆發後，美國政府從其遠東戰略利益考慮，為了阻止解放軍攻打台灣，決定以協防的名義，直接出兵台灣。那隻縮回去的罪惡之手又重新伸向了中國的領土台灣。

　　 1950年6月25日，朝鮮戰爭爆發的當天，美國遠東軍司令麥克阿瑟向國務院遞交了一份名為《在亞洲遏制共產黨的戰略計劃》，明確提出台灣具有極其重要的戰略價值，美國應立即給予蔣介石廣泛的軍事援助，並派出海、空軍“保衛”台灣。麥克阿瑟還建議請蔣介石派一個軍到朝鮮參戰。杜魯門在與國務卿艾奇遜商量後，認為台灣派兵到朝鮮作戰的建議不可取，這將引發與中國的全面戰爭，但以朝鮮戰爭為藉口進兵台灣則有“必要”。6月27日，杜魯門宣布，派遣美國海軍第七艦隊的八艘艦隻，包括六艘驅逐艦、兩艘巡洋艦駛向台灣海峽，“以阻止共產黨對台灣的進攻”。杜魯門並稱，第七艦隊進入台灣海峽，目的是要保持台灣海峽的 “中立化”，美國海軍不僅要防止共產黨從大陸進攻台灣，同時也將阻止國民黨向大陸進攻。這完全是為了給自己的侵略行徑找到“合法”的理由，明眼人早就看出，當時的國民黨政權在台灣已是苟延殘喘，自保尚不足，還奢談什麼進攻大陸？

　　更為險惡的是，杜魯門政府為了證明其出兵台灣的正當性，還拋出了所謂“台灣地位未定論”。杜魯門無視抗日戰爭勝利後中國政府即已恢復對台灣行使主權的事實，無視美國政府參與簽署的“開羅宣言”和“波茨坦公告”，竟稱，“台灣未來地位的決定，必須等待太平洋安全的恢復、對日和約的簽訂或由聯合國考慮。”就在四個多月前，杜魯門自己還信誓旦旦地發表聲明，說什麼“過去四年來，美國及其他盟國承認中國對該島（台灣）行使主權”，“美國無意在台灣獲取特別權利或建立軍事基地”，“不擬使用武裝部隊干預其現在局勢” 云云。僅僅過了不到半年，為了實現其防禦共產主義的戰略，杜魯門就自食其言。“台灣地位未定論”的出籠，暴露了美國企圖將台灣從中國領土分裂出去的險惡居心。

　　1951年9月8日，美國操縱47個國家在舊金山簽署了針對日本的《舊金山和約》，該和約至今仍讓中國人感到酸楚的兩點史實是：第一，當時，豪氣沖天的美國根本就沒邀請中國政府參加，既沒有剛剛成立的“中華人民共和國”，也沒有蔣介石的台灣當局，儘管中國是日本侵略的最大受害者；第二，該條約為今天的“台灣問題”埋下伏筆。條約規定，日本放棄對台灣、澎湖列島、南威島和西沙群島等島嶼的權利，但隻字未提它們的未來地位，也故意沒有明確規定把它們交還中國。“台灣地位未定論”的炮製者和鼓吹者都把此條約奉為圭臬。因此，條約草案一出台就遭到中國的斷然拒絕和強烈譴責。

　　1951年4月27日，《中國青年報》創刊號在頭版發表《從“美國對日和約草案”上看美國的狼心狗肺》文章指出，美國單獨媾和日本“表明了幾件事”：第一，美國要排斥中國和蘇聯。“在美國鬼子的‘對日和約草案’里規定說：它的這個條約，不管別的國家同意不同意，只要它的走狗日本反動政府答應了，9個月以後就生效。誰要是不參加，誰就沒有權利。”第二，“美國想趕快武裝日本，利用日本法西斯來幫它侵略朝鮮和我們中國。……從前殺人放火的日本軍閥，也都可以從監獄裡放出來。”第三，“美國一心要侵害中國和蘇聯的主權和利益”，草案“故意不說台灣和澎湖列島應該歸還我們中國”，還“規定從前受日本侵略的國家，不准向日本要賠償”。

　　自蔣介石政權敗退台灣後，美國一直未向台灣派出正式的外交官和外交機構。自第七艦隊進入台灣海峽後，1950年 7月28日，杜魯門派藍欽為駐台“公使銜”代辦，海軍少將賈那德為駐台武官。7月31日，麥克阿瑟率領美軍代表團訪問台灣，與蔣介石商定，國民黨的一切武裝力量歸麥克阿瑟統一指揮，共同防守台灣。8月4日，美國空軍第13航空隊入駐台灣，建立“台灣前進指揮所”；美海軍也在台北成立“聯絡部”，負責協調指揮台灣海軍；美國政府還派出一個名叫“美國遠東軍駐台軍事顧問團”的正式代表團長駐台灣，將國民黨的軍事指揮權完全控制在自己手裡。

　　對於美國政府的政策轉變，蔣介石可以說是欣喜若狂，認為自己望眼欲穿的第三次世界大戰終於來了。在朝鮮戰爭爆發當天，蔣介石對部下分析：“韓戰對於台灣是只有百利而無一弊。我們面臨的中共軍事威脅以及友邦美國遺棄我國，與承認匪偽的外交危機，已因韓戰爆發而局勢大變，露出一線轉機。中（台）韓休戚與共，今後韓戰發展如果有利南韓，亦必有利我國（台灣）；如果韓演成美俄世界大戰，不僅南北韓必然統一，我們還可能由鴨綠江、由東北而重返中國大陸；如果韓戰進展不順而不利南韓，也勢必因此而提高美國及自由國家的警覺，加緊援韓決不致任令國際共黨渡海進攻台灣了。”應該說，蔣介石的此番分析確有見地。蔣介石決心緊緊抓住這千載難逢的機會。

　　當天晚上，蔣介石一方面向南朝鮮總統李承晚發去電報，表示聲援，承諾給予南朝鮮必要的援助；同時召開緊急軍政會議，決定台、澎、金、馬即日起進入緊急戰備狀態，三軍將士停止休假，加強台灣海峽的巡邏和台灣空防，全島實行宵禁。蔣介石還應麥克阿瑟的請求，決定派出3萬餘人軍隊赴朝配合美軍作戰。6月29日下午，國民黨駐美大使顧維鈞正式將派兵赴朝的文件遞交美國國務院。杜魯門政府在處理蔣軍參戰問題上意見不一，軍方主張同意，而國務院方面則堅決反對，理由是“如果蔣介石的軍隊開進北朝鮮打北朝鮮共軍，毫無疑問，中共必將加倍地進行還擊，這樣一來，朝鮮戰爭馬上將會擴大，局勢的發展就難以控制，其結果是不僅美國會深深地陷進去，而且也會把美國的盟國嚇跑。”。美國政府擔心此舉會將美國大量兵力長期牽制在遠東地區，從而削弱美軍在歐洲的兵力，使其與蘇聯的力量對比失去平衡。基於將朝鮮戰爭控制在有限的範圍內的戰略考慮，7月1日，美國國務卿艾奇遜正式回函蔣介石，婉言拒絕了蔣介石的出兵請求。

　　為了討好美國，保存自己，蔣介石顧不上講什麼民族尊嚴了，全部答應麥克阿瑟的要求，同意將台灣的軍事指揮權完全交給美國統一調度。

　　對於美國在朝鮮戰爭爆發後派第七艦隊入侵台灣海峽，麥克阿瑟曾有過一段明白地說明：台灣是“一艘永不沉沒的航空母艦”，它的戰略地位十分重要，可以駐紮 10到20個航空大隊，是不可多得的空軍基地。同時，如果取得台灣作為潛水艇基地，不但可以對前方作戰提供短程潛水艇支援，而且可以控制從南方菲律賓到日本、南朝鮮的海運，切斷西太平洋所有海上通道。當然這只是麥克阿瑟站在軍事戰略方面的分析，從更深層次看，美國政府控制台灣最大的意圖是為了遏制共產主義的“擴張”，從而組成南朝鮮、日本、台灣、菲律賓一線的西太平洋防線，封鎖、圍堵新生的中華人民共和國。

　　1952年10月，美國大選揭曉，共和黨人艾森豪威爾當選為第34屆美國總統。不久，艾森豪威爾即任命杜勒斯為國務卿。杜勒斯是國際上臭名昭著的頑固反共派。朝鮮戰爭結束後，以艾森豪威爾、杜勒斯為首的美國政府，出於遏制共產主義發展的戰略考慮，加緊了對台灣的控制，美蔣進一步全面勾結。

　　1953年初，艾森豪威爾任命金蘭為駐台“大使”。這是美國自蔣介石敗退台灣以來首次向國民黨派出“大使”，向全世界表明美國承認台灣、支持國民黨。8月，美國和台灣的海、空軍在台灣海峽舉行首次聯合軍事演習，公開向新中國示威和挑釁。11月，美國副總統尼克松訪問台灣。這是1949年以後訪問台灣的美國政府最高級別的官員。尼克松還在台北發表演講，稱“美國政府承認中華民國政府代表整個中國”。與杜魯門時代只派軍事人員訪台不同，此時大批美國政府、軍事官員以及各界人士紛紛訪問台灣，給台灣當局打氣。一時台北冠蓋雲集，美台關係進入“蜜月期”。

　　對於美國政府“關愛的眼神”和“厚愛”，蔣介石自然是欣喜若狂，感激萬分。正像他在朝鮮戰爭爆發時所分析的那樣，這場戰爭使美國把自己已經準備扔掉的國民黨政權又撿了回來，使處於風雨飄搖之中的蔣介石得到喘息的機會，蔣介石甚而至於還從中依稀看到了自己反攻大陸的希望。美國的支持是國民黨在台灣生存的保障，蔣介石要想方設法進一步拉近、鞏固與美國的關係。

　　當時，美國與其西方盟國建立了“北大西洋公約組織”，以共同對付蘇聯。在亞洲和遠東地區，美國則與其庇護的南朝鮮、日本、菲律賓等國單獨簽定了雙邊的 “共同防禦條約”和“安全保障條約”，唯獨與台灣沒有。於是，蔣介石通過其駐美“大使”顧維鈞於1953年10月向美國正式提出了簽定結盟條約的建議。

　　對於美國實現其在遠東地區遏制共產主義“擴張”的戰略來說，台灣處於新月形防線的中央，位居要衝，戰略意義十分重要。因此，在美國政府看來，與台灣簽定結盟條約，顯然有其必要性。但艾森豪威爾卻對台灣的提議遲遲未予肯定的答覆，原因是美對蔣介石不斷高喊的“反攻大陸”心存顧忌。艾森豪威爾擔心，一旦簽定了結盟條約，如果蔣介石冒險發動對中國大陸的進攻，則將會把美國拉下水。剛剛經歷了朝鮮戰爭的失敗，國內反戰情緒空前高漲，美國政府再也不敢冒捲入中國內戰、與中國再打一仗的風險。

　　為了爭取早日與美國簽定同盟條約，1954年6月，國民黨“外交部長”葉公超通知美國“大使”金蘭，只要美國同意簽署共同防禦條約，蔣介石承諾在採取任何重大軍事行動前，先徵得美國的同意。金蘭當即向國務院報告，稱蔣介石“願意放棄任何可能為美國反對的進攻共產黨的軍事行動”。蔣介石的重大讓步，解決了美蔣間的分歧。1954年12月2日，葉公超和杜勒斯在美蔣“共同防禦條約”文本上簽字。台灣“立法院”立即通過，美國參議院也於1955年2月批准。3月3日，雙方在台北互換批准書，美蔣“共同防禦條約”正式生效。

　　美蔣“共同防禦條約” 的簽定，正式確認了美台之間的互助同盟關係。它是美國干涉中國內政的嚴重步驟。條約規定，如果締約一方遭到武裝“攻擊”，另一方將“採取行動，以對付共同的危險”，其阻止中國人民解放自己的領土台灣的用心十分明顯。同時，條約又約束國民黨對大陸採取軍事行動，必須徵得美國政府的同意，實際上在於阻止國民黨 “反攻大陸”。這樣，既阻止大陸解放台灣，又不准台灣進攻大陸，美國政府企圖將兩岸分裂的現狀固定化、永久化，搞“兩個中國”、“一中一台”，最終將台灣從中國分裂出去的險惡用心昭然若揭。

　　在這以後，美國國會又於1955年1月通過所謂“台灣決議案”，竟然“授權美國總統於其認為必要時使用美國武裝力量確保台灣與澎湖列島免受武裝攻擊”。根據此一決議案，美國第七艦隊及航空母艦“中途島號”於1月28日駛入台灣海峽巡遊。1958年 10月，杜勒斯訪問台灣，美蔣簽署“聯合公報”，公報要求蔣介石靠“實行孫中山先生三民主義”實現中國統一，而非“憑藉武力”，進一步限制國民黨向大陸進攻，這就是後來蔣介石所聲稱的“三分軍事，七分政治”的來歷。[1]

　　到了70年代，國際局勢發生了重大變化。民族獨立和民族解放運動此起彼伏，美國到處進行武裝干涉和軍事侵略的方針遭到極大的失敗。與此同時，蘇聯的軍事力量迅速增長，改變了美國獨霸世界的局面，並在全球形成蘇攻美守的戰略態勢。當時的美國尼克松政府感到蘇聯已經成為美國的一個“非常強大、有力和咄咄逼人的競爭者”，想通過改善中美關係，增加美國對付蘇聯的資本。 1972年2月21日，美國總統尼克松訪華，就改善美中兩國的關係與中國領導人舉行了會談，中美雙方並在上海發表了《聯合公報》。公報指出：“美國方面聲明：美國認識到，在台灣海峽兩邊的所有中國人都認識為只有一個中國，台灣是中國的一部分。美國政府對這一立場不提出異議。”[2]美國不再說“台灣地位未定”，也不支持“台灣獨立運動”，希望台灣問題和平解決。

　　據《紐約時報》報道，華盛頓獨立研究機構“國家安全檔案”公開了美國前國務卿基辛格於一九七一年七月九日秘密訪問北京時的談判文件內容，文件中顯示的真相是，會談的前三分之一內容都是關於台灣議題，周恩來清楚的向基辛格說，美國必須承認北京“是中國唯一的合法政府”，而台灣“也是中國不可分割的領土，必須歸還給祖國。”基辛格除了承諾美國將從台灣撤軍外，美國對台灣的政治未來，也不主張“兩個中國、一中一台與一個台灣”的解決方案。[3]

　　1979年元旦，中美兩國正式建立外交關係，中美聯合公報聲明：“美利堅合眾國承認中華人民共和國政府是中國的唯一合法政府。在此範圍內，美國人民將同台灣人民保持文化、商務和其他非官方聯繫”；“美利堅合眾國政府承認中國的立場，即只有一個中國，台灣是中國的一部分”。

　　在中美關係正常化之際，美國政府宣布立即斷絕同台灣的“外交關係”，在1979年4 月1日以前從台灣和台灣海峽完全撤出美國軍事力量和軍事設施，並通知台灣當局終止《共同防禦條約》。美國在中美《建交公報》中不僅進一步重申只有一個中國的原則，而且是第一次明確承認中華人民共和國是中國的唯一合法政府，不同於以往承認台灣的國民黨政府的立場。

　　但是，1979年3月 26日，美國國會不顧中國政府的一再申明和強烈反對，通過了所謂《與台灣關係法》，並於4月10日由美國總統卡特簽署生效。《與台灣關係法》規定：美國的政策是（1）保持並促進美國人民同台灣人民，以及同中國大陸人民和西太平洋地區所有其他人民之間的廣泛、密切和友好的商務、文化和其他關係；（2）宣布該地區的和平和穩定符合美國的政治、安全和經濟利益，並為國際上所關切；（3）表明美國決定同中華人民共和國建立外交關係是基於台灣的前途將通過和平方式決定這樣的期望；（4）認為以非和平方式包括抵制或禁運來決定台灣前途的任何努力，是對西太平洋地區的和平和安全的威脅，並為美國嚴重關切之事；（5）向台灣提供防禦性武器；（6 ）使美國保持抵禦會危及台灣人民的安全或社會、經濟制度的任何訴諸武力的行為或其他強制形式的能力。在政策的執行上，該法案聲稱：一旦出現任何足以危及台灣安全的情況，美國將“依照”其“憲法程序”來決定美國應付任何這類危險的適當行動。在台灣的地位問題上，該法案實際上把台灣視為一個“獨立的政治實體”，將台灣與主權“國家”相提並論。

　　《與台灣關係法》的出台，是美國對台政策玩弄的兩面手法，即一方面承認中華人民共和國是中國的唯一合法政府，另一方面又把台灣看作是一個“國家”，其實質仍然是搞“兩個中國”和“一中一台”。

　　整個80年代和90年代上半期，美國的對台政策沒有什麼改變。雖然美國在1982年的中美《八一七公報》中表示，美國“無意干涉中國的內政，也無意追求‘兩個中國’或‘一中一台’的政策”，但美國在此期間不斷加強對台軍售，並通過各種方式鼓勵台灣在國際上發揮作用。

　　冷後結束後，中國重新被美國定位為敵人，而台灣重新獲得了冷戰前期的對華戰略包圍圈的橋頭堡地位。

　　1993年7月，美參議院外事委員會通過一項由默考斯基發起的修正案，給《與台灣關係法》第三節增加一款，即取消對美售台武器質量和數量上的限制；

　　1994年2月，美國國務卿克里斯托弗稱，《與台灣關係法》在法律上優先於1982年公報（即八·一七公報）；

　　1994年4月，美參眾兩院通過默考斯基修正案稱《與台灣關係法》第二節和第三節效力優於美國的政策聲明；

　　1994年6月，美參議院通過決議，敦促克林頓政府支持台灣加入聯合國；199 4年9月，克林頓政府調整對台政策，宣布美國將與台灣當局進行更高一級的接觸，允許台灣高層領導過境，允許兩國高級官員互訪，同意台灣駐“北美事務協調委員會”更名為“台北駐美經濟文化代表處”；1995年4月，美眾議院就台灣加入聯合國問題形成“眾議院共同決議案”，支持台灣加入聯合國；1995年5 月，美參眾兩院以全票通過邀請李登輝訪美。

　　正是美國敵視中國、支持“台獨”的實際政策鼓勵下，李登輝有恃無恐，掀掉了“兩國論”的蓋頭帕。“兩國論”剛出台時，克林頓政府重申“一個中國”政策，各國也紛紛表態支持“一個中國”立場，李登輝不得不辯稱別人誤讀了他的講話。但是，1999 年7月30日，美國防部宣布將賣給台灣一批價值1.5億美元的軍用器材！緊接着，7月31日，美又宣布將向台灣出售另一筆價值4億美元的軍事設施！其中赫然包括兩架E-2T“鷹眼”空中預警機、先進的地面雷達和可以識別我空軍各型作戰飛機的相關軟件。美國防部稱，這兩筆重要的對台軍售，既可以增強台灣的 “自衛能力”，又不影響台海兩岸的基本軍事力量平衡。然後，美眾議院國際關係委員會主席吉爾曼率團訪台，公開支持“兩國論”，擺明了美國的態度。

　　有了美國的支持後，李登輝高興得眉飛色舞，乾脆去掉了“特殊”二字，變“特殊的國與國關係”，為“國與國關係”，說“兩國論”鬧得越大越好，好讓國際社會知道“中華民國”的委屈。[4]

　　1995年，由於李登輝訪美，中美關係降到了建交以來的最低點。美國認識到中美兩大國之間戰略關係的重要性，捲入台灣海峽兩岸的衝突對美國來說是僅有害而無利。因此，美國重新調整了對台政策。1998年，美國總統克林頓訪問中國。在上海，克林頓總統宣布了美國對台政策“三不原則”，即“不支持台灣獨立，不支持‘一中一台與兩個中國’，不支持台灣參加以主權國家為主體的國際組織”。美國宣布對台政策“三不原則”，表明美國從支持“一中一台”轉向支持一個中國的立場。但與此同時，美國一再聲稱台灣問題必須通過和平方式解決，美國仍有協助台灣防務的義務。

　　美國人信奉的是實用主義哲學，其對外政策是為其國家利益服務的，從美國對台政策的演變可以明顯看出這一點。美國在1949年前對台灣問題的立場是承認台灣屬於中國所有；1949年到 1972年中美關係正常化之前，美國出於對抗中國的戰略需求，認為“台灣地位未定”；972年到1979年，美國放棄“台灣地位未定論”，承認台灣屬於中國，但不承認中華人民共和國是中國的唯一合法代表；1979年到1997年，美國承認台灣屬於中華人民共和國，但實質上仍把台灣作為一個“國家”來對待，奉行“兩個中國”和“一中一台”的政策；1997年後，美國聲稱不支持“台灣獨立”，但又認為台灣問題必須通過和平手段解決，繼續對台軍售，實質上是維護台海兩岸“不統不獨”的局面，使台灣成為遏制中國的籌碼。