我国石油安全面临的形势和对策
(国家石化局《石油安全战略研究》课题组 李润生 刘岩 马深远)
中国宏观经济信息网
从20世纪60年代起，石油在世界能源消费中的比例上升到40%以上，成为世界第一大
能源。石油是过去50年影响世界政治风云和经济发展的重要因素之一。石油安全已成为当
今世界各国面临的共同问题。
进入21世纪，如何保障长期稳定的石油供给是我国未来经济安全必须面对的一个重大
问题，也是关系我国国民经济持续快速健康发展的全局性问题。我们应站在新世纪的高点
，从长计议，未雨绸缪，及早决策，争取主动。
一、我国石油安全面临的形势
（一）石油关系我国经济命脉，但国内产量已不能满足消费需求，对国外石油资源的
依赖程度将不断加大
石油在国民经济中具有举足轻重的地位。1999年我国原油产量已达1.6亿吨，居世界
第5位，成为世界主要产油大国之一；石油与天然气在我国能源消费构成中的比例为21.9%
，以石油为主要燃料和原材料的工业部门的产值约占全国工业总产值的1/6左右。
随着我国国民经济的快速发展，全国石油消费量迅速增长，产量增长低于消费增长。
“八五”以来石油消费量年均增长4.9%，而同期原油产量增长仅1.7%。从1993年开始，我
国已由石油净出口国变为净进口国。1999年原油及油品净进口达4000万吨，占当年全国石
油消费量的20%以上。
预计2010年以前，我国石油消费年均增长速度为3.5%左右，2010-2020年为3%左右。2010
年和2020年石油需求将分别达到2.9亿吨左右和3.9亿吨左右。今后20年，国内原油产量虽
然将继续呈上升趋势，但增幅有限，预计2010年和2020年产量将分别达到1.7亿吨和1.8亿
吨左右。业内的保守预
测认为，石油供需缺口2010年为1.2亿吨左右，2020年为2.1亿吨左右。我国对国外石油资
源的依赖程度将由目前的20%上升到2010年的40%多和2020年的50%多。
国外机构的预测结果普遍高于我们的预测。世界能源机构认为，中国的石油需求量
2010年为3.5亿吨，2020年为5亿吨，而原油产量2010年为2亿吨，2020年为1亿吨，2010年
缺口将达到1.5亿，2020年达4亿吨。
随着我国对进口石油依赖程度的提高，今后国际石油市场暂时和局部的短缺，以及油
价的异常波动，将对我国石油供给和国民经济产生越来越大的影响和冲击。 （二）未
来20年左右世界石油供求关系大体平衡，但供求格局将发生变化，围绕石油资源的竞争将
更加激烈。
近10年来，世界石油产量年均增长速度在1.4%左右，1999年原油产量为34.5亿吨，石
油消费量为4.6亿吨，消费增长为1.6%。有关机构预测，今后10-15年内世界石油产量保持
1.4%的增长速度是可能的。2020年左右将达到年产45亿吨的产量高峰。总体看，世界石油
消费增长速度会略高于
产量增长。从资源角度看，20年内世界石油供需会大致保持平衡，但此后供需关系将趋于
紧张。
世界石油资源和市场分布不均衡的矛盾有加剧趋势。据预测，世界常规石油可采资源
量为3113亿吨。截止1999年底，已探明2500亿吨，累计采出1114亿吨，还有剩余可采储量
1386亿吨。从资源分布看，中东——北非、中亚——俄罗斯和北美三个地区剩余石油可采
储量占世界的82.3%，
待探明可采石油资源占世界的72%。其中中东地区剩余石油可采储量占世界的64%，待探明
可采石油资源占世界的25%。2010年以后欧佩克在世界石油产量中所占份额将由目前的39%
增至50%以上，世界石油供应将更加依赖中东。从消费情况看，当前及今后十几年世界石
油消费近80%集中在北美
、亚太和欧洲。这种资源分布与消费格局，使供需不平衡的问题更显突出。
我国所处的亚太地区的石油供需矛盾尤为尖锐。过去10年，该地区石油消费量年增长
5.4%，大大高于世界平均水平，1992年超过欧洲成为世界第二大石油消费区。目前亚太地
区剩余探明可采储量仅占世界总量的4.2%，石油产量占世界总量的10.4%，消费量占世界
的26.4%。据预，2005年
亚太地区将超过北美成为世界第一大消费区，10-15年内中国将超过日本成为本地区第一
大石油消费国。中国与世界主要石油消费国分享世界石油资源的竞争将趋激烈。
今后围绕石油资源的竞争将主要集中在中东——北非、中亚——俄罗斯、我国南海等
地区。中东——北非是世界石油资源最丰富的地区，由于世界对其石油依赖程度的不断加
大，该地区的石油争夺将更加激烈。中亚——俄罗斯介于欧、亚两大消费区之间，刚刚开
放的石油开发市场吸引
了众多跨国石油公司参与竞争，特别是西方国家及其石油公司。俄罗斯远东地区的石油资
源潜力和地理位置更为东亚各国所瞩目。我国南海油气资源丰富，且是中东石油东运的咽
喉要道，战略位置十分重要。目前马来西亚、文莱、越南等国已在该区形成年生产原油
4000多万吨、天然气310
亿立方米的生产能力，且有进一步扩大的趋势，围绕油气资源的争夺会进一步加剧。
（三）石油与政治、军事、外交等关系更加密切，石油供应中断的可能性依然存在，
但国际环境有利于我参与分享世界资源。
石油已成为政治、军事和外交关系的重要筹码。纵观过去50年，围绕石油资源的争夺
从来没有停止过。许多地区的冲突和战争都与石油有密切关系，石油领域的竞争已经大大
超出了一般商业范畴。美国为控制石油资源，始终保持中东地区的军事存在。中亚石油政
策的核心内容是支持西
方石油公司参与中亚地区石油开发，力图建立不经过俄罗斯或伊朗领土，直接将该地区石
油资源与欧美市场联系起来的石油运输通道。日本也积极与中东和世界产油国建立相互依
存关系，提出了针对中亚地区石油的欧亚大陆外交计划。
自50年代以来，世界上发生过10多次石油供应中断。其中，1973年和1979年两次中断
构成世界性石油危机，直接原因是中东产油国之间的冲突和战争，以及石油运输通道的中
断。今后20年，虽然世界石油供需基本平衡，但大的石油消费国之间、消费国和资源国之
间、资源国与资源国之
间的矛盾错综复杂，引发政治、军事、外交矛盾和冲突的不确定因素增加，直接对世界或
区域石油市场构成重要影响。我国以进口中东原油为主，又以马六甲海峡为主要通道，应
对短期石油供应中断甚至石油危机的可能性有足够的估计，不可掉以轻心。
目前，世界石油资源和生产仍处上升阶段，总体供需形势基本平衡。中东虽然一直是
美国等西方国家的势力范围，但大部分国家已经不满美国的政治、军事和外交压力，有与
我国发展石油贸易与合作的愿望。我国具有利用中亚——俄罗斯石油资源的地缘和政治优
势，中亚和俄罗斯等国
已与我建立了战略合作伙伴关系。同处东北亚地区的日本、韩国等，在保持地区石油市场
稳定方面也与我有共同利益。国际环境有利于我利用两种资源、两种资金加快发展。必须
抓住有利时机，明确石油安全的战略方针并加以全面实施。
二、保障石油安全的基本原则和方针
（一）把保障和加快国民经济的发展作为石油安全的根本宗旨
石油安全是国民经济发展的保证。通过改革和开放，加快国内石油工业的发展，保持
石油的基本自给，是抗御风险立于不败之地的基本方略。国民经济发展必然带来综合国力
和国际地位的升高，又是分享世界石油资源、保证供给安全的基本条件。
（二）把石油安全放到整个能源战略的系统内统筹考虑
根据我国资源条件和消费增长趋势，要统筹考虑煤炭、石油、天然气、核能及可再生
能源的协调发展。以煤为主，优化结构，发展清洁能源，提高能源的利用效率，将国民经
济对石油的依赖程度控制在合适的范围内。
（三）把基本点从立足国内及时转到立足于分享世界资源上来
随着国民经济的发展，我国对国外石油资源的依懒程度越来越大，已是不争的事实，
应予高度重视。但必须注意到，我国石油供给预期缺口扩大的进程是与全球经济一体化联
系在一起的，是以和平与发展为主流趋势，世界大战还打不起来的大判断、大背景下经历
的一个过程。我们必须
顺应全球经济一体化的潮流，利用世界石油资源和生产仍处于上升阶段,总体供需形势尚
未发生根本变化的时代条件，在世界石油资源的总背景下来考虑我国石油的发展战略。充
分利用国内外两种资源，形成与国际市场相连接的市场供应体系。
（四）把战略视角投向建立稳定的石油安全机制
石油安全是国家经济安全的重要组成部分,它涉及政治、外交与军事等许多方面。要
有一个稳定安全的石油供给，必须寻求一个安全的机制，在广泛的经济利益关系中考虑经
济安全。一方面通过政治、外交途径，减少对抗，寻求合作，为石油供应安全创造有利的
国际环境。另一方面，
通过国际间的石油贸易与合作，进一步提高我国在国际事务中的政治与外交地位。谋求供
应地的多元化、通道的多元化、进口方式的多元化，通过资源与市场的结合、互补，形成
利益共同体。
我国石油安全战略的方针和目标应当是：深化石油工业体制改革，推进国内油气可持续发
展，积极利用国外资源，建立节约型消费模式，提高应对突发事件能力，确保石油长期稳
定供给，保障我国国民经济持续快速发展。
三、我国石油安全的主要对策
（一）健全石油工业管理体制和法律法规，培育和发展统一开放、竞争有序的市场体
系
保障石油安全战略有效实施的重要条件是建立完备的石油工业管理体制。经过100多
年的发展，欧美等石油生产国和消费国普遍通过立法和行政手段，健全管理主体，规范市
场运作，实施宏观调控，已形成了普遍认同的石油管理体制，即在立法的基础上，政府制
定政策、监管机构统一
监管、企业商业化运作。亚太地区和一些处于经济体制转型过程中的国家如：澳大利亚、
哈萨克斯坦、俄罗斯、罗马尼亚、巴西、阿根廷、南非等，目前也在借鉴欧美国家的通行
做法，对本国的石油工业管理体制进行改革。
十几年来，我国石油工业的改革不断深化，特别是石油企业的改革取得了显著进展，
但是，面对我国日益突出的石油安全问题，扩大对外开放和“走出去”发展的迫切需要，
石油市场的变化与波动，国内石油企业重组改制等新情况，政府管理体制改革则相对滞后
。主要表现为：缺乏统
一健全的管理和监督主体，监管职能过于分散。由此导致对石油工业发展中的一些重大问
题缺乏统筹考虑、统一规划，石油法规体系不健全，政策不配套；市场体系尚不完善，缺
乏有效的竞争；调控机制不够灵敏，对市场运作和企业行为缺乏规范、有效的监督。这既
不适应社会主义市场经
济发展的要求，也不利于国家石油安全战略的规划与实施。
借鉴国外成功经验，结合我国实际，建议：加强能源综合管理。或将管理能源的主要
职能合并到国家综合管理部门；或适时成立能源部，统筹包括石油在内的整个能源工业。
同时，在国家能源综合管理部门内，设立相对独立的石油（天然气）监管机构，以保证国
家法律、法规和政策的
贯彻实施。国家能源综合管理部门侧重制定政策、规划，负责综合平衡。监管机构在政策
法规框架下，对油气资源、市场准入、价格调控、服务标准、信息数据，以及质量、安全
、环保等实行统一监管，把执法监督的职能落到实处。
尽快修订出台对外合作开采我国陆上和海上石油资源条例、石油天然气管道保护条例
及实施细则。抓紧制定关于中国企业从事境外石油勘探开发、国家石油储备、原油成品油
生产流通管理等行政法规。对石油开发、储运、加工、储备、流通贸易、对外合作、境外
投资，以及管理主体、
机构职能等方面作出规范，为尽早出台《石油法》奠定基础。
配套完善支持石油工业发展的有关政策。修订产业政策和指导外商投资产业目录；调
整和简化石油税制，将油气田企业现行的生产型增值税改为消费型增值税，合并资源税和
资源补偿费；制定鼓励石油风险勘探和提高油气采收率的政策。
引入竞争机制，形成统一开放、有序竞争的市场环境。取消上下游领域和南北海陆地
域的限制，为石油企业开辟更广阔的发展空间。全面开放上游和管道领域，吸引国内外资
本参与勘探开发和管道运输。取消原油进口配额管制，建立原油期货和现货交易的市场窗
口。在国家控制成品油
进口的前提下，放开油品零售。实行城镇天然气分销领域的公司化经营，将天然气配售公
司和市政管理分开。同时，进一步转变政府管理方式，以法律和经济手段为主实施宏观调
控，更大限度地发挥市场配置资源的基础性作用，建立市场形成价格的机制。
（二）加强油气勘探，保证国内石油基本供给
当前，制约我国石油工业发展的瓶颈是资源接替紧张，稳产增产难度较大，搞的不好
，目前年产1.6亿吨的生产水平也很难维持。因此，必须优先加强国内勘探，努力增加石
油后备储量，保持必要的石油自给率，以站稳应对国际风云的脚跟，这是制定我国石油安
全战略的一个基本出发
点。
我国石油工业具有持续发展的资源潜力。据1994年第二次全国油气资源评价,全国石
油资源量约940亿吨，最终可采储量约140亿吨。截止1999年底，已探明石油可采储量59.3
亿吨，剩余石油可采储量24.6亿吨，储采比为15∶1，还有待探明可采储量80亿吨以上，
特别是我国西部地区、海
域和南方，勘探程度较低，资源潜力较大。
形成石油勘探领域的竞争机制，发挥国际国内的人才、技术和资金优势，加大勘探力
度。要制定相关政策，引导石油企业增加勘探投入，吸引民间和国外资金的参与。支持和
鼓励勘探新理论、新技术的研究与应用。加快西部资源接替，高度重视我国南海石油开发
，力争南方海域石油勘
探有新的突破。逐步改善储采结构，为石油工业持续发展提供可靠的资源基础。油田开发
要依靠科技进步，降低成本，提高采收率，延长稳产期。力争在2010年以前国内原油产量
（能力）保持在国内石油消费总量的60%以上，2020年保持在50%以上。
（三）大力发展天然气，缓解石油供需压力
天然气是优质清洁能源。开发利用天然气对改善我国能源结构，具有重要意义。目前
，天然气在世界一次能源消费结构中的比例已达到23.8%。据专家预测，2010年后天然气
有可能超过煤炭和石油，成为世界最主要的能源。我国天然气工业起步较晚，发展滞后，
目前在能源消费中的比
例仅为2.1%，远低于世界平均水平，与亚洲平均8.8%的水平也有较大差距。
发展我国天然气工业已经具备了资源基础和市场条件。根据资源评价，我国天然气资
源量为38万亿立方米，预测可采资源量为10.5万亿立方米，现已探明2万亿立方米，储采
比为47∶1。预计我国2010年天然气需求量为1000亿立方米，2020年为2000亿立方米。
为实现我国经济、社会和环境的协调发展，必须把加快发展天然气提上议事日程，实
现天然气工业20—30年的快速发展。初步规划2020国内天然气产量达到1100亿立方米，引
进国外天然气800—1000亿立方米，将天然气在我国能源消费中的比例提高到10%左右。
发展天然气，一要制定整体规划，按照市场经济规律建立和完善价格、投资、税收等
政策法规体系，加大政策支持力度。二要加快基础设施建设，尽快形成东西、南北基干管
线和支线管网，促进中西部地区资源开发和东部地区能源结构的优化。三要把消费市场开
发放在关键地位，加快
形成以北京、天津、上海、广州、成都、重庆、西安、武汉及主要沿海城市为中心的区域
消费市场。四要积极稳妥地利用国外天然气，适时建设中俄天然气管道，形成跨国资源供
应通道，弥补国内资源不足。
在加快发展天然气工业的同时，要重视煤层气的开发利用，促进煤制气和煤炭洁净及
煤制油技术的开发和规模化生产；重视替代能源和可再生能源的开发利用。 （四）发
展国际合作，积极利用国外石油资源
为适应我国加入WTO的进程，要进一步放开原油进口贸易。一方面，有效利用国外资
源满足国内需求。另一方面，通过“两个市场”的并轨，抑制国内高成本原油生产，保护
国内资源。要努力实现进口来源、方式、品种、渠道的多元化，分散风险。除海上通道外
，要积极开辟和建设陆
上进口通道，引进中亚、俄罗斯石油资源。要通过政治、外交途径，改善与石油出口国，
特别是中东、中亚、俄罗斯等国家的政府关系，争取签定政府间的长期石油合作与贸易协
议。
参与国外勘探开发，分享国际油气资源。要鼓励国内有条件的石油企业参与国际竞争
，进行石油勘探开发合作，重点在中亚——俄罗斯、中东——北非等地区形成一定规模的
境外石油生产基地，力争2020年海外份额油产量达到5000万吨左右。
还要进一步加强与世界石油生产和消费国政府、国际能源组织和跨国石油公司之间的
交流与合作，建立稳定的协作关系和利益纽带。
（五）建立石油储备体系，保障经济安全
石油储备是稳定供求关系、平抑市场价格、应对突发事件、保障经济安全的有效手段
。日、美等许多石油消费国在经历了石油危机的沉重打击后，经过近20年时间建立起了石
油储备体系。巴西、南非、印度等发展中国家也都建立了各自的石油储备。石油储备一般
定为90天的进口量。目
前，我国尚未建立石油储备体系，现有原油、成品油储罐多属生产和流通的配套设施，难
以发挥储备功能，一旦遇到突发事件，处境将十分被动。国内外研究机构普遍认为，未来
20年国际油价呈上涨趋势。因此，及早建立我国石油储备体系，可以减少经济代价，有利
于我国在国际政治、经
济活动中处于主动地位。
根据国际经验和国情，建立我国石油储备体系应实行国家储备与企业储备相结合，以
国家储备为主的方针。国家储备由中央政府直接掌握，主要功能是防止和减少因石油供应
中断、油价大幅异常波动等事件造成的影响，保证稳定供应。国家石油储备的目标可以定
为：2010年保有45天净
进口量，即相当于1500万吨原油的储备量；2020年保有60天净进口量，即相当于3500万吨
的原油储备量。
企业储备是在与其生产规模相匹配、正常周转库存的基础上，按有关法规承担社会义
务和责任必须保有的储存量，主要功能是稳定市场供应，应对市场波动。要通过制定相关
法规，国家给予财税等政策支持，加快建立企业储备。
建立国家石油储备，要坚持统一规划，合理布局，规范管理，循序渐进，充分利用现
有设施进行改建、扩建。储备的石油可在国家调控下，按一定比例进行商业运作，通过低
收高出的办法筹集运行和维护资金。起步阶段宜加大商业运行比例，以减轻国家负担。储
备设施的建设资金应以
国家投资为主，广开融资渠道，利用政策性贷款、发行债券等多种方式予以解决。建议抓
紧研究制定石油储备的规划和实施方案，并列入国家“十五”计划。
（六）厉行节约，提高石油利用效率
我国人均石油可采资源量为世界平均水平的1/6，能源利用效率只有32%，低于国际先
进水平约10个百分点。1997年，我国每千美元国民生产总值的石油消耗为0.26吨,大体相
当于日本的3.3倍，美国的2倍,印度的1.2倍。
必须实行“开发与节约并重，把节约放在首位”的方针，把节约用油作为国家石油安
全战略的重要组成部分，加快建立节约型的石油消费模式，走出一条石油消耗较低、发展
速度较快的新路子。
力争2005年全国每千美元国民生产总值油耗量达到印度目前水平，2015年接近美国目
前水平。
为此，一要贯彻《节能法》，综合运用投资、财税、价格等经济杠杆，鼓励节油，杜
绝和抑制无效、低效的石油消费。二要改善产业结构和产品结构，喂缩高耗油产业，淘汰
高耗能设备，开发节油型产品，推广应用新工艺、新技术。三要以立法为基础，修订和健
全技术标准体系，完善
节能、环保等测评指标，建立全国性宏观节油监控网络，定期发布监控信息，对相关设备
和产品进行定期的国家抽检。同时，要切实加强行政监督和相关执法队伍建设。(国家石
化局《石油安全战略研究》课题组 李润生 刘岩 马深远)
