追求实际效果，特朗普调整新南海战略

王迎晖　国防大学联合作战学院外军系副教授

2018年开年，美国海军“霍珀”号导弹驱逐舰便擅自闯入中国黄岩岛附近海域。之后，美国海军“马斯廷”号导弹驱逐舰进入中国南海有关岛礁邻近海域，中国国防部称这是对中方的严重政治和军事挑衅。2017年有所降温的南海局势似有重掀波澜之势。
2018年的南海局势将走向何方？面临怎样的新挑战？又迎来了怎样的新阶段？需要怎样的新思维、新观念加以应对？
奥巴马时期形成了较为清晰的南海战略，总的来说，就是主要借助外交和军事手段，对中国施加一种“强加成本”的战略，迫使中国在所谓“强硬”的主权声索上退缩。特朗普虽说在东亚战略尤其是南海战略上相当程度上继承了奥巴马的目标和措施，但路径和方法有所变化，在重点和力度方面也进行了一定调整。可以说，特朗普的新南海战略已经初步成型。
继承与调整
奥巴马时期对美国的南海战略进行了重大调整，在亚太“再平衡”战略指导下“战略性”介入了南海问题。在其首个任期伊始，奥巴马就高调介入南海问题，声称美国在南海有重要的“国家利益”，同时在主权声索问题上进行了实际上的“选边站”，在多次公开场合指责中国的南海领土主张“不符合国际法”。奥巴马在其第二任期更是对中国进行了以“航行自由行动”为代表的军事行动，开始以军事手段介入南海问题。回顾奥巴马时期在南海问题上的战略手段，主要包括舆论手段对中国的口诛笔伐、军事手段开展航行自由飞越行动和加强在南海的军事布署、法律手段幕后支持菲律宾的仲裁案、联盟手段加强盟友伙伴关系等等。
从特朗普上台以来在南海的宣示和行动看，他基本延续了奥巴马时期对南海问题的战略考量和基本政策。美国在南海的战略目标没有变，仍然服务于其亚太战略目标，避免中国对南海形成主导控制，借打“南海牌”迟滞中国崛起，巩固美国的亚太地区霸权。基本政策方面，仍然是一方面强调要基于国际法和国际规则来解决南海问题，即在奥巴马时期就强调的“基于规则的秩序”；另一方面就是要试图冻结中国在南沙实施的岛礁建设活动，以及军事设施的部署。
然而，特朗普当前在介入南海的路径和方式上与奥巴马时期有两点显著的不同。奥巴马时期，对中国的舆论攻击力度可谓是前所未有。从奥巴马本人到国务卿、国防部长、太平洋总部司令等高层官员，到媒体、智库等对中国的南海行动和立场谴责不绝于耳，极尽炒作中国“切香肠战略”、“以大欺小”、“领土主张不符合国际法”、“航行自由问题”、“岛礁建设”、“军事化”等议题。特朗普政府应该是已经看到这种舆论攻势最终对中国并未产生明显效果，因此显著降低了政治炒作的调门，在南海问题上“少说多做”甚至“只做不说”。从其上台至今，特朗普并未在南海问题上对中国进行严厉的“公开谴责”，但却在实际行动上大大加强了南海的“军事化”，建立了“航行自由行动”的年度机制。而且，特朗普也并不像奥巴马那样热衷于笼络东南亚盟友，对东盟的兴趣和战略投入显然不如奥巴马时期，在“美国第一”信条的指导下不但撤出了《跨太平洋伙伴关系协定》，也没有给予东南亚国家更多的军事援助。但另一方面，与坚持“价值观外交”的奥巴马不同，特朗普并不避讳与“独裁者”们交朋友，与泰国总理巴育和菲律宾总统杜特尔特都可以沟通融洽。
特朗普对南海问题显得尤为低调，甚至“冷淡”，当然还有精力和时间分配的因素。过去一年，特朗普在内政上被“通俄门”、国内经济等问题所裹挟，外交议程上被更为紧迫的朝核问题、中东问题所占据。另一方面，无论是美国还是其他东南亚声索国，在南海问题上都已经几乎穷尽了所有手段，短期内无法起到明显成效，而南海局势在“仲裁案”狂澜之后，也进入了相对平缓期，各方都需要时间进行反思和休整。
力度与重点
特朗普的南海战略虽然在很大程度上是延续前任，但介入的力度和重点有所不同，路径和手段也有所调整。目前来看，在南海问题上，商人出身的特朗普倾向于使用更为务实、也更为坚定的措施，追求达到实际效果和短期效益，其中最为有代表性的就是细化“航行自由行动”、强化与越南防务关系、拉拢印度进入南海反华联盟等实质性举措。
首先是加速推进并细化“航行自由行动”。奥巴马时期一共开展了5次“航行自由行动”，每次都要进行“一事一报”，而且基本都属于“无害通过”。美国学者葛来仪就曾表示，奥巴马政府对此类行动“过于谨慎，规避风险”。特朗普上台的一年多的时间里，其公开声明的“航行自由行动已经有”5次。而且，特朗普通过了机制化的“航行自由行动”，即批准年度计划，美海军能够在具体行动实施层面有自主权。同时，“航行自由行动”显然更为“讲究”，精心设计，旨在挑战中国的“六种海洋主张”，包括岛礁属性、领海、直线基线等。这种安排显然更为专业，在法理上也显得更为有力。
其次，特朗普时期大幅升级了美越关系。去年，美国向越南转交6艘“金属鲨鱼”型海岸警卫巡逻艇，今年初始又以1美元的价格向越南“出售”了“摩根索”号远洋巡逻舰。最近几个月，美国和越南密集外交，先是防长马蒂斯访越，后有越共总书记访美，然后是美航母“卡尔·文森”号历史性访问越南岘港。此次“卡尔· 文森”号航母到访岘港，是越战后美航母首次访越，也是美海军连续第五年派军舰访越。
美越安全合作不断拓展，目前已经形成了以联合军演、武器转移、军舰互访、定期安全对话为主要形式的机制化、多平台、多渠道的态势。
在联合域外国家共同介入南海方面，特朗普也有重大突破。近年来，拉印度来对抗中国的崛起始终是美国和日本的重点战略考虑，但印度出于自身主权和外交独立性等因素，始终反应冷淡。今年年初，美日印澳“四方安全对话”（Quadrilateral Security Dialogue，简称QUAD）机制最终形成，也是印度最终决定“倚美制华”的标志。美日印澳把中国视为共同威胁，并且逐渐找到了“共同安全利益”，即确保印度洋和太平洋的“自由开放”，其未来在南海行动方面必将更为协调立场，一致发力，四方对话机制也将成为支撑“印太战略”的主要机制。
此外，日本、澳大利亚从去年以来在南海问题上发声和行动都极为高调，日本的“出云号”赴南海训练，澳海军展开大规模“印太奋进”军演，穿越南海地区并对南海周边国家密集访问，对美在南海行动进行了有力策应。此外，美、日、澳、印等国继续加大对越南、菲律宾等国的军事援助和军事互动，提升这些国家在海域态势感知、海上巡逻执法等方面的能力，并不断加强情报共享机制。
最后，在军事部署上，特朗普的南海军事部署较奥巴马时期有明显加强之势。一是针对南海的军事行动在频率上明显上升。2017年，美国海军在南海的航行达到900舰日，相当于每天几乎有2-3艘军舰在南海巡弋，而2016年只有700舰日。美军在南海的军事演习、抵近侦察、巡航以及所谓“航行自由行动”等军事行动的频率和烈度都有明显加强，美国航母、驱逐舰、侦察机等在南海的活动更为活跃。就在3月底，美国“西奥多· 罗斯福”号航母战斗群到达南海，接替“卡尔· 文森”号航母开始在南海巡航，美国航母在南海已经呈常态化存在。二是美国在南海周边地区的军事部署也在快速推进。值得关注的是，美军2015年提出的“第三舰队前移”战略正在加紧实施，如今第三舰队目前赴西太平洋执行任务已经常态化，南海海域出现“双舰队并存”的态势。去年和今年1月份“卡尔文森”号航母打击群携6000名官兵巡航南海就就是此战略实施的一个步骤。
逻辑与前景
如今看来，特朗普在南海的行动并不意外，其背后的逻辑清晰可见。近年来美国在国内就对华战略掀起了大辩论，以《修正对华大战略》观点为代表的学者和精英层一致认为，美国之前40年的接触为主遏制为辅的对华战略已经失败，中国没有成为所谓“市场自由”“政治民主”的国家，也没有被同化成为美国的伙伴被纳入西方民主体系，反而始终坚持“中国特色”发展模式成功崛起，“中国模式”的国际影响不断扩大。在这场大辩论和大反思之后，美国今年最新的《国家安全战略报告》首次将中国正式列为“战略竞争者”，并声称美国将聚集资源应对中俄的挑战。同时，报告用大段篇幅谈及所谓的“中国海上胁迫”，如妄言“中国寻求取代美国在印度-太平洋区域的地位”“中国在南海建立军事基地的做法危害自由贸易、威胁其他国家主权，并破坏地区稳定”。
当前美国对华的战略判断代表着美国对华认知的重大改变，也预示着对华战略的实质转型，有不少学者们将其定义为“新冷战”。在特朗普执政的第二年，特朗普的对外政策更加明确，即瞄准中国，发动地区盟友，通过经贸问题、朝鲜半岛、南海问题等制衡中国崛起。在这样的战略指导下，美国将南海作为慑止中国海上进取的一个重要战略方向，也就不奇怪了。南海问题当前和今后仍是美国实施其亚太战略的主要抓手之一，不会轻易放弃。
值得紧密关注的是，如今特朗普制华的决心和几个域外大国在当下趋于空前的一致，又与域内个别盟友和伙伴国进行协调策应，构筑南海新的对华包围圈。未来中美两国在南海的仍将激烈博弈，两国关系也面临严峻考验。