在国际关系的丛林中，美国就像一只800磅重的大猩猩，它拥有无与匹敌的力量，足以粉碎足下的任何东西。但事实是，美国超强的经济和军事力量并不意味着它能够轻而易举地实现自己的目标。即使是在反恐战争前，美国的外交实践就反复证明多边主义和公众外交的重要性。比如布什总统及其政府为了导弹防御计划积极寻求欧洲和俄罗斯的支持，克林顿政府时期在科索沃问题上缔结联盟以及1998年后美国在对伊朗政策上陷入僵局。在这些事件中，美国成功与否关键是看美国操纵其国内政治的能力，能否建立和维持政治联盟以及在倾向单边主义时能否有所收敛。这些限制有的是美国自身就有的，有的是二等强国造成的，有的是由一些机智的弱国造成的。理解这些限制对于我们确定当今国际体系中权力的意义和制订在这种体系中能够成功实施的政策具有举足轻重的作用。

　　软弱的霸权模式

　　首先，美国国内的政治制度限制了美国的国际行动自由。尽管美国总统拥有世界上最先进的军事力量，但他缺少公众和国会的支持以使这种优势最充分地发挥出来。调查显示美国公民反对伤亡，除非美国的根本利益受到侵害，如防止恐怖主义。内部的分裂导致美国没能快速、坚决、有力地行动，这与其物质资源的丰富性极不相称。某些国家已经注意到了这种情况：对美国公民来说是民主讨论在这些国家看来就是缺乏决心或者是操纵政治的机会。这使得美国外交政策的执行更加复杂。

　　其次，国际政治的复杂性对美国权力的行使是一个严峻挑战。尽管美国军事威力无比，但其国外行动要根本依靠其区域盟国。假如美国要在国外建立军事基地或者太空基地，那么某个弱国的地理位置就是其与美国讨价还价的筹码。应付这些国家的就需要高明的外交艺术和足够的敏感度。政治手腕和军事力量一样重要。而且对美国来说政治手腕似乎更加重要，现在即使那些资源相对缺乏的弱国也居然能够利用美国与其盟国的裂痕来为己服务。

　　最后，即使美国取得了成果，美国也常常陷入布鲁斯·康因（Bruce Conin）所称的"霸权的困境"。美国无疑有能力作为强国谋求其短期利益，比如说为了石油而干涉某个国家。事实上，如果它这样做的话，就会损害其作为强权国家按照一套规则（现在是《联合国宪章》）来领导世界的地位，从长远来看，这也对美国不利。为了区区薄利而去破坏公认的法则和规章只能使他国容忍霸权，继而敌视霸权，最终导致自身衰落。所以，美国时常自我收敛，屈服于一些弱小国家的要求。为了保持其唯一超级大国的地位，美国必须避免像超级大国一样行动。

　　以上这三种限制在最近的导弹防御、科索沃问题和对伊拉克政策上表现得相当明显。 在这三个问题上，美国虽然力量强大但却不能按照自己的其强权意志行事，主要就是为其国内政治制度、国际政治和"霸权的困窘"所限。

　　导弹政治

　　布什总统入主白宫后，不顾俄罗斯和欧洲的反对，违反1972年的《反弹道导弹条约》，发誓要建立强大的多层次导弹防御体系。但几个月后，布什政府就改变策略，为导弹防御计划赢得国际支持积极展开外交活动。布什答应在此问题上"真正考虑盟国的意见"并保证盟国不会出台单边政策。2001年7月，布什出访欧洲以寻求支持，同年夏秋季，布什多次会晤俄罗斯总统普京讨论《反弹道导弹条约》的未来。

　　然后2001年12月，美国宣布退出《反弹道导弹条约》，俄罗斯和欧洲并没有表现出震惊也没有予以谴责。美国的行动再加之9.11后的各国的一致消除了其他国家对美国的反对。为什么美国要首先采取行动？毋庸置疑，俄罗斯和欧洲都无力阻止美国的计划，那么美国为什么要屈服于他们的压力呢？

　　这要部分归因于国内政治。2001年初，美国国会的议员强烈批评布什政府在一系列问题上的单边主义倾向，其中包括导弹防御计划。布什政府同俄罗斯和欧洲协商，因为这样做有可能平息国内的批评。到5月中旬，佛蒙特州的参议员杰弗兹退出共和党，使得民主党控制参议院，这样导弹防御计划就遇到财政支持的困难。布什政府考虑俄罗斯和欧洲国家的意见，不是因为这些国家强大，而是因为参议院控制了防御支出。

　　这还要归因于国际政治上的考虑。美国未来的任何导弹防御都要在欧洲部署拦截机，除非美国要袭击其北约盟国，否则美国必须征得盟国同意。但这为俄罗斯提供了与美国讨价还价的机会，因为俄罗斯会吓唬欧洲国家导弹防御计划将导致新的军备竞赛。俄罗斯这一招相当有用，现在欧洲国家主要看俄罗斯的态度行事，如果俄罗斯同意，他们也就会跟着同意。欧洲在这场游戏中扮演着另一半角色，并自得其乐。利用俄罗斯的威胁来反对导弹防御计划。他们娓娓道来他人的顾虑，而对自己的顾虑只字不提，以此来遮掩反对导弹防御计划。俄罗斯和欧洲的领导人把美国置于两难境地。迫使美国要么谈判要么冒险脱离盟国。强大的军事力量必须辅之以政治敏锐和谈判技巧才能达到预期目的。

　　最后，霸权的困境也限制了美国的能力而不是其意愿。美国本可以漠视俄罗斯和欧洲的反对，但这势必严重损害美俄关系和美欧关系，从长远来看，这也会削弱美国的强权。这样的单边主义行动会促使俄罗斯同中国结成反美联盟，还会破坏北约的统一，而北约是美国控制欧洲事务的主要工具，北约也为美国提供了在爆发了两次世界大战的欧洲的安全。由于以上原因，美国选择了低调处理导弹防御计划，而不是把它作为一种威胁而耀武扬威。通过协商，美国承认俄罗斯为新型的安全框架中的伙伴，并一再向欧洲承诺将忠诚于大西洋联盟。美国选择收敛自己，而不是傲慢地骑在其他国家头上，这正是"霸权的矛盾"。美国行使其军事威力需要政治机智。

　　美国仍在实施其导弹防御计划，但遵循的原则不再是单边主义和强权，而是多边主义和协商，这充分显示了其面临的三方面限制。

　　干涉科索沃

　　克林顿政府对科索沃的政策同样证明了这一点。至1998年秋季早期，科索沃民族冲突逐步升级，使得克林顿政府认识到有必要出面干涉。但克林顿政府不是单边行动，而是在北约内部寻求支持空中打击塞尔维亚。到同年冬季末，北约所有成员国放弃了通过谈判解决冲突的信心，空中作战的准备全面展开。来年春末，塞尔维亚投降，美国同英国、法国、德国、俄罗斯和意大利一道参与在科索沃的维和行动。美国此时把协调工作交给联合国，联合国则让北约负责军事安全，让欧盟负责经济管理，让欧洲安全合作组织负责制度建设。美国为军事强国，为什么要同北约合作而不单独行动？为什么要同其他国家一起分担战后责任呢？

　　同样，国内政治提供了部分答案。国会和公众的反对严重限制了政府的行动，使得政府最终没能按照既定政策行事。克林顿政府放弃立即使用地面部队，美国在与塞尔维亚和北约交往中显得有失坚定和信用。克林顿本人由于莱温斯基丑闻和1993年灾难性地干涉索马利而在这个问题上显得无能为力。克林顿政府国内的种种弱势使盟国的后勤和维和帮助愈显重要。

　　美国要更多地依靠盟国，就必须考虑其盟国在冲突期间和随之以后的国内压力。美国要创造一种与其他北约国家团结的形象，以免使他们的领导人有成为美国傀儡之嫌。而现实是美国一家制定战略和决定目标,其盟国则私下争论支持哪项政策。但对于国内的公众和国外的敌人，北约则表现出和谐一致。如果没有这种关系协调和多边主义形象，塞尔维亚就不会感觉到孤立，美国就会在其行动中遇到更多的挑战，欧洲国家也就不会同意出动维和部队的80％。要使行动成功不仅仅需要强权，还需要创造性的外交。

　　霸权的困境也解释了为什么美国会考虑其他国家对干涉的看法以及为什么美国要寻求多边主义的合法性。如果美国单独对科索沃行动，必然遭到国际社会的谴责，人们也会由此感到北约已经过时。当明白如此这些对美国长期利益的威胁时，克林顿政府就收敛自己的单干，而是把北约拉入干涉行动中去，从而保证了美国在北约长期的并且一直在努力加强的盟主地位。同时，有些国家和组织认为美国对他们构成威胁，由此应当抵制美国，美国把它们拉入科索沃重建工作，使他们的这种看法得以缓解。事实上，科索沃的维和行动着实为其他国家充当领导者提供了机会，特别是俄罗斯。

　　尽管美国受到未经联合国授权而干涉科索沃的批评，但该次行动更具广泛性和多边性，这与美国超级大国地位不相称的。这里，正如在其他许多场合一样，美国的政治制度、国际关系以及自我利益限制限制了美国在世界舞台上的作用。

　　伊拉克僵局

　　与导弹防御和在科索沃的胜利相对，美国对伊拉克的政策以失败而结束。虽然美国在海湾战争中取胜，但伊拉克总统萨达姆.侯赛因仍是波斯湾安全的威胁。萨达姆逃脱了旨在解除伊拉克武装和遏制伊拉克的努力，他的专制体制继续压迫着伊拉克人民。同时，对伊制裁措施对伊拉克人民造成人道主义灾难，而对萨达姆及其军团的生活方式毫无影响。自1998年以来，武器核查人员一直没有涉足伊拉克，而十年前由美国领导的把伊拉克军队驱逐出科威特的多国联盟也归于解散。如此一个相对弱小的国家伊拉克是怎样胜出超级大国美国呢？

　　国内政治是原因之一。尽管国会和美国公民视伊拉克为威胁，但他们却不愿造成伤亡，并且害怕发动地面冲突，即使在9.11事件后仍是这样。所以美国领导人没有充分运用美国武力来与伊拉克战斗。而国内关于对外政策的争论使美国中东政策的实施更加困难。而海湾国家则据此认为美国的遏制背后隐藏着无以言表的邪恶动机，从而不再像以前那样支持美国。

　　美国在伊拉克周围的国际政治工作很不理想。美国没能与其海湾盟国保持高层次对话，结果这些国家对美国的目的不太明确。对伊拉克的制裁和轰炸导致的人道主义灾难，伊拉克领导层大肆宣传，而美国并没有予以反驳；美国也没有制止这样的谣传，即美国实际上是想让侯赛因继续掌权以便美国能够从向伊拉克邻国军售中获利；美国同样没有使阿拉伯国家相信伊拉克要比伊朗或美国更危险。美国的这种"不接触"政策使中东国家的领导者们更难以看到与美国合作的正当性和必要性，因为大多数阿拉伯国家传统上认为美国富有霸权倾向并在中东政策上不公正地偏袒以色列。美国对中东国家的这种疏忽是让人震惊的，因为美国要在中东建立基地并执行对伊拉克的制裁就必须依靠其海湾盟国；同时，未来的对伊拉克的行动没有这些海湾盟国的支持也是不可能的。

　　与此相对，侯赛因狡猾并且成功地左右着整个局势。他大力加强宣传攻势，谴责联合国的制裁和轰炸完全造成了伊拉克平民的灾难性命运。在阿拉伯国家内部，他把伊拉克的灾难同巴勒斯坦人民的灾难并提，声称两国都是反阿拉伯运动的受害者。他的这些计策使其他国家从道义上支持伊拉克而反对美国，尽管有些国家是由于受了伊拉克经济合作的诱骗，这种诱骗通常采用石油合同的形式。

　　在复杂的国内和国际政治之外，霸权的困惑也解释了美国对伊政策的僵局。正如布鲁斯·康因在《国际关系欧洲月刊》（European Journal of International Relations）中所说的那样，美国对伊政策在开始时是胜利的，因为美国遵照联合国安理会决议，说服其他国家按照自己的一套政策，领导并协调盟军对伊开战。海湾战争和1991至1998年期间，美国数次在对伊行动中收敛自己，因为盟国内部关系相当薄弱。然而，美国最终感到自己的束缚太多，继而倾向单边主义，在1998年12月，未经联合国同意，也没有给伊拉克和谈的机会，就单独大规模地空袭伊拉克。所有国家都认为美国的这次空袭打破了美国自己确立的先例，即对伊军事行动需要多边授权。美国发现自己处于一系列的政治矛盾中。各国都认为美国的行动具有威胁性，旨以遏制和进攻伊拉克的同盟也受到无可挽回的损害，因为这些国家开始转其矛头，试图制衡美国。

　　这种损害在当前的倒萨努力中表现得再清楚不过了。由于内部分裂、外交不力以及霸权的困惑处理不当-更不用说目前的巴以危机--美国的对伊政策已陷入僵局。面对伊拉克这个极其弱小但政治上比较聪慧的敌人，美国压倒性的军事威力却排不上用场。

　　前景展望

　　没有人否定美国拥有无可比拟的军事和经济力量，但正如导弹防御、科索沃问题和伊拉克僵局所表现的那样，使用这些力量在政治上困难重重，特别是对于一个民主国家来说。美国的决策者如果要将美国的物质资源转化为持续的外交胜利的话，就必须开展公开外交，同外国领导者和人民明明白白地交流；就必须认真审视如何谋求美国的目标；就必须慎重处理美国同其他国家的战争。

　　译自美国《哈佛国际评论》，2002年秋季号。

作者 凯特林·塔尔麦吉 辛本健 译