無限政府與治亂循環

作者:劉軍寧

【本文節選自劉軍寧《市場經濟與有限政府》一文。】

所謂無限政府(unlimited government)是指一個政府自身在規模、職能、權力和行為方式上具有無限擴張、不受有效法律和社會制約的傾向。有人可能會說，絕對的無限政府是不存在的，任何專制的政府至少要受到一些自然規律的影響，如領導人受生老病死的制約，受家人與權臣的摯肘，以及來自民間的武裝叛亂的挑戰。但是，即使是自然規律也無法有效地遏制無限政府的擴張傾向。這種傾向直到它被新的政權所取代之前其膨脹的趨勢不會中止。所以，這裡的無限政府不是指一個政府受不受自然規律的約束，或能否徹底杜絕民間的反抗。判斷有限政府與無限政府的尺度在於一個政府，或者說一個政權在權力、職能規模上是否受到來自法律的明文限制；是否公開願意接受社會的監督與制約；政府的權力和規模在越出其法定疆界時，是否得到及時有效的糾正。

無限政府首先表現在政府的權力不受來自下級的和獨立的權力機構的約束，而只受上級主管的約束。在中國古代，皇帝的權力是最大的，最不受約束的，因為皇帝沒有上級。皇帝之下的各級官員只受上一級的約束，而不受其統治對象的約束。所以，皇帝可以按照自己的意志隨心所欲地行使自己的權力。當天高皇帝遠的時候，各級官僚就按自己的意志行使權力。當縣官不在的時候，現管就按照自己的意志獨立地行使權力。

政府職能的無限擴張，這表現為政府越來越多地承擔本來完全可以由社會或市場自己去履行和完成的事情，或是把政府權力深入到純粹屬於個人生活的私人領域。這樣使民間漸漸失去了管理自身生活、抵制政府插手的能力。權力的擴張與職能擴張的直接後果是屬於私人的權利和自由不斷縮小，財產權和經濟自由不斷受到侵犯。

政府規模的無限擴張表現為政府機構越來越多，官員越來越多。政府的膨脹必然給社會的經濟發展造成沉重的負擔，使正常的經濟活動受到嚴重的妨礙。這時，只有干政府官員的行業才是社會中永不虧損且一本萬利的行業。於是，人們為了謀生存，想盡辦法擠入官員的隊伍。而政府的規模越龐大，社會的負擔越重。政府規模越大，就越要從社會中提取大量的錢財，用民間有限的膏脂來養活無限膨脹的政府。結果換來的是最高的權力不受約束，而普通的官員則遊行於利祿之中。

在政府的膨脹過程中，官僚的腐敗起著重大的作用，這是政府從自我膨脹到自我覆滅的重要原因。官僚們通常所關心的不是公益，而是如何去保護他們的工作及其機構的重要性。任何預算的消減，對他們都是威脅，預算的不斷增加才是權力的源泉。這是他們個人的榮耀和權力的基礎。任何官僚都有潛在腐敗的傾向，他們總是傾向於在執行公務中滿足自己的私利。從理論上講，所有的政治領袖和官僚都是在對某種人負責。在許多情況下，只是對那些能夠最大限度地保障他們個人利益的人負責。

若是官員人數太多，就無法做到高薪養廉，這樣中央和各級政府機構實際上就是官員的俱樂部。他們工資微薄，又人浮於事，就不擇手段地設法增加額外的收入。最常見的方法就是利用職權尋租設租，甚至賣官鬻爵；機構謀求預算外收入，個人謀求工資外收入；利用職權設立關卡，索賄受賄。這樣，中央政府就陷入了下面的稅收困境：稅率低，則稅款不足，稅率高則無法負擔，結果造成稅率越高，收稅效率越低的兩難。中央徵稅的力度越大，地方社會稅務負擔越重，而中央的稅收則無明顯增加。歷史學家黃仁宇注意到，支持現代商業的法律程序以私人財產權作基礎。在中國古代，這首先與孟子的道德觀念相反，而後者正是奉官僚體係為天經地義。在低稅率與高稅率的兩難中，政府為了維持自身的生存，只能義無反顧地選擇後者。不僅如此，在開動腦筋之後，還發明了名目繁多的稅外收費項目。由於存在著巨大的財政和稅收的漏洞，中央政府為了不斷加強自身的財政能力，不得不加大從民間提取的力度。這又為地方政府和官員搭車收費提供了良機。於是就形成以下的惡性循環：政府從民間提取資源的力度越來越大，而國庫本身卻越來越空。制度的漏洞卻越來越大，而官員的私囊卻越來越飽。最後，只好竭澤而漁。

中國歷史上每一個王朝的終結無不與政府無限膨脹、普遍的貪污腐敗和嚴重的財政危機聯繫在一起。每一個王朝的政府就像氣球一樣不斷膨脹，一直到炸掉才劃上句號。這時，取而代之的新政權從其建立之初的小規模、小權力、小職能開始，不斷地向大處膨脹，最後重蹈上一個王朝的覆轍。每一次爆炸都伴隨著巨大的社會動盪，是所謂"亂"；新政府的重現由於其最初的小規模，給社會造成的負擔和壓力不大，從而為社會的發展提供了契機，是所謂"治"。這種從小政府到因無限膨脹而崩潰、再到新的小政府出現的過程被視為治亂循環。有一些王朝的統治者比較明智，在政府膨脹到一定規模時，感到事情不妙，於是銳意改革，主動延緩或局部扭轉政府膨脹的趨勢，是謂"中興"。當然，與每個王朝一樣，在結局上並無二致。

所以，一個國家、一個民族若是找不到一個有效的、持久的擺脫無限政府的制度安排，就無法跳出"治 "與"亂"的惡性循環。在現代中國，政府在規模、權力上，膨脹的徵候比比皆是。儘管在權力的高度集中上，比計劃經濟時代有明顯的好轉，但是，目前仍然存在著政府規模過大，官員過多，財政緊張加劇，從民間提取財富的力度過大，財產權和經濟自由的行使空間受到極大限制等問題。幸好，市場經濟的出現為我們實現從無限政府向有限政府的過渡提供了契機。如果我們把握住了市場經濟的契機，找到了限制政府無限膨脹的、可行而有效的制度安排，那麼，中國將從此擺脫"治"與 "亂"的循環。否則的話，就不可能逃脫過去的歷史所呈現的規律。

無限政府的主要並發征之一，就是全面的經費短缺、財政緊張。因此，也每每有人建議讓財政收入向中央傾斜，堅決加大中央從民間提取的力度，這樣做似不僅與事無補，反而是飲鴆止渴。財政緊張的真正原因，不是政府的提取能力太弱，而是政府的攤子太大，各級官員的胃口太大，政府的擴展趨勢蔓無節制。歷代王朝在行將崩潰前，總是表現出以下的徵候：在財政上，民眾不能監督政府，政府不能監督自己。雖然提取的手段多，力度大，但政府得財有限，卻傷民無窮，導致下面的民眾感到喘不過來氣，而國庫的收入則不足預期的數量，乃至財政稅收山窮水盡。最後由於政府規模、權限的無限制擴張，吞食了作為其基礎的社會機體，最終以崩潰告終。除非政府的權力受到法律的限制，民眾的權利受到法律的保護，否則，對民間的征斂必然趨向漫無節制，政府可以以中央財政收入的比重的過低的名義，通過加大向民間的提取力度，使財富向中央政府傾斜，但其後果政府也難以擔負。

無限的政府所導致的治亂的循環其受害者不僅是平民百姓，而且是統治者自身。在中國歷史上，沒有一個末代皇帝不嘗盡無限政府給他們釀成的苦果。從秦二世，到明崇禎，到清溥儀，無有例外者。對任何王族來說，無限政府與萬世一系，不可得兼。所以，有限政府的訴求絕不是民間有意與政府作對。正是無限政府才導致了" 君子之澤，五世而斬"。限政的政治邏輯不是無政府主義的政治邏輯，它並不是為限政而限政，而只是要求政府的權力受到限制。限政可以幫助統治者免除末世的厄運，可以幫助老百姓免除苛政的壓榨。所以，為官者與為民者都沒有理由拒絕它。不受限制的政府未必對統治者有利。當肢體過度肥大的時候，中樞對肢體各部分的控製程度，就必然大幅下降，釀成權威危機。若用《貞觀政要》裡的比喻來分析：如果政權與民眾是舟與水的關係，無限政府的做法是通過經年累月的努力把船製作得與水域面積一樣大，並把船外的水都設法抽到船裡面來，其後果可想而知。有限政府的做法是，在"水域"面積固定的情況下，儘可能把船製作得小些，這樣船馳騁的餘地就大些，儘量把水留在船外，這樣船擱淺與傾覆的可能性就低一些。可見，有限政府於水無損，於舟有益。無限政府會導致政府的傾覆，這肯定既非統治者的本意，也不合乎統治者的長遠利益。若考慮到被統治者的利益，無限政府更是有害。所以，擺脫"治"與"亂"的循環，關鍵是由"無限政府" 到"有限政府"的轉變。而市場經濟在中國的確立為這一轉變的實現提供了空前有利的契機。

－－原載∶《九鼎公共事務研究所》
http://www.jiuding.org/ShowArticle.asp?ArticleID=47

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