麗貝卡·利斯納 (Rebecca Lissner) 是美國外交關係委員會的美國外交政策高級研究員， 曾擔任拜登政府總統副助理兼副總統首席副國家安全顧問。2025年11月14日， 她根據自身體驗就美國如何處理其與准盟友的複雜關係在《外交事務》雜誌發表見解如下：

在2024年美國總統大選中，唐納德·川普向選民保證，他將結束烏克蘭和加沙的戰爭，甚至可能在就職前就結束戰爭。然而，這兩場衝突都曠日持久，造成了巨大的人員傷亡，外交努力也斷斷續續。上任九個月後，川普終於促成了以色列和哈馬斯之間的停火——但這僅僅是在他目睹了從喬·拜登總統手中繼承的停火協議破裂以及加沙人道主義危機不斷升級之後才實現的。與此同時，烏克蘭戰爭仍在持續。

這些挑戰並非川普獨有；它們也曾困擾着拜登。事實上，結束這兩場戰爭的困難凸顯了美國在管理其一小部分但至關重要的夥伴——所謂的准盟友——時所面臨的戰略困境。自二戰結束以來，美國在構建其聯盟體系的過程中，一直致力於發展准盟友關係。准盟友的地位高於夥伴，但又不及條約盟友。它們在華盛頓享有特殊地位，但卻缺乏聯盟最重要的特徵：美國正式的安全保障。

近期烏克蘭和中東的戰爭使准盟友成為美國外交政策的核心。美國支持烏克蘭抵抗俄羅斯的征服企圖，並向其軍隊提供了價值數十億美元的先進武器。烏克蘭維護了其主權和政治獨立，而俄羅斯則遭受了超過一百萬人的軍事傷亡和重大物資損失——這些成果並非莫斯科和華盛頓之間直接衝突的結果。在中東，美國支持了以色列領導的軍事行動，該行動挫敗了伊朗的核計劃，並瓦解了其在該地區建立的武裝代理網絡，但與此同時，這些行動也加劇了加沙地帶的人道主義災難。這段歷史表明，支持地緣政治前線的強大准盟友具有諸多優勢：這些關係使美國能夠以間接且成本更低的方式推進其在重要地區的利益。

但美國試圖管控其在這些戰爭中的角色，也凸顯了准聯盟固有的戰略困境，尤其是在戰時更為突出。如果川普想要實現其為中東和歐洲帶來和平的目標，他的政府就需要更好地應對這些困境。華盛頓在烏克蘭和以色列問題上的經驗，也應為應對涉及台灣（另一個位於危險地區的准盟友）的高風險突發事件提供借鑑。

超越朋友

在美國遍布全球的龐大關係網絡中，大多數盟友被歸類為盟友或夥伴。華盛頓與其盟友之間受制於具有法律效力的條約，這些條約包含共同防禦條款。這一承諾——即對任何一個盟友的攻擊都等同於對所有盟友的攻擊——保障了盟友的安全，並擴大了美國的核保護傘。相比之下，夥伴國雖然可能接受美國的安全援助，但並不指望美國軍隊會在遭受攻擊時出手相助。

准盟友則構成了一種尷尬的第三類國家。美國通過這些國家尋求推進自身利益的機會。它們可能接受大量的軍事訓練和援助，駐紮着大量美軍，並與華盛頓密切協調。有些國家甚至被總統授予“主要非北約盟友”這一令人困惑的稱號，但這並不意味着美國承擔任何安全責任。與夥伴國不同，華盛頓對準盟友安全投入的規模和範圍，使得美國是否會在准盟友遭受攻擊時出手相助以及出手程度變得模糊不清。事實上，美國偶爾也會出手保護其准盟友，例如在2024年兩次幫助以色列擊退伊朗的空襲，以及在6月的伊朗-以色列戰爭期間再次出手相助。但美國往往有充分的理由不去擴大那種足以鞏固條約聯盟的共同防禦承諾——包括擔心捲入動盪地區、激怒對手，或者承諾保護一個可能不奉行華盛頓所偏好政策的夥伴。這種模糊性使得准聯盟在威懾和安撫方面不如正式聯盟有效，也解釋了為什麼准盟友比條約盟友更容易受到外部侵略。

儘管華盛頓在這些關係上投入巨大，但准盟友的利益往往與美國存在分歧。准盟友的領導人有自己的議程和國內政治，尤其是在國家處於戰爭狀態時。美國在與烏克蘭和以色列的關係中屢次遭遇此類情況，而我作為拜登白宮的高級官員，對此挑戰深有體會。在這兩個案例中，美國的政策都力求使准盟友能夠在外交和軍事戰略分歧的約束下，追求共同目標。

准盟友在華盛頓享有特殊地位。

在2022年烏克蘭對俄羅斯發起的反攻行動中，烏克蘭和美國軍方領導人共同制定了一項戰略，旨在突破俄羅斯在赫爾松的防線，奪取能夠使烏克蘭軍隊切斷連接克里米亞和被占領烏克蘭的陸路通道的領土。然而，由於烏克蘭人出於可以理解的損失厭噁心理——突破俄羅斯防線將是一場極其血腥的行動——以及烏克蘭指揮官和政治領導層之間錯綜複雜的權力鬥爭，這項計劃最終失敗。儘管雙方進行了周密的聯合計劃，美國決策者卻無力迫使烏克蘭完成這場軍事行動。同樣，國內政治的考量也阻礙了烏克蘭總統澤連斯基採取痛苦但必要的措施，即降低徵兵年齡（從25歲降至18歲）以解決兵源短缺問題，而兵源短缺反過來又加劇了美國和歐洲對烏克蘭軍事物資的需求。

自2023年10月7日以來，利益衝突的困境也給美國對以色列的政策制定帶來了挑戰。哈馬斯發動的這起駭人聽聞的襲擊正值以色列總理內塔尼亞胡政治地位脆弱、面臨嚴重腐敗指控之際。他巧妙地維持了權力，其手段往往與華盛頓的立場相悖：限制向加沙提供人道主義援助、擴大西岸定居點、以及升級對伊朗及其黎巴嫩代理民兵組織真主黨的襲擊。過去兩年暴露了雙方在政策上的真正分歧，以及美國對以色列決策影響力的局限性。

利益攸關

美國在如何評估或管控局勢升級風險方面，也可能與其准盟友存在分歧。儘管華盛頓可能對涉及准盟友的戰爭結果有着強烈的戰略利益，但它可以選擇調整自身的介入程度。對於准盟友而言，風險總是更高，而且往往關乎生死存亡。他們可能更願意冒險採取可能導致局勢顯著升級的措施，包括可能將他們的支持者捲入直接衝突的行動。在某些情況下，捲入衝突本身就是目的。

自俄羅斯入侵烏克蘭初期，基輔更高的風險承受能力就加劇了美烏關係的摩擦。在拜登政府時期，烏克蘭領導人一直渴望獲得性能更強大的武器系統。遠程導彈ATACMS（陸軍戰術導彈系統）位列榜首，與烏克蘭方面要求的其他一些複雜系統不同，ATACMS有望帶來真正的軍事效用。但拜登政府官員認為，提供這些導彈會威脅到美國的軍事戰備，並可能導致局勢升級。此後數年，基輔和華盛頓之間就此問題展開的拉鋸戰分散了人們對其他政策辯論和烏克蘭軍事需求的關注。到2024年4月，拜登最終批准向烏克蘭交付數量有限的ATACMS，並對其使用設定了明確的限制。這些武器雖然帶來了戰術上的優勢，但並未帶來戰略突破。類似的情況也發生在烏克蘭多次尋求使用美國裝備打擊俄羅斯領土的過程中，儘管這種做法不那麼公開。烏克蘭最終贏得了美國的有限默許。

在這兩種情況下，烏克蘭都願意冒險以求取得軍事勝利，甚至提振士氣，並且很可能歡迎美國的直接軍事干預；而華盛頓則力求既滿足基輔的軍事需求，又避免局勢升級，以免美國或北約直接捲入戰爭。雙方試圖解決這種緊張關係的嘗試最終都導致了對雙方都不盡如人意的政策：華盛頓承擔了超出其預期的風險，但不足以給烏克蘭帶來決定性的提振。

美國在近期與真主黨和伊朗的戰爭中，也曾處理過類似的與以色列的緊張關係。10月7日事件發生後的幾天裡，拜登勸阻以色列領導層不要對真主黨發動先發制人的打擊，並駁回了內塔尼亞胡要求美國軍事參與打擊的請求，理由是此舉會在以色列尚未做好多線作戰準備的情況下引發地區風暴。2024年4月，在伊朗對以色列發動首次空襲後，拜登告訴內塔尼亞胡，美國不會支持以色列對伊朗的反擊，並敦促他將伊朗此次襲擊的失敗視為一次勝利，因為美以雙方開展了聯合防禦行動。內塔尼亞胡部分接受了這一建議，襲擊了伊朗境內的一處戰略防空設施，但並未公開宣稱對此次襲擊負責。

川普上任後，明確表示傾向於通過外交手段解決伊朗核問題。然而，以色列仍然對伊朗發動了軍事行動。只有美國軍方擁有能夠穿透伊朗核設施的炸彈，這意味着內塔尼亞胡押注華盛頓最終會介入，而這一賭注在6月份川普授權美國發動空襲時獲得了回報。在美國與其准盟友之間所有利益分歧點中，局勢升級和風險承受能力是最關鍵的領域，因為捲入衝突的風險最大。

影響力的局限性

如果相對實力和物質依賴能夠直接轉化為影響力，那麼美國將對其准盟友擁有壓倒性的影響力，從而能夠通過扣留武器等強制手段來控制緊張局勢，並在戰時左右決策。但現實情況更為複雜。美國與其准盟友之間的關係本身就是一個重心，尤其是在戰時：如果這種關係破裂，那麼對手就會從中獲益。

當準盟友陷入曠日持久的戰爭時，美國確保其預期結果的最有效途徑要麼是幫助其夥伴徹底贏得戰爭，要麼是說服對手相信，在達成有利的談判解決方案之前，美國將持續提供支持。這種動態使得美國難以扣留至關重要的軍事支持，以此作為影響准盟友作戰方式及其接受和平條件的籌碼。這也使得涉及對準盟友提供支持的戰爭難以結束。

為了結束烏克蘭戰爭，川普盤算着烏克蘭對美國的依賴意味着他可以脅迫基輔達成一項嚴重偏袒莫斯科的談判解決方案。川普通過在橢圓形辦公室公開斥責澤連斯基，然後切斷軍事和情報援助來檢驗這一假設。然而，這一策略非但沒有迫使烏克蘭做出結束戰爭的讓步，反而凸顯了川普政府時期基輔和華盛頓之間關係的脆弱性，並導致克里姆林宮加倍奉行其外交上的頑固立場，同時加大軍事施壓。

拜登採取了截然相反的做法。2022年，美國及其七國集團盟友宣布將“不惜一切代價”支持烏克蘭。這一承諾以及隨後持續不斷的援助增強了烏克蘭的戰鬥意志，並表明時間對俄羅斯不利。但這掩蓋了兩個棘手的現實：國會不可能無限期地維持對烏克蘭數十億美元的援助；結束戰爭必然需要向基輔施壓，迫使其放棄近期內無法實現的恢復戰前邊界的目標。

華盛頓需要更好地應對這些戰略困境。

美國試圖利用自身影響力緩和以色列的極端戰爭目標並結束加沙戰爭的努力一直充滿挑戰，隨着加沙人道主義災難的加劇，這些努力也變得更加艱難。在以色列仍然面臨伊朗和真主黨威脅的情況下，拜登政府一直在糾結是否以及如何將對以色列的軍事援助與自身利益掛鈎。 2024年5月，在以色列預計將在拉法發動大規模軍事行動之際，美國政府最接近採取這一行動。拜登擔心此舉會危及近百萬平民的生命，並破壞停火的前景，因此宣布不會向以色列提供進攻所需的武器，並暫停了2000磅炸彈的交付。拜登政府官員最終成功說服以色列縮減了在拉法的軍事行動規模，這是通過施壓改善加沙人道主義狀況取得的幾項有限成果之一，並且以色列也從未恢復向加沙交付2000磅炸彈。但由於以色列面臨其他地區威脅，美國政府擔心限制對以色列的支持會造成不利影響，因此進一步限制援助的選擇受到限制。

川普採取了截然不同的做法。在他上任的頭九個月裡，他基本上放任以色列在加沙地帶的軍事行動，實際上支持了以色列在3月份停火後重啟戰爭、停止人道主義援助物資運送並進軍加沙城的決定。但在以色列9月份試圖在卡塔爾發動空襲炸死哈馬斯談判代表後，川普改變了策略，向內塔尼亞胡施壓，要求其同意停火。川普以看似含糊卻又可信的“放棄”威脅，迫使內塔尼亞胡接受了他此前反對的和平計劃的部分內容，並暫停了戰爭。儘管美國與以色列的關係最具政治敏感性，但美國始終面臨着兩難選擇：一方面是全力支持准盟友的戰略利益，另一方面是利用這種支持對軍事和外交決策施加實質性影響的誘惑。

進退兩難

准聯盟帶來的戰略困境令決策者們感到無比沮喪。但這些問題將長期存在。以對各方有利的條件結束烏克蘭戰爭，並維護加沙脆弱的停火協議，需要巧妙地應對這些難題。美國近期與烏克蘭和以色列的交往經驗可以給我們帶來幾條教訓。首先，領導人往往會傾向於掩蓋分歧，誇大利益的趨同性，尤其是在幫助親密夥伴抵禦殘酷侵略時。但華盛頓只有在准盟友擁有明確且與其自身目標高度一致的目標時，才應承諾支持其參與戰爭。一旦美國決定提供此類支持，就應建立機制來協調各方優先事項，並私下解決分歧。例如，美烏軍事計劃渠道和由國家安全顧問主導的美以伊朗問題戰略對話就是很好的例子。此外，領導人之間的清晰溝通至關重要。

決策者還應設計切實可行的手段來影響准盟友的行為。安全援助應進行戰略性調整——重新定義援助框架，強調美國利益而非援助附加條件的強制性含義。這一過程始於以書面形式明確預期，例如對美國軍事裝備的最終用途限制。即使是輕微的違規行為也應儘早處理，以建立執法預期。如果白宮能夠定期審查美國武器交付情況，就能更好地確保這些轉讓的速度和內容符合政策目標和法律要求，而不是自動進行。國會是至關重要的合作夥伴：它既可以自行立法制定限制措施，也可以通過將責任推卸給國會山來幫助維護領導人之間的關係。

謹慎的公共信息傳遞可以使這一切更容易實現。至關重要的是，要展現對準盟友的堅定支持，並向美國公眾解釋這種支持，同時避免做出一旦撤回就會付出高昂政治代價的承諾。拜登對烏克蘭政策的批評者常常抓住他慷慨激昂的言辭與他基於充分理由的對局勢升級的擔憂之間的矛盾大做文章。堅持美國與其准盟友之間“不容有隔”的政策是錯誤的，因為它造成了一種兩難選擇：要麼掩蓋分歧，要麼承受公開決裂帶來的政治反彈。

一場涉及准盟友的、影響更為深遠的衝突可能正在醞釀之中：中國與台灣之間的戰爭。美國可能迅速成為此類衝突的直接參戰方，承擔更大的風險，但同時也對戰爭的進程和結果施加更大的影響。但即便美國直接介入台灣一方，准盟友關係中的困境仍將重現：利益分歧和國內政治動機，尤其是在台灣高度兩極分化的政治環境下；台北方面可能採取的升級行動會削弱華盛頓謹慎管控風險的努力；以及找到雙方都能接受的最終方案的難度。這些挑戰都凸顯了華盛頓和台北在和平時期進行低調協調的重要性，以就設想的軍事計劃和戰爭目標、升級管理程序和向北京發出信號以及結束戰爭的條件達成一致。

領導人不能忽視以色列、台灣和烏克蘭等位於易燃地緣政治斷層線上的親密盟友——這樣做對美國也無益。但為了推進美國利益，華盛頓需要更好地應對管理准聯盟過程中固有的戰略困境。只有認真審視近期的成敗得失，決策者才能制定出更完善的策略。