ZT關於剝奪政治權利刑罰的適用和執行的法律思考


作者：陳貴榮


　　內容提要：隨着社會的發展，我國早在革命根據地時期就已施行並沿用至今的剝奪政治權利這一特定的刑罰方法，在發揮懲治犯罪、預防犯罪作用的同時，其適用和執行還存在與當代法治不相適應的弊端。本文從剝奪政治權利的概念、內容及歷史演變過程，結合現行的法律條文和司法實踐中遇到的問題，對剝奪政治權利刑罰適用及執行存在的問題進行分析的基礎上，提出了完善剝奪政治權利刑罰的若干對策建議。

　　關鍵詞：剝奪政治權利 適用 執行 法律思考

　　剝奪政治權利作為一種特定的刑罰處罰方法，早在中華人民共和國成立之前的革命根據地時期就已施行並沿用至今，在懲治犯罪、預防犯罪方面，發揮了積極的作用。然而，作為刑罰體系的組成內容，剝奪政治權利刑罰必須有其明確的目標與指導原則以及存在的依據，才符合社會主義法制的需要。隨着社會的發展，剝奪政治權利刑罰因其特定歷史背景賦予的內涵，顯現出了與當今社會發展不協調的一面，且現行刑法所規定的剝奪政治權利刑罰在執行、監督制約等措施上的不完善，其弊端也較為明顯。以下作者就剝奪政治權利刑罰的價值趨向、適用和執行及其如何規範這一刑罰談些認識。

　　一、剝奪政治權利刑罰的概念、內容及歷史演變過程

　　剝奪政治權利，是指人民法院依法判處剝奪犯罪分子參加管理國家和一定社會政治生活的權利的刑罰方法。早在中華人民共和國成立之前，在革命根據地時期，剝奪政治權利就被作為一種刑罰而使用。當時沿用舊稱“褫奪公權”，除作為附加刑與徒刑合併科外，還作為一種輕刑單獨使用。解放初期，在司法實踐中，仍把作為刑罰方法的剝奪政治權利稱為“褫奪公權”。中央法制委員會於1950年11月28日在《關於剝奪政治權利問題的解答》中指出，“應依共同綱領，決定為剝奪政治權利”，從此，“褫奪公權”的舊稱被廢除，而代之以“剝奪政治權利”的稱謂。1951年2月21日頒布的《中華人民共和國懲治反革命條例》，同年4月19日公布的《妨害國家貨幣治罪暫行條例》以及1952年公布的《中華人民共和國懲治貪污條例》，都把剝奪政治權利作為一種刑罰，用法律條文的形式固定下來。1979年7月1日全國人大通過的《中華人民共和國刑法》、《中華人民共和國刑事訴訟法》以及1997年3月14日全國人大修訂的《中華人民共和國刑法》，則在總結過去刑事立法和司法實踐經驗的基礎上，對剝奪政治權利的適用範圍、內容、期限和程序等作了更加具體明確的規定。

　　我國刑法中的剝奪政治權利具有以下主要特徵：

　　1、剝奪政治權利是一種刑罰方法，只能由人民法院依法對犯罪分子適用。在1982年的新憲法公布以前，我國的剝奪政治權利有兩種：一種是針對敵對階級分子的專政措施。例如：1949年9月29日全國政協第一屆全體會議通過的《共同綱領》規定，依法在必要時期內剝奪反動分子、封建地主、官僚資本家的政治權利。後來，全國人大先後通過的幾部憲法，也都作了類似規定。《共同綱領》和《憲法》所規定的剝奪政治權利，是我國人民奪取政權以後，一定時期內對整個敵對階級在政治上採取的一種強制措施。它對所有敵對階級分子都適用，而不論其是否觸犯刑律。此種剝奪政治權利，由國家基本大法所宣告，而不由人民法院另行判處，並且對所有敵對階級分子，在其沒有改造好之前，都是無限期地剝奪。後來，由於經過長期的教育改造，絕大多數敵對階級分子轉變成了自食其力的勞動者，國內階級關係發生了很大變化，全國人大在1982年通過的憲法中，就廢除了這種作為針對敵對階級分子適用的刑罰方法。另一種剝奪政治權利是對犯罪分子適用的刑罰方法。在1982年憲法頒布之前，它與那種針對敵對階級分子的強制措施的剝奪政治權利同時存在，只不過此種剝奪政治權利是由刑事法律所規定的，它只能由人民法院依法對特定的犯罪分子適用，並且對不同的犯罪分子，根據其犯罪情節，既可以附加於主刑適用，也可以單獨適用。1982年憲法頒布之後，剝奪政治權利僅作為一種刑罰而存在，它只能由人民法院依法對犯罪分子適用，其他任何機關、團體和個人都無權剝奪公民的政治權利。

　　2、剝奪政治權利是剝奪犯罪分子參加國家管理和一定社會政治生活權利的刑罰方法。它所剝奪的是一種政治性的無形的權利，包括兩方面的內容：一是參加管理國家的權利；二是參加一定社會政治生活的權利。我國刑法所規定的剝奪政治權利，除了剝奪犯罪分子參加管理國家的政治活動的權利之外，還剝奪其他方面的政治權利，例如，憲法規定公民享有的言論、出版、集會、結社、遊行、示威等自由權利，也在剝奪政治權利刑所要剝奪的範圍之內，這些權利，很難說是管理國家的權利，而實際上只是一種參與社會政治活動的權利。只有選舉權和被選舉權、擔任國家機關職務的權利、擔任企業事業單位和人民團體領導職務的權利，才是管理國家的權利。

　　關於剝奪政治權利的內容，在我國不同的歷史時期，其內容有所不同。在解放前革命根據地的司法實踐中，剝奪的內容一般是選舉權與被選舉權；擔任國家職務之權；受國家的勳章、獎章及榮譽稱號之權；從事特種職業及特種營業權。建國後，中央法制委員會於1950年11月在統一名稱的同時，一方面補充了剝奪政治權利的內容，將擔任公共團體職務之權以及受領撫恤金之權包括在內，並規定適用時可剝奪政治權利的全部或一部；另一方面，又把原來規定的不屬於政治權利範圍的從事特種職業及特種營業權刪去。隨着社會主義法制的逐步完善，我國1979年7月1日通過的《中華人民共和國刑法》，在總結以往的刑事立法和司法實踐經驗的基礎上，修改了以前規定的剝奪政治權利的內容，把以往規定的參加人民武裝之權、享受人民榮譽之權等排除在外，另將“參加人民團體之權”改為“擔任企業、事業單位和人民團體領導職務的權利”。1997年修訂的刑法，對剝奪政治權利的內容基本上未作修改。根據刑法第54條的規定，剝奪政治權利是剝奪以下四項權利：（1）選舉權和被選舉權；（2）言論、出版、集會、結社、遊行、示威自由的權利；（3）擔任國家機關職務的權利；（4）擔任國有公司、企業、事業單位和人民團體領導職務的權利。

　　在我國刑罰體系中，按照刑法的規定，分為主刑與附加刑。主刑是只能獨立適用的主要刑罰方法，一個罪只能適用一個主刑。附加刑是指補充主刑適用的刑罰，既可以附加主刑適用也可以獨立適用。剝奪政治權利刑罰即是既可單獨適用又能作附加刑的一種刑罰方法。但它與我國刑法規定的其他附加刑罰金、沒收財產有着較大的區別。首先是物種不同。我國刑法理論界一般將罰金與沒收財產歸屬於財產刑，而剝奪政治權利與驅逐出境則屬於資格刑。剝奪政治權所剝奪的是一種政治性的無形的權利，而財產刑則是對實際、有形財產的沒收。是一種物質性的懲治。其次是刑罰的執行不同。剝奪政治權利由監獄、公安機關執行，並且在刑罰執行上具有時間延續性，而財產刑一般由法院判決和執行或公安機關協助法院執行，沒有時間上的連續性，即使是分幾次交納的罰金或分時間階段沒收財產，也遠遠不同於剝奪政治權利在執行時間上的延續性。再次是對主刑的影響不同。沒收財產、罰金財產刑的執行一般先於主刑，對主刑的執行不產生任何影響，罪犯在主刑執行期間，除人身自由被限制外，仍可享受和行使法律規定的其他權利。而剝奪政治權利作為附加刑被人民法院判處後，就意味着罪犯既要承擔在主刑執行期間附加刑同時執行的懲罰，還要承擔主刑執行完畢後再受附加刑執行的懲罰。以上三點最為明顯的區別，顯現出剝奪政治權利在懲治性、執行便宜性上遠遠不同於其他附加刑有效和經濟。

　　二、剝奪政治權利的刑罰在適用和執行中存在的問題

　　1、 剝奪政治權利刑罰適用中存在的問題

　　我國刑法第55、56、57、58條分別對適用附加剝奪政治權利的條件和期限作了規定，但不甚明確、完整，這給司法實踐帶來了一定困難。

　　（1）我國刑法第56條規定：“對於故意殺人、強姦、放火、爆炸、投毒、搶劫等嚴重破壞社會秩序的犯罪分子，可以附加剝奪政治權利”。但是，刑法並未規定在什麼情況下可以附加適用，故在審判中難於掌握和認定，也難免造成執法不統一的現象。

　　（2）附加剝奪政治權利刑罰先於主刑假釋考驗期屆滿的情形。判處有期徒刑主刑的犯罪分子被假釋的，按照刑法第58條第一款前款之規定附加剝奪政治權利的刑期從假釋之日起計算。由此，司法實踐中出現這樣一種情況：罪犯假釋考驗期內附加剝奪政治權利刑期已執行結束，而主刑的假釋考驗期仍未屆滿，在此情形下是否要宣告恢復其政治權利。執行機關如宣告，罪犯主刑尚未執行完畢，且刑法第58條第一款後款又規定剝奪政治權利的效力當然施用於主刑執行期間。如不宣布，事實上附加刑已執行完畢。

　　（3）罪犯因違法被撤銷假釋，附加剝奪政治權利刑罰如何認定的情形。犯罪分子假釋期間附加剝奪政治權利刑期執行完畢，後因法定情形主刑被依法撤銷假釋收監執行的，已執行的附加剝奪政治權利又如何認定？如因假釋考驗期內附加刑執行完畢而不再執行剝奪政治權利，又與刑法第58條第一款後款“剝奪政治權利的效力當然施於主刑執行期間”的規定相矛盾；如要執行附加刑，事實上附加刑剝奪政治權利刑期已於假釋考驗期內執行完畢。

　　（4）剝奪政治權利刑罰的數罪併罰的問題。對於剝奪政治權利的數罪併罰問題，司法實踐中也難以操作。刑法第69條只對判處死刑、有期徒刑、拘役、管制如何並罰作了明確規定，而對犯罪人在因數罪而被判處了幾個附加剝奪政治權利刑時，刑期如何確定，並未作出規定。刑法第55條第一款僅規定剝奪政治權利的期限，“除本法第五十七條規定外，為一年以上五年以下。”第69條第二款規定“如果數罪中有判處附加刑的，附加刑仍須執行。”對此，理論界主要有兩種不同觀點。第一種觀點認為，應當採用併科原則，但絕對相加後的刑期不能超過法定最高刑5年。第二種觀點是採用限制加重原則，即參照刑法第69條對有期徒刑、拘役、管制的並罰規定，但最高不得超過5年。然而實踐中，完全採用併科原則是行不通的，如其中有剝奪政治權利終身的，併科就失去其原有意義，如要採取限制加重原則，又無相應法律依據。

　　2、 剝奪政治權利刑罰執行中存在的問題

　　同上述剝奪政治權利適用中存在的問題一樣，儘管我國刑法中有適用剝奪政治權利刑罰的相關罪名，但刑法、刑訴法卻沒有對剝奪政治權利刑罰的犯罪分子在執行期間違法後的懲處作出較明確的規定，這就使司法實踐中，刑罰的執行難以落到實處。

　　（1）犯罪分子在剝奪政治權利刑罰執行期間違反國家法律、行政法規和國務院公安部門有關監督管理的規定，但未構成犯罪的。刑法未對此作出相應的制約、制裁措施和規定，因此實踐中無法象緩刑、假釋等監外執行罪犯，可以撤銷緩刑、假釋予以收監執行。

　　（2）犯罪分子在剝奪政治權利刑罰執行期間嚴重脫管和失控的。我國刑訴法第218條僅規定了剝奪政治權利刑罰的執行機關為公安機關，剝奪政治權利刑罰的期限屆滿時應通知本人並向有關群眾公開宣布恢復政治權利，而對於犯罪分子在刑罰執行期間不經執行機關同意擅自外出、執行期滿不回到原居所地執行機關報到或處於長期失控狀態的並無相應的懲罰性、強制性規定。

　　（3）犯罪分子在剝奪政治權利刑罰執行期間行使被剝奪的權利的行為。如罪犯擔任法律並未規定限制的民營、私營、外商企業、公司董事、監事、經理、廠長或社會團體、社會中介機構、學術藝術團體等領導職務的。在其行使職務時，必然行使部分與領導職務有關的政治權利和參加社會管理活動。現行法律對此亦無如何認定及處罰的相關規定。雖然《中華人民共和國公司法》第57條、（99）工商總局90號令，均規定“因犯罪被剝奪政治權利執行期滿未逾五年的，不得擔任公司的董事、監事、經理”，但現實生活中工商局等行政機關在企業成立、組建的程序性審核上，很難查證其組成人員、聘用人員是否處於剝奪政治權利刑罰執行期間。

　　此外，實踐中因監獄和地方工作銜接等原因，被判處附加剝奪政治權利刑罰的犯罪分子主刑執行完畢釋放，監獄機關和審判機關未將有關法律文書及時傳遞、送達執行地的公安機關和檢察院，被假釋的犯罪分子自帶法律文書又不到當地公安機關報到的現象還客觀存在，那麼對於執行機關來說，就不能掌握犯罪分子還需執行剝奪政治權利附加刑罰的情況，故很難落實監管執行措施。

　　三、對完善剝奪政治權利刑罰的幾點建議

　　綜上原因，各級人民法院在審判時適用剝奪政治權利刑罰較少。據不完全統計，本市各級人民法院自1999年以來，判決單處剝奪政治權利的無一例，以附加刑適用的判決約5000多起。而作附加刑判決適用的其中80 %均是重大的治安刑事案件。

　　筆者認為，任何一種刑罰方法都是利弊並存，剝奪政治權利刑罰也不例外。我國刑法剝奪政治權利刑罰的設立，是中國新民主主義革命過程中，人民司法制度發展中的產物，它的地位和作用有着重大的歷史意義。目前該刑罰對於保衛國家安全、保衛人民民主專政的政權和社會主義制度，保護公民的人身權利、民主權利，維護社會管理秩序，保障社會主義建設事業的順利進行仍發揮着作用，也具有一定的現實意義。一是剝奪政治權利刑罰具有最明顯的政治上的否定評價作用。對犯罪分子適用剝奪政治權利刑罰，就從政治上對犯罪人及其犯罪行為進行嚴厲的、直接的否定評價，這是其他生命刑、自由刑和財產刑所不能替代的。二是我國刑法規定剝奪政治權利刑罰體現了刑法的懲罰性原則。使適用該刑罰的犯罪分子不僅受到國家機器之一監獄的強制性制約，也使其受制於社會的管束和人民群眾的監督，從一定程度上講也起到了遏制犯罪分子再犯的可能性，起到一定的維護社會的政治、治安秩序穩定的作用。三是剝奪政治權利刑罰，也符合國際社會對特定犯罪對象司法的原則。當前，除我國刑法規定有剝奪政治權利的資格刑外，歐美法系的原西德、奧地利、瑞士和大陸法系的韓國、我國台灣以及前蘇聯、現俄羅斯聯邦等國家和地區都在刑法典中設立類似剝奪公權的刑罰。可見其現實存在具有必然的合理性。四是剝奪政治權利刑罰在一定程度上又可起到保安處分的作用。現在世界上許多國家都將一些輕微犯罪和重大違法的懲罰和矯治以設立保安處分制度的形式規定於刑法之中，而我國刑法尚未規定這一制度。剝奪政治權利刑罰也在一定程度上填補了我國刑法的這一不足。

　　至於剝奪政治權利刑罰適用和執行上的不足及弊端在此不再贅言，但其完全可以通過完善立法和司法而得到克服。在我國立法機關全國人民代表大會及其常委會未對刑法剝奪政治權利刑罰的內容、適用及執行作出修改前，筆者建議最高人民檢察院、最高人民法院會同公安部、司法部在進行調查研究的基礎上作出相應的司法解釋以彌補現存的不足，以進一步規範這一刑罰的內容、適用範圍、期限和程序，使其發揮更大的作用。

　　第一，細化剝奪政治權利刑罰的內容，充實其資格刑的內涵，以增強刑罰懲治功能的有效性，做到“罪刑法定”。隨着我國經濟、政治體制改革的不斷深化及加入世界貿易組織，社會、經濟組織呈現多樣化的客觀趨勢，《司法解釋》應對如刑法第54條規定的內容補充：被剝奪政治權利人不得擔任各類經濟組織的法人代表、理事、監事或經理、廠長等職務及國有公司、企業、事業法人業務的財產管理人。不得擔任社會團體、社會中介機構、學術藝術團體負責人。不得擔任行政執法機關的協助管理人員等職務。

　　第二、增加有關違反剝奪政治權利刑罰行為的制約性規定，強化刑罰的懲罰性和威懾力，維護法律尊嚴。如對犯罪分子被判處剝奪政治權利刑罰執行期間，違反法律、行政法規和國務院公安部門有關監督管理的規定，不服從監督管理或故意脫管、失控的，《司法解釋》應作出可區別情況，對情節較輕、事後又有悔改表現的，作出延長原判執行期限時間的決定，將其脫管期間扣除後重新計算執行期的規定；對情節嚴重、影響惡劣的，由執行機關提請後，人民法院改判拘役或有期徒刑的規定。

　　第三，完善對判處附加剝奪政治權利刑罰罪犯假釋期間的法律規定。《司法解釋》應作出對於判處剝奪政治權利期間與主刑考驗期相同的，可以同步進行考察、執行，考驗期滿同時宣布主刑和剝奪政治權利執行完畢；對於罪犯主刑假釋考驗期限低於剝奪政治權利附加刑的，主刑執行完畢先行宣告，剝奪政治權利刑罰余刑繼續執行；對於罪犯主刑假釋考驗期限高於剝奪政治權利附加刑的，主刑假釋考驗期滿一併宣告考驗、執行期滿的規定。這樣，既便於操作執行，又能解決剝奪政治權利刑罰期限難以確定的現狀。

　　第四，《司法解釋》應對數罪單獨或附加判處幾個剝奪政治權利刑罰並罰的情形進行明確界定。刑法第69條第二款，應是在數罪併罰時確定剝奪政治權利刑期的重要法律依據。在決定執行主刑的同時，幾個附加刑均須執行，原則上是合併執行，但受刑法有關規定的制約，又要區分不同情況：一種是剝奪政治權利終身的，只需執行一個剝奪政治權利終身的即可；在判處管制附加剝奪政治權利時，根據刑法第69條及第55條第二款的規定，對判處兩個以上管制附加剝奪政治權利的刑期不得超過三年；其他情形下，《司法解釋》應作出合併執行不能超過法定的剝奪政治權利的最高刑期五年的明確規定。

　　第五、《司法解釋》應對監獄等監管機關和審判機關作出假釋或剝奪政治權利刑罰判決後法律文書的傳遞送達執行地公安機關的程序、時間，以及被假釋和判決後需執行剝奪政治權利刑罰的犯罪分子及時到當地公安機關報到作出時間期限的規定。以堵塞犯罪分子逍遙法外，甚至繼續違法犯罪重新危害社會的漏洞。

　　第六，《司法解釋》應對剝奪政治權利刑罰的適用作出原則性的規定。由於剝奪政治權利是一種資格刑，而資格刑一般具有過剩性，不具有足夠的威懾力，不利於犯罪人回歸社會等明顯的缺點，已經很大程度上不能適應當前懲治犯罪特別是經濟犯罪的需要。它對犯罪分子來說，沒有財產刑中罰金或沒收財產感到切膚之痛觸動大。從另一角度刑罰執行的意義上來說，財產刑的執行又比資格刑的執行容易和操作性強。所以，筆者認為，為體現刑罰的價值趨向和司法經濟原則的實現，在我國刑法未修改前，剝奪政治權利刑罰作為主刑對於觸犯危害國家安全、侵犯公民人身民主權利、妨害社會管理秩序、危害國防利益的犯罪，如罪行較輕仍可適用，但建議人民法院慎用和少用。同時《司法解釋》也應就如何適當應用單處剝奪政治權利刑罰的適用條件作出相應的規定。對作附加刑的適用，除依法被判處無期徒刑和死刑的犯罪分子適用附加剝奪政治權利終身的刑罰及嚴重危害國家安全的犯罪附加剝奪政治權利刑罰外，《司法解釋》還應着重對我國刑法第56條規定明確適用條件，以便於司法機關準確執行。同時，據上述同樣理由，人民法院審判時亦應少用或不用剝奪政治權利附加刑，提倡多用罰金和沒收財產附加刑。

　　最後，筆者認為，我國刑法規定的剝奪政治權利刑種名稱政治色彩過於濃厚，立法機關應對該刑罰的刑種名稱予以研究。無論剝奪政治權利其實質、內容如何，一是綜觀世界各國刑法典，大都以剝奪公權為刑種名稱；二是容易給西方反華勢力落得望字生疑，攻擊我們不保護“人權”之口實；三是就現行法律剝奪政治權利條款的內容而言，本身已超過政治權利的概念，本身就有名不副實之嫌。筆者建議，我國立法機關在今後修改刑法時，要實事求是地對刑種、刑名進行研究論證，在儘可能地保存有中國特色社會主義法律制度的基礎上汲取別國司法制度之長，將“剝奪政治權利”改為“剝奪公權”，並進一步規範其實質內容、適用範圍、期限和程序等，以順應國際社會法制建設的潮流。

　　注釋：（1）參見馬克昌主編《刑罰通論》武漢大學出版社2000年7月第2版P220-230頁；

　　（2）各國刑法匯編（上、下冊）。