當基辛格考慮國內事務對外交政策的影響時，他不厭其煩地仔細考察了兩個因素-- 政府的行政結構（他實際上是把它和管理機構等同看待的）， 以及領導集團形成的經驗。 兩者都同等重要。 基辛格認識到， 核時代的危險使政策的制訂具有新的重大意義。基辛格寫道， 一般都主要訂立計劃， 因為大家認為，這樣就可以有較大的預見性， 並從而取得較大的客觀性。 官僚機構非常珍惜這兩個性質， 因為它們是處理例行公文的利器。 基辛格寫道， 當官僚機構能把它們運用自如時，他們便聽任別人去創新立異，聽任別人去處理那些預料不到的局勢。 但當官僚機構的例行事務處理不好的時候，官僚機構就給別人找麻煩了。基辛格寫道， 如果官僚機構所規定的例行事務並不包括最重大的一些問題在內，或者規定的行動方式已證明不能解決問題時，官僚機構就成了一個絆腳石。一旦出現此種局面，就需要最高行政當局出面干預。要使官僚機器很好運轉，極費時日，以致沒有機會去考慮某些特殊政策的得失。基辛格寫道，另外，在謀求“客觀性”方面，目的與手段常常混一起； ”注意力往往從政策的抉擇--這是對政治才能的最終考驗--被轉移到情況的積累上去“。 寶貴的時間已經失去了， 等到官僚機構最後準備行動時，可以有所創造的機會已消失無遺。基辛格解釋道, 所有官僚政治都有這種危險；像蘇聯那樣在高度重視意識形態的政治氣候下辦事的管理機器固然如此， 像美國在更富於實用主義色彩的背景下辦事的官僚機器也未嘗不這樣。 據基辛格看來，在實用主義社會中，官僚政治的危險特別大些。基辛格寫道， 就美國而論， “把目前熟悉的東西引用於將來，往往就算是定下了計劃”。 幾十那些比較着重以意識形態定方針的官僚政治也存在問題， 例如在蘇聯， “理論已經成為法律， 注釋代替了革新”。
基辛格看到， 做出決定的過程可能變得極其複雜，甚至在官僚機構內部先達成協議，居然比協議本身的主旨還重要。儘管很多行政負責人明知道存在這個問題， 也承認它的重要性，可是很少人能對它有什麼辦法。 另外，由於經常在口頭上大講制訂計劃，計劃工作人員大大增加了；據基辛格看來，這些計劃人員進行工作常常是“閉門造車”的，而計劃之被採納亦無非因為大家都知道接受後就萬事大吉了。基辛格寫道, 計劃工作人員拼命想使自己“有些用處”；這使他們簡直無法提出什麼新的概念來。 他說明：“指派某人或某個小組，規劃未來，這是一回事；至於為他們提供條件，鼓勵他們對更深刻的歷史，社會及經濟趨勢有所理解，那是另一回事了。” 他有接下去說：“在尋求客觀性時，容易出現一種傾向，就是把未來看作當今的一個翻版。 可是，真正的革新必然與現行的準則背道而馳。現代官僚機器左右為難之處在於，雖然每一個創造性的行為是孤立無援的，但並非每一個孤立無援的行為都是有創造性的。”
基辛格看到， 在一個技術先進的社會裡， 制訂政策的問題是何等複雜。 他寫道： “關鍵問題常常可能在一段很長的時期內不為人們所認識。可是，一旦決策機構搞出了一項政策，那就很難再去變更他。” 基辛格看到， 煩領袖人物要在政治上站得住，特別是在那些高度官僚政治的社會裡，就得靠他們能在相當短暫的期間內實現其目標，而不必計較這些目標是怎樣達到的，或這些目標是不是正當。使官僚機構經常情緒飽滿--使它們感到它們的所作所為沒有經常被否定掉--已成為政治上的一大要求。如果政治領袖經常插手干預並否定官僚機構的作為（這點常常難以辦到，因為政治領袖難得對情況有足夠的了解，滿懷信心地如此去干），這會挫傷官僚機構的積極性。政治領袖通常對這點有較深了解，不敢冒味一試。基辛格寫道， 結果是官僚機構越來越趨向獨立；從純技術的角度來看，官僚機構也具有一般的能力，這卻使它日益輕視行政領導人， 因為領導人無法了解它所知道的東西。 基辛格寫道：“在一個問題上化幾個小時，而研究這個問題的專家們卻可花上幾年。” 最後的決定往往較少地依賴知識，而更多地依賴向最高行政領導人簡要匯報的效果，誇張的作風又助長了起來。聽起來頭頭是道的東西未必都一律正確， 很多正確的東西第一次聽到時也許並不以為然， 而再聽第二次的機會又極少。簡要情況介紹中的誇張手法可能使決策者留下一種受了哄騙的痛苦感覺，儘管，也許特別是當他還弄不清楚究竟是怎麼回事的時候。
基辛格很清楚研究工作人員提出了的許多分析是多麼複雜和抽象。 他認為，很多說明都忽視了“在危機中作出決定時所處的緊張狀態這一問題”。 基辛格解釋道：“對政策來說，重要的不僅在於理論上是正確的，而且還要看能否在緊急情況下予以執行。實用主義的行政領導人跟”研究人員或計劃工作人員的愛講理論“發生衝突，是屢見不鮮的。而且，行政領導人常常需要在官僚機構中相互對抗的派別之間充當調解人。行政領導人不但不發揮領導的作用，把自己的觀點影響別人，反而有變為他的顧問們的俘虜的趨勢。即使他察覺到他已被官僚機構所”包圍“，也沒多大辦法可想。也許他可以試圖置身於官僚機構之外，把自己解脫出來；但這只會讓他懷疑，好像他在隨意做出決定。對國內適用的政策，也正是制訂政策中的這種苦痛對傳統外交的相互讓步起了牽製作用。“
