格致夫：国家监察委真与人大、国务院并列吗？

“监察委是为王岐山19大继续留任铺路”！“监察委是为王岐山量身打造”！这类误导性评论一度广泛传播，笔者早在5个月前就曾提出异议。随着中共19大落幕，在事实面前，这类观点也就完全暴露出其荒谬性。

中国监察体制改革——在县区及以上四级政府设立监察委，被官方评价为“事关全局的重大政治体制改革”！自去年11月启动北京、山西和浙江三地试点，至今刚好一年时间。对这个新设立的“监察委”究竟是个什么东东，其性质、职权、规格等基本问题，一直存在不少疑问和模糊认识。 

曾有一个广为流传的说法：国家监察委的规格很高，将与人大、国务院并列！就笔者所知，这个说法的最早出处，源于今年初国务院新闻办就中国监察体制改革召开的一个新闻发布会。会上，有日本记者提出一个问题：“国家监察委员会将来是不是像全国人大、政府等国家机构一样权威？有人说会超过政府的权威…… ” 在场一位监察部副部长在回答中，从监察范围覆盖所有行使公权力的公职人员这个角度，似乎给出一个间接的肯定回答。于是就有了上面广为传播的说法。

但那位副部长并没有给出直接、明确的回答，因为这个事情刚刚启动，试点刚刚部署，监察委还只是一个粗线条的轮廓，很多问题悬而未决，当时谁也无法给出确定答案。而日前，新华社一篇长篇报道披露了监察体制改革试点一年来的大量细节，再参考中共19大和全国人大相关文件，问题的答案就逐渐明晰起来。为了更全面、准确地理解这位日本记者的问题，需要弄清如下几个基本问题。

—— 监察委的实质定位是什么？

各级监察委员会实质上就是设立于四级政府的“反腐败机构”。这个定位据称源于习核心的一个讲话。由此，监察委的基本属性，既不是行政机关，也不是司法机关，而是“政治机关”！这个定性难免令人感到意外。因为外界早有一个流行观点：设立监察委的一个最直接原因，意在解决广受诟病的中纪委这个党内机构不合法地行使了行政、司法机构的权力问题！把监察委定性为“政治机关”，能解决中纪委“非法权力”问题吗？ 

这个疑问实质上源于对中纪委所行使权力认识上的偏差。中纪委本身的定位并不包含替代司法权部分，任何涉嫌犯罪者，都必须移送司法部门。但中纪委行使了部分行政权倒也是事实。监察委被定性为政治机关，应该包含两层含义：1）与司法机构作出明显切割；2）使其所行使的行政权合法化，因为监察委将是由人大授权的法定机构。

—— 国家监察委跟中央纪委是什么关系？

 国家监察委将和中央纪委合署办公，即一套人马两块牌子。据称，监察委不设党组，其主任、副主任分别由同级纪委书记、副书记兼任。这就在不铺新摊子的情况下，使这套人马同时代表中共和国家，兼具党内纪律机构和国家廉政机构的双重功能。

—— 国家监察委跟中央政法委是什么关系？

早前，也曾流传另一种错误认识，以为监察委将同时纳入政法委的工作职权！有了前者，后者将被取消。因此，有一个说法，孟建柱不仅是首位政治局委员出任的政法委书记，而且将是最后一位政法委书记！现在看来，显然是一种误解。从监察委的实际定位看，两者是属性和功能均不同的两个互不隶属的机构。政法委是统领公检法的司法机构。但两者又有明显的联系。监察委发现的涉嫌犯罪者必须移送政法委管辖的司法机构进一步处置。而达不到定罪基本线的轻微违规违法行为，是监察委的职权范围。两者各有分工，互为补充。

—— 设立监察委后，监察对象大幅扩展到了何种程度？

用一句话概括就是，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖！试点地区将监察对象扩展为六大类：1)国家公务员法所规定的国家公职人员；2)由法律授权，或者由政府委托行使公共事务职权的公务人员；3)国有企业的管理人员；4)公办教育、科研、文化、医疗、体育事业单位的管理人员；5)群众自治组织中的管理人员；6)其他依法行使公共职务的人员。

可以先看看三个试点省市的具体数据。设立监察委后，北京市监察对象从21万猛增到99.7万人；山西省监察对象达到131.5万人，较改革前增加53万人；浙江省监察对象达到70.1万人，较改革前增加31.8万人。

—— 全国试点最主要任务有哪些？

三天前（11月4日），12届全国人大常委会第30次会议通过了在全国各地推开国家监察体制改革试点工作的决定。其重点可概括为三大步骤： 

1】组建省、市、县三级监察委员会。由同级人民代表大会选出监察委员会主任，并由本级人大常委会任免副主任和委员。

2】将现有监察厅（局）、预防腐败局、以及检察院查处贪腐、失职渎职和预防职务犯罪等部门的相关职能整合至监察委员会。 

3】对辖区内所有行使公权力的公职人员依法实施监察。履行监督、调查、处置三方面职责。监察委员会被赋予采取谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置等12种措施的法定权力。对于涉嫌职务犯罪的，移送检察机关依法提起公诉。

——日本记者提出问题的答案

通过以上诸方面的理清，对那位日本记者的问题，现在基本可以给出三点回答：

1】从监察对象对行使公权力者全覆盖的角度看，监察委的规格确实很高！说它与国务院、人大并列也不为过。

2】从其反腐败政治机关的定性看，其法定权力又无法与前两者比较。除了以反腐倡廉为目的的监察权，既没有国务院的行政权力大，更无法与人大的立法、释法、审批国家所有重要人事任命和审核国家重大事项等最高权力相比。

3】从“党领导一切”的中国特色角度审视，监察委与中纪委的双重身份，又使它具有特殊意味的重大发言权。例如，对于中共和国家高层人事布局这个核心问题，新华社的长文曾披露新一届中央领导产生过程细节，其中对人选的考察有一个说法：“纪检监察机关意见必听”！这恐怕是国务院和人大都无法相比的！

——“悬而未决”的领导人排名问题

最后，有一个具体问题值得注意。新任中纪委书记赵乐际，在七常委中仍然排名第六，并未出现曾有评论预测的：出任该职位的常委排名将前移。监察委全国试点结束后，这项改革将进入最后阶段——由全国人大通过法定程序完成国家监察委的设立。届时，赵乐际将成为中国首任国家监察委主席。如前所述，该职位几乎比肩国务院总理、人大委员长和政协主席！从该逻辑出发，赵在七常委中的排名至少应该前移一位，排政协主席汪洋之后。作为本文的结束，留下一个思考题：成立国家监察委后，赵乐际的排名会维持不变，还是真的前移呢？