作者 独立农会 写于不同历史时期 整理于二零二二年

1994年

大陆农村现状及其出路
 
　　王兆军 

　　王兆军，记者、作家，加拿大布罗克（Brock University）教员；曾任中国新闻出版社副总编辑。;　　　 

　　从一九九三年五月到八月，笔者对中国大陆农村现状进行了为期约一百天的实地调查。调查的范围主要是山东省临沂地区。调查方法为个别走访、数据收集和现场考察。从调查的结果看，中国大陆农村自一九八五年以后的八年中，经济处于停滞时期。以牺牲乡村为实际基础的政策导致了乡村甚至整个中国社会的被动局面。急速恶化的形势正迫使中共重新反省。农村政策面临着新的突破。　　

　　本调查报告包括如下几个部份：调查地区的人文状况；乡村政权的基本结构及其运作；现阶段乡村的经济状况；乡村社会关系的新紧张；乡村的基本矛盾和出路。　　

　　现将几个部份分述如下。　　

　　一. 临沂地区的人文状况　　

　　临沂地区地处鲁南，现辖八县一市，人口约一千万，其中临沂市（县级）一百六十万。该地区的经济以农业为主，农村人口占百分之九十五。沂蒙山区是老革命根据地，民风纯朴，对中共新政权有相当的亲和力。四九年以后，临沂农村在土改、大跃进和文化革命中受左的伤害和影响比较深。三年困难时期有大约一百万人死于饥饿。六四年社教后，临沂地区的农业生产曾经有过短暂的发展，成为全国四个先进地区之一。文革时期，临沂农村陷于严重的经济困境，大量农民不得温饱。　 

　　从八零年到八五年，农村实行家庭联产责任制以后，临沂出现空前的繁荣。粮食生产突破了历史最高记录。农村不仅解决了温饱问题，而且逐渐向商品经济发展。临沂遂成为全国百强县之一。乡镇企业在农业生产得到发展的基础上迅速兴起。象罗庄这样的镇，年工业产值已经达到十四亿五千万元，成为全国十大先进乡镇之一。　 

　　二. 乡村政权的基本结构及其运作　　

　　首先，家族色彩越来越重。　 

　　四九年后，临沂地区乡村政权的结构成份经历了几个过程。初期主要是由老党员、回村工作的老游击队员和退役军人。这些人有很强烈的斗争热情，领导了与地主阶级和国民党军干及其追随者的运动。大跃进期间，乡村政权中介入了一些从外村调来的运动积极分子，以便于开展工作，因为本村的干部怕得罪乡亲，打不开情面。这个时期的政策叫做基层干部交换。四清以后，主要是青年团员中输送干部到党支部；文革中是造反派。文革以后的最初几年，党支部是由恢复职务的老干部组成。　 

　　现在，乡村政权的成份发生变化。家族头人开始成为党支部的成份。如果一个村子有若干个姓氏，主要的大姓在当政机构中都要有代表。他们在决策和执行政策中往往优先考虑本家族的利益。同时又出面解决那个家族中出现的问题。如果不这样安排，有些工作就很难进行。比如，张姓中出现了抵触计划生育的，就要由党支部中张姓委员去解决；同时，上边来了招工指标，张姓的也不能没有。　 

　　这个变化，增加了基层政权的封建家族色彩。小姓家族比以前更加抱团，也注意依附在支部内有代表的大户人家。政府中的很多事务开始依靠家族势力。比如，公安局到村子里抓人，一般要打听那个家族的态度，以免引起反抗和冲突。　 

　　其次，对工商业的依靠越来越强。　 

　　乡村工商业一兴起，村干部就和那些新财主发生政治关系。他们要从村镇企业那里得到好处，比如吃喝和零花。他们还要从那里得到工资和福利。汤河乡大多数有村办企业的，干部的工资都从企业那里提取，不到农家集资。　 

　　另一方面，乡村个体工商业者，也需要政权做依靠。在抵挡税收，逃避某些管理和取得原料、市场和优惠政策方面，需要乡村干部的支持。有时为了对抗当地流氓地痞的侵扰，也要干部的支持。这种交换，使乡村政权和资本靠近。有些干部本身就是工商业者，是政权的构成朝自由和市场的色彩转化。　 

　　第三，自由度增加。　 

　　乡村政权的独立性日见增长。它们经常地造成上级政令的不畅通。由于农民得到相当程度的解放，比前敢于说话了，其情绪、意见和行为，随时影响村政权。失去经济控制手段（比较公社化时期而言），基层政权对农民的态度开始软化。

　　又因为干部的收入直接来自农民，双方都看清楚了彼此的关系，这也使农村干部不得不对农民手下留情。而且，世世代代居住在一起，彼此都有很多历史上的关系甚至是亲戚关系，不便太跋扈。　 

　　上级虽然对村干部有管理权，但拿不出钱来，无法控制得太死。因此，村干部和脱产干部的关系不是那么紧密。如果上级的某项指示特别为农民所反感，并且对干部也没有什么直接的利益关系，村干部就不认真执行。乡村人口增加快，和农民的超指标生育有关，也和村干部不下狠心执行政策有关。谁家有女无子，想再生一个甚至两个，干部会睁只眼闭只眼的装看不见。等生下来，要点罚款就行了。　 

　　政令不通造成北京的意志经常落实不到基层。这个现象很复杂。有些后果是好的，有些是坏的。比如集资，上边无论怎么禁，下边都不会停止。这对缓和当前的官民关系无利。在反贪汙浪费方面，也不会奏效，或者效果很小。但是当本村农民的利益受到损害时，他们能够主动地保护自己的群众，有时甚至敢和上级对抗。临沂城东某村一青年因为交通问题和警察吵架，公安局到村子里要人，结果被村干部赶走了。　 

　　这种现象预示着一个不能统一控制的基层政权已经出现。这个政权，从构成成份到经济依赖，从思想方法到行为方式，都和以前的大队支部有很大区别。现在的村政权更象家族联邦的议会。　 

　　三. 现阶段农村经济状况　　

　　和八年前比较，农村经济没有新的提高；和城市人口比较，农民生活有所下降。　 

　　实行联产承包制以后的五年里，临沂地区粮食产量曾经突破五十万吨。五年的增长等于过四九年到七九年三十年的增长幅度。农民年收入从七九年的九十四元提高到一九八五年的一百五十元。不得温饱的农民由五十万人减少到不足三万。这个超常发展的时期被农民叫做第二次土改。　 

　　然而，八年后的今天，临沂地区的粮食单产和总产比较八五年依然没有增加。人平均年收入虽然已超过三百元，但是去掉通货膨胀的因素和生产成本的增长，净收入并没有提高。随着农民负担的加重和乡村治安问题的恶化，农民对社会的不满情绪变得强烈起来。　 

　　农村问题重又趋于严重，原因在哪里呢?　 

　　（1）耕地减少　 

　　虽然土地使用权放到家庭，但是并没解决归属问题。由于所有制问题没有明确，农民对土地的责任心还相当淡漠。他们不知道现在所使用的土地还能使用多久，村政府随时都会调整土地，也许随时都会收回做别的用场。农民喜欢在承包地上盖房子，盖了房子就属于自己的了。盖房子占有土地很多。在过去的八年中，农民盖房用地超过过去三十多年，很多村庄扩大了一倍，而耕地却减少了百分之十一以上。　 

　　从九二年到九三年，特别是邓小平南巡后，各级都搞了名目繁多的开发区。有的县划定的开发区占地上千亩。乡镇的开发区，大的也有几百亩。靠近县城的村子，多数也圈占一些土地作为开发区。这些开发区占用了大量土地，使建国以来又一次土地大减少。　 

　　单位面积产量没有提高，而土地总量的减少，造成粮食总产的减少。最近几年来，乡村的统计存在严重问题。类似大跃进时期的浮夸和虚报非常严重。上边相信数字，下边造谣撒谎，大家都明白，可是不愿揭穿。虚报的要求是：第一条，是必须年年有增长；第二，必须达到一定的指标。这造成了官方数字的严重失真。就我本人实地所见到的，农民的粮食和八年前差不多，但从统计上看，却是增加了百分之六十以上。　

　　（2）土地投入逐年减少　

　　投入的劳动力在减少，劳动力的素质在下降。农村现有剩余劳动力占总劳动力的一半。这些余劳动力大都流入城镇。所谓“离土不离乡”，只有在乡镇企业比较发达的地方能够实现。普通乡村的劳动力，大都流入城里和有企业的地方。临沂流入城市的农民有十三万五千人。从事粮食生产的劳动力减少了，作物管理变得粗放，没力量精耕细作，影响了粮食产量。　

　　流入城镇的劳动力又多是有文化的青年，剩下的劳动力素质差。比如一家有父子两个劳动力，流入城镇做事的是儿子，老子留在家里。这些年龄大又缺少文化的劳动力，对农村生产和生活缺乏更进步的要求。比如对新技术，他们就接受得慢。八十年代初期，刚试行地膜种植时，最先使用地膜种花生、西瓜的，百分之七十以上是上过中学的青年农民。他们对新技术非常敏感。现在留在土地上的上一代人就差劲。他们从八五年开始过上了“三五亩地一头牛，老婆孩子热炕头”的日子，满足了。　

　　由于土地所有制问题没解决，农民对改良土地也缺乏远见和积极性。比如，使用农家肥有利于改造土壤构成，对产量的持续增长有益。但是农家肥的肥力发挥得慢，农民担心自己今年使用了很多农家肥，可是明年土地就转到别人手里去了。所以他们把圈肥上到菜地里，大田里只是使用速效肥料。（　

　　3）苛捐杂税多，农民难以承受　

　　该拿到的钱拿不到（比如白条子），不该拿的钱却非交不可。按照农业部的资料，一九九一年农民每人年缴税四十九点四元，比八零年增长了一倍。国家统计局调查结果，一九九零年农民负担的农业税和集体提留比上年增加百分之十和百分之二十一点三。九一年又比九零年增长百分之十点四，大大高于纯收入百分之七的增长数。全国平均，农民的缴纳的税占他们收入的百分之十一，有的地方甚至达到百分之三十!还不算集资和摊派的钱物。　

　　对于农民来说，农业税负担算是小头。最沉重的负担是集资、摊派等额外负担。以九一年为例。临沂市农民人均负担税收以外的集资等约一百二十元，占其净收入的百分之六十五；有的县占到百分之八十。有的乡和村，集资品种达一百三十多项。集资增长的比例，从八九年起，每年递增百分之十八点三。　

　　（4）工农业剪刀差增大，打击了农民的积极性　

　　按说，工业的发展应当为农业提供了廉价的生产资料，并导致农产品的增加和成本下降，但现实情况相反。由于流通渠道环节过多，农业生产资料反而没有下降，剪刀差越来越大。农民无法承担，只好年复一年地重复简单劳动，生产力难有发展。　

　　现在农民种地已没利可赚，这从对临沂市黑墩乡的调查表可以看出。　　 

　　作物 

　　单产 

　　单价 

　　产值 

　　种子 

　　化肥 

　　农药 

　　水费 

　　土地税 

　　劳动 

　　小麦 

　　500 

　　0.40 

　　200 

　　12 

　　110 

　　10 

　　20 

　　16 

　　32 

　　大豆 

　　350 

　　0.70 

　　245 

　　18 

　　70 

　　10 

　　10 

　　16 

　　121 

　　稻米 

　　600 

　　0.70 

　　420 

　　30 

　　180 

　　60 

　　60 

　　16 

　　74 

　　西瓜 

　　1500 

　　0.20 

　　300 

　　25 

　　100 

　　30 

　　20 

　　16 

　　109 

　　合计|产值：1165元　　 

　　成本：829元　　劳动：336元　 

　　一个农民劳动力，一年种四亩地，其产值不过一千一百六十五元，去掉生产成本，只剩三百三十六块钱，每人平均八十二元。现在农村平均占有土地差不多一人一亩，一个四口之家，一年也就是靠这些劳动换来的价值。这些钱，还不够各级分下来的集资摊派。农民要想应付包括集资和生活必需品的开支，还必须从事一定的副业生产。临沂市农民的手工和副业收入主要来自柳制品、鞭炮、加工食品、缝制成衣、屠宰、收集破烂等。有的家庭让子女去城里做工，得些收入补贴家用。　 

　　农产品价格的过份低廉，伤害了农民的积极性。不断减少的土地及对土地的投入，造成了整个农村的经济停滞和生活水平的下降。这个停滞是从八十年代后半期开始的，现已成为社会的重大积弊。　 

　　四. 乡村社会关系的新紧张　 

　　八十年代初期农业方面的辉煌成果，成为后来者的乘凉大树。多年来过甚其词的宣传，使国内外对大陆农村产生了错觉，以为现在的农村依然很好，甚至比八十年代初期更好。有人没有及时看到问题，有人故意不看。这种错误政策导致了面临动荡危机的乡村现实。

　　（1）发展胃口太大，造成严重的经济“失水失血”现象　

　　好大喜功，一直是中国政策的情绪化特点。不看农村经济条件，一味强调高速度，造成竭泽而鱼的后果。中国农村本来就穷，必须确定一个合适的速度。八年来的政策是，既没有给农村以发展的条件，反而抽农民的血。主观地要求发展，恨不得一口吃成个胖子，没想到钱从哪里来?税收就那些，财政上没余力兴办那么多事业企业，于是只好到农民身上挖肉，强迫农民集资。有钱的乡报喜，说他们乡的公路铺了沥青；没钱的乡也打肿脸冲胖子，不甘落后，生怕自己的乡因为路不好就影响了提拔，也集资修路。上级在制定发展计划的时候，只要熟饭，不给柴米。害得下边只有集资。　

　　集资把农民挤干了。农村经济存在严重的失水现象，生产发展不起来，生活也难以改善。

　　（2）牺牲农民利益造成上下冲突　

　　农民人口多，一人身上挖一块钱就很可观。减少对农业的投资，压低农产品价格，是中共节约财政开支、集中资金、保护城市和转嫁危机的惯用方法。在过去四十多年中，中共一直使用这个方法保护其经济体系。　

　　牺牲农民利益的做法包括两个方面：不给农产品价格上以好处；随时加大农民的负担。　

　　在国营大企业普遍亏损，中小企业效益普遍不好的形势下，大陆经济发展资金主要是靠盘剥平民──工人和农民形成的。工农收入之低，比马克思描述的西方资本家在资本原始积累时期残酷剥削工人的现象还要严重。临沂市乡镇企业的工人，月工资平均只有一百多块钱。即使有十几年工龄的，连工资带奖金加起来也只不到二百多块钱。而车间承包人的工资和奖金在一千块钱以上。这些承包人平常的花销，有很多是从工厂的收入中报销的。他们的实际收入比这个数还高得多。工人创造的利润，大部份被承包人盘剥去了　

　　因农村劳动力过剩而从乡下流入城市做工的农民，其收入常常低于一百元，有的学徒工甚至得不到足够的饭钱。我有一位教师朋友，他的女儿在某齿轮厂当工人，月工资才四十五元，连自己吃饭都不够，每星期天都要回乡下的家里带点饭菜补充。

　　（3）集资造成普遍的政治紧张　

　　干部队伍太大也是增加农民负担的重要因素。　

　　乡村政权现在普遍存在严重的超编问题。一般地，一个县辖有二十个乡，每个乡吃“官粮”的就有一百多人，全县超编一千多人。这些人的办公费和工资、福利一年至少要三百七十多万元，而财政拨款只有不到二百万元，缺口只好向农民摊派。　

　　按照法律，农民纳税后，等于完成了公民的经济义务。所缴的税中已经包括了教育、交通、环境保护、水利设施维修、计划生育费用以及政府工作人员的薪水了。额外的集资和摊派，其实都是非法侵犯公民的合法利益。

　　现阶段中国各级政府都过份庞大。从历史上看，官员和人口的比例，汉朝是1：7943，唐朝是1：3927，明朝是1：2299，清朝是1：911。全国现有2348个县，55％吃财政补贴。解放初期是294人养一个干部，现在二十四人就得养活一个官员。而且现在的官员比过去的更能挥霍浪费。　

　　山东某县一九九二年七月到九三年六月一年中，每口人主要集资数目如下：统筹费，30元；修县城到乡的沥青路，45元；订阅报刊，5元；水利设施维修，15元；村政府办公费，15元；育苗基金，10元；养路费，10元；计划生育管理费，15元；集市贸易管理费，5元；排汙费，3元；民兵训练费，7元。不算别的收费，光这些主要项目，每口人就达160元。对那些没有副业收入，光靠种庄稼的农户，其收入根本不够缴政府的苛捐杂税。　

　　除了这些项目外，还有一些局部的集资。农村中小学收费极多，有文体费、档案费、班费、实验费、图书报刊费、自行车保管费、租用课桌费、课外活动费等。教师经常向学生推销书籍簿本墨水纸张等，有的还规定学生需要交粮食、废铁、空啤酒瓶、易拉罐等。　

　　大学招生故意不招满员，留下相当多的名额作为自费招生，一九九二年山东大学的自费生光学费每个学生每年将近三千元。不是农民能负担得起的。　　

　　很多地方强制农民买保险。不缴纳保险金的家庭受歧视和虐待。如不准去城里打工，不准领取社会救济，等。某县为避免上边批评，改头换面将各种集资合起来，叫“统筹款”。还有的地方叫做“捐献”。但不管自愿与否，都得捐。有些捐献是三级政府分成，上下相护，即使农民告状也没有地方。某些从上级下来的收费，下边再加码，叫做搭车收费。　

　　各级都有规定的很多达标项目，这也是收费的借口。如民兵训练基地达标，教育先进县达标，骨灰堂建设，水库建设达标，灭老鼠达标，妇女放环达标等。连正常的政府工作，如婚姻登记，发放工商许可，学校基本建设等，都要农民负担。　

　　集资是农村的现实苛政。农民说：“集资猛于虎。”四川农民写的对联是：　

　　你集我集他集农民集，你筹我筹他筹农民愁，大口喘气；　

　　催粮催款催性命；防火防盗防干部；提高警惕。　

　　农村教师写的对联：　

　　昨天十五今天二十明天几何不敢想，拉屎要钱撒尿要物放屁零出莫吱声，幸福生活；　

　　花钱修路路不通，集资治水水不来，怎么回事；　

　　物价长学价长只是粮价不长，官有路商有路唯有农民无路，等等再说；　

　　前天刚收治安费，昨夜小偷又临门，总是有事。}　

　　农民因为集资被逼而自杀的事件屡有发生。有些地方的不满情绪转化为暴烈的抗议。八月初，临沂市九曲乡农民数千人集体示威请愿，要求政府取消集资，并且惩办乱集资乱摊派的村干部。游行的农民拥挤在市政府门前，公安方面如临大敌。苍山县农民继八六年蒜苔事件（那次农民砸乱了县政府和县委机关）以后，又多次造反，抗议集资和乱收费。农村到了一处点火八方冒烟的程度了。　

　　（4）社会治安每况愈下　

　　当今中国大陆社会是个极不规范的社会。做什么事都没有章程。无论是市面形像还是行政运作，都乱七八糟，无章法可循。任何政策，都有太大的解释范围。如果和办事人有交情，或者那个机关的最高领导是你朋友，能给你说上话，也许很快就办好了。如果没关系，就难了。今天要你开这个证明，明天叫你办那个手续。没有一定之规。慢办有慢的道理，快办有快办的说法，不办也没有办法。　

　　这种现状并不是对每个人都平等的。没有规范的社会，总起来说是对强权和金钱的占有者好处大。既没有职务权力，又没有职业方便的农民就倒霉了。他们缺少路子，必须破费本来就不多的正道收入来打发那些邪门歪道的要胁、敲诈和交换。农民叫苦连天，骂没有真理，骂不公道不公正，骂衙门黑暗。怨声载道。　

　　因为失去规范，中国的专制威力被削弱了，极权正在被溶解。同时，民众对公平、公开和公正的要求正普遍形成，情绪非常强烈。当局惧怕民间情绪的发展，采取的基本是怀柔政策，尽量不刺激农民，以防燃成燎原大火。另一方面，当局因为自己的利益，又没有决心建立一套统一的法规，从而使社会更加没有章法。　

　　这样的社会是不会平静的。在特权者肆无忌惮地利用机会浑水摸鱼火中取栗的时候，那些心怀闷气无法正常发泄的人就走向犯罪。笔者询问了一些刑满释放的劳教青年。他们说：“反正社会就是这个样了，谁抢了是谁的。老实人吃亏，安分守己就没有活路。”　

　　土地迅速减少，人口大量增加，剩余劳动力比比皆是。一般地说，二十岁上下的青年，未婚，仍然和父母一起生活。他们的父母年龄在四十岁左右，是壮劳动力，完全可以将地里活干完。这些血气方刚的青年就成为农村的半失业者。每个村子都有一群群无事可干的青年少年，如野马野驴似的，叫嚣乎东西，隳突乎南北，搅得鸡犬不宁。狗多了狂群，人多了有时就寻思坏事。这些人形成很多小团伙。好的，在一起打打扑克，喝个小酒，或者练练拳；坏的，就打仗殴斗，盗窃财物，强奸妇女，杀人放火，兴风作浪。现在农村可谓盗贼丛生，犯罪比比皆是。　

　　农村治安问题非常严重。大多数村子，都有人因夜里回家晚一点而被劫掠。劫路的强盗一般就是附近村子里的不良青年。现在，天黑以后，大家就不敢出门，女的尤其不行。去年秋天，黑墩屯村一位姑娘半夜里被人叫出去，没回来。后来有人看见禾场上有人放火，大家救火时发现那姑娘已被烧死了。

　　八月初，五个青年持刀劫掠了一辆客车上的四十多位乘客，弄走两万多块钱，重伤十几个有反抗意图的人。官庄乡有个盗窃集团，夜晚开着拖拉机偷猪。他们先看好目标，一个人先将泡了酒精的馒头撂到猪圈里，等猪醉了以后，将猪撂上拖拉机就走。他们都带着刀子，谁也不敢惹。有个老头听见自己的猪被逮了，要出去阻挡，老婆死活不让出去，命总比猪值钱。　

　　各地都成立了联防队。可是联防队也犯罪。他们晚上盘查行人，见了有钱的人和漂亮的女子，就忘记自己的身分和责任，变成了抢劫犯人和强奸犯了。步行的人危险，骑车的人也危险，坐在轿车里的稍微安全点。　

　　五. 矛盾与出路　 

　　从以上调查不难看出，大陆农村现实比较八十年代上半期没有明显的进步。无论从生产力还是从生产关系看，农村都陷入了困境。这个八年，可以称为停滞的八年。中国在农村政策问题上面临着新的重大挑战。中共政权的基础是农民，社会的重头在农村。农村乱了，不比学生闹事，当局难以扑灭。　

　　九三年六月五日，四川仁寿县上万农民示威，被当地政府视为造反。他们出动正规军平暴，逮捕了农民领袖张德安、向文清等人。但农民毫不退让，农民暴乱开始迅速蔓延。巴中、万源、南江、三台、高县等地都要响应。对抗可能马上引起燎原大火。北京政府遂下令马上释放张和向等八名领袖，免除了地方强加在农民身上的苛捐杂税。这是建国以来唯一的一次农民暴乱成功。由此可见，现在农村局势多么紧张。如果不是一触即发的局面，中共不会让步，现在的宏观调控也很难达成共识。　

　　朱扁基就是在这种形势下上台的。他和他的支持者正是利用农村积压的问题的严重后果，夺取了国务院的实权。但是，他同时也就负担了怎样解决农村问题的担子。如，过去欠农民的白条有三百亿，今年秋季收购又要七百亿，这一千亿元人民币哪里来?只有变通。中国市场大，农民的自由意识还不很发达，现行体制使中央政府依然具有统一调控经济局面的手段，农村问题可望得到迅速改变。

　　农村问题严重，矛盾冲突相当激烈，解决农村问题的方法却只有前行，无法后退。让农民再回到集体经济中已经不可能。积极的科学的态度是：必须高瞻远瞩地确定一个方向，大踏步走过障碍，使农村摆脱现在的困境，从泥潭中跳出来，从而结束持续八年的停滞。　

　　1.土地所有权要彻底放下去，放给农民，同时确定严格的使用土地法律。这样的好处是：土地商品化，农民积极参与土地投入。由于城市对粮食的需求增加，粮食生产将有所提高。一些种地能手将返回农村，种植业将更加商品化。　

　　2.实行轻赋薄税制度，给农民三年左右的休养生息，以便增加生产资料的投入。同时，对生产资料的价格，应当实行最高限价，只留小幅度的浮动。

　　3.国家应设立农业基金，扶持农民，尤其保证收购粮食不打白条。一九九二年全国收购农产品使用的白条达到六百亿元，不仅影响了农民的生产投入，甚至也影响了农民的生活。　

　　4.对农村劳动力进城，应有劳工法限制。　

　　5.迅速研究制定一个关于社会治安问题的法规。　

　　这些措施的实行，完全依赖社会各个势力间利益的重合与分离。农村问题，几乎与社会上各种集团的利益都有联系。主要涉及的是当局、农民、城市工商业者和市民。如果某项政策适合所有人的利益，就容易实行；如果只符合其中一个或少数集团的利益，就比较难以实行。我们不妨分门别类地考查以上五项。　

　　第五项，加强农村的社会治安，对各个利益集团都有好处，上下都能接受。　

　　第四项，建立劳工法，对农村劳动力实行一定程度的限制，加强劳动力的使用管理。这一点，与当局、城市工商业者和市民的利益无大冲突，农民虽然受到一点限制，但可以接受。　

　　所以，以上两项比较容易实行。我们希望在最近就会看见有关这两个方面的政策。　

　　第三项，不打白条子，对农民有利，对其他各界无害，只是官方能否拿出钱来。中央政府说必须给钱，问题是地方财政近年来早已透支，能否有钱当时付清。这一点，仍然可以存疑。今年夏粮收购中，虽然打白条的少了，但是有的地方收购粮食时，将农民的粮食款项以银行存折的形式发放，等于白条。现在因为农村矛盾激化，火种遍地，政府非常敏感，所以今年的粮食收购可望能够基本兑现。关于农业基金，实际上早就有不同名目的基金了，问题是名存实亡。政府即使现在充份意识到农业基金的重要性，一时也难以拿出大量的资金充作农业基金。此项需要一定的时间去积累。　

　　第二项，实行轻赋薄税制度，给农民三年左右的休养生息。同时，对生产资料的价格，应当实行最高限价，只留小幅度的浮动。这符合农民的利益，但与城市工商业者的利益有冲突，与当局的实行的计划经济制度也相左。控制商品的流通环节，以便控制价格，肯定会打击城市工商业者的利益，他们不高兴。如果这种政策造成商业的衰退，政府在流通领域中所得到的税利也必然受到冲击。再说，控制农用生产资料的价格，必然使一些工业发生困难，它们的破产会降低产品的数量，反而造成价格的再上升。国家如果对农村实行轻赋薄税，将不得不放慢发展速度，这与目前中央政府的好大喜功心态相冲突。所以，这一项应当有的，对未来发展有好处的政策不一定能够实现。　

　　最后一项，进一步下放土地所有权。这一项最困难。即使确定严格的土地使用法，当局也不一定会轻易走出这一步。虽然土地商品化，会刺激农民参与土地投入，不仅粮食生产将有所提高，一些种地能手将返回农村，而且种植业将更加商品化，但是它会冲击中共的权力基础。一个完全私有化的农村和完全自由的农民，对现行政治体制是个致命的冲击。同时，中共作为统治者，还必须解决连带出现的种种问题：完全出卖土地后的流民问题，无家可归的穷人的救济问题，拥有大量土地而又不事粮食生产的问题，哄抬地价影响工商业发展问题，等等。一个对自己统治没有多大好处却会因此担当很多责任的政策，中共可能不愿实行。除非有万不得已的情况发生，或者出现了大智大勇又有推动力的政治家。　

　　综上所述，农村的改革虽然迫在眉睫，但是重大的改革也难以出台。适当的政策性缓解是可能的，必须的，但是决定性的政策难以出现。其原因，有些属于当局的狭隘利益，有些确实和国内社会实际问题有关。　 
 
中国农民与中国改革
 
　　周晓

　　周晓，夏威夷大学政治系助教授，普林斯顿大学博士。 

　　前言 

　　1979年以来，中国经济一直保持着两位数字的增长。中国的渐进主义经济改革的成就，与苏联的激进主义政治改革的失误以及俄国经济改革“电震疗法 ”的失败，形成了非常明显的对照。以致不少人从中得出了这样一个结论：共产主义国家转型的成败取决于领导人对政治和经济改革的先后顺序的选择。在中国，邓小平被称为“改革的总设计师”。在西方，他被说成是农村经济改革的发动者和家庭生产责任制的倡导者。⑴ 

　　此外，中苏改革的成败对比使关于民主与发展之间关系的讨论更加深入了。首先，它给新权威主义理论提供了新的论据。Gautao Dalma在《民主的代价》一文中指出，创造经济奇迹的“中国仍然是一党专政的共产主义国家。与此相反，亚洲的头号民主国家──印度，虽然有八亿人口市场，在国际贸易方面事实上不能算是一个实体。而在86年恢复了民主的菲律宾却成为该地区经济增长率最低的国家”。“先政治自由化就会增加经济发展的困难。李光耀是对的，戈尔巴乔夫错了：政治改革必须放在经济改革之后。”⑵ 

　　亨亭顿（Samuel Huntington）把中国的发展情况作为他提出的文化决定论的一个例子，断言中国不会产生民主。中国的经济发展只能促使列宁的集权主义过渡到儒家的权威主义。未来的世界冲突的根源，主要地不是国家之间的意识形态的冲突或政治经济利益的冲突，而是几个大的文化板块的冲突。非民主的中国的儒家文明正同伊斯兰文明结盟以反对西方。⑶ 

　　认为民主有利于经济发展的哥伦比亚大学教授 Jagdish Bhagwati 把中苏的不同选择所产生的不同的改革结果看成一个谜：“在不民主的社会主义今后十年的转型期间，戈尔巴乔夫和邓小平的截然不同的选择及其不同命运，对研究资本主义、社会主义和民主的学者来说将继续是一个迷人的、考验智力的谜”。⑷ 

　　以上评论和理论有一个共同弱点──那就是在讨论改革涉及的民主与发展关系问题时，只重视政治与经济的一般关系，只看到领导人个人的政治智慧及其在进行选择时的决定性作用，而忽略了处于转型期的共产主义国家中各种政治力量对政治经济改革的态度以及这种态度对领导人的影响力。在中国问题上，这些理论忽视了九亿中国农民的心理和政治行为，看不到他们对中国共产党从支持到反对的态度转变。这种忽视有技术上的原因。中国是一个11亿人口的国家，看得见的只是大中城市和领导阶层，而九亿多农民都住在看不见的农村。这就是说，只注意到看得见的小中国，没注意到看不见的大中国。何况，农民的心理和动向是不能纳入形式主义的数据中去的。 

　　另一个原因、也是更重要的原因是，受到了马克思的影响。马克思把农民比作“一袋土豆”（a sack of potatoes），没有组织性。“他们不能自己代表自己，要由别人来代表。”⑸ 他们“保守”甚至“反动”。有些当代学者（如亨亭顿）也认为农民不能对现代化作出贡献。有的学者甚至认为农民需要的只是鞭子。这些理论把农民定型化，把他们的弱点绝对化。 

　　这是否符合中国农民的实际情况呢？本文对农民作了纵向和横向的对比研究，对比了共产主义制度下的中国农民与其前身的传统农民以及同时代的城市工人在社会、经济、政治地位的上的差别，也考虑了他们与中世纪以及法国革命后西欧的耕者以及与同时代的苏联集体农民的差别，分析了由这些差别所产生的中国农民特有的心理及政治行为，以及这些行为与国家对策的互动模式。我的结论是：中国农民是中国改革的原动力，是冲击共产党全权主义政权并迫使其逐步转型的主要力量。本文将着重讨论为什么农民会成为这样的力量？为什么无组织的个人活动会逐步战胜了强大的全权主义国家？ 

　　一. 传统中国社会和传统中国农民　

　　中国共产党一直把鸦片战争前的中国社会称之为封建社会，把鸦片战争后至1949年的中国社会叫做“半封建半殖民地社会”，把农村的政治经济制度叫做封建制度。之所以是“半封建”，是因为上海、广州等城市已逐步产生了资本主义，中国已不是“完全的封建社会”了。可是马克思的历史发展阶段论或唯物史观是建立在对欧洲社会历史发展的概括基础上的。马克思本人并没有用欧洲社会历史发展模式套用在中国社会身上，他已经发现“亚细亚生产方式”的一些特殊性完全不同于中世纪的欧洲封建社会。

　　中国传统社会不是由世袭的封建贵族统治，而是由效忠皇朝的“仕”（知识分子─官僚）阶级统治的。这个阶级成员不是分封的、世袭的，而是通过严格的分级考试制度挑选出来的。朝廷赐给他们的不是土地和附属其上的农奴，而是按照级别分等的“俸银”。中国传统农民绝大多数都是拥有一部份土地的自耕农和靠租地耕种的佃农。完全没有土地全靠长工或短工过活的人是很少的。另一方面，占有大量土地、全靠收租或雇工耕种的地主以及离乡地主也很少。⑹ 土地出租者地主、富农与承租者佃农的关系是契约关系，而不是农奴对贵族效忠和人身依附的封建关系。土地是可以自由买卖、在农民中流动的。这是一种自给自足的自然经济，或称小农经济。其特点之一是科学技术水平很低，“靠天吃饭”。即使丰年，大部份农民也过着“半年糠菜半年粮”的生活。若遇上天灾人祸，如旱、涝、水、虫、瘟疫、火、主要劳动力死亡、兵灾、匪灾等，有的农民就可能破产，卖田卖地甚至卖儿卖女。土地集中、两极分化这一历史现象循环出现。 

　　历史上的农民起义都反映了农民对土地的渴望。 但在一般情况下，传统农民是安于“半年糠菜半年粮”的生活的。因为： 

　　1. 在一个封闭的技术落后的农村社会里，到处都一样，没有一个较高级的社会进行对比。从而，个人的不幸被归之于命运，而没有同社会制度联系起来。 

　　2. 自古以来，中国具有重农轻商的传统。 在传统的仕农工商四个等级中，农仅次于仕。历代帝王都在每年春耕前“扶犁”（假装当农民）祭天，祈祷“风调雨顺，国泰民安”。传统中国社会不许商人做官和坐车，甚至限制他们的服饰及颜色。而农民却不受这些限制。“暮为田舍郎，朝登天子堂”，“渔樵耕读”是人生四大乐趣等等说法，都对农民有欺骗性的安抚。 

　　3. 传统农民有一定的自治权利。广大农村基本上是由农户聚居的村落组成。这些农户大都是由血缘关系或婚姻关系联在一起的。⑺ 农民之间的纠纷由族长或有名望的仕绅解决，或者以“打冤家”和“吃命案”的方式解决，⑻ 而不愿去县城打官司。所以，可以说，传统农民对国家权力一直是敬而远之的。2000多年前就流传一首康濯老人歌：“日出而出，日入而息，凿井而饮，耕田而食，帝力于我何有哉？”1949年以前的国家权力，只能直接达到县一级为止。⑼ 农民自治权是以拥有一点土地为基础的，即农民有支配自己土地及产品的权利。种什么？如何种？消费多少？卖出多少？卖价多高？这一切都由农民自己决定。此外，这种自治权还包括其他一些基本权利或自由，例如择业自由。在分工不发达的情况下，农民可以兼操其他行业，以补充自给的不足部份，例如，狩猎、捕鱼、卖柴、卖炭、加工食品、缝纫、制鞋、木工、石工、竹工、长短途贩运等等。择业自由和流动自由加上农村集市，这三者是传统农民生活中非常重要的组成部份。 

　　4. 技术落后的中国农业社会，为了克服经常遇到的天灾人祸，形成了一种“四海之内皆兄弟也”的人际关系。这种关系是以家庭为核心的中国传统伦理文化的延伸。它构成了农业社会的安全网：患难与共，守望相助。它也培育了“迟迟吾行”和落叶归根的乡土情。西方的道德经济学派把这种小农经济叫做“道德经济”是有点道理的，但笔者不同意该学派把农业社会的安全网说成是由“良性的地主─佃农关系”（benign patron--client tie）提供的。 

　　上述几个方面也可能是中国传统社会及其专制主义结构延长了2000多年的主要原因。虽然农民在历史上举行过无数次起义，其结果只造成改朝换代，而没有创造出一个非专制的政权。 

　　二. 历史返祖现象──农奴化　

　　为了给工业化积累资金、提供粮食和原料，为了消灭私有制以便迅速进入共产主义，毛泽东把分散的个体农户组织成为世界上最大的社会群体──由他统帅的农业大军。1952年的土地改革，强制剥夺了地主、富农的土地和耕牛等，并分给无地或少地的农民，然而，此后不过三年，毛就领导完成了所谓的社会主义改造，即对所有农民的土地耕牛进行剥夺。与此同时，也剥夺了农民原有的一切权利和自由，例如：

　　1. 生产、分配、消费的决定权，如种什么？如何种？每人消费多少？国家制定的分配原则是“国家拿大头，集体（公社、大队、小队）拿中头，个人拿小头”，具体分配数字也由国家决定。 

　　2. 粮食和麻、棉、油只能按国家指定价格卖给国家，由国家统一销售，不许农民在市场出售。这叫统购统销。理由是为了切断城乡资本主义联系。 

　　3. 过去是“半年辛苦半年闲”，集体化后是“一年到头没有闲”。不仅没有星期天，连探亲访友都很难得到干部批准。农闲季节要为国家或集体无偿修筑公路、水库等等。这事实上同中世纪农奴担负的徭役是一样的。 

　　4. 过去农民从事一些狩猎、林、牧、副、渔等活动，在集市交换一些自己需要而又不能生产的东西，以弥补生活之不足。集体化后个人从事这些活动被称为走资本主义道路而一律禁止。 

　　5. 自留地不断减少。如湖北的某些地区，每人只有二厘地，所生产的菜，根本不够吃。每户只准养公鸡一只，母鸡若干只。许多地方，鸡蛋是农民现金的唯一来源。农民称之为“鸡屁股银行”。可是就连这一点个人收入也被叫做资本主义尾巴，要割掉。 

　　6. 以阶级成份和党龄、工龄、级别为基础的等级制来代替旧的财产为基础的等级制。这是中国历史上最复杂的等级制。从金字塔顶到塔基有好几十级。工人、农民是这个金字塔等级的基础，而农民又在工人之下。国家给与工人以下福利和权利，但不给农民。例如：对城市居民的各种物价（食品、副食和燃料）和住房补贴；城市居民拥有的一般配给证和其他票证；对国营企业的亏损补贴；公费医疗和其他社会安全保险；教育、文化、娱乐设施。⑽ 

　　这种歧视农民的政策加上禁止农民进城的隔离政策，把农民紧紧地绑在国家的土地上，置于公社的大小干部的牢牢控制中。农民经常受到“扣你的口粮，扣你的工分”的威胁。大队书记就是土霸王，掌握着谁参军、谁挨斗、谁可领救济和返销粮的权力。他还掌握着监督执行上级的命令──种什么、如何种等权力。农民完全丧失了对自己生活控制的权力。“种田人不当家，当家人不种田”。这是农民对“农民当家作主人”这个说法的讽刺。 

　　具有这种强加的新地位的中国农民，不同于苏联的集体农民。后者在个人产权上还留有相当大的空间：自留地占总的耕地面积的3％，但青菜、肉类、牛奶、鸡蛋占农业总产量的三分之一，土豆占三分之二。⑾ 苏联集体农民在流动、居住迁移问题上也比中国农民享有较大较多的自由。中国城乡人口的比例同1949年以前比没有多大差别，一直保持在20：80左右。⑿ 在中国，农村妇女嫁给城里人也不能在城市上户口，不能成为城市居民。生下孩子也是“乡下人”，不能享受城市居民的待遇，包括上重点中小学的权利。苏联集体农民享有一定养老金、定期休假、医疗保险等，而中国农民没有。 

　　中共统治下的农民也不同于19世纪西欧的农民，因为后者按马克思的说法是“中产阶级”或“下中产阶级”。他们是“保守的”甚至是“反动的”，因为他们想保持现状，即中产阶级地位。⒀ 

　　超斯大林模式下的中国集体化农民，其政治经济地位，更象西欧中世纪的农奴或1861年前的俄罗斯农奴。这是惊人的历史返祖现象：自由农民变成新的农奴。当然，任何历史的重复都不可能完全与过去一模一样。新的农奴有两点与旧农奴完全不同。　 

　　第一，他们被划为六个等级：地主、富农、上中农、中农、下中农和贫农。其中，地主和富农以及反、坏、右，通称“五类分子”，为阶级敌人和专政对象。他们是共产主义金字塔式的等级制度的最底层。贫农对中农、中农对地富，地富中表现“好”的对表现“不好”的，可能产生一种优越感。它使一些贫下中农及其子女对自己的不幸地位产生一种虚幻的满足。 

　　第二, 党和国家的各级干部不提供贵族对农奴提供的那种保护性义务，即提供最低的基本生活需要。 

　　三. 反抗与反应　

　　农民对毛泽东的超斯大林模式的集体化政策的抵制和反抗，是与1952年土改后的合作化运动同时开始的。当邓小平在1982年不得不接受农民创造的包产到户，即家庭生产责任制后，农民的抗争进入了一个新的阶段。

　　农民反抗的主要形式有两种：a. 从普通消极怠工来抵制超斯大林模式的集体化，到60年代农民自己创造并逐步扩大的包产到组，包产到劳，包产到户的非集体化运动。b. 盲流──向歧视农民的隔离政策挑战。 

　　上述反抗都采取无组织的、非政治的方式。因为有组织的政治活动甚至言论，马上就会遭到镇压。例如湖北省溪水巴河地区农民造反，拒交公粮、拒卖余粮，实行武装自卫、自治，并号召各地农民起义。头头王仁舟于1968年被诱捕入狱。60年代末，许多农民因为组织“反革命集团”或与国民党取得联系或因反共言论而被处决。所以，无组织的、非政治的方式就成了农民摆脱农奴地位的主要斗争方式。这种“弱者的武器”是马克思和许多学者所轻视的或忽视的，⒁ 可是它在50年代中期起到现在一直起着有组织的反抗所起不到的作用。 

　　毛泽东对农民挑战的反应是：一系列的限制、歧视农民的命令、规章制度和隔离政策，以及持续不断的政治运动。 

　　而在邓小平时代，国家对农民的任何创新精神也总是首先反对，然后在农民的坚持下则作一些让步或更强有力地反对。农民继续坚持，最后国家接受下来。现在就以包产到户和“盲流”为例来说明这一挑战──应战形式。 

　　利用农民反对学大寨是邓小平击败华国锋的原因之一。但农民创造的包产到户开始并没有得到邓的支持。1978年的十一届三中全会就不许“包产到户”。到1980年，邓小平才说，包产到户可以在贫穷落后的山区试行。而实际上这时许多地区（河南、甘肃、安徽、四川、贵州）都已实行了包产到户。许多地方的农民把集体的（实际上是国有的，但让集体使用的）土地、河流、森林等资源和大中型农具都分别承包和卖给农民家庭。面对这个事实，邓小平仍然拖了两年，到81年才正式承认，但把它改了个名字，叫做家庭生产责任制，以掩盖其非集体化的实质。 

　　关于盲流，中央下了许多命令阻止。流入城市寻找生活出路的人叫做“盲流人员”或“盲流犯”。起初由警察收容劳动教养，遣送回乡；后来盲流越来越多，劳动教养就改为一个月、两个月，甚至更长。后来农民继续大量流向城市，政府失去了控制，只好任其自由了，但没有明文正式解除过去的禁令。82年至现在，农民不仅可以在城市上临时户口（三个月至半年），而且可以买“蓝卡”。这种卡有点象美国的绿卡，持卡人可以在城市长期居留，但不能享受城市居民福利。有些地方，农民可以用钱买城市户口，或以购置房地产取得城市户口。 

　　盲流有两个主要目的。一是开辟大量集贸市场进行自由贸易。开始国家只准农民把完成征购任务后剩余的粮、油、棉、麻等在集市上出售，不许做二道贩子。农民反抗，于是国家让步，允许短途贩运。但长途贩运被认为非法，要坐牢。最后又因失控而任其自然了。二为自由择业。82年中国还没有劳动力市场。城市工作基本上是由城市户口持有者垄断的，农民不能在城市就业。而城市劳动力也因“三铁”──铁工资、铁饭碗、铁交椅──而职定终身，不能自由流动。首先闯出一个劳动力市场的是农村妇女。城市干部，特别是高级干部需要保姆，一些企事业单位需要一些临时工做那些城里人不愿意做的脏活、累活，例如清洁工、纺织工等等。而农村妇女愿意干这些活，于是就在城里扎下了根。慢慢地城市出现了佣工介绍所。接之而来的是农民的廉价运输队、工程队。然后出现了农民自己开设或承包的旅馆业、饮食业等服务业。此外，农民在小城镇或村子里开办各种企业，把大中城市的一些技术人员和工人聘请到农村来传授技术。一个初级的自由劳动市场就这样逐步形成了。 

　　以上是改革时代农民与中共政权之间的互动模型。人们通常仅仅把这一形式的接受部份叫做改革，而看不到或不愿看到农民的历史主动性和创新精神。所谓改革的成就，在很大程度上应当是农民的历史主动性和创新精神所取得的成就，或农民的反抗所取得的成就。 

　　四. 第二次土改　

　　农民在长达约30年（1953─1982）的摆脱农奴地位的斗争中取得的第一个成就，就是自己创造的包产到户，即家庭生产责任制。这就是把原来公社制下由小队集体使用的土地“承包”给个体农民（或农户）耕种，在保证按规定交足国家征购任务和集体提留任务后，农民可以自由处理余下的产品。即所谓“交够国家的，留够集体的，剩下都是自己的”。⒂

　　包产到户或家庭生产责任制是在非集体化方面跨出的极其重要的一步。有些农民把它叫做“第二次土改”，这是有道理的。它的重大意义包括：

　　1. 农民在一定程度上收回了土改后被剥夺的个人土地使用权。承包使用年限达到15年以上。土地国有，但使用权长期属于个人； 不许转卖，但现在可以请长工耕种或出租。这至少可以说是半私有制了。除了不许转卖这一点外，它与香港的现行土地所有制，以及外资购买土地的规章制度基本相似。所以，包产到户是土地制度的一次静静的革命。 

　　2. 包产到户恢复了传统的家庭耕作制，从而也部份恢复了传统农民的自主权利，而摆脱了国家对生产分配、交换、消费和生活娱乐的全面控制，直接导致了公社制的崩溃。所以它也是一次政治制度的革命。 

　　3. 这场经济和政治体制的变革提高了农民的生产积极性和劳动生产率。⒃ 粮食总量迅速上升。1984年达到了历史最高年产量。农民的个人平均收入普遍提高。农民在衣食住行和文化娱乐方面也比过去有了显着的改善。我在文革期间插队落户的一个自然村的9户人家，1986年都盖了砖瓦新房取代旧的泥土草房，3户有了黑白电视机，1户有了一台手扶拖拉机，5户有了供跑运输的马匹，家家户户有自行车，6户有收录机。 

　　4. 由于家庭农业的天然合理分工，农民有时间和精力从事林、牧、副、渔、乡镇企业、建筑业、运输业、商业和各种服务性行业，或者建立农业和非农业专业户及合办企业等等。总之，农民已经开始不是主要为了填饱肚子而生产，而是为了市场需要而进行商品生产了。在广大农村，农民这种多方面发展商品生产的可能性已随着包产到户而变成了现实性。然而在城市，却仍然存在着国家设置的、阻止农民进城发展的重重障碍。因此“盲流热”就很自然地成了农民为彻底消灭强加在自己身上的生存方式而斗争的主要方式。 

　　1986年我重访插队落户的湖北省京山县同兴村时，询问农民对责任制的看法，使我感到十分惊奇和意外的是，他们的普遍反应不是“感谢邓主席和共产党”，而是“现在比过去自由了些”。农民除了要求填饱肚子外，还要求自由。 

　　五. “盲流热”与改革开放　

　　中央国务院早在1955年就发出第一个关于不让农民流入城市的通知，接着又发出第二、第三个类似的通告。⒄ 统购统销政策以及后来的户口制，城市居民才有的粮票、副食品和燃料票等，也都是为了把农民固定在土地上，只能作为粮食供应者，而禁止他们流入城市，成为粮食消费者。有了这些措施，即使农民不听命令进了城，有钱也买不到饭或米。即使自带米、油，也没有燃料进行加工。尽管如此，盲流仍然禁而不止。因为盲流的社会根源没有消除。82年以前盲流的原因主要是干部的好大喜功和浮夸风造成农民饿饭，例如58年大跃进、人民公社和大办钢铁运动带来的三年饥荒以及70年代四川、贵州、甘肃、安徽等地的饥荒迫使农民流入城市求生。 

　　82年包产到户后，盲流进入了一个新阶段，我把它叫做“盲流热”。因为它的目的、性质、规模，以及对中国发展进程和改革的影响，都不是82年以前的盲流能相提并论的。它是在农民赢得了包产到户的胜利基础上，去城市开拓更广阔的自由空间：自由流动和居留，自由择业，自由贸易。就是说，它的目的和意义不仅在于从国家那里夺回公民应有的旅行居留的权利，而且在于为自己打开一切生活道路，即创造一个劳动力自由流动的局面和一个自由贸易的市场。 

　　“盲流热”包括两种流动：地理流动（geographical mobility）和社会流动（social mobility）。这两种流动是互为条件的。但在中国城乡隔离的情况下，前者更重要，发展的速度很快，1992年就达到了一亿。⒅ 同时“盲流热”创造了四种已被官方认可的地理和社会流动相结合的流动模式：a）离乡不离土。自己在城里做工，土地由家里老人或配偶耕种，或请人代耕、代种分成，或租给他县或他省农民耕种。b）离土不离乡。从事本地乡镇企业，土地由老人或配偶耕种，或退回包产的田地。c）离土又离乡。有三种情况：一是在农村无土地，在城里无户口，但在城里做工或经商；二是用现金买了或用别的方式上了城市户口的；三是乡土沙漠化了而进城谋生的农民。d）农闲离乡，农忙回乡。 

　　随着这四种模式半合法化，即被官方无明文规定的接受，农奴地位的两个重要标志──土地依附和徭役──已经静悄悄地废除了。市民对农民和农村的看法也改变了。1994年出现了好几起反向流动的报导。如广州就有几个迁往农村的例子，以逃避拥挤、脏、乱、空气汙染和刑事犯罪的城市。至于短期流往乡村参加工业工作的技术工作人员，早已随着乡镇企业的发展日益增多了。 

　　“盲流热”对形成市场、发展经济、促进改革开放起到了重大作用。 

　　第一，盲流热创造了劳动力市场。自从1956年完成了对城市工商业和手工业的社会主义改造以后，一直到80年代初，城市的服务网点不仅没有增加，反而减少了。日用消费品和食品生产供应不足，即使定量配给的商品有时也难兑现，到处都可看到排长队的现象。此外，经历了文化革命端着“铁饭碗”的工人认为自己是领导阶级，不愿意做服待人的工作，不愿意干脏活、累活。所有这些情况，都是农民可以解决的；所有这些需要，都是农民可以满足的。但在旧体制下，城乡之间和供需之间有一个国家设置的屏障。 

　　最先突破这一屏障的是农村来的小保姆。其次在城市站住脚的是做临时工的农民。他们做市民不愿意做的脏活、累活，如打扫厕所、街道等或当矿工、纺纱工等等。再就是在城市卖农产品或加工食品的农民。他们开始只能卖自己生产的东西，而且要有文件证明他们已经“交足了国家的，留够了集体的”粮食。但后来，慢慢地连长途贩运、甚至当三倒、四倒、五倒贩子也不算犯法了。帮助城里人制作家具、补鞋、补锅、补衣服等也没人干涉了。后来就是农民基建队、运输队在城市承包基建工程和运输任务。更多的农民承包或开设旅馆、餐馆等，或者自己当小摊贩，办饮食店等。上述几个方面都是市民不愿做或不敢做的，也有不让一般市民做的。例如，卖茶鸡蛋要有执照，在职人员当然得不到执照，即使退休的人，如果工资达到50元，也不发给执照。更重要的是，市民之所以循规蹈距，不象农民那样有闯劲，是因为被单位制卡住了。每个市民都属于一个单位（机关、学校、工厂等），生老病死和一切福利待遇都由单位负责。因而城市干部、工人对国家依赖性很强。待业青年也盼国家把自己分到一个单位，而不敢妄动。只有刑满释放没有单位的人，也和盲流人员一样敢冒险做共产党不允许做的事情。 

　　由于盲流热，城市生活必需品的供应不足状况缓解了，城市人民的生活改善了，排队现象消失了。因而，市民对盲流热是欢迎的。不过具有优越感的市民看到农民赚钱而自己不能，心里有点酸熘熘的，同时也对国家所设的限制，对自己的低工资不满。武汉流行的顺口熘就反映了市民的这种矛盾心情：“老二（指农民）手里有了钱，不三不四赚大钱，老大老九发怨言。” 

　　城市知识分子大谈特谈所谓“脑体倒挂论”。但是农民和那些“不三不四”的城里人的行为，很快就在全国引起了连锁示范效应。火车、轮船和长途汽车挤满了从事商业和其他行业的农民和许多跑单帮的市民。国家也开始放松了对人才流动的禁令，开始允许工人以停薪留职的方式从事别的职业；在职干部、工人也可以在完成自己工作后或下班后的业余时间从事第二职业；节假日还可以受聘到农村集镇为乡镇企业传授技术。“上班磨洋工，下班打冲锋。”一个初级的劳动力市场就形成了。 

　　第二，盲流热开辟了新市场。从1953年的统购统销，粮、棉及油料作物就从集市上消失了。在文化革命和农业学大寨高潮期间，统购统销事实上扩大到除蔬菜以外的一切农产品，连鸡蛋和竹子也包括在内。农村集市名存实亡。1982年包产到户取得合法地位后兴起的盲流热在创造一个自由劳动力市场的同时，迅速开辟着新的市场或集市。1983年新开辟的市场达到48003个。1991年达到6390200个集贸市场。⒆ 这些是指有一定设施，驻有国家税务人员、工商管理人员的集贸市场。而且这些市场渐渐发展成为包括手工业产品、轻工业、电子工业等商品的综合市场了。所以，这些新市场已不是弥补农民生活不足的交换场所，而是农民进行生产活动的主要目的了，也是农民为摆脱国家控制以便能按市场法则进行平等竞争的手段。国家之所以能容忍农民的这些市场冲击，其主要原因是国家的大部份精力都放在城市工业建设上了。再说，国家也从集市中得到大量税收。从1980年到1989年，集市商人交税达200多亿元。 

　　在开辟新市场的热潮中，一个新的价值观“一切商品化，一切向钱看”出现了，它猛烈地冲击着重农轻商的古老传统。有趣的是，作为这一古老传统的载体的农民却成了这一传统价值观的反对者，和新价值观──商品意识的灌输者和培育者。正是在这种新价值观的影响下，80年代初城市出现了不怕被人轻视的个体户，而在90年代他们当中不少已成为被人羡慕的倒爷、款爷、老板和富商。全国掀起了“十亿人民九亿商”或“全民皆商”的热潮。 

　　第三，乡镇企业的迅速发展。自1958年起，依靠农民集体提留集资办起来的乡镇企业，经过20年的发展，到1978年才占国民生产总值的7％。然而，在1993年，它猛增为近50％。这样迅猛发展的原因是什么呢？a）乡镇企业不靠国家，是独立的经济实体，自负盈亏，面向市场。b）乡镇企业绕过国家的限制与干预，利用回扣和贿金收买干部和国家工作人员。所谓“没有不正之风，就没有乡镇企业”。c）不少盲流农民在沿海地区学到了一些信息和生产方式回乡办企业。由于这些原因，连邓小平都在1987年说乡镇企业是“异军突起”。 

　　以上主要是从经济角度来看盲流热与城市经济改革的关系，以及对改革开放和经济起飞的贡献。盲流热的社会政治意义也同它对经济影响一样，是正面的，而且是极其重大的。其负面意义则是次要的。 

　　（1）盲流热是减震器或均衡器。它一方面缓解沿海与内地、东南与西北由于发展不平衡所造成的贫富两极化带来的不安和动荡，把沿海、东南城市的一部份财富带到内地和西北广大农村。另一方面，它又以自己创造的利润和所交的税支持国家对物价和亏损企业的补贴（1994年仍然高达200多个亿），这就买来了城市的稳定。 

　　（2）盲流热大大减轻了一亿多剩余劳动力对农村的压力，特别是对农村治安可能造成的巨大问题。虽然盲流热对城市治安带来很大问题。 

　　（3）打开了所有生活道路。这不仅给农民而且也给市民带来各种各样的机会。盲流者不是西方那样的失业大军、无家可归者或感到绝望的城市青年。他们是满怀希望和梦想、敢于闯天下的人。他们掀起的热潮和显示的精神可以同美国开发西部时的热潮和精神相比拟。失业对他们并不象对西方失业工人那样是一场灾难。“大不了回去种田”，这是在外面闯天下的农民的口头禅。在中国，盲流热有可能使市场经济（资本主义）避免熊彼特（Schumpeter）所说的“创造性的毁灭”（creative destruction）。 

　　六. 结论　 

　　1. 中国农民是中国改革的原动力 

　　毛泽东的超斯大林模式的集体化政策，剥夺了中国农民原有的产权和其他权利，造成了“农奴化”这罕见的历史返祖现象。这就使农民对共产党的态度发生了180度的转变：从支持和拥护到抵制和反对。他们渴望能恢复传统的耕作制度。他们偷偷地创造了“包产到户”这个非集体化的农耕制来代替禁锢自己的公社制。他们默默地暗地里这样做了，但他们没有组织起来向共产党和国家公开提出这个要求。这个无组织的反抗活动在70年代末和80年代初发展得非常快，使反对它的邓小平也不得不在1982年承认农民造成的既成事实。 

　　包产到户的合法化，使农民的另一反抗形式──盲流，发生了质的变化并飞跃到一个新的阶段。包产到户后盲流已不是过去的那样主要是为了求生，而是为了开辟新的生活道路，彻底摆脱农奴地位。与此同时，盲流热也反过来改变了个体农户的生产性质和方向，使农民从传统的为填饱肚子而生产改变成为主要为市场而生产，为商品而生产。 

　　盲流热闯出四种人身自由流动模式，创造了劳动力市场，开辟了大量的集市，使乡镇企业“异军突起”。它不仅改变了轻商的古老传统，推动了城市经济改革，而且吸引了外资，为发展三资企业创造了必要条件，为中国经济起飞打下基础。 

　　此外，盲流的农民又是使中国稳定的力量。他们缓解了并继续缓解着东南沿海地区与西北内陆地区两极分化的紧张局面，把财富源源不断地从前一地区转移到后一地区，把商品意识和现代生产技术带到落后地区。盲流热并不构成对中共政权的直接威胁。然而，农民在摆脱强加于他们身上的生存方式的过程中，也不断改变着中共政体的性质。 

　　2. 农民是主要的民主力量 

　　如果把民主理解为过程，把民主内涵理解为公民权利、政治权利和经济权利的话，那么，中国的例子只能说明农民是主要的民主力量。因为农民在为摆脱自身的农奴地位而与集权主义国家进行斗争的过程中，每个胜利都是在公民权利和经济权利方面的胜利，也就是在民主化过程中跨进了一步。包产到户基本上恢复了个体对土地的使用权，或部份恢复了对土地的所有权。而包产到户导致的公社制瓦解则收回了一些人身自由。盲流热带来的劳动力市场、集市、乡镇企业的高速发展等，无一不是与民主内涵有着密切的联系。 

　　3. 未来的展望 

　　包产到户和盲流热不仅使农民逐步摆脱自己的农奴地位，而且也一步一步地改变着共产主义制度。这个事实意味着中共政权有和平转型的可能性和现实性。在中国社会迅速分化的情况下，穷人反抗将会很快转变为富人革命。也就是说，农民、普通市民和干部中有很大一部份人正变成中产阶级，他们将向中共政权提出在民主基础上进行整合的要求。而新的时代潮流即实用主义潮流，也是有利于和平转型的条件。中国已乱了近150年，现在是人心不思乱。此外，绵延2000多年的大一统民族意识，特别是知识分子的传统忧患意识，也是可以利用的进行民主整合的资源。中国没有、而且也绝不会回到象亨亭顿所说的那种儒家权威主义。因为儒家文化的载体──中国农民，已经开辟了自由市场，走上了不归路，并且是中国第一个享受草根民主滋味的群体。 

1995年

中国乡镇企业产权改革与中央－地方权力的互动
 
　　洪朝辉

 　  洪朝辉，美国乔治亚大学沙瓦那州立大学助理教授；马里兰大学美国农业经济史博士。 

　　一九八○年代末以来，中国东南沿海一带的乡镇企业普遍兴起以建立与建全股份合作制为主题的产权制度改革。[1] 以浙江省八万个村以上集体所有制的乡镇企业为例，到一九九四年七月，已有六千多家乡镇企业改造为股份合作制企业，还有二千多家正在实施之中，预计到一九九四年底可达到一万家左右。[2] 同样，在浙江温州鹿城区，到一九九四年七月，股份合作企业已占了企业总数的百分之七十左右，日渐成为国民经济的发展主力。[3] 在福建省，截至一九九四年底，股份合作制的乡镇企业已达十万余家，其中一九九四年一年即诞生一万二千多家。[4] 上述股份合作制企业是中国农民的又一伟大发明，旨在逐步淡化政府对企业的干预与控制，明晰政府、企业和工人之间的产权与股权，达到筹集资金、转换机制、提高效益、以及刺激干部职工生产积极性的多重目的。 

　　但是，乡镇企业股份合作制的实践深刻影响了中央与地方两大权力的互动，并由此产生了令人困惑而又充满危机的双重效应。一方面，产权改革推动了产权地方化，各级乡镇政府借此良机，全面而又合法地大规模分享乡镇企业的部份股权，导致地方政府普遍出现企业化，为地方分权创造了条件。另一方面，产权改革在促使地方政府与乡镇企业之间的经济关系日益清晰之时，却导致两者之间的人际关系趋于淡漠，两者长期所建立的社区与政治联盟开始出现解体，并为中央政府介入乡镇企业的产权改革与经营过程提供了条件，更为中央集权创造了动力。面对这种产权改革所产生的分权与集权效应，我们有必要深入探讨乡镇企业股份合作制的运行特徵与机制，以便从另一视角观察与理解中央与地方博奕行为的未来走向 

　　本文资料主要根据笔者在一九九四年暑期对浙江省七县二十家乡镇企业的实地调查，对“中国乡镇企业产权明晰化的理论与实践国际研讨会”论文的研究，以及对有关专家学者和政府官员的面谈等。 

　　一. 乡镇企业产权明晰化的分权效应 

　　乡镇企业的产权改革和股份合作制的建立，首先有助于增强企业与乡镇政府之间的经济结盟，加速产权地方化和政府企业化，并由此增强地方与中央进行讨价还价的筹码与实力，强化地方分权效应。

　　首先，乡镇企业股份合作制所设立的“乡镇政府股”，有助于地方政府合法成为各企业的股东，变政府与企业的上下级关系为合作伙伴关系。它由乡镇集体资产经营管理公司作为产权代表，并派出法定股东，参加企业的董事会，参与企业的经营决策。[5]

　　乡镇政府股的份额一般占企业总资产的20％-25％。例一，以鲁冠球为首的浙江肖山万向等厂，在1988年从3000多万元总资产中划出750万元(占总数约25％)免费送给政府。[6] 例二，浙江新昌县三花集团公司于1993年划出企业集体积累的20％，奉送给当地城关镇政府，价值400多万元人民币。[7] 从此，这些庞大而又独特的政府股将与企业同生共长，世代相传，极大地强化了乡镇政府的经济实力。　

　　众多乡镇企业普遍认同这一政府股，其原因极为复杂，既有经济行为的理性，也有非经济行为的考虑。其一，乡镇政府确实在乡镇企业的草创与发展时期，提供过各种政策性的直接或间接的帮助，既有资金、资产、土地和人力的投入，也有政府影响下的信贷担保、社区投入和投资环境改善，更有长年以来减税让利的政策扶持。[8] 其二，“花钱买不管”。这是鲁冠球的主要动机之一。即通过送股份，明确地方政府与企业的产权关系，促使地方政府转变职能，开始以一个股东身份关心企业，以股东权取代行政权。[9] 其三，政府股是一项必要的政治投资。乡镇一级政府在中国农村社区文化生态中，永远是当地企业的父母官，无论经济体制与关系如何转变，“远亲不如近邻”的传统准则永远难以改变。面对根深蒂固的传统文化，那些政治意义上的政企分开和经济意义上的产权明晰，都将显得有名无实，苍白无力。 

　　同时，乡镇政府也普遍乐意用行政权交换股份权，希望对乡镇企业利润的分享由暗转明。长期以来的硬性摊派，使许多基层干部疲于奔命，而且所摊派的款项大多不能进入乡镇政府的腰包，只是为上级政府做嫁衣裳。如果摊派任务完不成，将冒犯上级；如果超额而又圆满完成，倒得罪了企业，人为导致政企关系的紧张。现在能够坐享股份，何乐而不为？同时，在股权不明确的前提下，企业对乡镇政府的“进贡”是因人而宜和因时而宜的，收益数额是既不确定也不稳定。如果两者关系紧张， 乡镇政府很可能“颗粒无收”， 如今庞大的“政府股”在手，自然是“旱涝保收”。于是，乡镇政府与乡镇企业在设立与分配政府股的问题上，基本上两厢情愿，一拍即合。 

　　乡镇政府股的设立一方面导致四分之一～五分之一的企业产权出现地方化，另一方面也促使乡镇政府开始出现企业化。这样，在企业产权地方化与乡镇政府企业化的共同作用之下，促使企业与地方政府结成经济利益共同体，导致地方与企业关系的内造化和非政治化，一切以共同的经济利益为主轴，排斥一切与企业经济和地方经济相冲突的中央政策，由此强化了中国地方分权的能量与潜力。 

　　除了乡镇政府股以外，“企业集体股”的设立也有助于地方政府权力的增强。 温州市政府规定，所有股份合作企业所得税后的利润，应有50％以上用于企业扩大再生产，作为新增资产记在股东名下，视同股金，计息增值；另外15％作为企业公共积累，属集体所有。[10] 如果说，用于企业扩大再生产的50％股份属于变相集体股的话，那么15％的公共积累金则是纯粹的企业集体股。　

　　企业集体股存在两大经济特点。其一，它几乎无法为企业股东所私自享用。根据浙江苍南县五十三家股份合作企业的调查，1992年的企业集体股（公共积累基金）占税后利润的12.9％， 其中没有提取分毫的企业占35.8％； 提取比例低于10％的企业占企业总数的26.4％。 它表明不提或少提集体股的企业占总数的62.2％。[11] 其二，这笔集体股对于非股东职工而言，在职时不能分享资本收益，离开企业时更不可以分割部份财产， 某种意义上说，“集体所有”也只是徒有其名。[12]

　　在设立企业集体股的过程中，乡镇企业与地方政府各怀不同的动机，形成了暂时的共识。首先乡镇政府乐见这笔集体股的存在。政治上，集体股的设立有助于淡化股份合作制的私有化色彩，是今日中国欺上瞒下的必要手段，有利于避免来自上级政府的指责与非难，减少产权改革的政治阻力，是乡镇政府官员在改制过程中，既保住政治职位，又享受经济利益的两全保障。经济上，企业集体股的存在为地方政府提供了丰富而又安全的财源。许多乡镇政府的公关、吃喝、以及各种集团性消费，往往既不正常，也属非法，无法在政府财务中报销，于是皆透过乡镇企业的集体公积金，蒙混过关。[13] 另外，集体股的存在有助于地方政府向企业实施软摊派，它的特点是表面上属企业自愿奉献，但背后却有权力的胁迫与人情的压力。 企业往往“主动”地为地方官员的亲朋好友承办各种婚丧喜事，敬献厚礼。软摊派已成为不定期、不定日地吞噬集体股的重要杀手之一。由此可见，改制后乡镇企业集体股实际上成了企业上层与地方政府官员私相授受，共同享有的“特权股”，更成为腐败政治的温床。 

　　站在乡镇企业的角度，它们赞同设立企业集体股的原因比较复杂，大致约有五种：其一，长期以来乡镇企业属集体性质，已经积累了相当一部份“共有资金”，所以有必要将它以集体共有的形式参股。例如，温州市鹿城区皆将这笔共有资金的集体股所增加的价值，归全体职工享有。[14] 其二，许多大型企业顾虑瓜分共有资金，将瓦解企业的经济实力。如着名的浙江肖山万向集团，职工集体资产占总资产的70％以上，达六亿元之多。如果贸然一分，必然影响企业的整体实力。[15] 其三，全体瓜分企业股份，不利于经营者承担责任。当初人民公社制下的人人有份、人人不问不好，但搞人人有份、人人过问也不好，不利于经营者的决策。[16] 因为大家参股，等于大家无股。人人是主人，就分不清谁是真正的老板。[17] 不少企业名义上希望保留集体股来强化厂长经理的责任心，实际上想再观望一段时间，最终由经营者独享这笔集体股，既给他们权力，也给他们压力。其四，瓜分集体资产将激化职工之间、干部与职工之间的矛盾。一方面，分配资产和股份的过程将是人际关系紧张的过程，不利于企业向心力、凝聚力的形成；另一方面，老职工分完了企业资产，新职工即成了真正的打工仔，其收入将永远赶不上老职工，而后到职工往往素质较高，是企业以后发展的主要依靠。[18] 其五，保留企业集体股有助于乡镇企业干部维护与巩固政治与经济地位，它既为企业干部灵活运用公共资金提供资源，更有助于他们巩固自己在企业中的地位。这种维护权力的心态与动机，也许是许多乡镇企业保留集体股的普遍动力。 

　　所以，上述乡镇政府股和企业集体股的存在有力地增强了地方政府的实力，并促使地方政府与乡镇企业形成经济命运共同体， 结成一种经济利益的统一战线，有意无意地与不符合地方与企业利益的中央政策进行对抗，导致地方政府的权力逐渐增大。 

　　二. 乡镇企业产权改革的集权后果 

　　事物发展的两分法，使得乡镇企业产权改革也难以避免双重效应。产权改革既有加强地方政府与乡镇企业经济联盟的一面，但更有削弱两者政治联盟、破坏感情连结的一面。其直接后果将导致乡镇企业失去地方政府的政策性保护。长期以来企业的各种歪门邪道但行之有效的经营行为，都有可能直接暴露在中央政府的监督之下，为新一轮中央政府的介入与干预创造条件。

　　必须指出，长期以来的政企不分，尤其是乡镇政府与乡镇企业互为一体的现象，并非绝对是乡镇企业发展的障碍。也就是说，今日企业实施产权明晰化，全面推动政企分家，并非是企业发展的福音。它将促使地方政府与乡镇企业逐渐疏离，瓦解两者长期所建立的模煳联盟与感情默契，有助于更高一级政府取地方政府而代之，更有助于国家方面实施各种侵权行为。

　　十五年来中国乡镇企业的超常发展，首先得益于地方政府的刻意保护，并实施“上有政策、下有对策”的对抗中央策略。 为了深刻理解政企分开的负面作用，有必要考察一下政企合作，正面推动企业发展的历史。早在改革前的五十～七十年代，浙江温州的私营企业即空前发达。尽管当时存在持续不断的“割资本主义尾巴”之行动，但到1976年全温州无证商贩仍高达11,115人，民间市场交易额竟占社会商品零售额的90％左右，同时还存在大批的地下包工队、地下运输队和各种黑市。[19] 这些自由经济现象的久治不愈，显然与地方政府的暗中鼓励与默许密切相关。八十年代一位温州市主要领导人对此现象的解释是：“说实话，在‘左’的思想未清除前，领导不管是最主要的密诀。因为在过去我们一个劲儿地打击，并没有使我们摆脱贫困。相反, 社会问题越来越多。在当时那种复杂的情况下，也只好采取不闻不问的态度任其发展。”[20]这种无为而治的政策也是温州乡镇企业迅速发展的重要条件。 

　　更重要的是，地方政府敢于和善于纠正上级政府的不正确决定，保护地方自由经济的发展。例如，1982年初正值全国范围打击经济犯罪运动之时，温州乐清柳市镇连续打击了实为改革先驱的“八大王”，包括“邮电大王”（民间短途邮电专业户）、“目录大王”（信息专业户）、“旧货大王”（旧货购销、 加工专业户）、“机电大王”（小型电机配件购销户）、以及“矿灯大王”、“翻砂大王”和“螺丝大王”等。其中七人判刑，一人外逃。二年后，待风潮一过，温州市公检法顶住上级压力，顺应民意，为“八大王”郑重平反，宣布无罪释放。[21] 

　　除了上述大环境的改善之外，乡镇企业的初创时期大都直接得益于乡镇政府的信贷担保和减税让利。地方政府还提供地皮、人才、厂房和产销渠道等方面的方便。尤其是在中国市场经济不稳定、不成熟的八十年代，政府的政策保护与非经济支持，显得尤其必要，处理好与乡政府的关系成为企业追求经济目标的关键。[22] 而且，政企之间的发展目标并非绝对是排斥和对立的，有时也存在利益趋同现象。乡镇政府的政绩往往与本地区的经济发展密切相关，为了应付产值翻番的政治压力、提升本地区的经济地位、解决农村人口过剩以及缓解社区矛盾，乡镇政府往往不惜一切代价竭力扶持乡镇企业， 保证经济与政治目标的同步实现，促使社会目标与乡镇企业的创办动机趋向一致。1983～1986年温州乡镇企业的发展达到高潮，即证明了这一点。[23] 它表明地方行政干预并非皆是负面的，有时候干预的过程往往是帮助、推动和保护的过程。另外，政企之间也存在共同的福利目标，推动所在设区的共同繁荣。 在江浙农村，社区内人与人之间的血缘、地缘、情缘关系极为密切，宗亲联系更是千丝万缕。于是，生长其间的企业与地方政府皆有责任与义务救贫扶弱，情义无价是许多乡镇企业生产运作的道德准则。[24] 这样，企业成了提供社区福利的实体，地方政府则成为接受、管理和分配福利资金的机构。尽管这将导致企业的盈利动机削弱，慈善动机强化，但在现实中，这种道德性的奉献，导致社区与政府更坚定地保护与维护企业的利益，把企业视为超出功利意义之外的挚友。[25] 这一点是高高在上的中央政府所无法理解和做到的。 

　　但是，以政企分开为主要诉求之一的乡镇企业产权改革，尽管有助于企业纳入现代市场经济的轨道，有助于企业未来长远利益的发展，却显然无助于地方政府对企业的保护。“花钱买不管”的设计既买到了经济上的独立，但也买到了政治上的无助与情感上的孤独，在客观上削弱了地方政府对企业的政治影响与政策保护，为国家权力的介入提供了方便，可谓“前门拒狼”（地方政府）、“后门进虎”（中央权力）。 

　　首先，产权改革和政企分开全面瓦解了长期以来艰难形成的中国公民社会。一九四九年以来，中国共产党的一元化领导导致公民社会难以成形，但自改革开放以来，中央权力的下放开始鼓励地方乡镇一级政府，逐渐与地方社区和乡镇企业结成了松散的联盟，[26] 它具有类似公民社会的功能，成为调节与制衡中央集权的有力杠杆。例如，在浙江台州地区，当地政府创造了“黄灯理论”，即在中央政策尚不明朗之时，带领企业闯黄灯；他们还提倡“三子机制”，即群众闯路子、部门出点子、党委政府挑担子。[27] 如今，随着政府与企业关系的股份化与明晰化， 政府只想在企业内部经营中赢利， 没有意愿也没有可能从外部保护企业、制衡中央。如果说，改革十五年以来，地方与企业的政治联盟有助于中央分权与地方自主的话，那么如今这种联盟的瓦解既使企业成长失去了传统的润滑剂与保护伞，也为中央权力直接取代地方政府、主控企业发展创造了条件。 

　　另外，乡镇企业在明晰产权的过程中，严重伤害了企业与地方政府、企业与社区的关系，为中央权力介入它们之间的纠纷与调解提供了机会，并由此强化了中央控制地方的筹码。中国农民向来是求善不求真，少有习惯算清帐，所以往往无法或难以找到乡镇企业的原始投资者，更无法清楚界定政府与企业双方股份的比例。 笔者在实地调查中发现，许多企业家和政府官员皆主张宜粗不宜细。 但是，如今中央或省一级政府已经介入乡镇企业的产权改革，其核心是一定要明晰产权，尽快建立股份合作制。在江苏省一些地区已把乡镇企业股份合作制建立的多少，作为一项硬性指标，强迫各地方政府限期完成。[28]

　　在此一哄而起的政治生态下，地方政府与乡镇企业为了清晰股权、争夺股权上必然难以避免激烈的冲突。例如，浙江台州地区的许多乡镇企业拒绝奉送“乡镇政府股”。因为他们认为地方政府从未直接投入金钱，不属投资主体。尽管乡镇政府对企业实施过减免税政策，但这不属于投资行为，而是属于国家财政扶持资金性质。它既没有明确的国家投资主体，也没有法定的投资程序和发生过相应的产权收益，企业既不发付利润，也不付息还本。 相反，它却为国家涵养了税源，国家通过徵税渠道不断从企业中取走了收入，可谓让小利得大利。[29] 所以，当年的减免税是国家对纳税人或课税对象的一种鼓励或照顾措施。减免税形成的资产绝对不能界定为国有资产，而只能是企业资产。[30] 有些企业在明晰化的原则下，则算得更为精细，它们把减免税分为三种：一是困难减免，它应归企业资产；二是属于减税还贷，这可算国有资产；三是属于税前还贷，它应在国家与企业之间按比例划分。[31] 

　　中国的政治运动喜欢“说清楚”，在这一波产权改革的经济运动中开始时兴“算清楚”。于是，地方政府与乡镇企业彼此间不得不撕开昔日伪善的、但具和谐和润滑意义的人情面具，赤裸裸地讨价还价。长期以来所建立的以血、地缘为基础的社区和谐受到严重伤害。温州市防爆电器元件厂的董事长谈挺宇曾说，“企业其实不舍得离开政府的管理，我们希望模煳，希望被管。”他还提到，有时企业主动寻求摊派，希望借此融洽与政府和社区的人际关系，企业所自愿的请客送礼恰恰是一种重要的机会投资，小本万利。[32] 如今产权清晰之后，各种非正常的花费将受全体股东的监督，并导致人际亲情逐渐淡薄，今后企业有难，也无法得到社区和地方政府的大力支持。这种心态很落后，但很现实，应是产权改革的文化与社会依据与基点。 

　　同时，产权改革开始日益脱离乡镇政府的直接领导，逐渐受到省市及中央政府的直接干预。例如，1994年初某省一位领导曾要求该省乡镇企业限期全部实行股份化，无视具体状况，要求一步到位。 但同时，一位中央领导又批示表示反对，顾虑股份制将导致贫富分化及吸收过多社会基金。[33] 在此关系到乡镇企业和地方利益的争执中，各企业和乡镇政府完全丧失了发言权。而国家一旦介入产权领域，就很容易侵犯企业与地方的自主权。 

　　而且，在上级政府干预下，产权改革的流行原则已遭到修正，开始由“谁投资、谁所有、谁得益”改为“谁投入、谁所有”。[34] 其目的之一是为上一级政府分享企业股权，干预改制后企业的运行，提供理论根据。因为投入的内涵与外延比投资远远扩大，投入不仅包括原始投入，也考虑追加投入、风险投入、感情投入、精力投入和时间投入，更包括当年共产党人流血牺牲打天下所付出的生命投入。 这样，企业的股权和产权只会越算越不清楚，越算越增加非经济性的摩擦，并导致企业在逐渐摆脱地方政府控制的同时， 日益受到更高一级政府的干预。 

　　三. 乡镇企业产权改革的政策选择　

　　面对乡镇企业产权改革过程中分权和集权的两难，为我们重新设计产权改革提供了政策方向。即既要发展企业、又要强化地方产权，更应避免中央权力扩大的三重目标。基于此，笔者以为未来乡镇企业的产权改革，应力图利用中央－地方两大权力的变动，掌握三大政策导向。

　　第一，外部产权模煳化。 外部产权主要是指企业与当地乡镇政府的股权关系，其主要焦点在于该不该设乡镇政府股，以及政府股如何按比例合理分配。根据现阶段中国农村的具体状况，设立政府股是必要的权宜之计，但政府股比例的确定宜粗不宜细。 

　　设立政府股尽管在理论上行不通，但实践中可行而且必要。 大致而言，乡镇政府对企业的四大要素投入，应算作"政府股"的基本来源与依据。 其一，办厂之初的原始投入和追加投入，包括资金、资产、土地和人力；其二，政策扶持的投入，包括减税让利的支持；其三，政府的间接贡献，包括给企业、大集体红帽子所带来的便利，也包括信贷担保所承担的风险，以及帮企业征土地、谈项目和跑贷款等；其四，政府影响下的社区投入，包括改善投资环境、赔偿因企业汙染和交通拥挤所带来的经济损失。[35] 除此之外，乡镇企业传统上皆属乡镇所属企业，如果不设政府股，那么乡镇政府多年来对企业的贡献将血本无归，这不仅不符经济原则，也违背伦理道德，并必然促使乡镇政府成为产权改革的阻碍力量，加速企业与地方政府联盟的全面崩溃。 

　　一旦承认乡镇政府可以成为一个变相的投资主体，问题的关键是地方政府应占多少比例的股份较为合理。笔者认为，为了照顾政企合一的历史与现状，维护企业与政府的关系和谐，应该主张模煳处理。不算帐不行，算清帐也难行。应该算一个粗帐和大帐，不算细帐和小帐，达到既增强企业活力，又改善政企关系的双重目的。对此，浙江台州地区创立了一个计算政府股的原则：“尊重历史、综合考虑、充份协商、各方认可、因地制宜、一厂一案”。[36] 总的原则是不求一律，和为贵。实际上，政府股是企业从依附走向独立的必要过渡。　

　　第二，内部产权清晰化。这是企业获得真正独立与强大的关键，也是企业最终摆脱各级政府控制的根本。基于这一目标，乡镇企业应该取消企业集体股，大多虚置的集体股是对集体产权所有者利益的一种侵犯。产权改革应该着力于把单一的集体产权主体改造为以个人所有权为基础的多元产权主体，把公有共用的产权改造为私有共用或私有私用的产权。[37] 只有这样, 企业的独立人格才能逐渐建立。 

　　另外，企业集体股容易与作为法人的企业总资产相混淆。明晰产权的主题是确定各类股权的所有者，如社区组织、企业职工、社会个人、社会法人和外商投资者，但再设立一个属内部职工所有的企业集体股，就会影响社会个人和法人的入股、参股，随着企业的发展和资产的增加，企业集体股的股权归属将更加难以界定，并必将侵犯社会法人和股民的股权。[38]

　　更重要的是，在由个人投资的股份合作企业中设置集体股，实属不伦不类。如前文所述，集体股对于非股东的职工而言，他们在职时不能享受资本收益，离职时不能分割部份财产，集体所有等于人人没有。问题的实质还是在于，有没有必要运用集体股来掩盖股份合作制的私有化倾向与实质。对此，温州市已经开始着手制定关于股份合作企业的新规定，其中将不再有“公共积累基金”的规定，旨在取消企业集体股。[39]

　　一旦企业内部明晰了产权，企业自身将孕育一种自然的独立力量，并逐渐摆脱政府股，成为现代市场经济中的现代企业，反过来成为制约与平衡中央与地方权力的重要砝码。　

　　第三，应多提产权多元化，少提产权明晰化。明晰化的提法带有一种强制，有可能剥夺那些希望产权模煳的企业之自主权。产权明晰化尽管是西方现代企业的重要趋势与要求，但不一定是当今中国乡镇企业所必须达到的目标。产权明晰与否不应也不能作为企业经营好坏的标准，它只是一种中性的工具，服务于生产效率提高的目的。工具本身显然不可能放之四海而皆有效。那种强求一律的明晰化和股份化，恰恰是一种专制政策和行政手段的强化，有助于国家权力更大限度地干预产权改革。

　　对此，产权多元化政策更有助于给产权改革培育一种宽松的环境与氛围，前述的外部产权模煳化和内部产权清晰化也是这种多元化的体现。产权多元化存在二重意思：其一，按需改革，不搞一刀切，更不搞一哄而起；照顾多样性，维护特殊性；其二，产权的形式不应是一种，而应是多种；不应仅仅是私有制或股份制，但也不排斥私有制和股份制。应运用价值中立（Value-Free）的原则，理性评判所有制和产权形式。 所有制形式应该也是一种手段与工具，不存在好坏之别，只存在对生产力发展有效无效之分。 既然承认市场经济不是资本主义的专利，也应意识到个人所有制或民有制也不是姓资的专利；既然承认社会主义市场经济存在的合理性， 也应允许社会主义个人所有制或社会主义产权多元化的存在。有了这份具工具理性的平常心，产权改革才可出现更为多元的选择。　

　　总之，面对乡镇企业产权改革所出现的分权效应和集权后果，我们应具有清醒而又理性的比较意识和行为准则。首先，中央与地方的权力对乡镇企业发展的利弊互见，但是两害相权取其轻；两利相比则取其多。其次，乡镇企业最终必然要摆脱中央与地方政府的控制，但在目前中央权力仍然强大、集权呼声日益高涨之际，企业的行动准则应是保地方、防中央。最后，目前环境下的乡镇企业，还不足以强大到孤军作战，与中央与地方两大权力直接抗衡，而且更要防止中央与地方联手对付企业。在这一场类似三国演义的格局中，乡镇企业只能而且必须联合地方，防范中央。 

1997年

村民自治:中国农村的制度创新
 
　　高纯

　　中国旅美学者，政治学博士

　自从中国开始改革开放以来，中国大陆发生了许多重大的经济与社会变化，其中一项至今仍不太为人注意、但却具有极为深远意义的社会政治变革，就是在农村全面实行的村民自治和农村干部选举。近几年在中国农村逐渐兴起和扩展的村民自治，不仅密切关系着每个农村居民的切身利益与政治权利，而且也将通过对乡村政治社会制度的变革、影响整个中国的制度创新。中国人口的四分之三都居住在乡村，就象当年农村土地承包制导致全国计划经济瓦解一样，村民自治这样的乡村政治社会制度的根本性变动，不可避免地会启动中国未来政治社会制度的变革。本文的目的是帮助海外和国内希望了解中国农村社会政治制度变革的人士了解村民自治这一制度变革过程。在第一节说明村民自治的背景之后，以后的几节将分别介绍乡村村民委员会和村民会议的组织结构、法定功能、选举制度，以及村民自治的效果及前景。 

　　一、从人民公社转向村民自治　

　　中共建立政权后不久，即在农村推行集体化政策。五十年代末，更全面实行集经济、社会和政治为一体的、“一大二公”的人民公社制度，这种制度一方面在社会和政治层面实行对农民的全面严厉控制，另一方面则构成了对经济发展的破坏。到七十年代末，人民公社已走到山穷水尽的地步，导致农村广泛的贫困化。这样，中共接受了农民自发的家庭联产承包责任制，开始了农村经济改革，取消人民公社对农村资源的掌握和生产经营的控制，而代之以农民对土地等资源的自主使用和生产经营上的自主权。农村经济改革促使人民公社制度很快解体，[1] 但也因而引起了一系列紧迫问题，如计划生育失控、公粮无法收缴、公共事业难以维持发展等。　

　　面对这种形势，中共只好重新组建农村基层行政组织。从一九八三年开始，中共以乡政府代替了原来的人民公社。可是在村这一级，到底用什么机构取代原来的农村生产队，当时上层却意见不一。中共中央组织部主张强化乡村党支部的功能，国务院倾向于设立村公所，而全国人大则赞成实行村民自治。经历了一番上层内部争论后，最后是全国人大支持的村民自治的设想占了上风。　

　　在这一决策过程中，当时的全国人大委员长彭真起了重要作用。他经受了文革的迫害，文革后又领导全国人大这个机构，十分希望扩大人大的影响和作用，因此比其他政治领导人更多地强调基层民主和法制建设。在全国实行农村家庭联产承包责任制后不久，广西易山县等地农民自发地建立了一种新型的村级民众自治管理机构，即村民委员会，以维持社会秩序、调解村民纠纷、管理公共设施，[2] 彭真对此颇为支持。1982年修改宪法时，他坚持把村民委员会写进宪法的第111条，使得村民委员会成为宪法规定的“基层群众性自治组织”，可以办理社区的公共事务和公益事业、调解民间纠纷、协助维护社会治安。[3] 

　　以后彭真又进一步在全国人大积极推动有关村民自治的立法。1987年3月16日，彭真在全国人大常委会审议村民委员会组织法时说，旧中国没有留给我们民主传统，我国民主生活的习惯是不够的，要通过“全国人大、各级人大自上而下，发展社会主义民主，健全社会主义法制...，（同时）从下而上，从村民委员会、居民委员会发展群众自治...，（这样），上有全国人大、各级人大，加强民主与法制，下有群众自治，上下一夹，作用就大了。”当时有一种意见认为，村民委员会应隶属于乡镇政府、成为乡镇政府的派出机构，彭真则强调，“村民委员会不是基层政权的手脚，是基层群众性自治组织。”[4] 他还指出：“把村民委员会搞好，等于办好八亿农民的民主训练班，使人人养成民主生活的习惯，这是发展社会主义民主的一项很重要的基础工作。”[5]　

　　1987年，在彭真卸任前的几个月，六届全国人大常委会第二十三次会议通过了《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》（以下简称《村委会组织法》），并规定于1988年6月1日起在全大陆实行。该法的制订将一九八二年宪法对村民委员会的规定法律化，使以村干部直接选举为基础的村民自治活动在农村正式拉开了序幕。 

　　然而，由于村民自治是对乡村政治社会制度的根本变革，在上层和乡村基层都遇到过种种抵制。尤其是“六四事件”后，中共的组织部门中的一部份人利用当时的政治形势，批判村民自治，认为农村选举是搞和平演变，指责民政部负责村民自治工作的人员是不坚持党的领导、在农村推行资产阶级自由化。但是，这些批判和指责遭到了彭真的反对，他为此训斥了组织部门负责人。彭真出面后，中共组织部只好罢休，不再干预村委会选举和村民自治。[7] 这样，村委会选举和村民自治得以继续推行下去。彭真从全国人大委员长职位退下后，几乎年年都要民政部向其汇报村民自治的进展，当听说有些地区农民自发地组织了村民代表会议的消息后，他立即给以大力支持，并要求民政部门积极推广。[6] 

　　到目前为止，中共内部对“要不要村民自治、让不让农民选举”这一点，争议已经不多了。尽管全国各地村民自治的进展极不平衡，但总体上正在向更广泛、更深入的方向发展。现在大部份省市的乡村至少已进行了两次村委会的选举，个别省份已开始了第四次选举；不少地方的选举是开放竞争式的民主选举，这种民主选举方法正不断蔓延扩散，有逐渐形成主流的趋势。 

　　二、村民自治的目标、组织与结构　

　　由人民公社制度朝村民自治转变，无疑是一大进步。但在村民自治这一旗帜下，可能会有截然不同的目标。推行村民自治的目标至少可以有两种，一种是旨在真正建立独立于政府的社区自治组织，另一种是利用村民自治型组织来代替政府机构履行行政职能。中共推行村民自治的意图是两者都包括的，但后者占据更重要的位置；而在推行自治过程中，农民们则可能会真正追求前一目标。中国用来规范村民自治的《村委会组织法》就反映了这两类目标。 

　　根据《村委会组织法》，村民自治的组织结构有两层，即由全体村民参加的村民会议和由选举产生的村民委员会；村民会议是决策机构，村委会则是行政机构；由于许多村子人口较多，召集全体村民开会困难，因此在村民会议之下，又成立村民代表会议，这就可能出现三级结构。目前，有的省规定村民自治实行两级组织结构，有的省则规定实行三级组织结构。尽管上述两个目标有可以和谐的一面，但它们也有互相摩擦的一面，这样的摩擦不仅在村民自治的实践中不断出现，也从一开始就在关于村委会和村民会议的法律及规定中表现出来。 

　　1.村民委员会 

　　村民自治从建立村委会开始，村委会在村民自治中占有突出的地位。《村委会组织法》为村委会设定的主要职能中，既有自治性的职能，如负责农村公共事务和公益事业、调节纠纷、维护治安、开展文化活动、服务与协调经济活动、管理和维护村里的集体财产和经济体、保护和改善生态环境；也有代行政府的职能，如推动和促进农民履行像纳税、服兵役、义务教育、计划生育、农产品订购合同等各种义务。 

　　虽然从宪法和《村委会组织法》的一些条文来理解[7]，村委会属于农民自我管理、自我服务的群众性自治组织，是村民自治体系中由村民会议授权的行政机构，对村民会议负责，由村民会议监督，独立于政府和执政党，应该是没有“上级领导”的；然而，在中国的现实政治条件下，在村民自治名义下出现的村委会，其自治的角色和功能都有所异化。首先，中共把村委会看作是农村地区庞大行政管理系统中村一级的行政机构，《村委会组织法》中的另一些条文及各省的具体规定仍确定，乡镇政府可以指导村委会的工作、村委会必须协助乡镇政府工作[8]，使村委会对政府机关有一定的从属关系，村委会的自治权受到种种限制。其次，中共既想给农民一些自治权，又不肯放弃党对村民自治组织的直接控制，中共中央1990年第19号文件规定，村委会要置于党的领导下，山西省甚至规定，党对村委会的领导就是村党支部对村委会的领导[9]。 

　　全国各地对村委会成员数额的规定有所不同，大部份地区规定由村民自己决定。各地村委会的一般情况是，设主任一人，负责全面工作；副主任一或两人，专门负责某项工作或担任主任的助手；委员二至五人，一般分为会计、治安、卫生等委员，各负其责。村委会下设的治安、卫生、福利等委员会，其成员由村委会决定或由村委会提名经村民会议通过，各委员会的工作，一般由对应的村委会委员主持。 

　　多数省规定，村委会决定问题时由全体同意或少数服从多数通过；但也有个别省（如江苏省）规定村委会决定问题时必须坚持民主集中制，这实际是让主任说了算，而不是少数服从多数。为了更多地掌控村民自治，《村委会组织法》和各省实施办法又赋予村委会一些超出行政的权力，如规定“村民会议由村民委员会召集和主持。”[10] 村委会具有召集和主持村民会议的权力，就使它可以利用召集、不召集或推迟召集会议，以及掌握会议程序与会议议程的权力，达到对村民会议和多数村民意愿的控制。这样，一些地方尽管选举产生了村委会，但村民自治却未实现，甚至出现村委会滥用权力、操纵选举的现象。　

　　2.村民会议　

　　村民自治的主体是村民，由全体村民参加的村民会议应该在村民自治中占有重要地位。《村委会组织法》规定，村民会议由全体成年村民组成，讨论和决定涉及全村村民利益的事务，村委会向村民会议负责，村民会议有权撤换村委会成员。由此看来，村民会议应是村民自治体系中的最高机构。但是《村委会组织法》却不愿明确说明村民会议的权威性；相反，该法另外规定了村民会议要由村委会召集与主持，这就实际上将村民会议高于村委会的地位打了折扣。大多数省份对村民会议地位的规定，同全国人大一样，也是含煳不清。可喜的是，有些省（如福建、贵州、黑龙江、辽宁）在本地的规定中，强调村民自治的主体是村民群众，村民会议具有本村最高决策的权力。　

　　尽管《村委会组织法》对村民会议职权的规定相当模煳、笼统，大多数省对此却作了较为详细具体的规定。如福建省规定，村民会议的主要职权包括审议决定本村的发展规划和年度计划、听取并审议村委会的工作报告和财务报告、审议决定村规民约、撤换和补选村委会成员、审议决定涉及全村村民利益的其他事项。[11] 《村委会组织法》规定了村民会议的两种形式，即由十八周岁以上全体村民参加或由每户派代表参加。在实践中，由于各种原因，村民会议大多采用后一种形式，一年召开一到两次会议。由于村民会议召开的次数过少，严重影响了村民表达意见和参与村务的机会。而村委会所具有的召集和主持村民会议的权力，又往往使村委会可以操纵和影响村民会议，结果村民会议真正能发挥的作用就更加有限，还造成一些地方选举产生的村委会滥用权力，重蹈过去上级任命干部的行为模式。　

　　3.村民代表会议　

　　村民代表会议是农民自己创造出的自治机构，在村民自治中正发挥出越来越大的作用。在《村委会组织法》中，只提到村民会议而没有考虑村民代表会议的设置。不少地方在实施村民自治的过程中，为召开村民会议而苦恼。因为大多数的自然村里十八岁以上的村民往往多达五百人以上，这么多人一起开会讨论决定问题，确实困难很多；而家庭联产承包责任制所造成的农村分散经营方式，也使得召开全体村民或各户代表参加的村民会议十分困难。于是一些地区的农民就在村民自治的实践中，发明了村民代表会议，给村民自治增添了强大的生命力，不少地方的农民纷纷彷效。民政部主管村民自治的部门也认为，村民代表会议是实行村民自治的一种好形式，值得介绍推广，1994年，民政部还专门组织了村民代表制度的国际研讨会，以促进这一制度的推广。　

　　现在，在二十四个已制订《村委会组织法》实施办法的省份中，至少有十四个省正式将村民代表会议写进实施办法中，其中以福建省和河南省的规定最为完善和清楚。各省或者将村民代表会议作为村民会议的一种补充或替代形式；或者将村民代表会议直接规定为村民自治的一种正式机构，向村民会议负责，行使村民会议所赋予的专门职权（如福建、河南、黑龙江等）；也有的省（如吉林）规定，在人口较多的村可用村民代表会议直接取代村民会议，行使村民会议的职责与权力。各地村民代表会议的人数一般为三十至五十人。大多数省份都规定，村民代表会议由村委会召集，会议次数比全体村民会议多。　

　　大多数省赋予村民代表会议的职权与村民会议不同，主要是对重要而具体村务的决策和管理及对村委会工作的监督。从各地农村的实践看，村民代表会议制度是落实村民自治、推进农村基层民主的重要制度建设。村民代表会议的代表性和常设性，使它能够发挥村民会议所不能发挥的作用，不仅促进了村民的参与，提高了村民自治的能力，推动了村委会的工作，而且对乡镇干部和村党支部形成很强的制约，完善和巩固了村民自治制度。　

　　例如，村民代表会议在河北省赵县农村推广后，村民代表会议掌握了村里决策、监督、任免干部的权力，村民将其称为“村中人代会”，看作村中最高权力机关。以往，无论是村干部的任命，还是村里大事的决策与实施，均无法按程序办，大都随乡、村两级干部个人意愿而定；即使干部是由村民选举产生的，由于村民会议一年只开一到两次，缺乏有效的常设监督机构，也往往无法制止选出的干部滥用权力。现在，村里重要的事情都必须经过村民代表会议的讨论和监督，有效地防止了村干部腐败现象的发生；而且村民代表会议往往是公开和开放的，也大大便利了村民参与村务。[12] 

　　三、村民自治的选举制度　

　　在目前中国农村里，不管村委会在多大程度上能真正按照村民的意愿行事、是否扮演着政府代理人的角色，村委会代替过去的生产队，绝不仅仅是村级行政机构设置的变化，它还意味着农村政治社会体制的重大变革，因为村委会的干部要由村民直接选举产生，这样就改变了中共执政以来各级干部均由上级党政部门指派的制度，使农村居民真正得到了一定的政治参与权。可以说，村委会选举制度是村民自治的核心之一。虽然1982年宪法第111条早已规定村委会干部由选举产生，但选举的真正推行则是1987年通过《村委会组织法》以后才开始的。 

　　《村委会组织法》规定，村委会成员（包括主任、副主任和委员）由村民直接选举产生；村委会每届任期三年，其成员可以连选连任；除被剥夺政治权利的人外，年满十八岁的村民都有选举与被选举权。由于该规定过于简单笼统，许多与选举有关的重要事项，如选举的组织、选举的方式和候选人的产生等，都没有提到，结果各地在制定具体规定和执行时就自行创造了一系列办法。以下根据各省的规定和实践，从选举的组织、选举方式、确定候选人和竞选四个方面，分析当前村民自治的选举制度。 

　　1.选举的组织 

　　选举的组织状况对选举结果和选举质量有着重大影响，即便有很好的选举立法，如果组织得不好，选举可能完全走样。在缺乏民主传统与实践的中国，多年实行一党威权体制，村民自治选举的组织就更是一个不能忽视的重要问题。由于《村委会组织法》允许乡镇政府指导村委会的工作，这等于间接赋予了乡镇党政部门组织村民自治选举的权力。在已颁布的各省实施办法中，绝大多数省份都明确规定，要在选举中设立专门的办理村级选举的机构、并规定了其职责，可是，却从不提及县、乡两级的选举机构。这不是一时疏忽，它反映出，在县、乡、村这三级选举中，县、乡级干部的“选举”仍然只是“真任命、假选举”，而只有村级选举是比较开放的、真正的选举，也因此各地都非常看重如何组建村级选举机构、组织村级选举，希望通过组织选举来影响选举结果。 

　　在多数省份，所建立的村级选举机构称为村选举领导小组、村选举工作组或村选举委员会。有些省（如河北）对村级选举机构的职责作了如下详尽具体的规定: 一、制订选举工作计划和实施方案，培训选举工作人员；二、进行选举的宣传工作和民主法制教育；三、审查选民资格，进行选民登记；四、组织候选人的提名，以及协商确定正式候选人；五、确定选举日期、地点和办法；六、主持投票选举，公布选举结果。[13]　

　　什么样的人可以成为村级负责组织选举的机构的成员，各省的做法差别很大，主要有以下五种情况。第一类，湖南、辽宁、陕西、吉林、山东、江苏、安徽等省规定，由村民会议或村民代表会议推选的人员组成；第二类，河南、黑龙江规定由村民小组推荐的人员组成；第三类，福建、新疆等省规定上届村委会就是选举组织机构；第四类，浙江省规定，村级选举机构要由村党支部提名人选组成；第五类，四川、山西、宁夏等地规定，村级选举机构仍要由乡镇党政部门提名人选组成。显然，后两种方式有利于地方党政部门直接操纵控制选举，而前三种方式则比较民主。各地所建立的村级选举机构通常由三到九人组成，往往包括村民代表、村民组长、村委会和村党支部成员等，组长或主任经常是由村党支部书记担任。 

　　2.选举方式 

　　要保持选举的公平合理，符合民主的原则，首先就要确定适当的选举方式，这涉及是直接选举还是间接选举、秘密投票还是公开投票、差额选举还是等额选举。 

　　直接选举是选民直接投票选举被选举人，因为选民直接行使投票权，这种选举方式更能准确地表达出选民的意愿，各国都认为是更民主、更科学的；而间接选举则是选民先选出自己的代表，然后由代表选出被选举人，是选民委托他人间接行使投票权。《村委会组织法》规定村委会由村民直接选举产生，因此大多数省份都是这样做的，但也有少数地区，如福建、陕西、青海、河北、江西等省则规定，村委会也可由户代表或村民代表选举产生。 

　　采用间接选举的地区经常以村民数量多、人口流动性大、民众参选积极性不高、难以组织全体村民参加选举为理由，其实这些问题在那些采用直接选举的地区也有，并不是无法克服的；一些地区主管选举的干部不愿意实行直接选举的主要原因是，他们认为间接选举节省精力、易于组织、便于控制、可以减少候选人竞争，而目前中共党和人大实行的间接选举方法正好成为他们坚持间接选举的根据。在《村委会组织法》实施的最初阶段，间接选举在一些地方有相当大的规模。如1991年福建省村委会选举中间接选举占百分之四十；1992年青海省大通县的选举中间接选举占了三分之二。[14] 不过最近以来，由于村民自治的广泛推行和不断深入，加上民政部大力推广直接选举，采取间接选举的地方已越来越少。　

　　秘密投票是选民以不记名的方式投票选举，有利于排除各种干扰，便于选民自由表达意愿和充份行使民主权利。公开投票是指选民在公开状态下举手表决的选举方式，这可能会给选民造成困扰，不利于选民自由表达意愿。《村委会组织法》并没有具体规定村委会选举应采取何种投票方式，但多数省份都明确规定选举采取秘密投票方式，农民们也反对公开表决、赞成秘密投票。　

　　但是，各地选举中仍会出现公开投票。一个原因是，有些农民没有文化、不会填写选票，给公开投票造成了客观环境；有些地方为坚持秘密投票，在投票时设代书员，替文盲选民填票，这种方法有积极的意义，但有些代书员却曲解选举规定、违背选民意愿填写选票。而出现公开投票的主要原因是，有一些乡镇干部为了操纵选举、控制村委会，以各种理由反对秘密选举、坚持公开投票。不过，由于农民的反对和民政部对秘密选举的推广，公开投票方式已越来越没有市场。[15] 

　　选举时候选人多于应选人的为差额选举，候选人等于应选人的为等额选举。前者为选民提供了自由选择的机会，利于选民意愿的表达。民政部所作的调查表明，百分之七十六被调查的村民要求实行差额选举。[16] 《村委会组织法》对差额选举和等额选举没有作出规定，但绝大多数省制订的实施办法和选举办法，都实行半差额和全差额两种选举。　

　　半差额选举是指村主任等额选举，副主任和委员差额选举，这种方式最为普遍，因为这样作既保留了差额选举的特点，又能实现上级对村委会关键职位的控制。如宁夏1993年选举中，新当选的村委会主任中有百分之九十是由等额选举产生的。全差额选举是指村主任、副主任和委员的候选人都有差额，这种方法为村民提供了更大的选择机会，削弱了地方党政部门对选举的控制，较能体现村民自治的实质，但现在只有河南、辽宁作此明确规定。全差额选举一般可把民愤较大的村干部选下；有的地方原来的村干部有大家族支持，关系多，但不为村民办事，村民碍于情面可能推荐他为候选人，但却不会投这样人的票。从各地的情况看，全差额选举可使百分之十左右的原村干部落选。[17] 因此，为了保护原村干部的地位，乡镇政府官员在组织选举时常常采取最低差额标准，尽量减少候选人人数。　

　　3.候选人的提名与确定　

　　候选人的提名和确定，对任何国家的选举都具有关键性的影响。而在一党威权体制下，村民自治的选举是真是假，很大程度上与候选人的提名和确定有关。各地选举实践也表明，乡镇党政官员及村党支部常想控制选举结果，而农民则要求真正的村民自治，双方对村委会候选人的提名和确定时有冲突。《村委会组织法》没有关于村委会候选人提名与确定的规定。目前实行的村委会候选人提名办法有村民联名提名、村小组提名和党支部提名三种。福建、陕西、湖南规定只采用第一种；黑龙江、天津、山西、四川、吉林、河南、新疆和江苏则规定也可以由村党支部提名候选人。　

　　从各地实践看，村党支部以直接或间接的方式提名候选人，在村委会选举中仍占主导地位；不仅在规定村党支部具有提名权的地方如此，在并没有给予党支部提名权的省也比较广泛，如湖南规定只能由村民提名候选人，但该省一些地区仍是由村党支部提名候选人[18]。 但随着农民自治意愿的增强，村党支部提名候选人的方式越来越受到农民的反对。如河北省容城县一些村采用党支部提名候选人的方式，农民不满就集体到北京上访告状，告党支部指派选举。[19] 为避免党支部和村民形成矛盾，民政部正在尽力推广由村民提名候选人的方式。　

　　各国选举往往有一个对提名候选人的正式确定程序，这不仅是为了保证提名候选人的资格和能力，也关系到投票的集中与否及选举质量。村委会选举中提名的候选人往往大大超出应选人数，甚至多出几倍、几十倍，这就需要对提名候选人有个筛选过程，以确定正式的候选人。《村委会组织法》对此没有任何规定，但大多数省份均自行作出规定，在下列三种方式中选择一种来确定正式候选人，即通过村民协商确定、经预选确定、由村选举领导小组或村党支部确定。　

　　第一种最普遍，但“协商”一语含义不清、缺乏规则，在实际执行中由于协商过程不公开，因而正式选举人的确定往往被村选举领导小组或村党支部所操纵。而第三种则将这种操纵公开化、合法化，名义上说是根据多数村民的意见，实际上则主要由选举领导小组或村党支部包办。第二种方式也经常被采用，是由村民代表会议投票决定正式候选人，这种方式大大降低了党和政府操纵候选人确定过程的可能性，较为公平合理，这种方式确定的候选人不仅当选率高，而且在民众中威信也高。此外，还有一种由基层民众自行推出的竞选方式，尽管各省均没有规定用竞选方式确定候选人，但一些地方已采取这种方式，应该说它最符合村民自治的原则，但却至今没有任何法律依据。可喜的是，由于农民的要求和民政部的推广，此种方式正不断在各地扩散。　

　　4.竞选　

　　竞选，在东北被称为“海选”，就是开放式的选举。早在1988年的第一次村民自治选举中，各地有二十多个县实行了竞选，其中辽宁省最为突出；近几年，又有一些县也开始实行村委会竞选，如河南省新郑县、新野县、项城县，黑龙江青岗县，安徽省太和县等。据民政部粗略统计，其他各县虽未在全县范围内实行村委会竞选，但也有大约百分之五到百分之十左右的村实行了竞选。出现竞选的起因主要有两种，一种是当地党政官员为发展农村经济，采取竞选方式以加强村委会班子的工作能力，如辽宁省铁岭地区即为典型。1988年该地区铁法市胡家村村民李春保等人联名给铁法市领导人写信，愿以万元家产作抵押，竞选村委会主任；铁法市领导人同意在该村试点。此后，由于该市不少原村干部缺少能力推动经济发展规划，市政府遂在管辖地区内实行村委会竞选，结果竞选上任的村干部工作积极性明显提高。　

　　实行竞选的另一种原因是由于村内官方提名的侯选人遇到了挑战，当地党政部门不得不允许竞选。例如，1988年福建南平地区炉下乡田头村三十多位村民在村委会选举时发表公开信，认为该村原有干部的作风和工作方法是不能容忍的，这些村民推荐陈金满等五人参选；然而乡政府有些干部则试图阻止，认为这样任由村民提名就乱了套，“谁想当干部就当，还有没有规矩。”后来南平市领导调查后认为，田头村村民的作法是正常的，竞选有利于启用人才、促进基层民主建设，该市决定在全市农村推广竞选。[20]　

　　上述两例表明，凡是实行村委会竞选的地方，都是下有村民主动要求竞选的压力，上有领导人开明对竞选的支持。有些地方虽村民有要求，但领导人不支持，竞选仍无法进行。从各地的实践经验看，村委会竞选的组织主要有以下几个过程。首先，村委会候选人的提名，采取开放的形式，没有任何限制，候选人既可自我推荐，也可由村民联名推荐。其次，举行公开竞选答辩会，参加竞选的人向村民讲演自己的治村方案，然后根据评选委员会的评分和村民代表的投票确定正式候选人。再次，举行无记名差额投票选举，先选村委会主任，当选主任提名村委会其他成员人选，再由村民投票选举村委会。最后，当选的村委会成员与乡镇政府签订工作任期指标合同，以作为对村委会工作的考核标准，同时向乡镇政府缴纳风险抵押金。 

　　还有一些地方存在着事实上的不公开的、非正式的竞选，即因选票中都留有空格、容许村民自由填写被选人，这样在选举中不是候选人的人也可能被选上，由此产生正式候选人与非候选人之间若明若暗的竞争。如福建龙岩市社兴村在1994年五月的选举中，表面上没有竞选，实际上私营企业家杨子烈组织一些妇女，走门串户宣讲自己的治村方案，这样尽管杨子烈不是正式候选人，最后却以多数票当选为村委会主任。[21] 事实上，只要实行差额选举，就会出现竞争；只是由于没有正式的竞选，这种竞争往往不是公开的，但并非不激烈，通常采用以下几种方式，一是挨家串户、游说支持，二是请客吃饭、联络感情，三是家族串联、动员宗族，四是张贴布告、召集会议，五是出钱买票、贿赂选民。[22]　

　　竞选是一种最有效的选举方式，它充份体现了选举的公开性和平等性，候选人的治村方案演说和竞选答辩，既给了每位候选人公平表现自己的机会，也是全体村民参与村务的全面动员；竞选上台的村委会主任具有广泛的群众基础和相当的权威性，打破了乡镇党政部门和村党支部对村委会的垄断；竞选上任的村委会干部能力强，有责任心，工作做得好；竞选还有利于体现民意，使村民真正体会和运用了自己的权利，是实现村民自治的有效形式，受到村民的普遍拥护。可是，目前全国仅有少数县、市在全县村委会选举中实行竞选制度，省一级都没有作出明确的规定。竞选规模最大的是吉林省，在1995年初的第三次村委会选举中，全省百分之十二的乡村采用了竞选方式。 

　　四、村民自治的效能与前景　

　　村民自治是继家庭联产承包责任制之后，与九亿农民利益密切相关的又一项重大制度变革。有人因此将村民自治的实施，称为是农村“进入了法制性民主政治建设的新时期。”[23] 在一个缺乏民主传统、长期处于威权统治下的国度内，在经济不发达、文化教育水准很低的八亿农民中，发展现代民主选举和自治制度，确实是一项宏伟的工程。许多中国和西方国家的人士以为，只有经济文化发达之后才能实行民主化，他们完全没有预料到，中国农村会出现这场重大的制度变革。究竟中国的村民自治实际效果如何，其未来前景如何，值得认真分析讨论。当然，中国地域广阔，农村人口众多，村民自治在各地的发展又极不平衡，本文只能对它的实施效果作一初步判断。　

　　1.村民自治的社会效能　

　　中共之所以推行村民自治及村委会选举，是因为村民自治确实表现出解决农村诸多问题的实际效能。尽管在不少地方，村干部选举仍没有摆脱各级党政干部的束缚和操纵，仍然存在指选、派选、走过场等现象，但村民自治的实践结果清楚地表明，以村委会直接选举为核心的村民自治，对促进农村经济发展、减少农村社会摩擦，都有明显效果。　

　　首先，村民自治大大地提高了农村基层干部的素质，大部份经过认真选举的地方，村委会干部的文化程度都有较大的提高。据调查，新一届村委会成员中具有初中及以上文化程度的比例显着提高，如北京达到百分之七十九，辽宁达到百分之七十八，福建达到百分之七十七，四川达到百分之七十三，湖南达到百分之六十四。[24] 这一方面是因为一些地方对村委会候选人的文化程度有要求，另一方面，选举自然给文化程度高的人更多当选的机会。各地经选举产生的村委会干部的年龄也普遍下降，平均在三十八到四十五岁之间。[25] 村委会的选举还精简了农村干部的人数，如湖北省谷城县村干部人数平均降低了百分之二十三。选举还将大量有专业技能、致富有方、信息灵通的有能力农民选进村委会，特别是私营企业家、个体经营者、专业技术能手当选率较高，他们在各地担任村主任的比例一般都在百分之十以上。[26] 

　　其次，由于村民自治和选举改变了农村干部的心理状态和工作环境，促进了农村各项工作的展开。选举上任的村干部与以前由上级指派任命的干部有极大的不同，选举使村委会干部感受到必须对村民负责的压力，即便是那些过去历任多年、工作上深喑应付之道的村干部，现在一旦当选，其工作态度也与以前大不一样，要认真积极得多。而另一方面，农民既然选出自己信得过的人为村干部，因此对村干部有了信任感，会较多地支持干部。此外，农民通过村民会议或村民代表会议，可以直接参与村内重大事务的决策。这样在干部和群众之间出现了一种新的和谐关系，以往“粮食征购难”、“计划生育难”、“提留收缴难”等农村工作的一些老大难问题，由于这种新的干部群众关系而比过去容易解决一些。对中共来说，这是采用它习用的其他方法所无法奏效的。 

　　再次，凡是村民自治得到真正实行的地方，因农村干部腐败以及干部强制推行上级政策所造成的干部与农民的紧张关系，就能有所缓解。过去，乡村财务管理混乱、村干部多吃多占，在大陆是个普遍现象，引起农民的很大不满。村民自治使农民可以参与村务的管理和监督，各地普遍建立了村委会财务管理和财务公开制度，不管是化肥、农药、还是公用贷款的使用，既要通过村民会议或村民代表会议决定，也要定期公开使用情况，让村民知道，这样就抑制了农村干部的腐败。过去农村的一些基层工作（如计划生育、宅基地分配、上级政府的摊派等）困难重重，往往要依赖强制性手段，结果导致干部群众的关系紧张，造成了社会的不安定。实行村民自治后，这些涉及农民切身利益的重大问题，不再由少数村干部背后随意决定了，而是由村民会议或村民代表会议讨论决定，于是解决的方案就有了民意基础，干部执行起来也容易得多了。另一方面，村干部由于有了民意基础，也敢于拒绝执行上级政府部门的一些无理摊派。对辽宁和吉林两省农村的调查显示，百分之八十六的农民认为选举产生的村委会能更好地维护他们的利益。 

　　2.村民自治的民主效用 

　　自从八十年代末实行村民自治以来，尽管各地的发展极不平衡，但对变动农村的政治权力关系、扩展农民的政治参与、推进农村基层的自治建设和民主的发展，确实取得了积极的效果，这无疑对中国的民主化具有重大意义。 

　　村民自治开始改变1949年以来农村社会的权力结构。过去农村的基层干部完全由上级任命，由乡镇政府任命村干部被视为天经地义的事。这样任命的村干部主要听命于上级，为了获得上级的信任和赏识，常常损害村民的利益；而一旦在上级那里寻到靠山，他们又可以无所顾忌地在基层胡作非为。 

　　现在，村委会干部通过民主选举产生，接受民主选举的考验，他们不得不调整自己的行为，变为面向村民。在村民自治制度下，村民不仅可以赋予村干部权力，也可以解除他们的权力，这种新的权力关系使干部们有了为村民服务的动力，愿意尽力为村民服务，以赢得他们的拥护和支持。尤其重要的是，经过了几年的村民自治实践，越来越多的农民已经确信，农村干部应该由他们选举产生。几年前，在吉林省梨树县的调查发现，百分之八十的农民认为，村干部应该由选举产生[27]；最近，通过对辽宁和吉林一些农村的采访，发现百分之九十二的农民坚持这一看法。 

　　对农民而言，村民自治不是一个抽象的理念问题，而是一个非常现实的利益问题，因此农民在村民自治中的参与越来越积极。农民的参与，首先表现在选举中的高投票率上。凡是真正实行村民自治的地方，村委会选举的投票率多超过百分之九十，这个估计也为本人最近在辽宁与吉林的考察所证实。有的地方，甚至外出打工的农民也返乡参加选举。1993年初，浙江萧山市在深圳作工的农民就曾包了八架飞机，专程回乡参加村委会的选举。[28] 其次，农民对村务的强烈关心与积极参与也是前所未有的。吉林省梨树县在1992年第二次村委会换届选举期间，全县农民共向村委会提出参政议案51，913条，被采纳了36，857条，占提案总数的百分之七十二。　

　　农民的积极参与，还表现在对乡镇党政部门和村党支部操纵选举的坚决抵制。例如，湖南桂阳县第二次换届选举时，城郊乡新成村一位女候选人被村民确定为正式候选人，但投票时她的名字却被上级撤销，农民不满到县政府告状，最后县政府宣布选举无效。又如吉林梨树县胜利乡十家子村张某，乡政府未经村民认可，就把他列为该村村委会的正式候选人，结果村民迫使乡政府将张某的提名收回。[29] 面对农民对选举的积极参与和认真态度，许多地方官员开始懂得，农民对村委会选举的重视远远超过对县人大代表的选举，操纵不得，马虎不得。[30] 

　　经过几年的村民自治，民主法制观念已在一部份农村中逐步确立起来，其中最重要的就是选票意识和任期意识。随着村民自治和村民选举的扩展与深化，越来越多的农民和村委会干部都认识到了选票的重要性，当选村干部都会清楚地记得自己获得多少选票，农民们也按选举中得票多少来评价村干部的声望。任期观念则更是在广大农村地区扎下根来，三年一届，期满就要进行选举，已成为广大农民和农村基层干部的共识。 

　　各地村委会的选举，大体都要经历成立选举工作机构、选民发动与登记、提名和确定候选人、投票选举、公布选举结果等几个阶段，通过几次村委会换届选举，负责基层选举事务的人员和不少农民，已能熟练地运用这些程序开展选举工作，选举的基本程序逐渐在大陆很多乡村确立起来。一些地方采用竞选方式，村民通过自由推荐和自我推荐的方式提名候选人，候选人对全体村民发表治村方案，进行竞选答辩，这对农村基层民主政治的发展更产生了深远影响。在推行村民自治的过程中，一批熟悉村委会换届选举的官员已经涌现出来，他们既热心农村基层民主的建设，也努力学习和推广民主选举的经验。特别是许多省级民政官员对如何指导村委会选举，已经有了十分深入的研究和工作经验，近年来一些地方村委会选举工作获得重大进展，多与这些地方民政官员的努力有重大关系。 

　　最为重要的是，在村民自治制度中，数亿农民经受了锻炼、接受了考验，创造并发展出一系列成功的村民自治经验。在不少地方的村委会选举中，农民创造了他人推荐、个人自荐的开放式提名办法，突破了产生候选人的种种限制；他们还突破了由中共党组织介绍候选人的传统作法，使参选人可以自我介绍，与选民直接见面和对话；他们也抛弃了基层党政部门所搞的一揽子投票的间接选举，采取了由村民直接选举村委会主任和副主任的方式；此外，他们还改变了选举确认的程序，摒弃了过去选举结果须经上级批准的手续，现在是一切尊重选举，选举结果具有至高无上的权威。[31] 这些创造和经验，无疑大大地推动了农村基层民主的建设与发展。　

　　3.村民自治的不足之处　

　　现阶段的村民自治仍存在许多矛盾与困难，主要表现在相关法律有重大缺陷，党政官员人为阻挠，以及农民自身的一些问题等。　

　　第一，尽管全国人大通过了《村委会组织法》，但仅靠这样一个法律就要完成乡村制度的重大变革显然是不够的，更何况该法还缺乏足够的地位，强制力、约束力不足。一些对村民自治和村委会选举持消极态度的省，到现在还没有完成一次全省范围内的村委会选举，有的甚至至今仍没有制订出本省的《村委会组织法》实施办法。中央政府对此既无批评，也不督促。同时，《村委会组织法》过于宽泛，缺乏具体的规则，各省制订的地方法规尽管比较详尽具体，但对选举程序的规定不够规范，因而在执行过程中存在着很大的随意性。反对村民自治的基层干部，甚至认为《村委会组织法》是试行法，可以暂时不执行；而负责推行村民自治的民政部门，既缺乏行政权威，又缺乏强制性的裁决依据。　

　　《村委会组织法》和大多数省的实施办法中，均没有处罚条例；在规定了处罚条例的九个省的法规中，也只处罚个人的违法行为，而对组织的违法行为却没有罚则。例如，去年才制订的江西省《村委会组织法》实施办法第21条规定：“用暴力、威胁、恐赫、欺骗、贿赂、打击报复等手段，拢乱、破坏选举工作的，由乡镇政府给予批评教育；触犯《中华人民共和国治安管理条例》的，由公安机关依法处罚；情节严重，构成犯罪的，依法追究刑事责任。”事实上，村民自治实施过程中违法最严重的并不是村民个人，而是乡镇党政部门和农村党支部，他们操纵和控制选举，使选举不能公平进行，但处置这样的行为就于法无据了。　

　　第二，村民自治的最大障碍现在主要来自基层党政官员和村党支部。一方面，各级负责指导村民自治的官员缺乏推动民主化的系统训练和工作经验，象如何才能保证秘密填写选票之类的问题，就还没有找到有效的解决办法；许多官员对村民自治和直接选举也缺乏基本的常识。另一方面，也是更重要的原因，基层党政官员的现实利益和意识形态与村民自治相冲突，他们以各种理由压制村民自治，试图控制和操纵村委会的民主选举；而相关法律的空泛“疲软”，又使他们有机会上下其手、阻碍村民自治的开展；即便是赞同村民自治的官员，也主要是从发展经济、解决社会问题的目的出发，而不是从农民的权利角度看待村民自治。一些基层党政官员为了维护自己的利益，甚至不惜以非法手段迫害要求自治的农民。　　

　　第三，由于消极认命和盼望好“皇帝”的传统，还有不少农民不太相信村民自治的作用，因此对村民自治不积极参与。民政部在村民自治搞得较好的吉林省梨树县的一项调查显示，有百分之十一的农民认为选举是走形式，是上面定框框、下面划圈圈，还有百分之八的农民认为选举不选举、或选谁都无所谓。[32] 这种消极心理，使一些农民不是把村民自治看作自己管理自己的权利，而是把它看成一种上面派下的义务；不是积极地参与，而是消极地应付。这些农民担心参加选举耽误农活，没有补助不去投票，既影响了村民的参选率，也影响了村委会选举的质量。农村宗族势力的兴起，也在一定程度上妨碍了村民自治的发展。　

　　4.村民自治的发展前景　

　　村民自治和村委会民主选举，是继农村联产承包生产责任制的又一项深刻的制度变革，几年来已取得相当大的进展，村民自治制度正在中国农村逐渐扩散成长起来。从发展的过程来看，村民自治已走过了“要不要选举、要不要自治”的阶段，现已走上了健全选举规范、深化自治内含的新阶段。尽管村民自治和村委会的民主选举与中共体制的典型特性并不相合，尽管农村基层党政官员反对和抵制，但经过多年的改革开放，中央政府已经不可能再选择其他方法来替代村民自治、同时又能有效地应付和解决农村的新形势和新问题。在不断强调以经济建设为中心的形势下，意识形态逐渐式微，更不可能捡起阶级斗争这个遭到社会唾弃的手段去调解政治和社会矛盾。家庭联产承包责任制使农民获得了经济自主权，掌握了农村的资源分配权，国家控制农村经济的旧的行政手段已失去效用，而程序性、法制性的民主手段则显得越来越重要。可以说，这是未来村民自治能够继续发展的大气候。　

　　村民自治有相当可靠稳固的经济社会基础，即经济政治上逐渐独立的农民要保护自己的利益。农村要兴建公共事业，如修道路、建学校、搞卫生，都向农民要钱；既向农民要钱，就得召集农民开会讨论决定；而农民出了钱，自然就要过问钱的用法，就要参与村务管理。这种情况在本质上和十七、十八世纪英法两国的情形相似，当时英、法国王因国库空虚而召集国会，向民众要钱，民众出了钱自然就要求权力，结果导致了王权的复灭和民主的产生。　

　　中国农村的经济改革使农民掌握了农村经济的主导权，而日益增强的经济主导权自然也要在政治领域里表现出来，村民自治实际上就是反映了农民的经济自主权向政治自主权的扩散。只要国家无法收回农民的经济自主权，它就无法遏制村民自治的不断发展。村民自治一旦形成，农民就从中逐渐培养起自主和民主的意识，逐渐形成农民的民主自治的心理基础。事实上，这几年随着村民自治和村委会选举的日益扩大，越来越多的农民已经开始熟悉各种法律和民主程序，他们依照法律努力争取并行使自己的权利。因此，村委会的选举越来越开放，候选人提名角逐日益激烈，大量的农村能人直接进入了选举过程，从而使村民自治不断地向外扩散和向内深化。村民自治的这种内在发展趋势，以及它所显示出的巨大效能，会带动更多的农民投入村民自治的洪流，瓦解农村基层党政干部的反对与抵制，并赢得越来越多中层以上干部的支持。　

　　村民自治的发展具有着强大的动力，但并不意味着它就能一帆风顺地快速发展。在客观上，中国土地辽阔，人口众多，各地人文环境差别很大，乡村教育落后，历史上又有专制传统，缺乏民主的文化与实践，因此很难期望具有民主本质的村民自治会快速而全面地发展起来。更为重要的是，中国仍处于一党威权统治之下，部份党政官员对村民自治的抵制以至反对，不仅过去存在、现在存在、将来仍会存在。尤其是乡镇党政官员和农村党支部成员，基于个人利益关系，对村民自治的抵制就更为强烈。正因为如此，过去几年各地村民自治的发展呈现了极为不平衡的状态。　

　　可以预见，今后村民自治的发展将仍是一个缓慢而不平衡的过程。希望它会在很短时间内完善成熟，是不实际的。然而这种缓慢的、不平衡的扩散发展过程，在某种程度上可能正好适应中国的情况。很明显，在没有民主传统并长期受专制统治的中国，民主的真正实现须有一个打基础的过程，就犹如盖房子要打地基一样。这个打基础的过程，就是广大民众认同民主价值、掌握民主程序的过程。各国的民主实践也表明，掌握民主的程序，甚至比认同民主的价值更为复杂，更为困难。因为仅仅知道民主理念是不够的，不知如何实行民主，不知民主如何运作，民主还是无法实现的。而民主程序，是非常具体、烦琐，技术性很强的事情。要建立并掌握系统、周密、完整而规范的民主程序，没有一定的时间是不可能的。在一个拥有十多亿人口的国家，尤其需要时间。　

　　基层民主建设是一个量的积累过程。近年来村民自治和村委会选举制度日益健全，不是通过铺天盖地的政治运动实现的，农村选举也很少得到报导。但正是通过这种默默的不断摸索，村委会选举才取得了重大进展。正如荀子所讲：“不积硅步，无以至千里；不积小流，无以成江海。”村民自治的历程表明，农村基层民主必须要有一个积累过程；在这个过程中，需要多方面努力，日积月累地逐渐建立起成龙配套的民主程序。企图毕其功于一役、冀短时间的努力就万事大吉，是不符合中国现实的。也正是基于这样的考虑，民政部官员认为，村民自治建设应采取循序渐进、长期努力、不断探索、大处着眼、小处入手、不断积累、逐步完善的方针，如果搞轰轰烈烈运动式的方法，既不现实、也不可能。[33] 

探求新的民主化模式: 乡村中国的基层民主
 
　　王旭 

　　美国普林斯顿大学博士候选人 

一、引言　

　　1978年以来，中国的经济和政治改革已使乡村社会发生了深刻变化。然而，尽管乡村经济改革得到了海内外广泛的研究和赞誉，乡村政治改革却未得到相应的关注和称道。直到九十年代初，西方学者们主要是从两个角度观察分析改革时期中国乡村政治的变化。徐维恩（Vivienne Shue）和丹尼尔.凯利尔（Daniel Kelliher）等学者认为，经济改革使农民阶级发生了分化，过去农村中建立在地方共同体基础之上的社区利益保护机制被削弱了，其结果是农民更大程度地暴露于国家的直接控制之下，国家在农村地区的渗透和统治能力大大地加强了。[1] 戴慕珍（Jean Oi）和乔纳森.昂格尔（Jonathan Unger）等则认为，农村社区中存在着干部与群众间的庇护--被庇护关系（patron-client relationships），这种特殊的利益关系在毛泽东时代曾削弱过国家在农村地区的政策执行能力；改革并没有真正改变这种关系，但却削弱了国家对农村干部的控制能力，使农村干部们得以在更大范围内谋求自身利益，结果出现了一种新形式的庇护型政治关系（clientelist politicis）。[2] 

　　这些论断尽管各有其道理和解释力，却似乎忽视了一个影响深远的政治现象，即一种国家倡导的、有限的、但却是真正的乡村自治组织在中国农村的逐渐兴起和扩散。近年来，乡村中国的这一新的政治发展开始吸引西方学者。一些人作了实地考察之后发表论文认为，这是一场真正的民主试验。[3] 应邀到中国观摩乡村地方选举的国际考察团也表示，这一基层民主实践是“整个国家向民主的政府迈进的重要的一步。”[4] 1995年的最初几个月中，西方舆论对中国的新一轮乡村选举发出了一片热情洋溢的赞叹声。[5]

　　当一些西方学者和观察家们欢呼民主之花终于在中国发芽绽放之时，一系列重要的问题仍有待于解答：为什么一个威权国家（authoritarian state）会采行一种从长远看来似乎可能削弱其权力基础的乡村基层民主？这场民主实践可能使农村的权力结构和基层统治发生哪些变化？从理论上看，这将导致国家与社会的关系朝什么方向演变？还有一个更重要的问题，即这场以乡村选举为核心的民主实践将对整个中国的民主化进程产生何种深远影响？　

　　本文试图通过回答这些问题来探讨发展中国家民主建设的一条新的可行途径，其主要论点是:由国家倡导和推动的乡村自治的实践，是国家试图应对改革以来在农村面临的统治能力与合法性双重危机的一种努力；迄今为止，这场基层民主实践在一些成功的地区产生了使国家和社会权力互强（mutual empowerment）的效果，即它同时加强了村民的民主自治能力和国家在农村地区贯彻其政策的能力；它还表明，国家对新的社会力量的授权（empowerment）并不必然削弱国家管理社会的能力，从长远的角度看，一种和平而有序的民主转型过程是可能的。 

　　二、呼唤新制度　

　　七十年代末以来，中国的乡村经历了一系列急剧的经济变革。集体化农业为家庭联产承包责任制所取代，农民从此可以直接享有自己的劳动创造的经济利益；乡村的商品、信贷和劳动力市场得以重建和发展；土地契约最终被允许转让和继承，以鼓励农业规模经营和农民对土地的长期投资；集体和个体工副业的发展得到大力鼓励和支持。作为市场化和私有化等改革的结果，中国的乡村经济经历了长时期的快速发展。然而，就在这个乡村发展的过程中，同时也出现了一系列严重的社会政治问题，其中最突出和紧迫的就是，乡村基层行政组织的逐渐衰败，农村中干部和群众关系日益紧张，以及随之而来的、国家在农村的统治能力与合法性双重危机的加重。

　　1.乡村基层政治组织逐渐衰败

　　随着家庭承包制的浪潮席卷整个农村，从1982年到1985年，乡村基层政权组织完成了从“人民公社--生产大队--生产小队”三级体制向“乡人民政府--村民委员会--村民小组”这一新体制的过渡。这一政治社会组织的变迁，使村干部的权威大大缩小，他们可掌控的资源越来越少。与此同时，普通农民的收入却日益增加，自主性迅速增强。

　　这导致了两个结果。一方面，村干部所控制的集体财产比以前少多了，而他们为村民们提供的公共服务更是日益减少，农民们因而敢于大胆、频繁地批评村干部；一些农民甚至开始认为，没必要再设村干部，也因而不再愿意为村干部的补贴掏腰包。另一方面，地位下降、权力缩小后，许多村干部开始将为公众服务看成负担。毕竟，当个村干部所获的补贴与其他挣钱渠道的收入相比实在有限。同时，村干部权威下降后，执行一些不受欢迎的国家政策，如计划生育及购粮徵税等，就变得愈发困难。而与此相对应，如果村干部利用自己的关系网和管理经验从事企业活动，就可以迅速提高自己的生活水准。在这样的形势下，许多村干部选择了从干部职位上退下来（exit），另一些人虽然还留在干部位置上，但也逐渐失去了为公众服务和认真执行国家政策的动力。

　　结果，乡村基层行政组织开始衰败，特别是村级行政组织式微。在改革的最初几年中，许多省份出现了村干部职位大量空缺的现象。中央政府在1984年到1985年间所做的一项调查发现，从1978年到1984年，全国农村基层干部的数量减少了一半，其中乡、镇干部增加了9％，而村委会（大队）干部减少了13％，村民小组（生产队）干部减少了69％。[6] 其原因除了乡村政治社会组织变迁外，干部的“退出”心理也是一个关键因素。相当多的村委会组织涣散、功能萎缩，根本无法承担管理集体财产、提供公共服务、维持地方治安等职能，也不能有效地完成国家粮油征购任务、税收或执行计划生育政策。 

　　1988年前后，民政部对全国17个省的数百个村进行调查，发现处于瘫痪、半瘫痪状态的村级组织约占30％，一些贫困落后地区甚至高达50％以上，即使是在经济较发达的广东省，瘫痪、半瘫痪的村级组织也达16.7％。[7] 而在一些村级组织尚正常发挥功能、村干部仍致力于乡村建设的地方，多数干部的主要目标，也是追求个人收益和争取从上级政府那里获得更大的自主性，而不是积极贯彻国家政策。一项对江苏省40个村的研究表明，77％的村干部承认，摆脱上级的控制、获得更大的独立性，是他们推动乡村工业化的一个重要目标。[8]

　　中共的乡村基层组织也面临同样的情形。虽然，到八十年代末，中共名义上在农村拥有130万个基层组织，但实际上，多数基层党组织已不再发挥原有功能。中共中央和国务院于1985年初对农村经济社会做了全国调查，归纳出许多农村基层党组织存在的共同问题，如不发展新党员(许多乡村党组织从1978年农村改革以来就没有发展过一个党员)，长期不组织党员学习文件，不过组织生活，不按时收缴党费等。[9] 辽宁省1990年的一项调查还发现，乡村中许多地方只有“赤脚医生”和民办教师对入党还表示出兴趣。近年来情况似乎更加恶化，1992年初的一份国务院报告警告说，农村党支部中有30％处于瘫痪状态，还有60％则非常涣散。1994年中共中央的另一份报告披露，75％的农村基层党组织处于瘫痪状态，不能发挥其功能。[10] 乡村基层政治组织的衰败极大地削弱了国家在农村的渗透能力和为农民提供必要及常规性公共服务的能力，从而导致了农村一系列社会危机的出现。 

　　2.干群关系日益紧张 

　　美国学者徐维恩（Vivienne Shue）曾指出，农业集体化时期在基层干部和广大农民之间曾存在着某种程度的内在的团结关系（Solidarity），在一些特定的环境下，干部和群众可能联合起来挫败国家对农村基层的渗透以维护他们的共同利益。[11] 然而，这种团结关系随着集体化农业的解体而瓦解了。从八十年代后半期开始，干群关系变得越来越紧张。1988年4月12日的《人民日报》披露的一项问卷调查结果表明，只有38％的农民对村干部给予肯定评价。一项对湖南益阳地区一百个村的调查发现，干群关系紧张对立的村达55％。[12] 另一项对该省常德市3，000名农村干部群众的调查发现，基层干部中，自认为与群众关系紧张的占47.5％，而认为与民众关系良好的仅占3.8％。[13] 导致干群关系恶化的原因很多，其中最主要的是，乡村干部的腐败日益蔓延、地方政府任意收取苛捐杂税、用非法的强制暴力手段执行国家政策等。 

　　腐败的蔓延是一种制度性现象。尽管乡村经济改革在一定程度上削弱了村级行政组织在旧体制中形成的权威，但也让村级行政组织赢得新的机会去发挥更大作用，如与上级政府讨价还价、获得廉价的农业投入，为村办企业的产品开辟市场，提供新的非农就业机会等。同时，国家对乡政府干部和国有垄断型商业服务机构的管理控制削弱了，但这些官办机构职员的垄断型权力却在市场化过程中被迅速转化为腐败的机会和源泉。 

　　其结果是，这些干部在新的环境中获得了种种过去不敢想象的权力，而他们对农民的控制则无处不在，对农民的盘剥日益严重。从某种意义上讲，农民被盘剥的范围和程度比改革前还大，因为过去农民只是被生产队及大队干部控制盘剥，而现在农民不仅仅需要面对村里的干部，而且在进入市场之时，还必须与掌握着种种市场交换机会的各类官办机构的职员打交道。例如，掌握着化肥、柴油等国家配给资源的职员，往往将这些资源从国营商业机构截留下来，再自己转手在市场上高价出售，使农民不得不吃亏付高价；发放工商活动许可证的官员，则利用该职权勒索申请许可证的民众，从中发财。在这种情况下，从事工商业的农民就不得不寻求那些权势人物的照顾，许多研究表明，一种新的庇护--被庇护（patron-client）关系已在地方干部和乡镇企业经营者之间逐渐发展起来。[14] 

　　村干部的腐败也同样严重。许多村委会长期以来财务管理混乱，不向村民公布财务收支状况。湖南益阳地区在对2196个村村委会财务进行审计后发现，有贪汙、挪用公款现象的村占68％，达1493个；对其中120个村的调查表明，村干部以计划生育罚款、各种上缴尾数和“回扣”、乡镇企业的“红包”及群众的“进贡”等形式获得的“暗工资”相当于村补贴明工资的160％。[15]

　　导致干群关系紧张的另一个重要原因是，苛捐杂税日益增多，农民的负担逐年加重。这些税捐包括，国家规定的税赋，乡政府征收的统筹款，各种由上级政府规定的摊派，村委会提留款，县、乡、村集资兴办各种活动的款项，以及相当数量的义务劳工。1986年农民人均税负占人均纯收入的7.02％，到1991年这一比重已上升到8.81％。更令人震惊的是乡、村统筹提留和各种摊派集资款项的迅速增长，1991年农民人均负担的乡统筹和村提留款占农民人均纯收入的7.94％。[16] 此外，农民的劳务负担也高速增长，仅1991年农村劳动力承担义务工和劳动积累工就比上年增长21.8％，其价值相当于农民人均纯收入的6％左右。[17] 

　　尽管近十年来，中央政府年年发出文件，呼吁减轻农民负担，但因中央和省级政府拿不出钱补贴基层政府，又出于政治原因不愿裁撤基层机构、减少冗员、严厉压制腐败，所以苛捐杂税不见减少、农民负担依然如旧。在一些地区，沉重的负担导致村干部和群众“结盟”、共同对付乡镇政府的过份“侵入”（intrusion）和索求；在另一些地区，村干部则与乡镇官员联手共同盘剥农民。

　　非法使用强制手段贯彻政策也是干群关系紧张的重要原因。由于一些政策（如计划生育）在农村不易贯彻，结果不少乡村干部为取悦上级、达成政策推行目标，不惜采取非法的强制手段。1992年四川某县因强收苛捐杂税、导致恶性事件24起，造成农民被逼自杀身亡、或干部毒打农民致死人命，共死亡17人、伤16人。[18] 在一些地区，地方干部甚至借执行国家政策之名公报私仇。在许多地区，日益紧张的干群关系导致越来越多的农民反抗乡村干部的事件。官方新闻报导和研究报告都曾披露，愤怒而又无助的农民对乡村干部起初设法抵制，最后忍无可忍、使用暴力报复手段，毁坏干部的庄稼房屋、对干部的牲畜投毒，甚至纵火、谋杀、聚众暴动。 

　　3.国家在农村的统治能力与合法性危机逐渐加重 

　　随着基层政治组织的衰败和干群关系的日益紧张，国家在农村所面临的统治能力与合法性的双重危机日益严重。在许多地区，政策难以贯彻执行，公共服务几乎中止，村庄里缺乏有能力有威信的人来协调村民的事务、管理公共财产、兴办公益事业。与此同时，国家也逐渐失去对其基层代理人的有效控制。一个典型的例子是，中央政府曾屡次三番呼吁基层干部自律，不要横征暴敛，却毫无成效，最后为缓和民怨，不得不于1990年和1993年分别以《国务院令》和《农业法》的形式，向农民宣布，农民可以拒绝基层干部的非法摊派和收费。　

　　同时，农村的社会治安迅速恶化。从1982年到1989年，全国城市刑事案件立案率年平均增长5％，而同期农村则年平均增长14％。[19] 一项全国调查表明，31％的农民认为目前最担心的是治安恶化。[20] 中央政府负责治安的一位官员坦言，农村社会治安恶化的根本原因在于基层政治组织衰败。他承认，相当数量的农村执法机构名存实亡或陷于瘫痪。[21] 

　　一项对100个乡镇的抽样调查表明，70％的乡镇有频繁的团伙犯罪。[22] 乡村社会治安恶化的另一个表现是宗族、家族之间的武装械斗大量增加。江西省从1990年到1993年第一季度共发生宗族械斗1355起，参与人数近19万人次，导致159人死亡，5108人受伤。[23] 干群冲突也不断诱发农民暴动，1993年全国的农民暴动和骚乱达6230起，其中参与者超过500人的暴动和骚乱占八分之一。[24] 各地打死打伤催款的乡村干部的事件也频繁发生。1993年6月，四川仁寿县农民集会抗议地方政府因扩建国道而强行集资，地方政府的镇压导致上千农民围攻乡政府、烧毁警车，使乡政府一度瘫痪。 

　　在这种官方权威削弱的状况下，各种传统的权威开始填补政治真空，家族、宗族势力崛起，宗教影响力蔓延，黑社会团体迅速发展。在许多基层行政组织瘫痪的地方，宗族势力甚至代替地方政府来保护村民的财产安全、解决族内族外纠纷、提供公共服务以及组织公共建设项目等。一项发表的研究报告表明，当被问及当前农村中没有宗族力量保护行不行时，43％的农民认为“绝对不行”和“不行”，只有29％的人认为“行”，但没有人认为“绝对行”。[25] 同时，家族、宗族势力也渗透到基层政权中。许多乡镇负责人选拔干部时任人唯亲、偏向同宗同族人；一些宗族把持选举，推选自己的族长为村干部。一份半官方的报告说，农村1600万个私营企业和2200万个乡村企业中的大多数被宗族势力所控制[26]；1991年一些专家在湖北、山东、河南等五省调查了160家乡镇企业后，发现85％的企业的干部间有血缘关系。[27] 

　　一些地区由宗族势力煽动的抗粮、抗税、抗计划生育、围攻政府、阻碍国家公务人员执行公务的事件屡有发生。宗教势力的蔓延也极为迅速，基督新教、天主教、佛教、道教及伊斯兰教在农村都有广泛的信徒，据不完全统计，仅河南省就有基督教徒100万左右。[28] 在一些地方，宗教组织已开始协助地方政府完成国家任务、提供公共服务、发展社会福利等。1990年辽宁省的农村调查发现，一些基层干部只有在教会的配合支持下才能完成购粮、徵税等不受农民欢迎的国家任务。 

　　为维持农村的政治稳定，中央政府试图重振基层政治组织、并有效遏止其基层代理人的贪渎跋扈，从而恢复它在农村的统治能力与合法性。然而，在各种通过现有官僚机构推动基层干部自律的努力受挫之后，国家最终不得不承认，目前的国家机器本身是无法达到这一目标的，它需要在社会中寻求盟友。而具有讽刺意味的是，国家发现它唯一可以诉求的力量正是其长期试图控制的对象，国家除了鼓励农民的政治参与之外已经别无选择。 

　　三、推行基层民主选举　

　　农民事实上早就有政治参与的意愿。就象发明家庭联产承包责任制一样，中国农民也曾经创设了村民委员会这一社区自治组织。八十年代初，广西自治区宜山县和罗城县的农民自发地组织了村民委员会，以应付人民公社体制解体而导致的政治真空。这一做法在全国引起了反响，许多地方纷纷效彷。这种新的基层政治组织形式最终为国家所承认，1982年12月通过的新宪法正式认可了村民委员会作为农村基层群众性自治组织的合法地位。1983年10月，中共中央、国务院发出了《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，其中提到要建立村民委员会。但那时建立村委会时，整个过程通常由乡镇党政部门一手操纵，并没有真正的选举，村委会成员仍是变相的“指派”。

　　1987年11月全国人大常委会通过《村民委员会组织法(试行)》后，该法遭到了地方干部的激烈反对。一些县、乡级干部担心，一旦实行村民自治，乡政府与村委会的关系真正变成指导关系，一些在农村不受欢迎的政策将难以推行；他们还担心村委会的自主性会危及党在农村中的领导地位。一些村干部则认为，在新的政治机制下那些认真执行国家政策的人会落选。他们还警告说，选举会给家族、宗族势力的复活提供机会；在那些多姓氏杂居的村庄，选举会造成大家族的独霸局面甚至政治混乱。

　　尽管阻力重重，民政部还是从1988年起在全国组织乡村村委会选举试点。1989年的政治风波曾一度延滞了这一安排；然而仅仅一年后，日益恶化的农村形势就迫使中央政府恢复在全国推行基层选举的努力。到1992年底，全国各省都实行了基层选举的民主实践，其中有20个省已进行了两次村委会换届选举；从1994年起，许多省份先后开始其第三轮甚至第四轮换届选举。

　　全国有24个省已制定具体实施村委会组织法的地方性法规，[29] 到目前为止，全国至少90％以上的村委会是通过选举产生的。[30] 这些选举与过去几十年的动员式政治参与(mobilized participation)中流于形式的选举不同，农民第一次获得了权利，得以直接参与从候选人提名到最终选出村干部的全过程。在全国制定了《村委会组织法实施办法》的20多个省份中，绝大多数省市规定村党支部和上级政府不再拥有提名和确定候选人的垄断权力，村民可以联名推荐候选人，也可以毛遂自荐，自愿报名当候选人。 

　　然而，基层民主的实践在全国呈现出极大的不平衡性。在一些村庄，实行了竞争性选举，新选出的村委会也能正常发挥功能；而在另一些地方，选举则缺乏竞争性，选出的村委会仍不能有效开展工作，干群关系依然紧张。全国现有的一百零一万个村委会中，只有5％的村制定了比较完备的《村民自治章程》等规章。有许多因素影响着基层选举在不同地区的成功或失败。其中首要的因素是，有没有真正支持村民自治的地方官员积极推动这一工作。到目前为止，在民政部的村民自治示范县、示范乡镇、示范村等基层选举相对成功的地方，都可以发现，基层选举的成功或是由于地方党政负责人对基层民主重视和支持，或是因为地方民政部门作了积极有效的指导。 

　　而那些基层民主选举失败的原因，往往是地方民政部门未能进行有效动员，真正激发村民的政治热情，或是地方官员为了维护现有权力格局而干预选举，甚至操纵选举过程和结果。大致说来，在国家官僚系统的层级结构序列中，越往底层对村民自治的阻力越大，但基层官员又畏惧来自高层的压力，所以，哪个地方得到中央政府更多关注和帮助，这个地方民主选举就更容易成功。在没有中央政府官员直接干预的地方，当地党政负责人贯彻村民自治的努力程度，常常取决于本地各种不同意见和政治力量交锋的结果。[31]

　　经济发展水平和地区经济结构也可能影响基层选举的成败。研究表明，基层选举和村民自治活动较为成功的村，多数是一些经济相对富裕、而且村办企业相对发达的村庄，那里的干部和群众都表现出更强烈的意愿接受这种新的基层政治组织形式。[32] 这些地区工商企业的经济实力是产生向心力的源泉，农民具有较强的权利意识和政治参与愿望，关注村级组织的建设，试图通过政治参与维护自己的经济利益；而当地村办企业的经济实力也有助于加强村委会的权威，使其能够更好地协调村民关系、开发社区、完成国家的计划生育、统筹提留等任务。[33] 但近年来，在山西、河南、甘肃等贫困的内陆地区，农村基层民主选举也获得了较大的成功，那里的村民们显示出选举能人、发展经济、走上富裕道路的强烈愿望。 

　　中国的基层民主实践提出了一条值得进一步验证的理论假设：在一个缺乏民主的历史传统、而且市民社会相对弱小的发展中国家，经济利益与民主实践之间的关联越紧，民主政治作为一种新的价值观念和行为规范在民众中生根、成长的可能性就越大。 

　　此外，各地区不同的历史传统、文化特质、社会结构及对外开放程度都对基层选举的成败有着不同程度的影响。例如，一些地区宗教势力试图操纵民主选举，或者破坏选举制度，干扰民主化进程。一项国家“七·五”研究课题《社会主义民主政治研究》的随机调查表明，40％的人认为宗教组织影响着地方选举。[34]

　　四、乡村政治改革的成就之一: 基层政治民主化　

　　尽管存在着巨大的地区差异及一些不利因素，中国近年来的乡村民主实践在改变基层权力结构、推动乡村基层民主化方面依然取得了重大成就。农民在这场改革中焕发出极大的政治热情，各地的投票率一般在85％以上，相当多地方高达90％以上。村民们严肃对待选举，认真行使自己的神圣权利，选举中儿子不选老子、老婆不许丈夫代填选票的事比比皆是。

　　许多在职的村干部在新一轮选举中落败。一项研究表明，目前许多县市40％以上的村委会干部职位由非党员担任[35]；美国的“国际共和研究所”的选举考察报告则披露，福建1994年换届后的村委会干部中党员只占一半[36]。从全国的情况看，选举后村委会干部的平均年龄普遍降低，而文化程度相对提高，大批农村企业家、医生、个体经营者及具有专业技能的农村能人被选上村委会领导岗位。例如，福建省1994年当选的14415名村委会主任中，具有初中以上文化程度的占87.9％，比上届提高13.5％；平均年龄38.2岁，比上届下降1岁，其中52.4％是经济能人。[37]

　　乡村制度变迁直接促进了乡村行政活动的制度化、透明化，并增强了对村委会的监督。许多村庄新当选的村干部建立了具有透明度的村级财务管理制度。例如，一些地区村委会被要求定期张榜公布重大村务活动和村级帐目，其中包括村级预算和干部补贴情况。许多村庄经村民会议讨论通过了《村规民约》、《村委会工作制度》、《村干部任期目标责任制》、《村务公开制度》、《村经济合作社工作制度》、《村经济帐目公开制度》以及人民调解、治安保卫、文教卫生、社会福利、计划生育等专业委员会的工作制度等一系列规章制度，一方面为村民监督村干部提供了标准，另一方面又给村委会干部管理村民提供了依据。

　　1991年山东省章丘市村民会议率先将村务管理的各项规章制度综合归纳为《村民自治章程》，其后各地纷纷效彷，各自建立类似的规章制度体系。《村民自治章程》通常具体规定了村民和干部的权利和义务，并对村级政治组织的结构与权力做出权威而规范的解释，因而被村民称为农村的“小宪法”。《村规民约》则往往包括对村民在劳动生产、社会治安、婚姻家庭、社会公德及邻里关系等方面提出的行为规范，并通常对赌博、偷盗、违反计划生育政策等行为做出明确的处罚规定。[38]

　　更为重要的是，在民政部官员的帮助下，农民还自发地创造出一种适应当前农村实际形势的新的制度安排──村民代表会议，实际上即村议会。村民代表是由村民直接选举产生的，最初，设立村民代表会议的目的是为了监督和协助村委会的日常工作。然而后来在相当多的地区，村民代表会议实际上已经代行了村民会议的部份甚至全部权力，成为与村民委员会同等重要的基层政治组织。例如，在许多地方，村民代表会议有权决策本村重大村务，制定和审议本村的经济社会发展规划和年度计划，审议村委会工作报告和财务收支情况的报告，审查人口出生计划指标的安排与落实，撤换和补选村委会成员，有权为本村建章立制，有权否决村委会有关决定，监督村委会日常工作，并协助村委会完成各项国家任务和村内工作，督促村民依法履行对国家的义务。

　　到1994年，全国已有50%以上的村庄建立了自己的村民代表会议组织，这一新的政治制度已经得到地方法规的认可，已有16个省(市、区)在地方性法规中列入了有关村民代表会议制度的条款，民政部正建议并协助全国人大在村委会组织法的修订过程中加入有关村民代表会议的内容。[39]

　　农民自发地创造出村民代表会议这一制度是向实质性基层民主迈出了一大步，它标志着农民对民主的理解已经超越了民主选举这一层次，而进一步发展为包括民主管理、民主监督、民主决策在内的比较完整的体系。村民代表会议已成为村级民主政治中至为关键的一个制度安排，它为村民参与日常的民主决策和民主管理提供了合法途径和场所，使民主政治落到了实处。例如，辽宁省农村普遍建立了村民代表会议制度，1993年全省共召开村民代表会议7965次，平均每村召开5次，村民代表参加率达92％；村民向村委会提出意见、建议99050条，已得到解决77612条，占78％。[40] 村民代表会议审议的提案内容涉及经济发展、农田水利、土地管理、文化教育、反腐倡廉等村内经济、政治和社会生活的各个方面。 

　　村民代表大部份由村里的经济能人、家族长辈以及有较强的政治活动能力的人组成，其决策往往具有较高的权威性和群众基础。村民代表会议议决重大村务，促进了村务决策的科学化和民主化，建立了有效的民主监督机制，从而减少了腐败现象的发生，增强了村组织的社会凝聚力，密切了村干部与村民的联系，使许多农村中的难题得以顺利解决。在许多地方，作为村内最高权力机构的村民代表会议做出的决定，村党支部也必须服从。从全国各地的调查来看，党员在村民代表中所占的比例只有25％到35％左右，因而党支部的决议要想成为村民代表会议的决定，党员代表就必须先说服其他代表，才能得到多数的支持。这样，党支部在某种程度上也要向村民代表会议负责，经过这种方式就可能把中共在基层的活动真正纳入到民主和法制的轨道之中。[41]

　　随着基层选举的民主实践，广大农民的参政意识不断增强。民政部的调查表明，80％以上的村民认为，村委会干部要经过选举产生、而不应由乡镇政府或村党支部指定；63％的村民认为选举有很大作用，还有22％的村民认为选举虽然仍然流于形式、但还有一定作用；当被问到参加投票的动机时，88％的村民选择回答“投票是我的权利，我要认真投这一票”；近70％的村民认为候选的村干部“关键要有能力，不一定非得是完人”。[42] 

　　村干部的政治责任观念也逐渐形成，许多当选干部都清楚地记得自己在上届选举中得到的选票数目，并且意识到他们的工作将在下届选举时得到检验。每次换届选举后，全国各地都发生过村民手持《村委会组织法》上访，状告地方干部干预操纵选举或乡镇政府任意撤换选举当选干部的事件。与此相关的一个值得调查研究的问题是，农民或许已经开始利用村委会和村民代表会议作为自己的组织武器，来维护自己的权益、对抗乡镇政府乃至县政府的非法“侵入”，到目前为止，这方面的分析还很少。

　　村民自治的民主实践对中共的基层组织也产生了很大影响，在村级行政组织民主化的压力下，一些地方的党组织已开始探索党内民主化。例如，山西省河曲县在村民自治活动的影响下，于1992年开始采取“两票制”的办法重建农村党支部，即在选举农村党支部成员时，坚持由非党群众投信任票推荐候选人，然后由党员投选举票选举支部班子，并规定党员必须获得半数以上群众信任方可成为候选人，结果当年近三分之一的原党支部干部落选。[43] 这一做法已在全省以至北京引起了相当大的反响。 

　　五、乡村政治改革的成就之二: 基层政权效能改善　

　　乡村政治生活走向民主化的同时，乡村的行政管理得到了很大改善和加强，这使中央政府也有所得益。一些中央官员认为，让村民选举村干部，有助于改进基层行政效率、提高干部责任感、增强国家的合法性。因此，官方舆论在介绍村民选举时，很少强调其民主化的意义，但却广泛宣传自由选举如何增强了村委会的权威和能力，如何有利于重建乡村法律和秩序，以及如何有利于顺利完成国家下达的任务。乡村民主化的实践之所以会产生以上效果，主要是因为基层选举形成的村级行政组织能够获得村民的认可和支持，而过去那些由上级党政部门指派的村级代理人，即使在当地执政多年、也很难获得这样的支持。

　　在许多地方，尤其是那些村民代表会议得以建立并能运转正常的村庄，干群关系已得到很大改善。许多村干部表示，由于在民主选举中获得了更大的权威，并且能够通过村民会议或村民代表会议与村民达成共识，现在在完成国家的合理任务和满足群众的要求之间，他们不再感到进退两难。福建省1988年前有20％的村委会处于瘫痪状态，经过三次换届选举，全省只剩3.2％的村委会组织仍然涣散。[44] 笔者在山西省河曲县调查时发现，90％以上的村民认为民主选举的村委会更有权威，自己愿意服从领导。大量对基层统治的个案研究表明，民主选举的村干部普遍能更有效地满足群众要求和贯彻国家政策，因而民主选举的村级“政府”也就更为稳定而有绩效。 

　　在村民自治取得成功的地方，由于基层干部的腐败行为受到遏制，农民负担相对减轻。同时，农民对一些合理的村级组织提留集资项目也不再采取排斥态度，而是积极合作；他们通过村民代表会议讨论后，可以自愿集资，举办公益事业、发展公共服务、营建公共设施，这是相当普遍的。如四川省彭山县义和乡的双提留款，往年要集中多级干部、用半年的时间才能勉强收齐，实行村民自治后仅用半个月时间就能全部完成。[45] 

　　民主选举的成功同时也改善了农村的社会治安状况。1993年山西省河曲县发生的刑事案件和治安案件分别比1991年下降53％和46％，其中重大、特大案件下降45％；民事案件、民间纠纷和来信上访也大幅度减少；87％的村实现了“三无”，即无刑事案件、无治安案件、无集体上访和群众性闹事事件；1993年的495起民事纠纷中，由村级组织调处解决的占91％，许多所谓“气死公安，难倒法院”的案子不出村就得到了解决。[46] 

　　尽管在一些地方宗族势力可能操纵或者阻挠、破坏民主选举，然而，许多研究也表明，民主选举的村委会及村民代表会议的制度框架，有可能有效地缓解宗族之间的矛盾。例如，山西省河曲县楼子营镇农民在镇政府的指导下，采取了“先选代表后定制度，定下制度再选干部”的民主化程序，允许各家族在选举村民代表的过程中推选出自己的代言人，然后由具有广泛代表性的村民代表会议为本村制定一系列重要的规章制度，在此基础上再由全体村民民主选举村委会干部，无论哪个家族的人当选为村委会主任，都必须严格以制治村，遵守各种制度，而村民代表会议则对此起监督作用。这一做法有效地起到了削弱宗族势力负面影响的作用，并为解决宗族之间的矛盾提供了有效途径。

　　六、结语　

　　中国村民自治的民主实践已经取得了令人瞩目的成就。尽管仍然存在着许多技术性问题和巨大的地区间差异，在最成功的地方选举竞争也远非完美无缺，但农民的政治参与和国家的基层统治都已得到显着地改善和加强。中国乡村村民自治的民主实践是一步具有多重目标的政治发展。当国家无力防止基层政治组织衰败、失去了对地方代理人的有效控制、难以消除干群之间的紧张关系时，中央政府会面临在农村的统治能力与合法性的双重危机，乡村民主化就成为此刻唯一可供选择的政治机制。为了重振乡村政治组织、改善基层统治、并恢复在农村地区的合法性，国家不得不在某种程度上放弃威权统治方式和垄断了几十年的政治权力，去指导、帮助农民组织自己的自治“政府”，让他们积极参与政治选举和管理决策；并鼓励农民在村民自治的新制度中、运用自己的合法权利，去对付那些中央政府已经无法管束的、正威胁着整个政权生存的基层贪官汙吏。

　　这一重大举措通过基层选举和村民自治等民主化机制，将农民的要求与国家权力相联接，从而产生了国家与农民权力相互增强(mutually empowering each other)的效果。一方面，农民真正地获得了选举并监督村干部的权利，能阻止村干部的腐败行为、并要求他们更有效地提供公共服务和福利，农民还因此拥有了自己的合法组织以抗拒地方政府的侵犯，从而得以保护自己的财产与合法权益。另一方面，通过鼓励村级自治组织的发展并赋予其更大的自主性，国家至少是部份地重建了基层政治制度，改进了乡村基层统治，并再次强化了其对农村地区的渗透能力。不仅如此，通过承认农村中新兴利益集团的合法地位、并通过开放而具有竞争性的选举将其纳入政治体系，国家也部份地重新获得了农民、尤其是农民中富裕阶层的政治支持，从而在农村再造了一个自己的“选民集团”(constituency）。 

　　中国的例子表明，国家与社会并不总是处于零和搏奕的竞争之中（zero-sum competition），因此，至少在一定限度内，国家与社会的权力互强是可能的。[47] 当然，国家与农民之间也存在着一些利益冲突，我们应当进一步研究，在农村选举中，农民是否已经开始跨越村界、联合起来实现自己的政治目标，并利用自己的法律和组织武器在某些特定的领域与国家讨价还价。 

　　中国乡村最近的政治发展还促使我们重新思考发展中国家的民主化进程。第三次民主化浪潮的研究者们似乎过多地关注于大规模的民主运动和城市中市民社会的发展，并且往往想当然地认为，在一个威权政体中民主转型与民主制度的巩固必然要求削弱国家的权力。中国的例子说明，民主之花完全可以在长期被认为是“政治死水”的农村、在长期被认为政治冷漠和缺乏权利意识的农民中孕育、开放。村民自治的民主实践已经开始唤醒农民的政治意识，并诱导他们更加积极而有效地参与更高层次的民主选举。[48] 可以肯定，八亿多农民积极地参与各个层次的选举，必将成为一种无可抵挡的力量自下而上地重塑整个国家。 

　　同样重要的是，中国的例子还表明，国家赋予新的社会力量一定的权力并不必然削弱国家管理社会的能力。社会学家迈科尔·曼（Michael Mann）曾将国家权力分为两种，即专制性权力（despotic power）和基础结构性权力（infrastructural power）。专制性权力是指国家精英不经与市民社会集团的周期性、常规性和制度化的协商，而自行采取行动的能力和范围；基础结构性权力则是指国家实质上通过对市民社会的渗透，而在社会中切实贯彻其政治决策的能力。曼进一步指出，现代民主国家是专制权力弱（despotically weak）、而基础结构性权力强（infrastructurally strong），而大多数威权国家则是两种权力都很强，或者专制性权力强而基础结构性权力弱。[49] 从这个角度出发，威权政体的民主转型意味着削弱国家的专制性权力，并建立国家精英与市民社会集团间的周期性、常规性且制度化的协商机制，但并不意味着要弱化国家的基础结构性权力。中国的例子有力地支持了这一论点，因为中国成功的基层民主实践不仅没有削弱反而增强了国家在农村地区的统治能力。 

　　中国乡村村民自治的民主实践是中国民主化进程中的重要一步，然而也仅仅是第一步。从基层民主到全国性民主政治的成型仍有一段相当漫长的道路。面对复杂的政治形势和巨大的地区差异，过于乐观地预测未来中国的政治发展道路尚为时过早。然而，乡村中国成功的政治改革至少给我们提供了一个希望，即从长远来看，一种相对和平而有序的民主化转型过程是可能的；在这个转型过程中，国家的专制性权力将被最终消解，而国家的基础结构性权力则可以保持甚至加强。 

2000年

村民自治、农村民主与中国政治发展
 
　　胡永佳

　　北京大学政治学系研究生 村民自治的历史缘起与发展历程

自七十年代末以来，随着家庭承包制的推行和人民公社的解体，中国农村的社会组织形态、政治关系状况及权力运行机制均发生了重大而深刻的变化，其突出表现是村民委员会的普遍建立和村民自治的实施。近年来全国各地的村委会选举引起了海内外的广泛关注，许多人视之为中国新一轮政治改革的开端。1999年11月正式颁布实施的《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村组法》）代表了中央政府肯定和巩固村民自治实践的成果。在学术界围绕着村民自治的性质与地位、农村民主建设的成效与困境、村民自治对国家政治的影响等问题，一直存在着不同意见乃至激烈争论。本文试图对村民自治的现状作一整体考察，并在此基础上提出中国政治发展的一些思路。 

　　村民自治的历史缘起与发展历程　　

　　八十年代初，一些地方的基层组织体系处于瘫痪状态，农村社会面临公共产品供给的短缺问题，于是有的地方的农民自发成立了村民委员会。从1982年起，为了填补人民公社体制废除后出现的农村公共组织和公共权力的“真空”，国家除了继续利用执政党的农村基层组织，同时也大力推动村民委员会的建立，并将其功能由制定乡规民约、维护社会治安扩大为社区事务的全面管理。1982年12月通过的新宪法正式确立了村民委员会作为农村基层群众性自治组织的法律地位。1987年11月，全国人大常委会通过了《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》，次年6月，村民自治正式启动实施，民政部开始在全国范围内组织乡村选举。1997年底全国共有90多万个村委会、378.8万名村委会干部。11年来，绝大多数省份都进行了三届或四届村委会换届选举，目前60％以上的村庄都初步建立了村民自治制度。[1]　

　　根据法律规定和制度文本，村民自治包括实行直接、平等、差额、无记名投票的民主选举制度，通过村民会议或村民代表会议实现的民主决策制度，以村规民约、村民自治章程为形式的民主管理制度，村务公开、财务公开、群众评议式民主监督制度。按《村组法》规定，村民会议是村民自治系统中的权力机构，村民通过村民会议行使自治权，村民会议有权监督村委会的财务和工作情况、撤换和补选村委会委员；村委会是村民会议的工作机构，负责处理公共事务和公益事业，向村民会议负责并报告工作，遇涉及村民利益的重大事项，村委会必须提请村民会议讨论决定；乡镇政府对村委会的工作给予指导、支持和帮助，村委会则协助乡镇政府开展工作。由于一些地方召开全体村民会议有困难，于是在实践中又出现了作为经常性自治权力机构的村民代表会议。　

　　村民自治这种农民自发创造的产物是一种诱致性的制度变迁，是农民基于个体理性而达成的一个集体行动：在国家撤出之后自行提供公共物品，而且不再受上级政府过多的干预和束缚。国家之所以会认同并大力推广这一制度创新，是因为那时尽管乡一级仍维持着基层政权，但乡─村之间、国家─农民之间的行政管理链条中断了，国家的统治能力大为削弱，甚至可能失去与农民的直接联系管道；另一方面，大部份行政村的集体经济丧失殆尽，在村一级出现了明显的法理型公共权威缺失，解决村级管理组织瘫痪的问题显得很急迫。　

　　当时，出现了解决这一问题的两种截然不同的思路：“一些省及省级以下地方政府的思路是组建村公所，将国家行政权力系统延伸至最基层，全国人大常委会及民政部的思路是加强村民自治，将乡镇对村的法定关系由领导改为指导”。[2]　 

　　后一思路最后被中央政府实际采纳。在人民公社时代，相当于村级的的生产大队具有一级政权的性质，担负着行政功能，但实行村民自治后产生的村委会却只是群众性自治组织，不再是基层政权的一部份，这涉及到村一级管理组织由政权型变成非政权型这一重大的体制转变。　　 

　　当时，地方政府不赞成村民自治，是因为村民自治必然会构成对地方政府及其官员的权威之挑战，并或多或少地会影响其自上而下实施行政权力的能力。而当时的中央政府倾向于村民自治这种选择，并非有意识地要通过农村基层政权的建设推动整个政治体制的改革，也不确定村民自治对中央政府的政治支持作用。那时，领导人对农村工作的注意力主要集中在农村经济体制改革和农业增长上，对农村行政体制的建构并不是很关心。村民自治能成为制度创新的一种选择，主要是其预期成本低，并能有效地规避组织重建的风险。如果象一些地方政府主张的那样重组村一级政府，将意味着国家欲恢复对农村基层社会的全面、直接控制，这一方面可能遭到农民的抵触，影响家庭承包责任制的推行，另一方面则会大大增加财政负担。实行村民自治是利用农民已经发明的现成的组织形式去构建新的管理模式和控制机制，只需稍加改造和规范即可。但也因为如此，不少地方的村民自治很不规范，不仅缺乏真正的民主和自治，甚至连自治的形式也不齐备。　　 

　　村民自治与政府干预　　　

　　从九十年代中期开始，由于“三农”（农业、农村、农民）问题日趋严峻，同时全社会再度呼唤民主政治建设，村民自治被赋予了加强和巩固农村基层政权以及为中国民主形像提供范例、为政治改革提供经验的双重使命。因此近几年来开始比较切实地按照相关法律规定的原则和程序来组织村民自治。例如，河南省1998年举行的第三届村委会换届选举与前两届就有很大区别。在这次选举中，村委会的正式候选人需由村民代表投票产生，不再允许党支部控制下的协商方式；同时，不再允许村民代表会议或户代表选举村委会成员，而是实行全体村民直接投票选举；投票过程一律在秘密划票间进行，不再采用举手表决方式。[3]　 

　　实行村民自治产生了不少积极效果，它有利于调动农民的积极性、防范和制裁村干部的腐败、协调和化解农民和基层干部之间、农民与国家之间的利益矛盾、保持农村社会的稳定、促进农村经济发展。[4]　　

　　村民自治虽然是一项全国统一的有法律效力的制度安排，但各地村民自治的贯彻情况和实施效果却千差万别。从不同角度考察不同的地方，往往会得出完全不同的结论。比如，王旭从实行村民自治的成效中发现了国家与社会的权力互强[5]，徐勇调查了四川达川市村民自治示范活动后，也认为该地的村民自治“同时加强了村民的民主自治能力和国家在农村地区贯彻其政策的能力”[6]；何清涟看到的却是金钱、宗族势力、地方恶势力操纵选举和村政[7]。从媒体的报导和笔者的观察来看，这两类情况都是真实存在的。村民自治的效果存在地区差异，其主要原因在于各地政府对村民自治的态度和实施组织能力不尽相同。在这一平静的民主化“革命”过程中，虽然各级政府发挥了主动性和积极性，自上而下地领导和推动村民自治，但各地各级政府的不同认识、立场和做法，会影响到基层实际运作的游戏规则和实施效果。　　

　　大量事实表明，政府对农村社会和村民自治的介入和干预是普遍存在的，干预的动机多种多样，干预的结果又千差万别，这使得政府干预与村民自治之间的关系极为复杂，很难作出是非好坏的简单价值判定。不过可以发现，凡是村民自治搞得比较规范、成功的地方，政府往往都发挥了积极支持、组织和引导的作用，这使得一些贫穷落后的乡村也有可能出现良好的民主选举活动和成功的村民自治范例。因此，徐勇认为，村民自治能在经济社会发展较为落后的农村取得出乎意料的成就，与执政党和政府扮演的积极主动角色密切相关。[8]　　 

　　例如，在一些地方，因负责实施村民自治的民政部门在政府系统里的地位不高，不受重视，村民自治工作也不易推展。而在四川的达川市，自从该市被确定为村民自治的示范点后，市政府负责人没有把村民自治只看作是民政局的部门性工作，而是视之为推动农村全面进步的切入点，因此专门成立了由市长亲任组长的村民自治领导小组，成员涵盖了市委、市政府、市人大、市政协四大班子十余个部门的负责人。同时，该市民政局长资历深、影响大、事业心强，能主动争取市领导和其他部门的支持，在推进村民自治的过程中发挥了重要作用。　　 

　　由此可见，村民自治的进展如何、成效好坏，与当地社会经济的发展水平并无必然的正相关关系，而主要依赖于地方党政领导人的意愿与素质，依赖于县市、乡镇政府的工作力度。从这一观察还可推论，在后发型现代化国家中，政治民主化的进程并不必然与经济发展和财富增长同步，国家的自主性力量可以在一定程度上避开经济发展的制约而变更政治关系和政治结构。随着传统社会向工业化、市场化社会的转型，这些国家的农民也可能成为民主的积极促进者。不过，若把“成功的村民自治主要得益于积极的政府介入”作为一个正题，那么其反题并不成立，即政府介入并不一定会带来村民自治质量的提高。事实上，在不少地方存在着上级指定候选人、随意调整和撤换村委会成员等违法现象，此类负面的干预不仅使村民自治有名无实，而且也使国家与农民的关系重趋紧张。　　 

　　以上分析说明，政府的介入并不一定是消极的、不必要的，而政府的不干预或少干预并不意味着村民自治就能因此得以顺利生长、健康运行。恰恰相反，没有政府自上而下的动员、宣传和组织，农民往往不知道如何参与，也不可能有畅通的参与渠道。有的地方政府出于三种原因较少干预村民自治。其一是不愿管，政府负责人的注意力集中在乡镇企业或其他能直接产生经济利益的方面；其二是无力管，由于组织能力和财力薄弱，对村民自治有心无力，任其自生自灭；三是无法管，即政府在村里推行村民自治时遇到强烈的抵制甚至暴力抗拒。[9]　　 

　　据张乐天对浙北农村的调查，在上级较少干预、农民较少参与的情况下，村里的公众事务常常被村里的少数几个人所左右。[10]　　 

　　在这种情况下，非公法意义上的团体和组织力量（如宗族势力，黑帮团伙等）就可能兴盛活跃起来，依恃其在农村的权威与正当的国家行政管理相对抗，这种情况就不是国家与社会权力的互强，而是两者权力相互削弱了。所以，分析政府干预的类型时，关键在于要辨别其干预的目的何在（可以简单地分为是为了帮助村民自治，还是为了阻止村民自治）以及用什么方式干预（用传统的行政命令和人治方式，还是用宪法和有关法律去规范）。从这个意义上说，“领导下的民主”自有其合理的逻辑。　　 

　　毛丹根据对浙江萧山市尖山下村的观察，归纳出实行村民自治后乡村基层组织的结构及运作特徵。第一，村党支部仍然是村级组织的中心，是基层权力架构的中枢。第二，虽然依照相关法规，村民选举所产生的村委会已经具备其村民自治组织的合法性，无须其他政府机构再背书或领导，但在现实中，乡政府普遍保有介入甚至干预村委会选举和运作的程序和权力，有的地方乡政府甚至规定，村级经济合作组织也需报其批准后才能生效。但在大多数情况下，这种干预并未激起村民与政府的冲突。有时，政府的一些干预措施，如取消贿选产生的村领导班子、出面要求银行给村经济组织贷款或减息等，会被认为是必要的和合法的。第三，国家对村落组织仍保留一些指令计划（如粮棉种植与订购、计划生育、征兵等），这也是乡镇政府为完成计划而控制或干预村自治组织的的重要原因。第四，由于村委会等组织事实上承担着某种政府职能，故而需要与上级政府保持紧密关系，当一些问题不能顺利解决时，村自治组织仍然习惯于“找政府”。第五，村党支部、村委会和村办企业、村经济合作组织的主要负责人往往交叉兼职或完全一体化，形成数块牌子、一套班子的局面。　　 

　　由此可见，村民自治在各地的命运基本上系于政府是否干预以及干预的方向（是正向的还是反向的），这种现象可被视为“人治下的自治”。另外，实行村民自治后，“国家不是缩小了在农村的控驭范围，而是改变了对村落的控驭方式……国家不想管的事可以不管，想管的时候随时可以管起来。”[11]　　 

　　从本质上讲，村民自治制度是国家“供给”的，实际运行中的村民自治是村民自发性的民主要求与国家有意识的推动和介入相结合的产物。从整体上看，鉴于历史惯性的路径依赖作用和现实的政治文化氛围，村民自治组织的自治空间还是比较有限的，国家仍能掌握着对绝大多数村庄和农民的控制权，农民并未成为一种与国家分享政治权力的自主力量。　　 

　　村民自治的四重困境　　　 

　　现实政治中通行的人治与村民自治之间的复杂关系是村民自治面临的第一个困境。中国各地都贯彻了《村组法》，但在社会政治生活的运行层面，单靠颁布一项法律并不能有效地建立规范划一的制度环境，各地各级（从省、县、乡镇一直到村庄）的负责人往往还会因地制宜地设定具体多样的补充规则或实施细则，并具体安排一系列活动去影响村民自治的实现，这就必然使各地村民自治的真实性和有效性表现出巨大的不平衡性。从法理上看，任何地方性法规若违背国家的法律即为违法。村民自治的实施若与法律文本的要求距离太远，则至少表明当地官员执法不力。但在现实中地方当局制定的相关法规条例甚至土政策，恰恰是地方政府的重要干预手段，从上节的分析可知，政府的重视、支持、乃至干预往往是村民自治是否获得预期成效的条件。因此，《村组法》这一法津事实上只不过是一个制度建设的基点或初始模坯，至于这一制度将被塑造成何种具体形像，则依不同地区的情况和主事者的态度而定。在目前中国尚缺乏充份的法治条件的情况下，单靠基层政府和民政部门宣讲《村组法》是难以落实村民自治的，目前这种“人治下的村民自治”在很大程度上依赖于人治与法治彼此的相互锲合。如果法治只是流行于政府文件和干部的话语当中、而不能深入官员与农民的内心，村民自治就难免流于形势。所以，不能仅根据村民自治的现实中出现的不规范现象去简单地批评和苛责这一制度建设，更应该看到社会上法治大环境的欠缺对村民自治构成的制约。当然，人治也可能干扰《村组法》的实施，例如，一些基层干部出于便于施政的目的或是出于维护个人权力的目的，不愿意让村民了解《村组法》的内容，担心农民可能运用这一制度资源约束自己的行为。因此，完全排斥人治的“依法行政──依法自治”管理模式未必是真正实现村民自治的最佳途径，但在很多情况下人治又导致“依人行政──非法乱治”的社会控制模式，造成村民自治的扭曲和非规范化。对具体负责推行村民自治的政府部门来说，如何掌握这种法治──人治之间的复杂关系，似乎是个难题。　　

　　如何处理国家行政管理与村民自治之间的关系构成了村民自治的第二个困境。目前中国的村民自治所依托的体制环境可被称为“乡政村治”模式，即国家的行政管理系统（其最低层级是乡镇政府）一般不直接面对农户或农民个体，其政务和政策的实施要通过村民自治系统去推行，村一级的基层自治组织从而把政府的行政功能延伸到乡村的每个角落。这样，村民委员会就不仅是单纯的群众自治组织，它实际上还扮演着政府代理机构的角色，承担着延伸国家行政权力和行使村民自治权力的双重功能。而村委会的管理者“既要扮演完成国家和政府任务的‘代理人’角色，更要扮演管理本村事务、为村民提供服务的‘当家人角色’”。[12]　　

　　显然，国家的行政管理与村民自治之间不可能总是和谐共处，彼此难免会有摩擦。虽然从理论上划分行政权与自治权的范围并不难，但政府施政与村民自治之间的矛盾植根于集权体制传统的国家与社会的矛盾之中。　　 

　　中央和地方政府虽然为了维持日常村政的运转而推行了村民自治，但各级政府渗透和控制农村社会的意愿仍然十分强烈。许多乡镇政府为了维护其权力和利益，本来就不太喜欢村民自治。在“乡政村治”的制度架构下和实际运行中，虽然在某些地方或某些特殊情形下，也有村民自治权过份膨胀、国家的行政性任务（如计划生育）被弃置不顾的情形，但多数情况下，乡镇政府在分散的农民面前显然居于绝对强势地位，因而其行政管理的权力往往凌驾于村民自治的权力之上。这就很容易把村委会的角色和功能置于两难境地，村委会若多顾及上级安排的政务，就势必少顾及村务，其自治功能势必被抑制和削弱，甚至发生角色错位，由农村的社区自治组织变成实质上的乡镇基层政府的延伸和附属物。　　 

　　要消除“乡政村治”的内在紧张有两种典型的思路。一种是在既有的国家──社会关系的构架中通过法治来明确规范和协调国家行政管理权与村民自治权，消除或缓解其间的紧张关系。徐勇认为，虽然行政权向基层的渗透并非总是合理的，但自治权的行使也有可能出现偏差，单独强调其中任何一方都不对，必须各自节制、互相协调，将乡镇基层政府与村民委员会的关系确定为指导而不是领导关系。而且，国家行政力量向乡村社会的渗透需要大众参与性的社会自治相配合，村民委员会只有切实发挥自治功能、为村民提供服务，才能有效地贯彻政府的意志。所以，解决村民自治虚化的关键措施是明确规范行政权力渗透的边界，使行政权和自治权在统一的法治轨道上运作。[13]　　 

　　另一种看法认为，要调整和重构国家与社会的关系，国家应向社会放权。因为，“只要村委会承担着来自上级政府的行政管理任务，那么它们的关系就非常可能具有领导与被领导的特徵，而很难保持指导与被指导关系的性质。......在目前宏观社会─政治一经济结构不发生根本变动的条件下，实质意义上的村民自治是不太可能在全国范围内实现的。”[14]　　 

　　不过，究竟如何重新塑造国家──社会关系，国家如何放权，怎样才能让农民彻底地享有自主权和自治权，目前尚无明确的设想。　　 

　　村民自治的第三个困境是村委会与村党支部的关系如何协调。一般而言，“在村的组织系统中，村民委员会的权力小于村党支部，村内事务的大政方针由党支部决定，村委会只是执行支部的决定而已。因此，谈到村内自治，自治权主要握在村党支部的手里”。[15]　　 

　　尽管村委会不是一级政权组织，但由于它担负着实际的办理政务和村务的功能，因此具有行政机构的特点，从这个意义上可以说，村党支部与村委会的关系彷佛是宏观的党政关系在农村基层社区的投射和反映。这又使得村委会除了与乡镇政府之间存在着纵向的自治权与行政权的矛盾，在村内还存在着横向的与村党支部之间的权力分配问题。虽然宪法规定了共产党的领导地位，但有些地方村党支部书记的素质和威望不如村委会主任，这样村党支部的领导地位就动摇了。在一些村委会成员自主意识较强的地方，村委会与村党支部的意见常常不一致甚至相互冲突[16]。在谁对使用印章有决定权、谁是村级组织的法人代表等问题上，党“政”之间常有争执。一些研究者已经开始关注在村民自治和基层政治民主化的背景下村党支部与村委会的关系如何定位等重要问题。但在这一问题上，仅考虑国家──社会关系的研究范式是不够的，还必须思考执政党──国家的关系。而在执政党──国家的关系中，人们往往注意到党──行政的关系，而忽略了党──立法的关系，表现在村民自治层级上，就是村党支部与村民会议、村民代表会议应如何互动，尚待探讨。从长远来看，对这些问题的研究将有助于考虑中国宏观的政治发展以及建构新型的“党──议会”关系。　　

　　村民自治面临的第四个困境是中央政府──地方政府之间的拉锯式博奕。村委会和农民实际上面对的并不是一个单质的“国家”，而是国家机器的不同部份。改革以来，由于中央政府对地方政府的权威性和控制能力弱化，地方政府越来越经常地把自己的利益置于其他利益（包括中央政府所代表的社会整体利益）之上。中央政府大力推行村民自治，除了有顺应农民意愿、减轻财政负担等原因之外，显然也有藉此制约地方政府和基层干部的考量。村民自治确实能多少约束一些基层政府和村乡干部的行为，使他们不能象以前那样任意地行使权力和权威。所以，从总体上来讲，基层政府和村乡干部对推行村民自治不甚热心。也确实有一些地区的基层政府和村乡干部阻挠村民自治的顺利推展，凡是出现这种情形的地方，当地干部往往都有比较严重的违法乱纪、贪汙腐败、胡作非为行为。农民的利益受到侵害后，常常缺少制度化、组织化的表达和补偿机制，只能采取越级上访、集体告状的方法，有时甚至可能聚众闹事或暴力反抗。一旦中央政府强烈地感受到这样的来自农村基层社会的压力，而在政府系统内部自上而下地要求自律又收效甚微时，只能进一步地鼓励村民自治，而这样的政策又往往必须借助地方政府的配合才能推进。在国家机器的各个不同部份、各种不同力量的作用下，村民自治可谓是“夹缝之中求生存”。“大致说来，在国家内部组织的层级结构序列中，层位越低的组织对村民自治构成阻力越大；相反，得到中央政府更多关注和帮助的地方，民主选举成功的可能性就越大。”[17]　　

　　这个过程说明，在中央政府与地方政府之间存在着一种权利（利益）──义务（责任）不对称的现象，地方政府利益的增加（如多收乡统筹村提留、截留挪用扶贫、教育、救济等中央拨给的专项资金）可能是以中央政府利益的损失（政府形像与威信的受损、政治支持减少、花费各种资源去处理农民的抗议等）为代价的。而对普通农民来说，他们直接面对的基层政府和基层干部就代表着国家，他们一般不会、也不可能区分出现实的“国家”与抽象的“国家”、眼前的“国家”与遥远的“国家”、地方的“国家”与中央的“国家”。在传统的体制下，面对基层政府和村乡干部的侵害，农民要么服从，要么反抗，现在有了村民自治的制度安排，他们可以选择第三条道路──政治参与。一些学者已开始分析中央──地方──农民三方关系的新变化，如甘阳认为，“中央权力的正当性基础必须来自于公民们的直接授权，而不能由诸地方权力间接授权”[18]，崔之元则建议中央政府联合下层制约中层，在农村通过层层的直接选举制约地方政府。[19]　　

　　村民自治对中国政治发展的意义　　　

　　一个政治系统内所有的政治关系可分为三部份，其一是国家机器内部的关系（包括执政党、立法、司法、行政部门的横向关系）和中央与地方、上级与下级之间的纵向关系，其二是国家与社会的关系，其三是社会内部的关系。衡量一个政治系统的民主化程度时，最重要的是看国家内部的关系，其次是看国家与社会的关系，最后才看社会内部的关系。村民自治这种制度安排主要是用于解决农民之间、农民与村集体之间的关系，而不是着力调整农民与国家的关系。村民自治属于群众性自治而不是地方性自治。群众自治的简单含义是群众的事情群众自己办，它涉及的是社区内由谁管理的问题；地方自治则是指在主权国家的范围内，由地域性的自治机关自主处理地方性事务，它涉及的是一个主权国家内地方与中央的关系问题。地方自治关乎国家结构形式，属于国家之内的自治；而群众自治与国家结构无涉，属于国家之外的自治。从一定意义上讲，“村民自治的功能是让农民更好地服从国家对全民整体利益所作的安排，同时又为农民改善其在基层和社区社会政治生活中的处境留有余地”。[20]　　

　　因此，村民自治的立足点在于解决社会内部的关系，尽管它也要求转换国家对社会的控制和治理模式，客观上也确实给国家和社会关系带来了崭新的变化，但它并不能从根本上改变国家和社会的关系，也就更谈不上改造国家内部关系了。　　 

　　村民自治不能简单地等同于民主。虽说民主可以分为国家形态的民主与非国家形态的民主，但非国家形态的民主毕竟只是国家形态的民主的附属和延伸。村民自治作为一种非国家形态的民主，确实具有民主的性质，但其层次显然并不高。何况，村民自治的制度法规与实际运作之间、制度建设的初衷与实际成效之间，还存在巨大的差距。目前，“在相当一部份的村，村民自治尚停留在一般的法律制度层面，人民公社时期遗留下来的行政化管理模式居主导地位。这类村估计占全国村庄总数的60%以上”。[21]　　 

　　更值得注意的是，“中国实施村民自治以来，农民负担过重的问题有增无减，农民权利和利益遭受侵犯的严重程度和普遍程度仍然憷目惊心”。[22]　　 

　　这说明，在农业──宗法型历史文化传统和国家强于社会的传统政治结构中，推行乡村基层民主建设是长期、渐进的任务，要有足够的耐心。只有当村民自治与更深层、更全面的国家体制的民主化形成互动关系之后，村民自治才可能作为一种无可拒抗的力量、自下而上地重塑整个国家。　　 

　　但是，也不应忽视或低估村民自治的历史意义。在执政党和各级政府部门的指导下，中国的乡村基层社会通过村民自治毕竟导入和培育了若干制度化、组织化的现代民主因素。村民自治与以往全能主义体制下的动员型参与完全不同，它具备了协商型参与和妥协型参与的若干特点。“它在当代中国政治发展中的作用和意义，目前还主要表现为，它是中国社会主义民主政治的‘生长点’。它不是完全意义上的现代民主，但它可以锻炼和训练数以亿计的人民群众，可以有力地影响城市的基层民主建设，可以向那些怀疑中国人民有普遍实行民主的能力的人，向不相信现代民主的伟大社会作用的人，展示民主的宝贵的社会功能。”[23]　　

　　笔者认为，目前以村民自治为主体内容的农村民主建设虽不可能作为一种成熟的民主形式发挥示范作用，但却能起到重要的教育和拉动作用。首先，它是中国民主政治建设必不可少的一个外围性实验，可在政治阻力较小的情况下切实探索和总结民主建设的经验，形成一种民主的文化氛围，大面积传播关于民主的最基本观念并训练民众适应民主选举。其次，它是中国培育现代公民社会、重构市场经济、打破几千年来上层频繁变动、下层变化甚微的历史循环的一个基础性工程。现代民主政治要求社会成员具有民主的精神、态度、共识以及能对公共事务作基本判断，但不应过份夸大民主政治对文化程度的依赖。在民主实践的过程中学习民主，在学习的基础上不断提高民主实践的质量，这种双向的互动过程正是村民自治改造基层社会的意义所在。再次，村民自治吸纳农村精英进入农村的公共管理系统，有利于培养和造就出一个既有领导才干、又有公共精神的农村社会中间层。随着农村工业化和城镇化的推进、城乡市场的融合、农村整体文化水平的提高，这一农村社会的中间层将逐渐融入所谓的“中产阶级”，不但能成为农村发展的主导性力量，而且将作为新型的社会基础结构为稳定全国的社会秩序、支撑未来的整体繁荣作出贡献。最后，目前的村民自治形式与中国的现代化进程大体是适应的。村民自治的首要功能是稳定、团结和整合农村社会、促进农村经济的持续发展和传播公民文化。萨托利说过：“民主不仅仅是一种政治形式，它首先意味着寻求更多的社会保障与经济福利”。[24]　　 

　　我们不宜过份强调村民自治的政治价值和意义，那反而可能会损伤村民自治的实效与进展。　　 

　　政治发展包含国家与社会的关系、政权组织、政治文化三方面的进步，当代中国的政治发展总的方向是不可逆转的。[25]　　 

　　村民自治无疑给中国的政治发展开辟了思考及实践的广阔空间。为什么民主建设是在农村、而不是城市先行一步？事实上，城市民众的民主意识和民主实践能力比农民高出很多，实践民主的工具和手段也远比农村发达，但城市民众的民主热情却远不如农村那样高涨。八十年代城市中出现的民主诉求主要体现的是知识分子的一种理想追求，最终因脱离现实国情而陷入激进主义的泥沼。九十年代的村民自治却不一样，尽管它是自上而下地推动的，却反映和吻合了广大农民的民主要求，这种民主要求不是源于理念，而是植根于农民的切身社会经济利益，因而也更具生命力。可以说，九十年代以来城市的主流话语是自由主义而非民主主义，知识分子和新崛起的白领阶层据守的是个人自由的堡垒，而在农村里却出现了汹涌的大众参与的潮流，有的学者甚至讴歌村民自治将成为中国的第三次农村包围城市[26]。　　

　　目前在农民中也存在着政治冷漠和参与积极性偏低的现象。部份农民受经济、文化水平和政治意识的限制，不想参与、害怕参与。村民自治的制度构建上还有种种缺陷。有些地方的村民自治几乎就等同于上级民政部门和乡镇政府组织的选举，选完后上级干部走了，一切又恢复原样。有的地方的村民自治不能有效地保障村民的日常参与和监督[27]。如何顺应农民普遍的对制度化建设的社会需求[28]，平衡决策权、行政权与监督权三者的关系，是下一步改革的大课题。笔者认为，今后村党支部不宜再对村委会直接发号施令，而应把工作重心放在村民会议和村民代表会议上，通过村“议会”来领导和控制村“行政”。这有利于巩固党的群众基础，也有利于按法治要求来规范权力运作，或许还能为宏观体制的改革提供经验。同时，应该逐次推展乡（镇）民自治、县（市）民自治，实现所谓的“合法性上移”。[29]　　 

　　1998年岁末四川遂宁市步云乡直选乡长，在中国的历史上写下了破天荒的一笔，这表明，只要组织和操作得当，直选（行政首长）范围的扩大不但不会削弱国家权威，反而能够增强国家形成和执行政策的能力。[30]　　

重新审视中国农村的基层选举和村民自治
 
　　白沙洲

　　美国哈佛大学东亚研究中心访问学者

　中国的村民自治：被赐予的民主　　　

　　1980年2月广西宜山县三岔公社合寨村出现了中国的第一个村委会，这个中国农民的“伟大创造”完全是一群农民自发行为的结果。当时，实行联产承包后分了土地，原来的大队、生产队这两级农村管理组织瘫痪了，村庄里的“公共事务”无人管理，出于自我管理的需要，农民彷照城市的居民委员会选出了自己的“村民委员会”。当时的人大常委会委员长彭真对农民的这一创造显示出极大的兴趣。两年后，在彭真的主持下把村委会写进了修改后的宪法。江泽民执政以来，上层权力高度集中，政治体制改革被搁置，但是村委会选举却方兴未艾、独领风骚，为政府赢得了不少赞誉。陈锡文认为，村级民主制度是农村改革的三项伟大成就之一。[1]　 

　　美国的卡特中心项目主任罗伯特·帕斯特说：“我在世界上许多国家观摩过选举，但从来没有看到过哪个国家的政府官员如此认真地做这项工作。”[2]　　

　　美国共和党的智囊库国家共和研究所形容村委会选举是国家迈向更民主的政府的重要一步。[3]　　

　　美国总统克林顿1998年5月访问西安时，也在演讲中将中国农村的村民自治称为“自由的微风”。观察中国的问题，如果事事局限于宪法和法律规定这样的制度框架，很可能会发生偏差。在村民选举这一问题上，如果稍微扩展一下视野，充份考虑到中国的现实政治状况，就会发现，上述对村民自治的理解和赞扬可能过于简单化了，村民自治的“民主”内涵值得重新审视。　　

　　当海内外对异军突起的乡村民主赞扬声不断的时候，一些学者已开始提出不同的看法。毛丹认为：“关于乡村民主，过于拘守流行的制度主义框架，偏重于制度文本份析，可能产生过于乐观的结论。......农村的自主制度是国家给予的，实质上，国家不是缩小了在农村的控驭范围，而是改变了对村落的控驭方式──至多是在改变经济控驭方式的同时，减少了对乡村社会事务的过多和过于直接的介入。国家不想管的事可以不管，想管的时候可以随时管起来。”[4]　　

　　邱泽奇在河北玉田县的一个村庄作调查后指出：“村民自治并不像人们想象的那样反映了村委会合法性是完全基于民主的。选举原本是反映民意的一种有力工具，但在实际的操作中，却在一定程度上变成了一种仪式。”[5]　　

　　郑永年则认为，在中国民主“可能是精英送给社会的一种‘礼物’，而不是各种社会势力根据自己的愿望而创造出来的一种制度。”[6]　 

　　如果从1982年宪法第111条肯定“村民委员会是基层群众性自治组织”算起，乡村民主制度已经存在了18年，“中华人民共和国村民委员会选举法”自1987年11月24日颁布已历12年。但是，村民选举和自治的正式推开既不是及时行宪的结果，也不单纯是贯彻“村委会选举法”的产物，自从它得到“准生证”后，其成长一直维系在党内的几个高层领导人的看法上。由于这些领导人的支持，这一制度才逃脱了夭折的命运，在九十年代初正式形成。1982年，中共上层的许多人还根本不知道村委会为何物，由于彭真凭其直觉肯定了村委会这一制度，并坚持把它写入宪法，宪法中才出现了这一条文。但这并不意味着村委会选举就可以立即依法实施，实际上，具体指导村委会选举的相关法律直到五年后才通过。刚试行不久，就因1989年下半年的形势而受到了政治干扰。那时，所有与政治改革相关的活动均被中止，村委会选举被视为与自由化沾边，一度几乎面临被废除的危险。在“关键”时刻，薄一波“支持对村级政治改革的继续发挥了决定性的作用”。1990年8月在山东省莱西市召开了全国村级建设组织座谈会，政治局委员宋平认为，对“村委会组织法”不要再争论下去了，应该去实行。几个月后中央才正式肯定了村级民主选举[7]，于是民政部于1990年9月发出了“关于在全国农村开展村民自治示范活动的通知”[8]，村民选举才全面铺开。这一过程说明，中国乡村的这种“民主”并不是完全由农民自主支配、运作而产生的制度，它从头到尾都是一种被赐予的“民主”。对中国的农民来说，等着上面“赐予”这样的“民主”实在是有点可怜。更何况村民选举的存在还带有某种侥幸，它完全仰赖几位领导人的支持，而支持它的一些领导人其实并不是热心改革的政治家。　 

　　从农民负担看村民自治的实际效果　　 

　　如果尽量拔高村民自治的政治意义，也许可以说，它是在农村建设共产党主导下的中国式的社会主义民主制度。但实实在在地看，村民自治制度的主要功能其实还是保障农民的财产权益，这一制度的三大核心部份（村民委员会、村民会议和村务公开）的聚焦点都集中在如何有效地发挥这一功能上。“村委会组织法”的30条规定中，最具核心意义的是第5、19和22条。第5条确定了“村政府”（村委会）的核心职能，即尊重集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权，维护以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，保障集体经济组织和村民、承包经营户、联户或者合伙的合法的财产权和其他合法的权利和利益。第19条规定“村政府”（村委会）和村议会（村民代表会）的权力制衡时，其目标也是保护农民的财产权和财产利益。例如，该条款规定，当“村政府”安排乡统筹的收缴方法、村提留的收缴及使用、本村享受误工补贴的人数及补贴标准、确定村集体经济所得收益的使用以及村办学校、村建道路等村公益事业的经费筹集方案、提出村集体经济项目的立项、承包方案及村公益事业的建设承包方案、村民的承包经营方案以及宅基地的使用方案时，村民委员会必须提请村民会议讨论决定后方可办理。第22条涉及到“村政府”的村务公开制度，凡是“村政府”的行为涉及到第19条的所有事项时，村委会要公开其方案和处理结果。此外，事涉计划生育方案、救灾救济款物的发放以及水电费收缴时，也必须公开。　

　　既然村民自治制度被设计为一种保障农民财产权益的机制，那么，其实际效果如何呢？自从实行村民自治以来，农村基层政府的乱摊派和横征暴敛有增无减。据财政部的不完全统计，1997年各级政府的收费项目多达6,800多项（其中全国性及中央部门收费达300多项，地方收费项目最多的省有400多项，最少的省也有50多项），大部份是越权设立的。全国收费（包括基金）总额至少在4,200亿元左右，相当于国家财政收入的45％，而且每年以15％的涨幅上升，比美国、德国等发达国家高20多个百分点。市、县收费占其收入的比例更高，而那些基层政府自立名目、无案可查的收费项目更是多得不计其数。[9]　 

　　显然，村民自治制度这种制度设计完全不能保障农民的财产权益，从某种意义上来将，它的现实作用刚好与其制度设计构想相反，成了帮助政府完成摊派任务的机器。　　

　　“双头制”还是“一头制”？　　

　　在农村改革的最初几年里，共产党在农村的政权机构及其党的组织建设中出现了历史上少有的“疲软现象”。中央政府的一项调查指出，从1978年到1984年基层干部数量减少了一半。[10]　 

　　1988年民政部对全国17个省、市数百个村的调查显示，约30％的村级组织处于瘫痪、半瘫痪状态，在贫困落后地区这一比例甚至高达50％以上；广东的村级组织16.7％是瘫痪、半瘫痪的，居于中间状态的占43％。[11]　　

　　八十年代末，共产党在农村名义上有130万个基层组织，但许多组织从1987年起就未发展过一个党员。[12]　　

　　1992年初国务院的一份文件称，30％的农村党支部处于瘫痪状态，另有60％处于非常软弱的状态。1994年中央的一份文件披露，75％的农村基层组织处于瘫痪状态。[13]　　

　　为了重建农村组织，化解乡村里的组织危机，中共开始整顿乡（镇）、村两级党支部（重点是村）。1993年10月18日，江泽民提出，要“下决心用3、5年时间，把全国80万个农村基层组织分期分批地建设好，使他们都能发挥应有的作用”。[14]　　

　　在重建村党支部时，要求“选一个认真贯彻党的路线方针政策、公正无私廉洁、年富力强，能够带领群众致富的支部书记......加强以党支部为核心的村级组织建设”。[15]　　

　　在这次整顿中，换了13.6万个村支部书记、12.8万个村委会主任，整顿了2.5万多个乡镇党委。[16]　 

　　农村基层党组织的建设和村民自治的并行使一些人以为农村中出现了党政“双头制”现象。例如，有人提出，“中国实行民主制度的一个关键问题是打破共产党对权力的全面垄断，那么中国是否在不但加强农村基层组织的同时，又能发展农村的民主呢？”[17]　　

　　表面上看，农村的党政基层组织确实在形式上有“双头制”特点。《中国共产党农村基层组织工作条例》将村一级的决策权分成两大类，属于本村经济建设和社会发展中的重要问题，需由党支部讨论决定，其他的事务则交由村民委员会、村民会议或集体经济组织决定。但实际上由于将党支部──支书体制规定为乡村组织制度建设的核心，赋予村党支部“领导”村民自治和村民委员会的职权，这就使村民自治制度变成了与乡村党组织这个“核心”所对应的“外围”。这种制度结构完全是现行国家权力体系的的投影。依照宪法全国人大是国家的“最高”权力机关，但在这个“最高”权力机关之上还存在着一个“领导”它的政党组织，所以全国人大实质上只是国家的“次高”权力机关。　　

　　但是，这种表面上的“双头制”制度设计有时也会使一些不完全洞察党政体制实质的人感到迷惑，以为“村委会和村党支部的工作还没有理顺”。其实，所谓的村委会和村党支部的关系定位不清楚这一问题只是个假问题。无论是在人民公社时期，还是人民公社解体、改行家庭承包责任制的时期，党通过其基层支部和支书全面控制农村社会这一制度安排并无变化。党之所以推动村民自治，用意并不是要在党的基层控制权力之外再形成一个与其并行的“权力体系”，“中共希望的，是通过村民自治和给农民较大的自治权力，促进中共的原有组织提高效力，增进合法性，而不是削弱党的权力组织。”[18]　 

　　在这种结构下，“据民政部官员透露，根据对试点的某省的114个村的调查，有60％的村两套班子工作分不开。有24％的村在分开后矛盾较深，工作不协调。”党政关系较好的地方，也不是制度制约的结果，而是因为党的支部书记具有尊重村委会的“自觉性”。[19]　　

　　江苏省射阳县人大常委会副主任杜淼则承认，“村党支部仍实行‘一元化’领导，村民委员会行使村民自治组织的职权难以落实。不少村主任反映，现在村里仍是党支部书记‘当家’，什么事乡镇党委都要村支书‘负总责’，因此村支书几乎包揽了村委会的全部工作，个别村的财务批核权也都由村支书统揽起来。村民们有什么事也不找村委会，而是找村支书。......《村委会组织法》中赋予村委会‘办理本村的公共事务和公益事业、调解民间纠纷、协助维护社会治安、向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议’等职权，在相当一部份村委会是很难落实到位的”。[20]　　

　　其实，既然在现行体制下党政分离实质上是做不到的，就还不如将表面上的两种权力体系“合二而一”。目前，这正是农村“改革”中出现的一种新动作。例如，河北大名县乾脆将“两头制”搁置一旁，直接实行书记兼村委会主任制，这样虽然还有村民选举，但“村民自治”已经名存实亡了。[21]　 

　　农民只能选“二把手”　　　

　　村民自治制度本来是要在村一级的党支部、村委会、村民代表会及村民之间建立一种新的权力组合，由村民委员会扮演“村政府”的角色，村民代表会则类似于“村议会”，村民（选民）则通过直接民主形式如选举、罢免、村民会议等扮演“主权者”的角色。这种权力制衡机制的设计本来是十分合理必要的。但是，现实的政治体制却并未给村民自治制度提供真正有效的保障，而是让它流于形式。“村民委员会组织法”的规定是，地方各级人民代表大会和县级以上地方各级人民代表大会常务委员会在本行政区域内保证本法的实施，保障村民依法行使自治权利。然而，各级人大常委会在现行政治体制中只是同级党委领导下的一个议事机构，它何来能力排除党的“领导”对村民自治的约束、真正有效地保障村民自治制度的实行呢？　

　　村民自治制度在村级层面遇到的最大问题是，《村民委员会组织法》将党的基层组织确定为“领导核心”的位置，党的基层组织高居于村委会、村民代表会及村民之上，“书记制度”架空了村民自治。“目前大多数的村党支部委员、书记都是由上级党委任命，乡镇发个红头文件。有的村虽然实行了党支部选举，但选谁进支部班子、选谁当支部书记，还是由上级党委指定，党员只是走形式填个选票，不能真正体现大多数党员的意愿，更谈不上代表广大农民的心声。”[22]　 

　　并非由村民选举产生的党支部书记的法律地位明确地高于村委会、村民代表会及村民，而村民这个所谓的“主权者”只具有次等地位，由村民选举产生的“村政府”、“村议会”也只不过是个次等“权力机构”。例如，一项调查表明，河南农村不少地方仍由上级指派村长、组长，而村民代表会和村民议事会多数形同摆设，80％的村“财务公开墙”内容不符、不详，是假公开。[23]　　

　　既然“书记制度”垄断了乡村主权者的地位，村民只不过是由另一个“主权者”掌握控制的“二等主权者”，他们无论怎样选择自己中意的村委会成员，最终仍然要听凭“书记”们裁断。在支部书记这个全能的乡村主权者之下，即使村委会的选举能做到完全的自由、公正、平等（现实中这种情况的发生概率并不高），“村民自治”也与民主的真实含义相距甚远。　　

　　如果作为“头等主权”者的党支部成员横行乡里，其实完全是现行政治和法律体系的题中应有之意，并没有任何违法之嫌。《村委会组织法》虽然规定了村务公开这一制度，但也明确规定了书记制度的领导核心地位，当党支部成员成为村委会负责人时，他的“领导核心地位”就合理合法地使他免受村民的监督，更何况他的书记地位也往往是由上级党政机关任命、并非村民选举产生的。当村民们对这样的村委会负责人不满时，他们哪里有任何监督的权力？[24]　　

　　这就反映出党领导下的村民自治制度的实质，即村民选举等“民主”形式并未让村民们真正成为“主人”，他们实际上总是处在被上面指定的人“领导”的地位。不仅非党员的普通村民如此，连不具有党内权力的普通党员村民也是如此。[25]　 

　　为什么中国的村民自治制度不能发挥应有的功能？因为村民自治制度的本意是选举一个由村民选举、对村民负责、向村民报告工作的“村政府”，但现行政治体制下的村民自治其实质只不过是让农民选出一个说话不算数的“二把手”，而村里的“一把手”则不由村民选举，村民也无法罢免。这个“一把手”由上级指派任命，按照目标考核责任制对上级负责，代表的是国家权力机器。乡政府和乡党委的指示、摊派、罚款、提留都以责任状的形式交办到支部书记手上，对不听话的农民则由乡政府运用警察、民兵等镇压手段加以制裁。而且，多数村委会成员还被纳入党内，在党员必须服从上级党组织的党内纪律约束下，如果上级政府和党组织的利益与村民的利益相抵触时，村委会干部就必须先服从党纪、维护上级政府的利益，而不能依照《村委会组织法》维护本村村民的利益。　 

　　鉴于党支部制度与村民自治制度的矛盾和冲突，山东省河曲县于1992年尝试了以“两票制”组建党支部的折衷制度，即在乡村党支部成员的选举过程中先由非党群众投信任票、推荐支部成员候选人，然后再由党员投票选举村党支部成员。[26]　　

　　1999年，农村大包干发源地安徽省简{凤}阳县又试行了请党外群众参与村支部选举的做法，其程序是先根据党内评议和民主举荐初步确定党支部成员差额选举的候选人，然后再听取党外群众的意见，由占成年村民80％以上的选举人对初步候选人以测评表形式无记名评议，乡镇党委再根据测评情况确定正式候选人。[27]　　

　　这样的改革无疑突破了现行的政治体制，但还是脱离不了所谓的“民主集中制”的味道。共产党及其成员应该真正承认农民的主权者地位，而不以永远的“领导者”自居，在是否有资格掌握权力这个关键问题上，应当自觉接受民众的挑选和裁判，这就是政治改革的实质意义之所在。　　

　　村委会是自治团体还是“二政府”？　　

　　村民自治制度的另一个主要功能是重新界定农民与国家的关系。在“人民公社”时期，人民其实只是“公社”的农业奴工，国家通过省、县、公社、大队、生产队的逐级控制，几乎剥夺了农民的所有自由。“人民公社”解体后，表面上国家权力只下沉到乡镇一级，而在村庄范围内农民们似不应再由国家全面支配，而可获得自我管理的空间和自由。按照村民自治制度的性质，村委会（“村政府”）并不是政府机关的下伸机构，而是农民的自治团体。中国历史上一向存在着这样的农民自治团体，半个世纪前社会学家费孝通这样描写过：“自治团体是由当地人民从具体需要中发生的，而且享受着地方人民所授予的权力，不受中央干涉。于是人民对于‘天高皇帝远’的中央政府极少接触，履行了有限的义务后，可以鼓腹而歌，帝力于我何有哉！”[28]　 

　　那么，实行了村民自治的今日中国乡村，是否真的呈现出“天高皇帝远”、“帝力于我何有哉”的闲逸画卷了呢？实情远非如此。　　

　　虽然实行了村民自治，但政府权力的影子仍然时时缠附在农民身上，日益沉重、难以负荷的摊派不断引发农民和干部乃至乡政府的冲突，演化出一幕幕的悲剧。现在，政府并没有退出乡村的经济活动，因为在代表着党和政府的党支部的领导和控制下，作为村民自治团体的村委会被异化了，实际上变成了一个承担着政府职能的“二政府”和假“自治”会，所以即使上级的很多要求违背了村民的意愿，号称“自治”的村委会也不得不为上级政府完成任务。所以，“在村民看来，村委会与乡镇政府一样，都是政府的代表。对村民而言，村行政组织只是过去生产大队委员会的延续，村干部仍然是过去的大队干部，只不过改了名字而已。加上村委会的工作主要不是代表村民与政府对话，村委会主要在执行乡镇政府的各种指示，很显然，村委会被划入了政府的范畴”。[29]　 

　　刘井明在调查中发现，导致村民自治团体异化的关键性因素如下。首先，乡政府垄断了权力和资源，使村干部必须依赖乡镇干部，而村民的自治团体没有真正的自治权。在他调查过的江西农村，“村三大主干”──村支书、村长、村会计基本上是由作为乡镇派出机构的管理区干部负责考核和推荐并由乡镇党委政府任命的。在上述主干以外，还有包括副书记、副主任等副职干部。对于村干部来说，当与不当以及当主干还是副职干部，在很大程度上取决于他们对上级组织和乡（镇）干部布置任务的完成情况、服从程度以及与乡镇干部的交往程度”。没有乡镇干部的支持，要完成村里的工作便有困难。[30]　 

　　其次，上级政府维持着强有力的控制架构，江西的管理区制度就是一种。这种制度将地域相连、管理方便的四至五个行政区划为一个管理区，作为介于乡和村之间的“准管理组织”，由乡镇党委派两名乡干部出任管理区主任和书记，“驻村包村”，成为村干部的直接上级。当管理区干部的任务完不成、有可能危及乡镇干部的政绩乃至职位升迁时，他们就会采取强制性措施；但他们对一般的事务性工作则不太严格苛刻，甚至还容忍村干部的讨价还价和拖沓。管理区干部的奖金发放和职务晋升与他们所管辖村的工作实绩挂钩，一般半年或年终时检查评比，决定管理区干部的奖金分配和职务变动。几乎所有村委会负责人与乡镇政府都签有责任状式的“工作目标责任书”，由管理区干部具体督办并协助各辖村实施。乡镇政府专门制定了对村委会的详细考核办法和记分方法，并把考核记分与村委会干部的收入挂钩。正是通过这种“政治承包制”，村级组织变成了乡政府的下伸行政组织，村干部在某种程度上也变成了乡镇干部在村里的政治代表，必须完成乡镇党委和政府布置、分配的任务。此外，乡政府还为村干部设立了定期的工作汇报制度，一般每月一次，在这种工作汇报会议上，村干部的地位变成了乡干部的直接下属，与人民公社时期并无实质性区别。据刘井明的现场观察：“1996年9月8日参加的一次庆镇镇村两级干部会议有4个议程。分别是冬季计划生育检查动员、农林特产税的征收、村级组织整顿的结果公布以及教育附加费的征收等。在会上，镇干部对村干部的讲话充满着命令口气，所布置的各项工作任务也是不容商量和讨价还价的。我们发现整个会议过程中，村干部根本就没有发言和表达意见的机会，甚至有时，这种工作汇报会演化成对村干部的惩罚，但在特殊情况下，乡镇干部也会尽量留出时间来听取村干部的汇报。......当发现工作完成不力是村干部不努力、不主动造成的，乡镇干部也会不留情面地进行批评甚至‘责骂’。这时，村干部不是申辩，而常常是陪笑脸。”[31]　 

　　正因为村民自治被异化成了改革前的那种垂直到底的旧式农村管理体制的变种，村民自治团体的当选负责人在现行体制下沦为上级政府的“天然”下属，本应是为村民利益服务的村民自治机构变成了剥夺村民利益的上级行政机器的延伸，大大地偏离了这一制度设计时的初衷，所以农民们往往逐渐失去了政治参与的热情。有的报导披露，“选举一个无足轻重的人是乏味的，村民不会有什么热情。事实也正是如此。这就是赵县各村不能正常选举的根本原因。接下来就是一个恶性循环：村民不愿选，村主任只好任命，上级也乐得任命；村主任上无乡党委支持，下无村民拥护，也就拿不出一村之首的气慨，最后也乐得跟着村支书为虎作伥，赚点油水。”[32]　 

　　可怜的中国乡村“民主”　　　 

　　为什么农村的“民主”会变得可怜呢？因为，中国乡村的“民主”选举是在乡村社会几乎没有自组织意识和自组织力量、八亿多农民的政治影响力几乎为零的情况下发生的，是共产党为了改善其农村控制体系而设计，完全是借助于政权的力量、自上而下地推进的。所以，王旭发现，在许多影响基层选举成败的关键性因素中，“首要因素在于各级地方官员贯彻村委会组织法作的努力。许多基层选举取得的成效取决于政府官员尤其是民政部门的官员，在组织、指导和监督村民选举中扮演的关键角色。”[33]　 

　　毛丹则认为：“我的一个大胆说法是，中国的乡村民主中，通过基层选举，村落自治谋求与国家力量抗衡的可能性和内容几乎都微乎其微。”[34]　 

　　虽然中国的农民人数庞大，但共产党政权在对农村进行摧毁式社会改造的过程中已吸纳和消灭了所有党外的组织化力量，结果七、八亿农民变成了社会影响力最弱的群体。在今日农村中，除了少数地方的血亲联系能对乡村选举发生极其有限的影响外，唯一的组织化力量就是中共的党政基层组织。而参与这场庞大的可怜的民主化试验的农民，却都是高度“原子化”的个人。在中国官方及其国际社会关于中国乡村“民主”选举的一系列美誉当中，恰恰掩盖了这一选举的致命弱点，即许多毫无组织、也不被允许有任何非共产党式组织活动的零散的个体选民，如何能够形成制约官方指派、控制、命令候选人的企图呢？如果说竞争性的选举是真实的民主选举的要件之一的话，那么，选民中发达的功能性团体（非“原子化”的参与单位）的出现以及选民独立的自治组织，则是竞争性选举真正发挥功能的必要前提。　 

　　竞争性的自由选举实质上应该是社会中不同团体的利益和价值竞逐的过程，通过这种竞争性的自由选举，社会中不同的利益群体得以建立政治上表达的管道，依靠本群体的动员能力和支持率取得政治上的影响力。例如，投票选举总统的选民并不是单纯的“原子化”的公民，而往往是高度组织化的政党、工会、农会组织等功能性团体；在选举市长或市议员时，则宗教、妇女组织这类功能性团体会起积极的动员作用。功能性团体是汇集与表达社会利益的最佳管道。强大的各种功能性团体的存在，使得以选举制度为中心内容的民主不是被赐予的“民主”，而是国家机器无法轻易操纵摆布的民主。　 

　　如果中国“民主化”的起跑线要从乡村开始，从直选村长再到直选乡长，走一条“农村包围城市的道路”，那么，真正对八亿多农民负责任的态度应该是认可和推动农村社会的自组织化。要消除“民主可怜症”，唯一的办法就是在农村传统的行政化组织和血缘化组织之外，发展出第三条组织化的道路，即建立适应农村政治经济发展需要的各种功能性组织。当八亿多农民不再是“原子化”分布，而是结合在成千上万个自下而上的现代的农民自发的组织里时，中国农村的民主才有真正的载体；只有当这种民主的载体出现之后，中国的乡村民主才不再是党赐予和操控下的民主。　

2001年

已走到尽头的小农经济
 
　　──关于中国农村、农民与农业的对话

　　何清涟（美国芝加哥大学访问学者）

　　程晓农（本刊主编）

　　中国与印度：现代化道路上的迟到者　　

　　何清涟（以下简称“何”）：上一世纪中人类经历的社会变革相当多，但对人类生活产生久远影响、堪称最伟大的变革可以说只有两项：首先是民主政治制度成为人类政治制度当中带有普适性的形式；其次当推小农阶级的萎缩乃至消亡，这一变革永远切断了人类与以往世代血脉相连的关系。不可忽视的是这两项变革之间存在着一定的相关关系，因为说到底，政治就是人的各种社会关系的总和。有什么样的人民，就有什么样的政府；有什么样的政府，就有什么样的人民。

　　从有人类开始，人类绝大多数的生活物质必须取给于大自然：农业文明仰赖于土地，游牧民族只能逐水草而居，渔猎经济则靠下水捕鱼、上山打猎才能维持生存。历史年轮推到亚当.斯密时代，情况依然如故，因此亚当.斯密称“土地是财富之母”。即使到了第二次世界大战前夕，世界范围内农渔业人口下降到总人口20%以下的国家也只有英国与比利时。那时，小农阶级是否会被消灭，成了一个极富争议的“理论问题”。西方的理论家们总以当时的统计数据为依据，来驳斥马克思的“资本主义消灭了小农阶级”这一观点。

　　但到了“二战”以后，随着世界各国日渐将发展经济作为一个国家的施政主题，工业化进程加速，农业人口大规模地从土地上迁出，进入城市经济体系的各个现代经济部门。世界从此进入一个高速发展的时代，以致于当时人大多无法充份理解其变化的意义。到了二十世纪八十年代末，即使在欧洲最落后的小农根据地之一的保加利亚，小农在人口中的比重也已降到三分之一以下。亚洲国家中的日本，农业人口也从1947年的52%降为1989年的23%。[1] 不过，到上个世纪末，整个地球上仍然还有三大地区的人口依旧主要是小农阶级。这三大地区分别是：中国、南亚及东南亚的大陆地带、撒哈拉沙漠以南的非洲。按照世界银行的分类，世界上所谓的“低收入经济”基本上都在这三个地区。　　

　　程晓农（以下简称“程”）：二十世纪是人类探索社会进步和发展模式的世纪，中国在这个过程中经历了巨大的起伏和变化，也承受了重重磨难，到现在仍处在制度转型和现代化的探索期。关起门来，中国人尽可以忘却“大跃进”和“文革”时代的荒唐，为过去二十年当中终于有了明显进步而欢欣鼓舞；但打开“窗户”看世界，似乎值得骄傲的成功就不那么多了。最常被提起的“成就”，似乎就是“中国以有限的人均耕地养活了占世界五分之一的人口”。其实，乾隆末年中国人口占世界的三分之一，农产量居世界第一。[2] 而那时的英国，若不是有北美大陆为它消解了被马尔萨斯看作灾难的人口压力，恐怕就内乱丛生，没有办法外拓疆土，成为让世界各国仰视的“日不落帝国”。所以，如若以“养人”论“成就”，那清初至中叶的康乾盛世岂不更“辉煌”？中国当下的进步究竟若何，可以用少数繁华的都市经济自夸，但如以多数民众的生存状态为判断依据，那么在当今的中国就绝不能离开农村问题谈社会进步。　　

　　何：如果认真观察，就会发现亚洲有两个巨型国家没有完全享受到二十世纪文明的伟大成就，小农阶级异常顽强、艰难竭蹶地存活下来。这就是位于南亚次大陆的印度与位于东亚的中国。不管这两个国家的政府如何努力，这两个国家的小农阶级始终高居总人口的70%以上。这就使得这两个国家与以往历史时代相连的脐带始终不曾完全断开。　　

　　比较这两个国家，会发现许多令人惊异的相似之处。首先，两国都有数千年悠久历史，曾以辉煌灿烂的古代文明傲视世界，并且同入世界四大文明古国之列。更可惊异的是：两国的历史文化在被现代文明消解的过程中，不但未被创造性地转化成为两国现代化进程中的精神资源，反而成为一种异常沉重的现实负担。其次，两国都是超级人口大国，中国总人口位居世界第一，印度则“荣膺”第二。不过让中国略感安慰的是：据说由于印度的计划生育政策不如中国严厉，二十年后有可能成为世界第一人口大国。迫于人口压力，两国受过高等教育的人为了寻找更好的生活，均喜欢以留学的方式外迁，中国的下层民众则还喜欢采用高风险的偷渡等不合法方式外移。将保障移民权利列入宪法的美国则成为两国移民的首选之地。在美国留学生里中国人数量最大，其次则是印度。现在美国的高科技公司中许多技术人员都是印度人与华人。再次，两国奉行的政治体制虽然不同，但同样陷入了高度腐败的泥沼。在每年“国际透明组织”的排名当中，两个国家的腐败程度总是名列前茅。印度的腐败因新闻开放而为世界所熟悉，这有瑞典经济学家冈纳.缪尔达尔《亚洲的戏剧》为证。而中国则“明智”地坚持不完全开放，所以尚未成为国际上研究腐败的经典对象。　　

　　中印两国还有一个共同现象：少数大城市高度繁荣，广大农村周边地区则极其落后。不过中国近二十年改革过程当中冒出了少数新兴小城镇，印度这类新兴小城镇相对较少。由于宗教原因，印度的城市大街上到处都是圣牛的“遗矢”，气味难闻。中国人则可以骄傲地宣称：中国的几个用来装点门面的“现代化橱窗”城市相对要乾净靓丽得多。比如，深圳就因很“明智”地没让国际花园城市的评委们观看臭气熏天的深圳河、新洲河，得以评为世界花园城市；而印度就没有评上世界花园城市的“现代化橱窗”。可以说，中印两国的人口与资源状况注定了它们要拖拽着“小农阶级”这个前现代社会的庞大尾巴进入本世纪。　　 

　　程：与南亚和非洲国家不同的是，中国过去五十年里为了现代化进行过惊天动地的制度试验，但并未因此而把中国从世界上的落后组群中拽出来。中国尝试过农业集体化，乃至其最高形式“军事化作业”加“大食堂”，付出数千万条人命的惨重代价后，才又在现实的巨大压力下，重新退回农业的个体经营模式──人口压力也迫使中国没有办法推行农业现代化，否则被从土地上抛出来的农民将无处可去──这一期间，中国曾经有过上千万农民离乡进城的“大跃进”式工业化，也推行过县县“五小工业”遍地开花，旋又发展出乡镇企业“离土不离乡”的现代化模式，最后还打开多年锁闭的国门请来了港台资企业。这种种措施无非是一个目的：为成千上万的过剩农村劳动力找到谋生之路。　　

　　尽管八十年代前期因农村改革创造出的一次性制度变迁效应，曾产生了短暂的农村经济繁荣，但这些很快就成了昨日黄花。城市经济的发展始终无法充份吸纳数亿农村剩余劳动力，科技进步使得企业迅速从劳动密集型向技术及资本密集型过渡，企业对劳动力的需求相对减少，而来自传统农区、完全未经任何现代技能训练的低素质劳动力也无法适应科技化时代的技能要求。从九十年代后半期开始，大学毕业生分配日益艰难，中国又过早出现了“知识型劳力过剩”现象。为了避免“毕业即失业”的困境，不少大学生选择“考研”这条途径以增加“就业资本”，近四年来每年“考研”的学生数量都以30%的速度递增。有人将此现象戏称为“就业问题缓期三年执行”，而近两年来大学大量扩招本科学生其实也具有这一功能。在此大背景下，农民、农村和农业这个习称“三农问题”引发的种种社会矛盾又再次突显出来，让社会重新感受到中国现代化的“陈年积痛”，也让一切真正关心中国现实的研究者们痛感“三农问题”仍然是中国现代化进程中的一个基本难题。　　

　　何：中华历史几千年，农民一直占据人口的大多数，安农则安天下，而安抚农民最根本的措施就是“驱农归田”，让农民有田可种。而现在种田却成了一件边际收益为负值的产业。世代务农的农民突然发现，不种地无以为生，种好地也未必得益，甚至多种不如少种。号称“湖广熟，天下足”的鱼米之乡的湖北与湖南洞庭湖地区的农民，有不少已离家外出，做各种营生谋生，土地因此撂荒。[3] 湖南省涟源市枫坪镇金家村全部耕地只有869亩，人均耕地只有0.72亩，比最低生存保障线还低0.08亩，但因种田无法养活自己，该村家民纷纷离家外出，抛荒土地多达130多亩。而整个枫坪镇抛荒土地就高达1,500多亩。[4]　 

　　有人具体记载过乡下亲戚算过的一笔账目：一个农民家庭4口人，种了6亩地。由于山区自然气候原因，庄稼人都是靠天吃饭；1999年，该农民家庭只收了400多斤半仁麦子，去年收成好些，4口人总共收了3,000多斤麦子，麦价1斤0.34元，也就值1,000多元，而光买化肥就花去200多元，况且还要留下2,000多斤麦子充口粮，剩余1,000多斤卖不到500元；而村提留、乡统筹、义务工、劳动积累工、农业税等等，每人需上交153元，4口人就是612元。为此作者的表哥感叹，农民辛辛苦苦种了一年地，种田的收益还没有支出多，上交款还得靠卖猪和出外打工的钱补贴。更让农民委屈的是每人65元的特产税，当地的“上级”强迫农户人均种0.4亩辣椒地，以便据此收农林特产税。但遇上好年份辣椒每亩的收入才300多元；若遇到天旱，往往绝收，可是乡政府仍然强行照收种植辣椒的特产税。在此情况下，农民都想退责任田。[5] 这种情况在全国各地都程度不等地存在。只是在非农产业发达的地区，农民的承受力略强一些而已。　　

　　程：其实，农民收入的下降早已出现。我在1996年发表的一篇论文中就曾指出：经笔者分析全国各省农民1987年到1994年的人均实际收入（即扣除了物价上涨的影响、可以在各年之间比较的收入）后发现，从1987年到1994年，只有福建、广东、浙江、黑龙江四省农村居民的实际收入增长速度勉强赶得上全国城镇居民的收入增长速度；在全国乡镇企业最发达、农村居民最富裕的广东和浙江，1994年当地农村居民的人均收入仅及全国城镇居民平均收入的一半；而安徽、新疆、宁夏、湖南、贵州五省区的景况则是今不如昔，这些地区农村居民1994年的实际收入不是比1987年还少就是和1987年一样、毫无增加。[6]　 

　　此后越来越多地区的农民收入增长陷入停滞不前甚至有所减少的境况。最近国家统计局开始承认，农村居民的收入增长明显放慢，有时只有两三个百分点。事实上，从一些来自乡村基层的报导看，就连这个官方数据也有很多水份。许多乡镇长、县长为了呈报政绩，往往人为地夸大农民的收入。甚至当农民的田产收入下降时，有些基层干部就按照农民家里有几棵果树、有几只母鸡来计算一年的最高产果量和下蛋数，好凑出一组“增长”的农民家庭收入，至于母鸡实际上下了多少蛋、果树是否年年都能结那么多果子，这些干部就不管了。有经验的经济统计专家都了解，统计局的农民收入统计一般都有高估的倾向，若以此来估计全国农民的消费能力，会出现明显的偏高误差。这一点，其实可以依据农村消费品市场需求多年不旺这一事实做出侧面判断。　 

　　另一方面，近年来农民务农的现金收入呈逐年下降之势，统计局为了“突显”农民收入的增长，比较喜欢用“农民人均年纯收入”这个指标，而不太愿意比较“农民现金收入”这个指标。因为使用“农民人均年纯收入”指标，就可以把农民自产自用的农产品折价计入；即使农民手头的现金越来越少，只要把他们家中的存粮数根据需要计入收入统计，就仍然可以“凑”出一个农民收入“增长百分之一至二”的数字来。由于近年来农产品价格一再下跌，农民如将收获的农产品全数出售，将严重亏本，他们只好暂时把农产品囤在家里。越是以农业为主的省区，农民纯收入中这一部份无法变现的“收入”所占比重就越大。如果不是有上亿农民四出打工，给他们的家庭带回一点现金收入，那么许多农民家庭恐怕连应付摊派的现金都拿不出来。　 

　　当都市里的人们畅想着新世纪的小康生活时，大概没有多少人会意识到，由于农村经济陷入困境，中国的都市繁荣其实是非常脆弱的。如果不能从九亿农民的现状出发去认识中国的问题，而只从几个繁荣的大都市出发认识中国现代化问题，完全有可能误判中国社会经济形势的大局。　 

　　何：农民不愿意种地，这可是中国历史上从未出现过的新问题。由此我想到了中国一向很重视的史学今日之命运：中国文化主流共分经史子集四大门类，史的地位仅次于经，侍讲官给皇帝讲经之外还必须讲史。然而这门学问到近二十年里却一败涂地，陷入无可挽回的衰落状态。究其根源，主要原因恐怕就在于史学藉以立身的功能──“以史为鉴，可知兴亡”这时已经丧失了，当今社会已经无法从历史中找到任何可供参考的统治经验与制度借鉴，于是史学也就成了道道地地的“死学”。以农民问题为例，二十五朝“安农”的历史经验，在今天恐怕都已经没有多少借鉴意义。时移势易，这些新时期的新问题还得依靠我们自己摸索解决。　 

　　中国的“三农”问题确是任何研究中国问题的人都不能回避的。“三农”问题解决不好，再发达的城市经济也只是漂浮在小农经济汪洋大海上的一小块绿洲，大海风涛一起，绿洲也就会随着倾复，这已经是近代史以来几次大的农民革命留给我们的沉痛教训。　 

　　乱摊派令农民处境雪上加霜　　　 

　　程：近年来，让人非常痛心的是，正当多数农民处于生活艰辛的状态时，县乡两级干部的腐败以及对农民的横征暴敛，把农民种田的微薄收入搜刮一空，农民的不合理负担之重前所未有。由于这方面的情势相当严重，因此国内媒体有时也披露一些局部事例，有的甚至说，“三提五统”快把农民压垮了。　

　　何：农民负担问题是一个非常严重的问题，农民上交的各种税费相对于农民所得的各种收入来说确实太重了。各种税费太多，其中许多属于乱收费。农村里流行一句话：“一税轻，二税重，三税无底洞”，这里的“三税”指的就是乱收费。许多地方农民对抗的其实就是乱收费。　

　　农村为什么要乱收费？虽然地方政府经常以补充民办教育经费等作为增加税费的堂皇借口，实际上主要原因之一是要供养乡镇干部。中国的政权历来建制到县，改革开放后解散了人民公社，对乡一级组织的定性一直不很确定，到了现在实际上已经将乡镇政府变成了拥有实体财政的一级政权，甚至还变换形式向村一级延伸。对应着从中央、到省、县政府庞大的机构设置，乡政府逐年膨胀，也设立了条条林立的机构部门，这些部门又派生出大大小小的一批事业单位和所属企业，吃闲饭的人越来越多。它们都打着为农民服务的旗号，但是实际上往往是以此为名，强行向农民要钱来养活自己，形成了庞大的利益集团。即使是在村一级，也有很多人利用各种关系跻身此列，成了“不穿官服”的官吏与准官吏。《中国经济时报》登载过一位老农写给中央领导的一封信，这位老农谈到，二十多年前，他所在的乡只有30多位干部，现在却有300多位。要养活这数量日益庞大的干部，钱从哪里来？最后必然是从农民身上刮。　

　　一些地方形式上设立了农民“负担卡”制度，目的是为了把摊派透明化，减少乱摊派。1997年，江苏省通州市曾就农民负担问题做过一次专题调研。该市农工部部长指出，近年来农民负担增加的绝对值很大，有些乡镇把不该列入“负担卡”的服务收费和其他收费统统列入负担卡，如联防费、农机管理费、广播收听费、合作医疗费个人支付部份、自来水建设费、有线电视建设费等。这就大大扩大了依照正式文件规定农民本应负担的费用。　

　　程：问题的症结其实不完全是地方政府胡作非为，中央财政敛得太多、不顾基层财政的困难也是一个原因。1994年实行税制改革后，中央财政明显宽裕了，花起钱来不再象八十年代那样束手束脚，但地方财政的份额却相对收缩了，其财政收入不足以养活省、县、乡几级政府日益庞大的官员队伍。过去几年中，越来越多的县级财政已不能按时发放工资。在集权体制下，地方财政收入短绌的结果，必然是省财政挤县财政、县财政挤乡财政，最后造成了县、乡两级财政入不敷出。于是，县、乡政府就必然要把日常开支的很大一部份转嫁到农民头上，用税外摊派的方式强迫农民们养活基层官员。　

　　虽然一些地方的乡镇政府也试行过所谓的“机构精简”，但干部人数并未减少，只是把一批可以创立收费名目的行政机构从财政预算列支改为“创收自养”。这表面上减少了党政部门内列编开支的正式官员人数和机构数，但同时却形成了许多靠乱收费、乱罚款为生的准政府机构(如乡一级的计划生育办、司法所、民政所等)，为这些机构借行政管理和公共服务为名搜刮民财打开了“合法”的大门。这些机构本来是行政管理部门中必不可少的提供公共服务的部门，政府让农民缴纳税收的理由就是为了要支撑这些部门的运转，而这些部门既有财政支持，则提供公共服务时就没有理由乱收费，至多只应收很少一点业务成本费，这是世界各地正常国家的普遍情况。而现在中国一些省份却把这些必不可少的公共服务部门“改革”成完全靠收费养活的准政府机构，从而省下正常税收去养那些多余的、没有理由收费的机构和干部，这实质上是强民所难，借社会对公共服务的需要而转嫁公共服务成本，向农民变相收取“公共服务税”；同时也“逼良为娼”，引导着这些提供公共服务的行政机构借服务为名、行搜刮之实。结果一些机构为了提高其干部的收入或增加买车配手机的开支，而将为民服务的本职工作变成了趁机敲诈勒索，出现了许多光怪陆离、匪夷所思的现象。例如，司法所盼望农村里的司法纠纷越多越好，民政所则希望农民离婚多，这样他们才有机会多“创收”。更荒唐的是，计划生育部门一面抓人刮宫结扎，一面又盼着农民计划外怀孕；村里有人赌博了，乡派出所反而暗暗高兴，因为这样才有理由对农民处以巨额罚款，为该机构的人员多发钱。这些情况早在五年前就日益普遍化，1996年有学者突破县乡干部的阻挠，深入河南各地农村调查，发现了大量这类实例。[7]　

　　只要这支庞大的编内、编外官员队伍存在一日，地方政府就必然多方设法摊派。中央政府对此其实心中一清二楚，下命令严禁摊派，其实往往不过是表面文章，明知禁而无用的。而且，庞大的县、乡几级编内、编外干部不但要吃饭花钱，甚至也想向沿海繁华地区的官员消费水平看齐；他们不但想过上“小康”生活，还想在新世纪里生活水平再上一个台阶。例如，七、八十年代乡镇长们平时多住在办公地点的宿舍里，他们的家基本上在当地或附近，步行或骑自行车就能回去；而现在全国的乡政府负责人九成居住在县城，每天坐着公家的汽车从县城到乡政府上下班，所化费的购车、养车、司机、汽油费一年就达数千亿元。现行的基层财政预算不可能包括这笔庞大的开销，最后其中的一多半必然以各种名目转嫁到农民头上。于是，为了乡镇长们“腿上的现代化”，全国农民一年收入的几分之一就填进去了。两年前《中国改革报》等报纸批评过这个现象，中央政府似乎也呼吁过“要解决公车私用”的问题，不过，一涉及到各级干部的切身利益，这方面的改革就照例是雷声大雨点小，最后悄无下文。　

　　当前全国乡、镇、村吃“三提五统”的脱产人员已达1,400万人　 

　　[8]。即使不再从农民中吸收新干部，光是每年安插复员转业军人、大中专技校毕业生等，就必然增加上百万人。据国家税务总局科研所的张培森、刘佐分析，各级政府的乱集资、乱罚款、乱收费、乱摊派数额，早在1996年就已占到国内生产总值的10％，与正项税收的规模相当。[9] 五年来这个比例又大幅度上升了。这个惊人数目中很大一部份就着落在农民身上。所以，从九十年代初起农民的负担就逐年加重。据统计，从1990年到1995年，农民人均承担的各种税收、集体提留等费用，年均增长幅度高达18.1%，是同期农民收入增长幅度的一倍多。[10]　　

　　《黄河边的中国》一书的作者曹锦清记述过河南省太康县一个“既有经济头脑，且很有些思想”的苹果园主刘某1996年对他说过的话：“税收既多，又重，摊派的名目，多得没人搞得清楚。事实上，乡、村干部从来不向农民说清楚，沉重得令人无法忍受。每年夏收、秋收刚一结束，乡干部便带着乡派出所公安人员进村催征，压得老百姓喘不过气来。我可以这样说，这些年来，老百姓一直生活在惊慌、恐惧当中。”[11] 这反映出可怜的中国农民的心声，听起来好像是时光倒流到了民国时代。可惜国内的媒体很少能登出这样的声音。　　

　　何：国家统计局农村社会经济调查总队1999年公布过一个调查结果，全国农民纯收入中平均有5.2%以税费形式交给了国家和集体，另还有其他各种摊派负担，占纯收入的比重是：东部省份为3.5%，中部省份为7.3%，西部省份为5.5%；越是经济不发达的地区，这类摊派对农民造成的负担也相对越重。[12] 政府规定“三提五统”的征收绝对额不能超过上年农民人均纯收入的5%。对经济情况相对较好地区的农民来说，支付这个数额问题不大，而且可能也觉得负担不重；比如，广东地区将近一半农民不再务农，对于这一群特殊“农民”而言，这些税费确实不算什么沉重的负担。[13] 但是目前全国农村还有52%的农民家庭仍然处在勉强温饱的状态，对这些低收入户来说，纯收入中自种自收部份本来就大，现金收入很少，占纯收入5%的税费很可能就会占其微薄的现金收入的几分之一。因此，对经济发达地区的农民来说不是个负担的税费，对于全国一半以上的农民家庭却是个实实在在超出了承受能力范围的负担。　　

　　江苏省通州市人大常委会财经工作委员会曾很认真地撰写了一份“关于全市农民负担情况的调查报告”。由于报告的执笔者非常认真务实，报告内容与通常的官样文字不同，能够反映出农村中明文规定的“三提五统”之外的乱收费情况。该报告透露了一条很重要的信息：加重农民负担的并非只是乡村两级组织。该报告透露，据对12个乡镇的不完全统计，1997年农民负担的绝对值平均增加了40%，最多的乡镇增加74.6%，高出农民人均纯收入增幅20个百分点左右。有的农户当年的负担总额比上年增加几倍。产生这种情况的主要原因是：第一，一些乡村填报的农民纯收入数字水份较大，收入数虚涨，提高了农民的实际负担系数，因而加重了农民负担。第二，乡镇以上各级政府兴办的各种工程项目建设，也程度不同地增加了基层和农民的负担。如公路工程等，每个乡镇要负担几万元，多的近百万元，这些钱有的乡镇用“以资代劳”集款，有的乡镇则按每位劳动力或人头收取。第三，文件规定之外的负担过重。如各项捐款、“两化”达标、农村改造饮用水系统、平坟复耕费、适龄青年征兵费、联防治安费、教育集资、借资等等。虽然这些大都是为民办的实事好事，但都超出了当地政府本身的财力，一般都要靠强行摊派才能进行。[14]　 

　　通州市人大还算是关心农民利益的，而有的地方政府简直就贪婪得无法无天。例如，安徽省枞阳县钱铺乡政府为了搜刮民财甚至非法设立本地的“私税”：不管农民有没有收入，按人头强收“个人所得税”；不管农民是否生产“特产”，一律征收“特产税”；实在编不出别的名目了，还要硬设一个“其它收入税”。[15] 这种现象显然不是个别的。　　

　　许多乡镇政府一方面非法乱设税费、搜刮民财；一方面到处举债，以致于乡村政权组织过度负债，而严重制约着农村社会经济的正常发展。据对湖南农村全省乡村负债问题进行的调查，1998年湖南全省乡村政权组织负债总额已达59.3亿元，负债乡村政权的比例高达88.4%，平均负债额达200万元。这些负债主要是为了应付这样一些开支，公款私用、挪作他用、挥霍型的小车开支、租车和招待费用等，甚至还有乡干部利用公款给三陪小姐配BP机的支出。[16]　 

　　现在，很多地方的农民靠农业收入已经难以支付摊派费用了，他们往往要靠外出打工的收入来支付摊派。这不仅标志着当地的农业已经难以支撑庞大的乡村政府的开支需要，而且意味着，很多内地乡村政府的摊派已经通过外出民工的腿延伸到了沿海地区，通过对本地籍民工的外地非农产业活动征收税费来维持其开销。据报导，湖北省监利县某村村干部甚至“远征”海南省海口市的一个垃圾村，向举家到海口拾垃圾谋生的本村村民催要摊派款项。[17]　 

　　由于农民不堪重负，全国已发生多起农民对抗乱收费的事件，农民与地方政府的对立越来越严重，在与政府对立的过程中也出现了新型的“农民领袖”，他们是当地农民利益的代言人，挺身而出表达农民的利益要求与其他呼声。[18] 《南方周末》去年的一篇报导曾引起轰动：江西《农村发展论丛》杂志社印制了一本增刊，名为《减轻农民负担工作手册》，搜集了各种中央有关农业政策的红头文件，以便农民据此掌握哪些收费属中央规定要征收的，哪些属于地方自定的乱收费，结果该刊却被当地政府视为“反动刊物”，该杂志主编只得流浪在外四处躲藏。[19] 四川省重庆市巫溪县渔沙村上百村民曾为逃税而躲进深山，一位农妇因不堪重负而自杀。[20] 可见乱收费在农村已成为“猛于虎”的苛政。　　

　　程：近几年来，农村基层干部与农民的最大矛盾就是摊派和反摊派的矛盾。农民的日子越艰难，对摊派的反弹也越大。为了从农民家里搜刮到足够的财物，许多乡政府专门养了“收粮队”（类似于“二警察”）之类的队伍，以便用暴力强迫农民交纳摊派。在乡政府和农民之间出现了“正反馈”式的“循环”：农民越是反对摊派，乡政府就越需要扩大强行实施摊派的队伍和干部人数，而这又相应增加了摊派的负担，必然会引起农民更强烈的反对；农民与基层政府之间的矛盾冲突越多，上级政府就越倾向于扩大基层干部的人数和强化基层政府的功能，而这势必进一步加重压在农民头上的摊派负担，使得农民与基层政府之间的冲突更加激化。这种“官逼民穷”的“恶性循环”只会导致官民两败俱伤的结果，随着基层政府机构的寄生性和掠夺性特徵日益被农民所认识，矛盾和冲突必然逐渐积累起来，朝着爆发点逼近，从中不可能导出良性的社会效应。　　

　　农民贫困的根源在哪里？　　　　

　　何：从政府颁布的统计数据来看，自1997年以来农民收入就转入了低增长阶段，1998年农民的现金收入出现了多年来的第一次零增长。[21] 2000年国家统计局农调队报告说，在上海市城市居民人均工资达到16,641元、北京达到14,054元的今天，1999年全国农村居民人均年纯收入仅为2,210元，其中52%的农村家庭人均年纯收入不到2,000元，尚处勉强温饱阶段；另有26%的农村家庭人均年纯收入在2,000元至2,999元之间，算是温饱有余。[22] 由此观之，在全部农村人口中，勉强温饱的农村家庭大概占将近四成多。有人将中国农村的贫困归结于农民负担太重，其实这只是问题的一个方面。因为即使农村税费改革完全到位，也只能减轻农民负担，却不能解决农村总体上的贫困问题。中国农民总体贫困的根源其实并非负担太重，而是农业人均产出低，人均剩余少。　　

　　中国是个农业大国，如果光看有关部门颁布的种种总量数字，或许会让人产生沾沾自喜的感觉。例如，当回顾九五期间农业生产能力稳步提高时，报纸上介绍说，九五期间我国粮食产量年均达50,485万吨，基本稳定在5亿吨以上，油料、糖料、肉类、水产品年均产量分别为2,320万吨、8,968万吨、5,353万吨和3,730万吨；从总量上来说，我国农产品产量稳居世界首位。[23] 这个“首位”能说明什么问题呢？比较各国经济水平的高低不是玩总量数字的“比大小”游戏。自从人口学成为一门学问之后，人们就已懂得，要按照人均占有财富量和人均生产率来衡量一国的社会财富和经济实力。如果将上述总量数据按中国人口总数计算平均数，或者按中国农业人口计算平均数，我国单个农业劳动力生产率低下这一事实就无法回避。仅以粮食一项来计算，三亿多农业劳动力生产5亿吨粮食，人均三千斤而已，其中三分之二以上要用来养活九亿农村人口，每个农业劳动力能够出售的余粮不过几百斤。那些“宏大”的总量数字完全不能掩盖中国是个农业弱国的真相，“农业总量大、人均剩余少”从来就是个突出问题。　　

　　自从二十年前恢复小农经济以后，解除旧体制的束缚曾一度带来农业的繁荣，1979年至1984年农业在国内生产总值中的比例比1978年高了好几个百分点，这实际上主要是人民公社时期被压抑下去的生产率的反弹。八十年代中后期以来，农业中累积的各种积弊正在逐步释放出来，这些积弊包括：生产手段落后，亩产达到极高水平的情况下边际报酬严重收缩，劳动力生产率太低，农村社会组织形式落后等许多问题。因此，中国农业逐渐又现出疲态，在国内生产总值中的比例一路下滑，1998年仅占18.0%[24]，有关材料显示，近几年这一比例一直未变。与此同时，国家从农业当中再也得不到多少积累，1999年国家财政通过各种途径从农村收上来的是1000个亿　 

　　[25]，而当年的国家财政收入突破10000亿元　 

　　[26]，也就是说，农业这个中国劳动力投入最多的第一产业对社会的贡献额只占国家财政的十分之一。事实上，收上来的这点农业税甚至还比不上返还到农业口的农林水利等财政投入。改革后中国农村的经济体制大体上恢复到市场调节为主的正常状态，从经济能力与技术上来说，中国不是没有可能实现农业生产现代化。为什么仍然坚持实行这种以家庭为单位的小农耕作模式，主要原因就是人口压力。　

　　程：任何社会的分配与再分配都只能建立有剩余的基础上，按照中国农业这种低效益的产出，农民连维持自己的生存都是个大问题。占总人口70%的农村人口和占劳动年龄人口50%的劳动力，是无法依赖在国内生产总值中仅占18%的农业养活的。农业问题专家温铁军先生指出：随着人口增加，我国9亿农民人均0.1公顷土地仅够维持生存，1998年纯农业收入产值达到13839亿，但人均只有1537元，扣除2/3自给自足部份，实际收入只有约500元；因此可以认为，大多数传统农业的种植业亩均收入扣除固定成本和活劳动成本已经是负值，农业本身谈不上剩余；但是在80年代农民收入增加时期建立的农村上层建筑必须获取农业剩余才能维持，于是就出现了竭泽而渔的乱收费现象。[27]　

　　何：其实农业不能产生剩余于中国来说并不是什么新问题。剑桥学派的埃德温.坎南提出的适度人口思想就是指劳动力与土地面积之间必须保持一个合适的比例。他指出：在任何一定时期，在一定土地面积上生产而获得最大生产率的人口是一定的。换言之，在既定时间里，其它条件不变，随着劳动的增加，收益会按比例递增；但当劳动增加到最大收益点时，则收益不再增加，与最大收益点相适应的人口数量就是一个社会最合适的人口数量；当劳动的增加超过这一定点，则收益会按比例减少，出现边际报酬谢递减现象。美国华人学者黄宗智先生在他的《华北的小农经济与社会变迁》一书里就专门用中国华北地区的资料论述过“高水准均衡陷阱”的概念，其含义是，中国由于劳动力过剩，以致于农业耕作集约化到了边际报酬收缩的状态。我在《人口：中国的悬剑》一本书里也专门谈过这一问题，并专门引过包世臣《郡县农政》一书的记述：“凡治田不论水旱，加粪一遍，溢谷二斗；加做一工，亦溢谷二斗”。包世臣谈到，水田一亩需要八九个工，按亩产1.5石计，加做一个工只增产三十分之一；在复种的情况下也差不多，种双季稻只比单季稻增产20-35%。也就是说，早在清代就有人意识到，单位面积产量不能与投入的劳动力按同比例增加。　

　　与其他农业国迈向工业国的国家现代化进程相比，中国存在着一个相当独特的现象，在农村耕地面积总体减少与人均耕地降低的同时，农户总户数却在增长。这一现象正好与户均耕地面积加大的国际趋势完全相反。1978年，中国耕地面积为99,938.5千公顷，人均1,030平方米、户均耕地面积5,730平方米；到了1995年，在耕地面积下降了4.5%、变为94,970.9千公顷时，人均面积却锐减24.3%至780平方米，户均面积锐减28.8%至4,080平方米。[28] 这个惊人的下降速度导致的直接结果就是，农户经营规模继续缩小，农村剩余劳动力继续增加。这种耕作规模小型化距离现代农业所要求的农民人均耕种面积相距越来越遥远。　　

　　有人曾经这样比较：按目前德国的营养标准衡量，一个德国农民平均生产55个人的食物消费量；而中国是65%的劳动力（全部人口的28%）直接从事农业生产，这意味着一个中国农民平均养活不到4个人──相当于他自己的家庭人口数──而摄取的热量与蛋白质却比德国的水平低得多。这一计算以中国农村家庭平均4口人为依据，实际上农村家庭平均人口高于5人。我再补充一点：如果要是计算养活中国农民所需要的生态成本，应该说他们可能是世界上最昂贵的劳动力。比如在大小凉山地区，养活一个人需要铲平几座山头的草木才能种出一些小马铃薯供吃与做燃料。有的环保人士到西南与西北地区考察，看到此情此景时惊呼“一个人等于一台铲草机”！所以，片面强调我国劳动力价格低廉其实是个思维误区。衡量劳动力价格不应只考虑劳动力可能得到的微不足道的货币工资，而必须按生产及维持这些人民的生活并使整个经济付出的实际代价来衡量。　　

　　由以上分析可见，中国农村总体贫困的根源是农业生产率低，人均剩余少，而“乱收费”问题无异于雪上加霜。我国长期以来进行的所谓“扶贫”，实际上就是那些资源禀赋太差的贫困地区的人们“依靠喂奶过日子”，即通过国家力量进行的财政转移支付维持生存。从中国农村的现实状况出发，只能得出一个结论，在中国农业生产状况没有大的革命性进步的情况下，就算乱收费问题解决得比较到位，也无法从根子上解决中国农村总体上的贫困问题。　　

　　农村剩余劳动力何处去　　　　 

　　程：过去五十年中将近一半时间因推行强制农业集体化使农业低产、农村贫困的局面更加严重，但由于同时实行了严格的户口和迁徙管制，农民被束缚在祖辈居住的村子里，再穷也只能干熬着。八十年代初，农村改革彻底抛弃了严重束缚农民经济和人身自由的人民公社体制，农业生产力迅速回升，农民也多少有点陶醉在失而复得的小农田园梦当中。但很快中国的一个致命问题──人口与资源比例严重失调──就重新暴露出来，农业收益递减，对农民的摊派日益加重，逼迫着越来越多的农民另寻谋生之路。农村剩余劳动力如何转移，成为一个关系到中国社会转型能否成功的关键问题。　 

　　何：过大的人口压力使得中国近三百年来经济增长的成果几乎被新增人口蚕食殆尽。原来的人民公社体制按人口分口粮的机制大大刺激了农民的生育欲望。改革之初，实行家庭承包责任制以后，生产积极性获得提高后的农业生产率提高也模煳了大家的人口危机意识。后来认识到这一问题时，大家也以为只要推行人口城市化，就会逐渐缩小城乡经济的二元对立。我记得那时候美国发展经济学家刘易斯的《二元经济论》是大学里经济学专业学生最欢迎的书，勃兴的乡镇企业对农村剩余劳动力的吸纳也激起了大家心中的无限希望。中国农民的所谓“三元就业模式”──指农业、乡镇企业、跨区域流动就业──也就是在这时形成，并被大家视为消化农村过剩劳动力的一条长期有效的途径。　 

　　在城市就业还不算非常艰难的1998年，据对38个县市的调查，农民外出就业占农村劳力的六分之一；在低收入县市，外出就业占农村劳力的20%，相当于当地非农就业的85%；而在高收入县市，流入劳力相当于当地劳力的28%，当地乡镇企业职工的67%。1989年至1996年这些县市外出的农民工共寄带回家乡348亿元；在22个低收入县中，1996年带回乡的资金为45亿元，1989年至1996年寄带回乡资金达220亿元。[29] 从全国来看，1998年农村劳动力在非农部门就业约占三分之一，农民收入中来自农业的部份占57%，来自非农部门的部份已达43%。[30] 经济发达地区的不少农民已告别土地，如浙江农村早在1996年就已有55%的劳动力从事非农产业，到1998年，转向第三产业的劳动力人均收入已超过8,000元，其中交通运输业和商业饮食业劳动力人均收入超过万元，是农业劳动力人均收入的4倍。[31]　 

　　程：中国的情况与一般发展中国家有所不同，由于人口基数过于庞大，而农村人口增长率又相当高，所以按通常速度推进的城市化进程始终无法解决农村剩余劳动力的就业问题。其他发展中国家经过一段城市化过程后，农村劳动力就逐渐转移到城市经济部门去了；而中国的城市经济部门本来就一直面临着连城市劳动力都无法充份吸纳的困境，这样农村劳动力的出路在很大程度上就要指望在乡镇企业中就业，使得这成为三元就业中相当重要的“一元”。而乡镇企业因其对中国农村剩余劳动力的吸收，也成为中国经济改革中一项引以自豪的成就。　 

　　1996年是中国乡镇企业吸收农村劳动力最多的一年，超过1.3亿人。[32] 此后，随着环境问题与可持续发展问题的日益突出，乡镇企业的种种弊端尤其是对环境的破坏等问题日益突出，开始面临从粗放型向集约型的调整、收缩、整编、改制、淘汰，在这种情况下，近年来乡镇企业连续关闭裁员，不但不能吸收多少新的农村劳动力，相反却吐出了上千万劳动力。这就使得离土不离乡这条路对于广大农村低素质劳动力来说，已经不再是一条畅通的坦途。1996年以后的三年中，乡镇企业的增长率都低于18%：1997年是17.8%，1998年是17.5%，1999年已经跌到14.2%。与此同时，吸收农村剩余劳动力的能力也日渐枯竭，1996年以后的三年当中，乡镇企业的就业人员以每年500万人的速度在减少，所以现在乡镇企业的实际就业人员已经低于1.2亿人。[33]　 

　　正当乡镇企业开始吐出农民工时，城市吸收农民工的大门也同时变窄了。九十年代中期以前，政府一直用银行贷款喂养低效率、高浪费、缺乏活力的国有企业，虽然暂时维持住了表面的经济增长和城市就业，并得以回避国有企业改革这一在意识形态、社会控制政策诸方面令政府极为头痛的任务，但却埋下了银行坏帐高筑、风险丛生、金融系统可能崩溃的隐患。九十年代下半期，为了挽救金融系统免于崩溃，政府不得不部份放弃了对国有企业的保护政策，结果国有经济部门立刻陷入难以自拔的困境，数千万国企职工陆续下岗。为了减轻城市就业压力，四个吸收农民工最多的大城市北京、上海、广州、深圳都出台了一些规定，要求企业雇佣劳动力时必须按比例接收本地居民，从而限制外来劳工的就业机会。　 

　　乡镇企业的这一波衰退并不完全是经济形势周期性变化的结果，还有更深层的体制原因。过去二十年中，乡镇企业的快速发展背后有一只基层政府的“手”在推动，这曾一度被一些学者视为中国乡镇企业发展模式的优势，现在却可以看出，这只“手”也造成了乡镇企业发展中的盲目性和不经济性。一旦全国范围的“泡沫经济”消失了，大批赶“泡沫经济”风头的乡镇企业就难以生存下去。乡镇企业有过一个“成功典范”，即“苏南模式”，现在这个模式却已显现出明显的败像，苏南的基层干部也不得不坦承这条道路的局限性，开始了反思。　 

　　一些经济学家们提出了发展小城镇、提高城市化进程以转移农村过剩劳动力的发展战略，与当前城乡共同面临的巨大而紧迫的就业压力相比，总令人有远水不解近渴之感。而且，中央政府把有限的城市开发资金都集中投入到少数作为“门脸”的大城市，以吸引外资，而内地省县财政早就捉襟见肘，指望地方财政资金开发中小城镇其实是“望梅止渴”。在这种情况下，如果逼着县市地方政府开发小城镇，必然是把开发资金的负担基本上转嫁到农民头上，进一步加重已经超过极限的对农民的摊派，也为地方官员通过市政工程建设中饱私囊打开方便之门。结果很可能是，小城镇建设“虎头蛇尾”，空有道路、宾馆、绿化带，却没有多少能生存发展、吸纳就业的新建企业，农民被挖得更苦，而地方官员的腰包则又鼓起来一块。过去几年不少内地县城开发的结局不恰好证明了这点吗？　 

　　发展经济、扩大就业的核心问题在于企业发展，而正是在这点上，中国目前从上到下都缺乏、甚至不愿意对国有企业、乡镇企业的体制作深刻反思，因此也始终未真正从过去二十年的经验教训中总结出可行而有希望的企业发展模式来。这其实充份反映出“渐进式”改革道路的弊端，即得过且过、短视保守。如果说这是嗜权如命的官员的通病，那么真正的知识分子是不应该跟着“起舞”、一味粉饰颂政的。中国虽然有那么多顶着学衔名望的经济学家，可惜，其中大多数却只是热衷于“奏折”和“圣眷”，很少有人敢于面对这个现实问题说几句真话。　 

　　城乡差距返回原点　　　　

　　程：在发达国家和新兴工业化国家，与小农阶级的萎缩相伴随的是城市化之后城乡差别的消失。发展中国家则是另一番景象，过剩的农村劳动力不断转移到城市中去，城市的高度发展多以农村的衰落为代价，在亚洲国家尤其如此。而一些发展中国家的政府也经常以拥有上千万人口的城市而自傲，中国现在也有不少城市政府把建成百万人口大市悬为现代化的一个目标而列入城市发展规划。值得注意的是，城市人口的这种快速机械式增长，往往也使城市发展陷入一种极端无序状态，造成了发展中国家的“城市病”。不少城市都出现了大量临时搭建的违章建筑，周围缺乏排汙系统，垃圾成堆，成了市容的疮疤；市内交通系统始终跟不上人口的增长，过时的公交系统令居民上下班通勤格外辛苦，而城乡之间的联结更是支离破碎，不少道路出城不久就变得坑坑洼洼，难于行走。　

　　有些发展中国家的政府喜欢用城市里的高楼大厦以及内部装修豪华的宾馆，组装成各种“现代化的橱窗”，炫耀着现代化水平，让国际社会从这些“橱窗”中了解该国的“成就”。不管这些“橱窗”多么漂亮，一个无法否认的事实是：只要深入这些发展中国家的乡村，就会发现广大乡村千孔百疮，成为这些国家难以愈合、正在流血的伤口。最近十年来，中国的城市化建设突飞猛进，由此看中国似乎颇令人振奋。迈入新世纪的中国也拥有了几个堪称现代繁华的都市“橱窗”，如北京、上海、深圳、广州四大最繁华的都市。如果从这些都市居民的眼光去看，居民生活的质量已经进入了讲究养生、美容、减肥的阶段，个人电脑普及率和上网率越来越高，城市国际化的徵兆也日益明显。对这些都市的数千万居民来说，新世纪似乎就意味着生活水平告别“小康”、与发达国家接轨，这自然令人向往，也让人生出对未来的种种信心和美好幻想。媒体围绕着这些都市居民的愿景，又编织出一幅“买汽车、住新房”的“新世纪蓝图”，更是引得连台湾都有人羡慕起来。另外，在苏南、浙东、广东沿海地区也出现了城乡一体化的初兆。但是，中国现代化的脚步一直未踏入广大的内地乡镇。　

　　近年来，中国的媒体出现了一种倾向，关于“大好形势”报导的取材偏重于上述“橱窗”地区，似乎把中国的形像化约成少数都市的面貌了。外国人看了北京、上海、深圳、广州，可能以为这就是跨入二十一世纪的中国。倘若中国人也以为如此，就不免有点自欺欺人了。从一种比较客观的角度去评价新世纪中国的局势，广大的内地农村才反映出中国问题的主要方面，毕竟人口的绝大多数住在那里。中国上述的繁荣地区大约不过有数千万人口，这么一小块地域再繁荣，也不可能带动全国经济。而在占人口百分之九十以上的内地，不光是农村完全沾不上“橱窗里的繁荣”的光，中小城镇的居民现在多半也看不见个人前途方面的“新世纪曙光”。在这些中小城镇，许多家庭的月收入不过数百元而已，只是因为物价低而得以勉强煳口，但失业的人越来越多，儿女们的就业机会淼茫，放眼看去，当地企业都破败不堪，唯有设法挤进政府机关里才能谋碗饭吃。　

　　目前，城乡差距已再度拉大，又回到了改革之初1978年的水平。在二十多年的改革过程当中，城乡收入差距经过了一个马鞍形的变化，七十年代末差距很大，八十年代中期逐步有所缩小，但是从八十年代后期又开始不断扩大，到1999年这种情况就非常明显。该年农民现金收入的名义增长率是1.9%　 

　　[34]，而同年城镇居民的年收入增长率是7.9％　 

　　[35]，在城乡收入增长的差距本来已经非常明显的情况下，10月份国务院又给城市的干部和职工增加了一轮工资，这就进一步扩大了城乡差距。有人算过一笔帐，在目前的情况下，2.7个农民的收入相当于一个城镇居民的收入。如果再考虑到因家庭人口结构、支出结构和摊派等因素，农村劳动力的家庭负担系数高于城市劳动力，农户的收入中要支付生产经营费用乃至投资，而城市居民的收入完全用于消费，再加上农户收入中的三分之一到四分之一被各种摊派夺走，城乡居民的消费能力差距之大是显示而易见的。从国家统计局颁布的数据来看，年均生活费支出方面，中国农村居民有近八成（79.8%）的家庭年均生活费不足2,000元，且集中在500-999元、1,000-1,499元、1,500-1,999元三个档次；只有近两成（20.91%）的家庭年消费支出水平在2,000元及以上，其中2,500-2,999元的占4.39%，3,000-3,999元的占4.07%，4,000-4,999元的占1.65%，5,000元及以上的仅占2.44%。[36]　

　　何：中国农村的贫穷还可以从消费市场的份额上看出。城乡差距再度扩大的直接后果就是农村消费市场的萎缩。70%的农村人口只占有40%的耐用消费品市场与20%的城乡储蓄，而与此同时，却是全国主要耐用消费品行业的生产能力普遍过剩50%。以彩电为例，城市普及率已经达100%，而农村却只有10%。[37] 按照国家统计局的另一组数据，从1995年至1999年，城镇居民的恩格尔系数从49.9%下降为41.9%，农村居民从58.6%下降至52.6%，后者比前者少下降两个百分点。[38]　　

　　程：我也用《中国统计年鉴2000》的数据做过计算，发现1999年中国内地二十个省约7亿乡村人口人均年购买消费品仅574元；沿海省份及都市郊区农村人口约有2.6亿，其人均年购买消费品的数额也仅为1,603元；而京沪两市及广东、江苏、浙江三省的城市居民只占全国总人口的4.9％，他们人均年购买消费品数额达11,819元。也就是说，全国将近1/4的消费品是卖给这仅占全国人口不到5％的两市三省城市居民的，而占全国人口56％的内地省份农村人口只购买了全国消费品的1/7不到。事实上，在两市三省这些中国最富裕的城市里，城市人口的一半也是低收入家庭，消费能力并不高，所以这个关于最富裕城市平均消费力的数据掩盖了人数约在千万左右的中国精英阶层的超级消费能力。从这里可以明显看出，大约眼下全国有1％到2％的人口高居于收入和消费金字塔的顶端，全国媒体上的商品广告基本上是做给他们看的，而占全国人口多数的内地省份农村居民的人均消费能力只是前者的1/25。这就是今日中国之城乡差距，而且这一差距正在继续扩大。　 

　　城乡差距的扩大也与政策上的城市偏倚有关。最近几年来，基本上再也看不到真正对农民施惠的措施，而让少数都市居民的生活“锦上添花”的措施却接连不断。比如，在增加内需的名义下不断动用财政资源给城市居民中“吃皇粮的”人加薪。其实，身居农村的半数国民还处于勉强温饱阶段，他们比“吃皇粮”的人更需要帮助。可是，政府增加国民的收入时，首先想要照顾的总是正项收入不差、额外收入和享受更多的政府官员，而贫困的八亿多农民却被悄悄地“遗忘”了；但提到扩大消费品销售时，就想到要让农民多花钱了，目的不是为了让农民过得好一些，而是要减少城市里国有企业的产品库存。一些都市里的经济学家呼吁，要打开庞大的农村市场，让农民们多消费，这样城市里国有企业的产品才有销路。当他们建议如何进一步挖农民们早已被掏空了的荷包时，却懒得去认真想一想，为什么多年来农村市场不但无法扩大，相反却正日益萎缩。　 

　　中国部份学者的“都市偏倚”倾向其实是政府的相同倾向的反射，他们不但很少关注占人口绝大多数的农村居民的贫困，甚至连农民贫困的原因都不去思考。当人们谈论几大都市的“世纪新貌”时，却很少有人提到，中国当前最紧迫的是给几大都市“锦上添花”吗？如果把几个大都市里城市建设投资的一部份省下来，少盖几座超高层“世纪建筑”，少建一条“五环线”或地铁新线，少花些铺陈奢华的主干道灯光投资，而把资金投入到内地去帮助农村发展，可以让数十倍于都市人口的农民受惠，经济上的连带效应就更是不可估量，至少不用再让都市老百姓向“希望工程”捐款、代替政府去资助农村的穷孩子完成宪法规定的本应由政府负担的小学“义务”教育。少花一点这样的都市投资绝不至于就影响到这几个都市的繁华，无非是已经够亮丽的“橱窗”上少一道“光环”而已。如此简单的想法之所以没有“市场”，是因为它顾的并非“橱窗”和“脸面”的光鲜。农村既非“脸面”，又非政治上的“基础”，乡下人的困境就不那么“重要”了。　 

　　进入九十年代以来，八亿农民不仅在政策研究圈里没有多少活跃的代言人，在政策制定过程中也得不到必要的关怀，与八十年代的情形相比，出现了非常鲜明的反差，这是“三农”问题积重难返的又一个原因。在八十年代中国研究改革的专家学者里，最强的队伍之一就是杜润生领导的农村政策研究室属下的一群中青年经济学家。他们常年持之以恒地的调查研究，得以始终保持着观察农村问题的前沿眼光，在政策研究和学术讨论上都赢得了领先地位，也引起了国际学术界的重视。然而，八十年代末，这支队伍被故意打散了，其成员一再受到刻意打压。此后，虽然还有少数学者继续坚持不懈地研究“三农”问题，取得了不少成果，但背后再也没有了强有力的团队研究的支持，其研究成果也得不到必要的重视。在“三农”政策讨论中，决策者转而依重行政技术官僚。但是，行政技术官僚具有处处唯“上意”是从的特点，往往不尊重扎实客观的系统调查和政策研究中的学术底蕴，使得九十年代有关“三农”政策的研究质量明显下降。中国失去了研究分析“三农”问题的强势团队，并不是件好事。更何况，九十年代的“三农”问题比以前更复杂了，不单单是经济问题，也涉及社会问题，甚至关联到政治改革。十年以后，问题终于暴露出来了，面对今天农村的困局，似乎只能在中国的媒体上见到个别学者的分析以及一些记者的零星报导，而再也看不到八十年代那种脚踏实地、以第一手调查为基础、有充份说服力的系统整体性分析研究，更看不到有关“三农”的政策制定与这类研究之间的良性互动。　　

　　回避政治体制改革就无法解决农村的乱摊派问题　　　

　　程：八十年代农村经济改革的一次性制度变迁效应不可能长期支撑农村经济的持续高涨和不断繁荣。一些经济学家以为，只要在农村里引进了市场机制，农村的体制就自然而然地理顺了，从此即可踏上顺利发展的“康庄大道”了。可现实却给出了完全不同的答案。城乡差距扩大的一个比较具体的原因是，农村改革取得初步进展以后，政策就开始逐步向城市倾斜了。这种倾斜加快了资源向城市转移的速度，加剧了对农民的盘剥。先是在八十年代后半期运用财政资源提高城市居民的工资，增加物价补贴，压住农产品价格，以施惠城市消费者。然后就是九十年代允许国有企业大幅度提高其垄断产品的价格，结果前些年农民从农产品价格提升中得到的好处，因种植成本上涨而陆续被城市里的国有企业拿走了。在“泡沫经济”红火的岁月里，垄断型农村金融机构又把农民的储蓄大量转移到都市地区的房地产和股市投机当中，亏了是农民们的存款倒霉，赚了是这些机构的员工们发财，而“繁荣地区”的居民则或多或少、直接间接地得到了益处。当然，都市的繁荣还与外资的投入有关，大量的外资集中在几个都市地区，自然能营造出繁荣来，而内地农村是没有这种机会的。　

　　何：说老实话，我并不完全同意你的说法。中国农村的贫困不完全是城市偏倚所造成的。有些政策向城市倾斜是事实，但即使政府在资源配置上多兼顾一些农村，农村的落后和农民的贫困恐怕也不会有多大的改变。事实上，农村总体上的贫困问题的根源是人口与资源严重失衡、人均耕地太少、农业生产率低、人均剩余少，而“乱收费”问题只不过是雪上加霜而已。在农业生产状况没有大的革命性进步的情况下，即使农村税费改革完全到位，也只能减轻农民负担，却无法从根子上解决农村总体上的贫困问题。从短期内来看，克服城市偏倚倾向可以缓解一下农村问题，但是还是脱离不了“给农村喂奶”这一格局，不能从根本上解决农村问题。根本问题是必须缓解人口与资源比例失调的问题。　

　　更何况，中国巨大的人口压力早已迫使人们向大自然过度索取。环境问题专家指出：中国已有38％的土地面临沙漠化的危险，不少所谓的“贫困地区”已不适宜人类居住，在那些地区扶贫，只不过是用高成本维持部份人群的低水平生存。　

　　程：那是一个长期性目标，与近期内缓解农村问题的严峻压力并不矛盾。当前中国所面临的一项相当艰巨而重要的任务是，如何通过进一步的农村改革，缓解农村目前日益严重的经济困局。“三农”问题大概是本世纪中国所面临的最严峻的挑战之一。当然，解决“三农”问题的长远方向是发展农村经济，但现在的许多长篇大论谈的多是短期内无法见效的设想。目前官方提出来的措施也多半都是几年来国内学者反复提过的，写进文件里也不止三五回了；这类措施以往未见效　 

　　[39]，今后也很难让人相信就有神奇功力。眼前应该立刻解决的是别让农民过不下去，或是增加农民的收入，或是减少农民的负担，或两者齐举，总要有一些措施来缓解农村困局。　

　　在与美国政府就加入世贸开展的谈判中，中国政府坚持本国的农产品补贴率不能低于10％，美国政府提出的要求则是不高于8％，中国政府甚至摆出了达不到目的就不惜延缓加入世贸进程的姿态，看上去其中相差的两个百分点似乎对保护中国的农业至关重要。其实，中国政府根本拿不出多少资金补贴农产品。据有关专家分析，即便中国答应了美国的8％的要求，事实上也无力兑现8％的补贴率，中国现在的真实补贴率仅为3％而已，除此之外政府就再也没有财力进一步提高农产品补贴率了。显然，指望政府提高农产品补贴率来保护农民的利益，恐怕只能是画饼充饥了。去年朱扁基曾经提出，要提高粮食的保护价。[40] 其实，在政府的有限财力下提价幅度不可能大。何况，在现行体制中，对农产品的补贴大部份最后都落到了垄断型国有商业系统的口袋里，实际上肥了供销社、粮食系统员工，而对农民收入状况的改善却补益不多。更值得注意的是，中国的农产品价格已经几乎没有再抬升的空间。最近中国农业科学院的黄季昆详细分析了中国农产品的成本和价格，其结论值得国人警醒。他发现，中国的大多数农产品价格已经超过国际市场的平均价格，而多数农产品的生产成本也高于发达国家。[41] 中国农民指望农产品价格回升带来今后的收入增长，看来是希望不大了。即使中国政府能继续维持国内农产品的市场价格，尽量减少甚至堵住低价进口农产品的冲击，中国农民的种植业收益也不可能再有明显改观了。那么是否可能对农民减税呢？　　

　　何：清代康熙和乾隆年间曾实行过各省轮流免赋的政策。当时中国的东南富庶地区通过丝、茶、瓷器的大量出口为朝廷增加了岁入，使朝廷得以轮流减免农赋。如今中国同样是东南地区的荣景远盛于内地，政府是否可能调整中央财政的转移支付来减轻内地的税赋呢？问题在于，如今的中央财政虽然敛得不少，却照样囊空如洗，而且负债累累。为了维持城市经济的繁荣并保住经济增长率不至于大幅度下降，中央财政的支出一多半依赖于每年举债，如此就根本不可能再对中西部省份的农村提供更多的财政返还。　　

　　程：既然在今后相当长的时期内政府无法对农村免税停赋，又很难提出其他提高农民收入的政策措施，如何减少农民的不合理负担就成了一个缓解矛盾的重要环节。中国的改革本来是从农村开始的，但二十年之后农民的境况却陷入了一种十多年来从未有过的困难之中，由此影响到全国的经济沉入低增长和连年萧条。可惜的是，在目前国内的主流话语中，进一步的农村改革却似乎已被忘却了。好像经过八十年代的承包制改革，农村的体制已经基本理顺，再也不值得重新关注了。即便有一些相关的讨论，也往往是针对一些零散的政策措施，而缺乏对农村困局的整体评估。为了掩盖农村问题的真相，中宣部今年五月甚至要求全国媒体今后不得报导农村问题。　　

　　中央政府近十年来确实曾反复多次下达过制止乱摊派的命令，但这其实只是治标不治本的临时性安抚手段，并不能根本解决问题。最近，中央政府在一些省份试验“费改税”改革，最后因遭到地方政府的强烈抵制而不得不放弃。“费改税”改革的本意是增加正税、降低摊派；实际结果却是，那些地方的正税增加了，但同时官员的开支和消费也把增加部份耗光了，而教育支出这一“硬开支”仍然没有着落。地方政府官员故意留下这个“硬缺口”以便要挟中央政府：中央政府既然拿不出巨额资金来补助农村基层教育（事实上即使中央政府有能力补助，在腐败的农村管理体制下这类支出也是个填不满的“无底洞”），就只好听任他们以“办农村教育”为名继续对农民大肆摊派，而摊派所得往往又被挪用于官员消费。这一“费改税”改革的失败再次表明，由于中央政府的合法性和统治机器的运作完全依赖于地方官员利益集团，因此就失去了改革地方政府和基层官员队伍的能力，这种局面绝不是个别领导人的个人努力所能改变的。　　

　　现在，问题的实质已经浮上台面，稍微了解一些农村情况的人都能看得很清楚。要彻底减轻农民沉重的不合理负担，只有从节流入手，减少农民必须养活的基层干部人数及他们的开支。不久前国内有学者提出，可以考虑回到1949年以前的乡村体制，彻底撤销乡村两级组织，由农民自治，选举乡保长。这样的建议就是一个釜底抽薪的办法，只有减少农村基层庞大的靠摊派养活的干部数量，并同时实行乡以上干部的民主选举，才能从根本上解决问题。除此之外，似乎没有其他更有效的彻底减少农民负担的有效办法。但是，能否真正对农村的乱摊派实行上述的釜底抽薪的做法，却非易事。在现行政治体制下，农村税费征收体制的改革显然无法再取得任何进展。　　

　　从更深层次看，县乡政府干部队伍持续不断膨胀的根源，是现行体制建立的基层精英向上流动机制的必然结果。现行体制对农村居民和县城、乡镇居民的制度性歧视使他们无法正常地自然移居到大中城市里生活和就业，这样农民子弟和县城、乡镇居民子弟在社会结构的等级阶梯上从低等级向上攀登的途径就变得十分狭窄，通常只能通过考进大专院校再获得大中城市里的工作，或参军后退伍转业被安排到原籍的地方政府工作，或靠关系安排进县属企业工作。这是过去几十年来县以下村镇居民中基层精英的主要社会升迁管道。改革后又出现了另一途径，即农民子弟到城市里充当临时性低等劳动力和“二等公民”，这一道路虽能增加其家庭收入，但并不能有效地帮助外出的“打工仔”在中国官本位的社会结构中提升社会地位。所以，那些更追求社会升迁的农民子弟仍然选择升学或参军，然后设法进入大中城市的机关事业单位谋职。　　

　　但是，近年来，随着经济转向萧条，大中城市里下岗职工大量增加，事业单位开始自负盈亏，城市籍大专院校毕业生的就业机会越来越少，农村籍大中专毕业生就更没有留在大中城市工作的机会了。这样，大批农村籍大中专毕业生也不得不回到原籍，与转业退伍军人一起，挤进县乡政府机构的窄门里求“一碗饭”吃，同时满足他们“当干部”的社会需求。加上全国县属企业多数濒临破产，县城、乡镇居民的子弟也只剩下这一条出路。结果出现了县以下基层社会精英“千军万马”挤进基层政府这一“窄门”的结局。只要当局还需要通过维持基层社会精英的向上流动机制来稳定基层精英群体的效忠，就只能允许这些基层精英持续不断地挤到“官”门里去，结果必然无法约束县、乡基层干部队伍的无限膨胀。如果在现行的官本位体制中完全阻塞了基层精英的升官途径，当局控制基层社会的根就动摇了。可以说，对农民的乱摊派表面上是这些基层精英的胡作非为，从本质上看，还是当局在向农民转嫁自己无法承受的统治成本。　　

　　农村体制的进一步变革只能是政治体制的彻底改革。如果说，八十年代初取消人民公社三级所有的体制、实行土地按户承包是一场重大的“革命”，那么，削减农村基层干部数量、实行乡以上干部的民主选举，就是解放农民的第二场农村“革命”。这第二场“革命”比土地承包、取消公社的第一场“革命”深刻得多，因为它将首次触及到基层“吃皇粮”的干部的根本利益。在维护农民利益还是维护基层干部利益这个两难矛盾面前，政府究竟代表谁的利益将面临检验。这第二场“革命”还关系到如何改变长期以来形成的农村政治社会管理体制，必须真正按照农民的需要和可负担能力，来设定基层政府的规模、人数和功能；而不是象过去二十年来那样，“量出定入”，依据政府自身的需要来设定干部人数和职能，然后强迫农民无条件地出钱养活他们。农村基层政府职能的转换和结构的改变，意味着全国乡村政治体制的重大变革。农村现行政治社会管理体制的维持成本已经大大超出了中央政府和农民的可承受负担能力，如果继续维持这一体制，势必造成农村的进一步萧条，社会矛盾将日益激化。而改革这一体制，则是一场八亿农民与几千万基层干部之间的角力，将重新奠定政权的合法性基础。　　

　　经过十多年来村委会民主选举的实践，农村已经逐步积累起实行这场变革的社会政治条件。对农民来说，实行这样一场变革是他们求之不得的事，必定大快人心。但是，按照长期形成的集权体制的惯性，这场变革又需要农村基层政府的配合，与虎谋皮，谈何容易。二十年前，中国农村的经济改革也是在这样的形势下逐步推动，然后形成燎原之火，势不可挡。今后，依靠占全国人口大多数的农民来推动这场农村政治体制变革，其势在必行已经了然。这场变革能恢复农村的活力，从根本上解决农民的负担问题。但是，没有高度的政治智慧和胆略，是不可能主动迎接这样的挑战的，而只会漫无目标地拖延时日，“盲人骑瞎马”，直到“夜半临深池”才勉强应付，必定为时已晚。　　

　　小农经济与中国的社会─政治─经济结构　　　

　　何：用历史的眼光来看，中国的农民问题已积累了三个世纪。从清代乾隆时期开始，中国就已面临人口压力，乾隆六年登记在册的人口即达1.43亿。当时的着名学者任启远、洪亮吉等人都曾谈论过这一问题。洪亮吉的《意言.生计篇》集中谈论了如何控制人口，洪书成于1793年，比马尔萨斯的《人口论》（1798年）还要早好几年。只是两个社会解决人口问题的方式完全不一样。英国通过大量向美洲大陆移民缓解了人口压力，继经济起飞之后又连续完成了第一次和第二次人口转变；中国那时虽也有华工出国及其他海外移民，但过剩人口流动的主要形式还是在本土移民，因此移民之间争夺生存资源的斗争也相当惨烈。1999年3月我到台湾讲学时曾偶然发现，台湾的“有应公崇拜”即与移民有关。台湾基本上是由一波波移民潮所构成的社会，先后来到台湾的移民为了争夺土地、资源和生存空间，再加上种族、语言、祖居地风俗习惯的差异，因此在汉番、闽粤、漳泉、宗姓、村落、团体之间经常爆发各种摩擦，甚至演变成武装械斗或大规模武力冲突。历年来各族群中不少人死于这类冲突，其尸体往往无人收葬，只能靠官府或善心人士的帮助，或是村里人共同出资，加以集体埋葬，并在墓旁建立一个简单的庙，而庙前往往挂有“有求必应”的红布条。[42] 太平天国起义也是因人口压力所致，当时汪士铎就有反思，后来罗尔纲也有过专述。　　

　　自十九世纪中叶起中国就一直尝试着缓解人口压力。孙中山的“耕者有其田”、共产党的土地革命，实际上都是想通过改变土地资源的占有方式来寻求出路。然而，这种土地资源均等占有的办法虽暂时解决了过剩人口的就食问题，却抑制不了人口的快速增长。二十世纪后半叶中国的人口终于从4.5亿增长到了13亿。如果说上一世纪的农民问题是让耕者有其田，那么本世纪的问题就演变成如何让农民就业自养，以减少游荡在城市边缘的流民。现在，农村闲置劳动力过多、农业边际效益下降、赋税过重等导致小农经济破产、干部劣绅化、农民痞子化等现象，几乎都是在重复二十世纪初至三十年代的那段历史，情景惊人地相似。[43]　 

　　程：最可怕的是，这类边缘化人群正处在一种无限增生的状态中，这与中国现在拥有的天文数字般庞大的人口，以及人口与资源严重失调有关。中国目前人均耕地面积只有1.59亩　 

　　[44]，是世界人均数的43%；而且质量不高，中低产田占耕地面积的79%，有水源保证的和灌溉设施的只占40%，还有不少是大于25度的陡坡耕地，其土质很差。[45] 在那些自然条件较差的地区，人口的增长率恰恰偏高，本地的农业产出微薄，非农就业机会稀少，穷乡的官府搜刮得又格外狠，这就逼得那些既无适当教育、又无求职技能的农村剩余人口外流。当都市再采取就业限制政策时，这些回乡无活路、在外衣食无着的流动人口就很难靠正当职业煳口。从李自成、白莲教、太平军到红军八路，其主体均由这类流民构成。今天，这类边缘化人口的迅速增加，也许不会再演变成一批“水浒山寨”，但必然会为黑社会组织的生发壮大提供丰富的后备军。“张君案件”就为社会敲响了警钟。　　

　　何：自从1988年发表了第一本书《人口：中国的悬剑》以来，随着研究的深入我越来越坚定地认为：一个社会的政治结构牢固地根植于该国的自然性质，即资源禀赋、人口与资源的比例关系之中，而生活在这块国土上的民族的文化也受到地理环境的影响，在科技不发达的前现代尤其如此。这可能会被人视为“地理决定论”，但我认为这个理论不无道理。人类首先是环境的产物，生存环境最基本的层面就是地理环境。孟德斯鸠曾尝试用“地理决定论”解释某些问题，但由于他对地理因素的神学解释从而使“地理社会学”成为学术笑柄；再加上马克思批评过“地理决定论”，而我国在很长时期内非常热衷于超出自然资源的限制去改天换地，因此国内学者往往不敢让自己的观点中出现“地理决定论”的影子。　　

　　中国的人口─资源状态相当特殊，在这种状态下几千年来形成了中国的小农经济结构以及相应的社会政治结构。不管是在山区、丘陵地带还是在平原地区，小农家庭只要调整其家庭经营中农业、畜牧业和手工业的比例，就能稳定地生存发展下去。正是由于这种经济结构对地理环境的适应性强，它才由中原地区逐步向周围扩张，成为中国几千年来各地农村的主体经营形态。这种经济结构有一个特点，即生殖人口的无限冲动。而1949年以后建立的人民公社体制实行了大部份粮食按人头均分的分配机制，在口粮不足的情况下，单身壮劳力的口粮甚至不如多子女家庭宽裕，形成了“做得多不如生得多”的局面，这又加剧了农村人口的生殖冲动。改革开放后恢复了以家庭为生产单位的小农经济，人口生殖状况同样令人焦虑，许多民间进行的调查都指出了这一点。例如，据对广东电白县正北丰村（七迳镇新屋仔管区下的自然村）的调查，该村1980年有252人，人均0.6亩水田和0.4亩旱地；而到1998年该村人口已达536人（不包括迁出的6户共32人），而由于征用、建房等原因，人均耕地已不足0.28亩。一个生育周期（20年）不到，该村人口就翻了一番多，全村没有一户是独生子女，户均超过4胎，最多的达15胎（存活12胎）。在当地村社文化中，家庭拥有儿子的数量仍然决定着一个农户在村中的地位，村民对节育并无认识，不会揭发超生现象。[46]　　

　　程：文革时期没有计划生育政策，农村的生育情况更是普遍如此。八十年代全国都设立了计划生育专职机构，形成了一套制度方法，还是挡不住农民的多生多育倾向。《黄河边的中国》一书的作者曹锦清1996年走遍河南各地乡村作调查，发现那里的农民家庭也很少有独生子女户，均是多胎化生育，当地干部多次告诉他这样的话，“有权的凭权生，有钱的买着生（付超生罚款相当于买超生指标），无权无钱的就逃着生（逃离本乡好超生）”。[47]　

　　何：正北丰村在中国既非国家级贫困县，也非乡镇企业发达的明星村，只是千万个普通的中国乡村之一。它面临的乡村组织涣散、官民对峙等问题确实是目前亟需解决的，但我并不认为这些是最根本的问题，因为只要生存的基本条件还存在，这些问题还有解决的可能。问题在于，该地的生态系统根本无力支撑起这么多人口生存的基本需要，依靠传统方法耕种140多亩地，根本不可能养活500多人。这份罕见的尊重事实的调查报告详细记录了该村失业严重、犯罪滋生等现象：“在村民自身无技术、无资本、低素质和环境的无资源、无工业、无组织的内外因素结合下，300多劳力有几人能以工作煳口？现在的就业情况除耕田者外有：教师6人，医生、工人、跑运输者各一人，饲养15人，开小店3人，小贩16人，外出打工55人，饲养一般是养10多头猪，今年（指1998年）多数亏本，小贩多是贩鸡，每天卖出十只赚回20多元；外出打工一般是男的做泥水建筑，每天有30-40元，女的进厂或当服务员，每月有几百元不等。而大多数常年游荡在村里的三个小店之间的无所事事者特别是未婚男青年却成了犯罪的主体。赌博是习以为常的公开摆明的事，也是他们最好的娱乐，盗骗抢却并不明摆，只是附近村中时有禽畜、厨具、谷物失踪，以及常是同龄人讲述的生动的在外盗、骗、抢、斗的惊险场面，下面需要详述的是近年来的吸毒和贩毒现象……”，这里就不再引述那段谈吸毒的、读了感到碜人的文字了。　

　　世界各国都把教育视为反贫困策略中的良方。这一报告也谈到了正北丰村教育问题的现状：“北丰小学现有教师10人，其中2人高中毕业，其余都曾读过初中，现有3名公办教师，其他为民办或代课教师。对于这三年来广东省大量转正并逐渐取缔民办教师的政策，笔者从学校负责人陈北忠老师处了解不少有点不可思议的信息。县教育局按文件通过考试转正4,000多民办教师。规定于1993年前入教并有民师证和中师函授证者可考试，择优转正，另据教龄可加分，有28年教龄者免试转正，考试内容为心理学和教育学。但是，据透露，中师函授是交钱抄书拿证，心理学、教育学是背熟值120元的小册子考试，而不考文化试（指语文和数学等）更是有人得以滥竽充数的关键。笔者（指调查作者陈锋）曾于今年（1998年）2月在小学代课两星期，了解到一些老师对比较简单的竞赛题都无法解答，甚至比不上成绩好的学生。而一些较好的年青教师却很快要下岗。对此陈老师的评论是‘好的卡紧，差的放松，重视教育不如说是在毁灭教育’。由于师资低劣，所以五年级的学生中能答出国家、省份、省城市、球类、中国皇帝中任一项的5个名称者甚少。现在几乎所有学龄儿童都入学，但由于每学期280元的学费，使在学人数逐年级减少，毕业的不多，升初中者甚少。就这样，膨胀的人口给农村带来了不堪承受的重负，同时村民又没有认识到也无力从提高自身素质上获得财富和地位。落后的教育只能酿出低素质的愚民。贫穷、封闭、落后、迷信、失业、犯罪等等就像恶魔一样伴随着今天的正北丰村。”　

　　这份调查报告让人看得触目惊心。这样的村子在中国绝非特例，而是具有普遍性的。我的家乡邵阳市是个千年古城，旧称宝庆府，历史上算是文化经济中等发达之地，如今除了市民的教育状态比正北丰村好些外，其余方面的情形与正北丰村亦颇类似。九成以上的国有企业都破产停产了，除了少数通过升学离开了这个城市的人之外，大多数本地青年均无工作，赌博成了男女老少咸宜、乐此不疲的娱乐活动，失业、犯罪充斥整座城市，市容极差。不少女青年到沿海城市以做娼妓、“二奶”为生，家人亦不以为耻。　

　　程：从正北丰村的情况还能看出，当地政府只一味借行政之便捞钱，县乡干部们饱食终日无所用心，对农村的严重落后状况长期熟视无睹。显然，支撑这个干部系统的体制有无可推诿的政治历史责任。当然，也有一些地方的村级行政组织能有效带动当地的发展。比如，河北石家庄市郊的槐底村村委会负责人依靠9,000万元征地款为启动资金，定下了“吃区位饭，借优势兴业，走产业升级，发展三产服务城市之路”的方略，从1996年到1999年，全村的三产收入每年以80%的速度递增，1999年当年全村总收入达2,000万，其中三产占到90%以上，通过架起城乡经济走廊为村里几乎所有的劳动力提供了就业机会。[48]　

　　何：在中国确实有一些这种依靠地缘优势和社区负责人个人魅力发展乡镇企业而成功摆脱贫困的例子。但是，这类典型的经验不具备可推广性，不是每个村庄都有这样的条件，而且这些明星村庄的社会─经济格局会不会随着村负责人的逝去而人亡政息，也难以判断。我更关注占农村人口90%的那部份人的生存状态，为此读过不少材料，也到过一些农村，还专门请教过一些长期做农村调查的人士。各种渠道的信息表明，很多乡村的计划生育实际上处于失控状态，实际人口数与上报数严重不符。如1991年至1998年四川省就清理出漏统人口40.72万人。[49] 虽然计划生育号称是“基本国策”，但不少农村基层干部实际上却将计划生育罚款作为一种寻租的机会，听任农民多生、超生，罚款收入主要用于改善干部们的福利或修建乡村干部的办公场所。一位在农村长期做调查的学者对我说过：农村里哪个乡、村的办公场所建得漂亮，那里的计划生育一定没搞好。农村里只有生活处于中间层次的家庭才比较害怕计划生育罚款，富裕农户则不怕罚，愿意交罚款生孩子，穷户也不怕罚，大不了流落异乡当“超生游击队”。　　

　　安徽省萧县大屯镇徐屯村村民曾向《半月谈》记者反映：从过去的老支书到现任村支书、村主任，多年来就一直公开出卖准生证，将此做为“发家致富”的捷径；第一胎价格从30元上涨到了200至300元，生多胎的则涨至上千元；几年来该村先后卖出准生证200多个，村干部藉此收款约3万余元；村干部自己也带头超生，现任支书40多岁，有3个儿子，其长子又生了3个孩子；计生专干张某30多岁，生了4个孩子，村委会主任的两个儿子生了7个孩子；老支书的侄子生了5个孩子。该村上报人口2,106人，而实际人口已超过2,330人。[50]　 

　　广东省吴川市覃巴村也是个“超级超生村”，该村总共600多户，6胎以上的就有100多户，最多的两家都生了10个孩子，而有5个孩子的家庭是该村常见的家庭结构。该村为何计划生育如此失控呢？村党支书容文秀说，村里超生户多，很难管理。但据村民举报，村干部就带头超生，村委会主任容观保、副主任梁亚孔各生了5胎，村干部王伟生了4胎，村民小组副组长梁德瑞生了8胎。该村一些村民至今还被迫饮用田边沟水，村里凹凸不平的小道上垃圾遍地，随处可见臭气熏人的粪便，3,000人的大村里没有一个厕所。[51] 在上述村子里，可以说，除了金钱之外已没有什么能够维系当地的乡村共同体，整个秩序比半个世纪以前的乡村自治时期还要糟糕。但是这类乡村却基本上得不到政府与传媒的关注，这些乡民的生活也只能自生自灭。　　

　　湖南省桂东县大塘乡春峰村因在外打工非正常死亡人数特别多，曾偶然引起了《南方周末》记者的注意。[52] 春峰村是省级特困村，交通不发达，资源也十分匮乏，该村共有1,598人，全部1,400多亩地都是分布在海拔800米至1,000多米之间的梯田，人均连一亩地都不到，而且地块很小。村里没有企业，集体收入每年只有几千元。村民们的收入来源除了每人不到1亩、每年只能种一季水稻的梯田外，就是养几头猪和外出打工。从1993年开始，该村“除非种田的和家庭负担较重的人，其余的都出去打工了”。其中约三分之二（大部份是女孩）去了珠江三角州地区的一些玩具厂、电子厂，月工资约400元至800元，1999年因经济形势不好，去广东找工的人很多空手而回；村里的男劳力大多在干一些挣钱多一点、但更辛苦且有生命危险的活，即出去“做砂子”（挖钨砂矿）或挖煤，经常因发生塌方和瓦斯爆炸而丧生。　　

　　每到冬天农闲时，宜章的瑶岗仙、郴州的柿竹园、临武的香花岭、江西大余的西华山等矿区都各有几千人在“做砂子”，民工都来自春峰村这样的村庄。他们合伙向承包国营大矿废弃矿井的个体老板取得某个矿洞的开采权，自备钢千、炸药和矿灯，在废弃的矿洞里深入井下几千米，打洞放炮、寻找残余矿砂。废弃矿井没有任何安全设施，爆破时极易塌方。春峰村的20名外出打工的非正常死亡者中，有8名是“做砂子”死的，其中5名死于矿井塌方。春峰村所在的大塘乡乡长称，“整个大塘乡都差不多”。例如，从1986年至今，春峰村附近的蛟洲村已有20人在外打工时因工作场所的事故丧生，其中1993年以来死了16人，多死于湘、赣、粤等地钨矿、煤矿的矿井塌方、瓦斯爆炸。对“做砂子”的人来说，劳动法、劳动合同是完全陌生的字眼，他们与老板之间只有口头约定，从来没有人与老板签合同。就象一位村民所说的：“现在工不好做，你要签合同，老板就会要你滚蛋。”打工者丧生后，其亲属也不懂得用法律手段索取赔偿。　　

　　据大塘乡农经委的统计，1998年春峰村的人均收入为880元，其中打工者挣来的血汗钱占六、七成。据春峰村党支书称，外出打工者的收入除了维持家庭生活外，节余只够成家的费用或供弟妹读书，没有哪个人用打工挣来的钱做起生意，甚至没人能起一座比较好的房子。尽管打工收入那么少，而危险又那么大，但春峰村人几乎没有考虑过别的活路；如果不外出打工，他们可能连基本的生活都维持不了，虽然无法摆脱贫穷，他们也不得不在这条路上走下去。对于他们来说，最可怕的事情不是“做砂子”，而是没有机会去“做砂子”；他们所不知道的是，谁将是下一个因打工而被死神唤走的人。　　 

　　该村村民的生活让我想起了非洲的生态难民，象在春峰村这样的地方，土地和生态事实上已支撑不起这么多人的生存。其实，整个中国的生态在人口压力下已陷入了真正的困境。且不谈长江黄河等七大水系的汙染或断流，只谈谈被视为财富之母的土地问题。据有关资料介绍，目前中国已成为世界上荒漠化最严重的国家之一，荒漠化面积约为360万平方公里，占国土面积的38%，有的地方民众已无生存之地。中国林科院研究员蒋有绪尖锐地指出，中国国土的生态环境已不再安全，若不及时加以治理，人民则有祸于旦夕之虞。[53] 由于生态问题与人们的生存状态的关系不像疾病之类那样直接，中国国民的环保观念始终还处于“坐而论道”阶段。我所工作的报社每发一篇某小姑娘被遗弃或生病无钱医治的报导，可在几天内募到数千乃至十几万的捐款；而我特意为抛家别妻十几年、在长江源头可可西里设立观测站、致力于环保工作的民间环保人士杨欣先生登了一个整版的文章，并公布了捐款电话与帐号，但居然无一人来电询问或捐款。这正好与发达国家的社会慈善捐款序列相反。　　

　　从我开始关注中国的人口问题以来，一个观念一直在我的头脑中挥之不去，即中国的政治社会形态与人口及资源状态密切相关。对中国来说，二十世纪是农民的世纪，是由人口的“量”决定政治的“质”的一个世纪。而所有制模煳的土地政策与财政扶贫的结果，摧毁了人起码的尊严──健康人应该凭借自己的劳动力生活，这本是人起码的尊严。中国的社会经济政策所起的总体效果是，让生育者不必计算生育成本、不顾自然资源的限制而生育人口，并将抚养人口的责任由家庭转移给社会。如何评说这个世纪对后世的影响还有待历史良心的出现。　　

　　从世界各国的经验来看，除了人口大国中国与印度之外，每个国家的现代化过程都伴生着小农阶级消失这一过程；这与城市化过程中现代经济部门不断吸纳从土地上被抛出来的无地农民是同一问题的两个方面。而中国由于人口数量过于庞大，再加上随着科学技术的进步，技术（资本）密集型企业日渐取代劳动密集型企业，大量未受过足够教育、亦未经过任何技能训练的农村劳动力无法适应现代经济部门的要求，更兼第二产业与第三产业的扩张速度远远赶不上人口增长速度，故此广大无地农民无法进入现代经济部门，正成为整个社会“多余的”边缘化阶层。老实一点的农民可能会像春峰村村民一样做牛做马地生活下去，不少报导都谈到了在三资企业（主要是港台资本与南韩等“东亚龙”国家与地区开办的企业）的打工者的悲惨处境，实际上就是劳动力市场极度倾斜造成的。　　

　　1998年12月，我值班时曾处理深圳特区四海制衣厂江西籍打工者徐章水因劳累过度而暴死事件。当时是生产旺季，该厂的工人连日加班，20岁出头的徐章水连续加了48小时班，回到宿舍躺下后就再也没醒来，七窍流血而死。我当时问该厂工人，这样连续加班是违法的，为什么大家不提意见？工人们面面相觑，最后告诉我，他们不敢，怕被开除。因为这份工来之不易。我再问该厂老板，为什么要这样违反劳动法超时连续加班？酿出这么大的事故，而老板却对我说：“我自己也奇怪，我这家厂的待遇确实不好，工作时间长，工资也不高。我经常对工人说，你们嫌待遇不好可以走人。但奇怪的就是还有不少人抢着争着来这里做工。”老板说的话让我不由得想起1949年以前上海一些外国资本家曾说过一句被我们视为“国耻”的话：“在中国找四条腿的狗难，找两条腿的人容易”。　　

　　从根源上来说，劳动力的待遇完全与市场供求状况有关。按照“博奕论”的原则，博奕双方的利益完全与博奕者所凭藉的实力有关。在中国人权的不受重视与人口严重过剩也有关系。人权中最基本的是生存权，生存都未解决，很多处于社会边缘的人群就无从关心自由权、财产权。还有不少边缘人为了生存，只得从事各种非正常的经济活动，如卖血、妇女卖淫，还有的则是纯粹的犯罪行为，如成群结队到他乡去偷窃（“拎包”）、买卖人口、利用各种手段行骗、盗挖古墓倒卖文物等，成为社会犯罪活动的主力军。最近在中国轰动一时的张君一案，案中所涉犯罪集团主要人物，基本上都出身于多子女的贫困农民家庭，张君自己就出身于有兄弟姐妹七个的多子女贫困家庭。一个城市中等收入水平的家庭生养一个孩子，还可以过较好的日子，生两个就比较吃紧，要支撑起三个子女的教育费用与抚养成本根本就没有余力。农民家庭的生育率如此之高，哪还谈得上脱贫？　　

　　我以前就说过，中国人如不改变多生多育的落后习惯，中华文明最后必将作为祭品牺牲在人口这个古老的祭坛上。第五次人口普查的结论是全国户均才3.44人，这个数据并不可靠。真正实行了计划生育的只是城市里那些在机关事业单位及国有企业工作的人，对农民工来说计划生育管理基本上作用不大；而城市人口只占全国人口的30%左右，在农村里生育两个是被允许的，多胎化也是常见现象，少数民族还被允许生育更多的孩子。这样算来，中国户均家庭人口很可能超过3.44人。不过，中国政府的统计数据失真是体制性弊端，人所共知。　　

　　程：我最近看到一篇文章，作者对你的一些观点提出了批评，他说，你认为“中国人口问题将会阻拦中国发展的悲观结论和庞大的低素质农民成为中国现代化的重大障碍，这些论点有可能客观上掩饰了加重这一问题的原因和解决这一问题的根本之道，而且还可能为别有用心的精英专政论所利用”。[54] 你看到这篇批评没有？另外，在中国的制度转型过程中，制度问题始终是许多独立知识分子关注的中心，如果在讨论“三农”问题时过于强调人口压力，会不会淡化不良制度对“三农”问题的影响因素？而且，人口问题不是个短期内就能指望解决得了的问题，而“三农”问题的紧迫性却十分突出，把近期内需要缓解的难题与长程性因素联起来，对解决近期问题似乎帮助不大？　　

　　何：我看过这篇文章，觉得作者对中国现实问题的严重性估计不足，尤其是对生态环境面临人口的巨大压迫这一点似乎不太敏感。至于谈到如何解决问题，我认为中国应该少一些夸夸其谈之言，复杂的中国问题不是靠几条简单的“对策”就能轻易解决的。如果大多数国民还在期待着伟人横空出世来解救他们，那恰恰表明他们尚处于对自己的行为不负责任的状态。我研究问题的目的只不过是要让大家对自己的生存环境有一定的认识而已。我并不认为自己过于强调了人口问题的严重性。中国的传统文化本来很注意人与自然的和谐，在“天人合一”的思想中，“天”指的是自然，“天人合一”指的就是人与自然和谐共处。中国古代文化其实包含有朴素的人文主义思想，这种人文主义精神就体现在培育人关于社会、伦理、自然环境的认知，并将此认知与文化知识的吸纳结合起来。从中国的经史子集里，包括医书中的五行相生相克说，都会发现许多质朴的人文主义精神，它通过儒家文化的教育沉淀在民族精神当中。我访问山东曲阜时，在中华民族精神的塑造者孔子墓前曾想到一个问题：一种文化能够维系一个民族几千年于不坠，肯定是借助于它内在的亲和力以及平衡力。我们小时候还能从长辈那里接收一些“寸丝粒米，来之不易”的古训，懂得惜食珍物；但如今在缺乏人文内涵的技术知识加意识形态型教育模式下成长的一代恐怕再也没有这种熏陶了。　　

　　过去的五十年基本上破坏了民族文化的传承，“人定胜天”、“向大自然开战”、“人有多大胆、地有多大产”、“让高山低头、叫河水让路”等口号挟政治威力大行于世，对大自然过度索取居然成了“时代精神”。《邵阳文史》曾刊登过一位干部回忆自己五十年代后期在渔业社蹲点的经历。他先是让渔民将渔网织得密密的，不让小鱼有逃生的可能，但产量还是达不到“大跃进”要求的水平；于是他又在渔民当中推广用炸药炸鱼，炸药引爆后满河满塘都翻着白花花的死鱼，捕捞量自然成倍增长。可是几位老渔民却“围攻”痛骂这位一心要完成上级任务的干部：你们连小鱼也不放过，以后我们就没有鱼可捞了，你们这样是想打破我们的饭碗呀！但在意识形态和政治高压下，农民的这种朴素的环保思想却被迫节节败退。现在他们的下一代已经很自然地应用功能强大的电网捕鱼了，网过之处湖海一片死寂。“大跃进”和“文革”本身虽然成了历史，但它对教育文化的影响却随处可见，现在我们的教育仍然充份体现出那种“唯物”而轻忽人文的“时代精神”。因此在人口、资源、环境生态、历史文物等问题上，从老师到学生都普遍欠缺必要的认知。今天我们看到的对环境生态的破坏性利用以及将人文景观当作旅游资源的掠夺性开发，就是缺乏人文关怀的技术型教育对社会的报复性反噬，有如盛行的贪汙腐败是对我们落后陈腐的干部选拔机制的恶性报复一样。　　

　　为这场对话做个总结，中国农村的问题或许可以归结为：最迫切的是乡村社会的重组，而稳定农村进而稳定社会的关键则是农民的就业问题，但这只是短期的反贫困策略，收功长远的反贫困战略则是改善教育。这三个问题的解决须仰赖“一定的社会政治条件”：首先要有一个理性、高效、廉洁的政府，能采用适当的政策对社会进行调控；其次，计划生育要成为农村人口自觉的行为，而不是政府现在的纸面控制（control on paper）；第三则要加大教育投入，不断提高全体国人的教育水平，以提升人口素质，创造减少贫困的社会条件。　

2002年

农村工业化的路还能走多远？
 
　　──关于苏南乡镇企业发展模式的对话 

　　文贯中,　 新望　　　 

　　文贯中 （美国康州三一学院经济系副教授）

　　新望 （江苏省张家港市市委党校经济学副教授）　　　　

　　文贯中（以下简称“文”）：近20年来苏南乡镇企业的迅猛发展引起了全国乃至世界的注意。一些学者和政府官员很看重这种以地方政府为主导、集体所有制为基础的乡镇企业模式，不但将之封为正统，以区别于私有企业为主的“温州模式”，并且认为“苏南模式”证明中国农村的现代化可以通过农村工业化来实现。在其他国家，现代化往往是与工业化、城市化同步进行的。但“苏南模式”的早期成功似乎表明中国找到了一条独特的现代化道路，即农村的现代化可以绕过城市化模式，通过农民到乡镇企业工作、“离土不离乡”的农村工业化道路来实现，从而避免大量农民涌进城市造成所谓的“城市病”。“苏南模式”如真能代表一条行之有效的农村工业化道路，那自然应该大书特书。苏南乡镇企业是否确实走出了这样一条道路，就是本文所要讨论的问题。　 

　　一、重新认识苏南乡镇企业发展模式的意义　

　　新望（以下简称“新”）：我长期在苏南地区工作，比较熟悉苏南的情况。苏南乡镇企业的发展先于农村改革，那时被称为社队企业的乡镇企业其实并非“队”所有的“集体”企业，因为其制度根基是人民公社制度下的“三级所有、队（生产队）为基础”，实权在公社（即现在的乡镇）手里，生产队没有所有权，只能在公社的控制下分配企业的部份收益。苏南乡镇企业的发展明显提高了农民的生活水平，改变了以种植业为主的经济结构；同时，这类经济组织及“农民企业家”的出现也使农村社会结构发生了深刻变化。中国长期实行的中央计划经济体制和局限于城市的工业化体制正是由乡镇企业的崛起才撕开了一个大口子。苏南乡镇企业的成功至少使农民办工业在广大农村获得了合法地位。　

　　文：直至90年代中期乡镇企业对农村就业、农民收入的提高确有重大贡献。但我认为，在经济学上乡镇企业并没有普遍性意义，甚至代表了一条违反经济学原理的道路。在典型的市场经济里，生产要素可以自由流动，工业化必定和城市化同步；企业只有向城市适当集中，才能利用交通、通讯、排汙系统以及人才和金融市场等基础设施，工业化的成本可因城市化的积聚效应而大大降低。但中国制度性的城乡隔离使农村剩余劳动力无法进城，土地的集体所有制也限制了城市的扩建。这样农村企业只能被迫散布于广大乡村，走了一条高成本的农村工业化独特道路。这种模式之所以在一段时期内很顺畅，与计划经济下城市国营企业极端的低效和无能有关，由此造成的短缺经济为乡镇企业提供了很大的市场。乡镇企业是在特殊体制下产生的一种特殊的经济组织，其他国家很难模彷中国的乡镇企业道路。现在市场经济逐渐形成，乡镇企业若不改制就越来越难生存。　

　　新：应当承认，苏南乡镇企业在发展过程中自身机制和基层体制环境都存在着先天不足。苏南乡镇企业是在地方政府的直接推动下发展起来的，基层政府既是乡镇企业的管理者，又是企业发展的资金提供者和风险承担者，这种制度最突出的局限性就是政企不分。80年代的分权式改革造就了各级地方政府追逐经济利益的动机，这种存在于政府官员中的“企业家精神”对发展社区集体经济、转变政府职能曾发挥了积极作用；而且当时市场秩序尚不完善，为节约企业的外部交易费用，乡镇企业也需要寻求政府的保护。因此从历史上看，政企不分确有一定的合理性和积极意义。但随着改革的深化，尤其是经历了90年代中后期国内外经济形势的变化，这种局限性日益成为苏南经济发展的桎梏。　

　　文：海外学者对乡镇企业政企不分的特点有不同评价。一些人一向批评乡镇企业政企不分的弊端；但另一些人则强调政企不分的积极意义。　

　　新：乡镇企业长期政企不分的后果非常严重。第一，由于企业的上缴利润是地方政府自筹收入的主要来源，支农建农、公共服务、社区福利乃至文化建设所需费用必然向企业索取，政府的政绩目标压在企业身上，导致企业经营目标多元化、政绩化，企业内部的权责利的制约受到破坏，从而直接阻碍了企业的发展；第二，由于行政权力过多地介入资源配置，弱化了市场在资源配置中的作用；第三，企业发展到一定规模后必然受到地方保护主义的制约，要素流动性低，块块封锁，区域经济结构雷同，过度竞争；第四，政府对企业的超强干预、行政权力向市场领域的过度蔓延、社区干部对集体财产的“灰色私有”，产生了相当严重的地方官员家长作风、裙带风气、弄虚作假和腐败现象。　

　　人民公社体制下的初始“集体资产”是通过合作化把农民土地改革后刚得到的土地、耕牛入社而形成的，随后创办社队企业时即以这些资产为基础。但集体企业运营中名义上的集体所有者与经营者之间有严重的信息不对称状况，必然产生“内部人控制”或经营者与社区干部的合谋，使社区集体所有制的所谓“公有”事实上演变成了社区干部的“官有制”，而“集体”所有则成为虚拟概念。因此原来的乡镇企业普遍存在着裙带关系，例如，“厂长的妻子任会计、妻妹任出纳”等，如此则“集体所有”变成了事实上的“干部私有”。面对这种现实与意识形态概念的偏差，即使马克思再世恐怕也无可奈何。　

　　当然还有另外一种情况，一些由私人创办的企业出于种种考虑把企业“捐”给“集体”，乡镇干部为能办成更多的事，把一些无关要紧的职位让给那些愿戴集体所有制“红帽子”的企业主，这些干部保留了较多事权，但财权比较有限。大量的这类“官商合一”的企业也强化了“集体企业”乃“干部所有”的观念。　

　　苏南各地政府喜欢干预一切的倾向成了根子很深的历史传统。80年代初，由于当时的省委书记的抵制，江苏的联产承包责任制改革就比别的地方晚得多，直到1986年前后才真正把地分给农户。人民公社制度终结后，苏南乡、村政府仍然是一级不伦不类的经济组织，不但控制着乡镇企业，还拥有向农民摊派的种种权力，乡镇企业改制前的集体经济始终是“干部经济”、“政府经济”。这造成了苏南的特殊地情和现状：政府及依附于它的干部地位太强，而民众则太温顺，自我意识、自主意识太弱小。　

　　二、苏南乡镇企业告别旧模式：从“一次改制”到“二次改制” 

　　文：有学者认为，现在苏南乡镇企业改制的缘由不是乡镇企业自身出了问题，而是城乡结构、区域结构、产业结构大调整的结果。　

　　新：苏南乡镇企业的改制始于1998年（起初称为“转制”，为避免与国有企业的“转换经营机制”相混淆，后来称为“改制”），当时中共“十五大”报告确认了股份合作制的公有性质，这次改制主要是将集体所有制改为股份合作制。[1] 其实，股份合作制发源于温州，是一种为了让私营企业获得合法性而玩的“戴帽子”戏法。90年代中后期温州的多数企业已由股份合作制转成股权较集中的有限责任公司。原先苏南的乡镇企业与国有企业一样强调公有制及其主导地位，并且由基层政府经营，“村办村有、镇办镇有”，产权、经济结构等一系列问题一直无法解决；随着1997年以后全国乡镇企业的衰退，苏南乡镇企业不仅面临效率上的困境，而且债务危机日益严重，“苏南模式”的内在矛盾就再也无法掩盖了。改制前许多集体企业的帐目都有水份，改制时一旦严格评估企业资产就发现，许多企业的净资产实际上是负数，这几乎带有普遍性。　　　

　　80年代苏南乡镇企业兴旺时，当地老百姓盖了不少“小二楼”，但近年来乡镇企业的衰退直接影响到农民的收入，苏南农村居民多数无力翻修那些式样单一、灰旧的住宅，现在苏南乡村的民宅与高大、亮堂且集中度高的珠江三角洲及浙东农民住宅构成了鲜明的对比。80年代广东顺德的乡镇企业与苏南并无二致，但后来发现企业的坏帐及银行呆帐十分严重，1993年讲求实际的顺德人通过股份制改革使企业的发展上了台阶，走到了苏南前面。而90年代末期苏南人选择改制与顺德的改制大不一样，苏南选择改制在很大程度上只不过是为了给基层政府卸包袱。直到改制全面铺开后，各地政府才把改制面的大小当做衡量政绩的一个指标。　　　

　　文：在这次改制后的短短几年内，苏南乡镇企业又进行了二次改制？“一次改制”和“二次改制”的主要区别何在？　　　

　　新：2000年下半年苏南地区又普遍开始“二次改制”，这有两个原因：一是股份合作制不适用于公司法，其劳动和资本联合的形式与市场经济的资本本位相冲突，与同股同酬、同股同权的原则相冲突，而且股份合作制下是一人一票，形不成决策核心；二是“一次改制”后很多企业的集体股太大，经营者和企业中高层经理人员要求消化、降低集体股比例，而且他们也有了一定积蓄购买企业的股份。“二次改制”的主要形式有5种：“摘帽”，这主要是针对“戴红帽子”的乡办企业；“还原”，主要针对实际由一人出资的假股份合作企业；“转让”，将企业内部股转让给经营者，达到经营者持大部股分的目的；“退出”，即公有股退出；“出售”，将企业出售给个人或合伙人。“二次改制”后，乡镇企业按据企业规模的大小被改制为股份有限公司、有限责任公司、个人独资或合伙企业以及个体工商户。“二次改制”的一个特点是“救活不救死”，很多乡村企业通过改制用优良资产组建了新的企业形式；而那些经营不善或资不抵债的企业，则或者是甩给基层政府，或者是“金蝉脱壳”，留下一些破厂房、旧设备、老员工，作为应付债权人索债的幌子，这被称为所谓的“下转上不转”；也有些“大而盈利”的企业为了尽快改制而采取了租股结合的办法，在净资产中划出一块由村镇集体租给企业，剩下的资产则实行股份化，其中既有集体股、也有个人股，反正能让经营者持大股即可，有人称之为“混合改制”。但“下转上不转”和“混合改制”可能只是一种过渡形式，该破（破产）当破、转租为股，乃大势所趋。　　　

　　三、苏南乡镇企业改制是否解决了政企不分的弊端？　 

　　文：以前人们往往认为苏南各级政府的管理能力很强。随着市场经济的发育，政府若不懂得如何逐步撤出不该管的、具有竞争性的经济领域，会严重妨碍经济的健康发展特别是市场机制的成熟，这是东亚金融危机的主要教训之一。这几年既然苏南乡镇企业实行了改制，那么政企不分的现象是否有所改善呢？　　

　　新：改制后政企不分的状况有一定程度的改善，但这种改善是有限的。改制实际上是各种利益集团的博弈，既然是在地方政府领导下实行改制，那么政府及其官员自身的经济权利和利益就会支配这一过程。20多年来，苏南社会经济发展的特点始终是行政强势力量自上而下的单一整合，这曾经是一种优势；但市场经济发展到一定阶段后，就必然要求政府职能的转换，要精“官”简政、规范政府行为、适当分离政府的经济职能、改变政府领导经济工作的方法，把发展的主动权交给民间，让市场在资源配置中发挥基础性和决定性的作用。　　

　　中小型乡镇企业经过民营化改制后自主权大大增加，它们必须独立地面向市场，在融资、用地、税收优惠、市场销售等方面，过去由基层政府承担的一部份职能已改由企业独自承担了。但改制后企业也面临新的难题，例如，传统的融资渠道不灵了，中小企业往往因失去政府出面的贷款或集资担保而发生融资困难。产权改革并不意味着现代企业制度的运行就马上具备了条件，在各方面还存在一系列复杂而特殊的问题：如产业结构低级化、如何以城市化带动工业发展、乡村企业的本土性与开放化的矛盾、股权的流动和退出机制障碍、小股东的利益得不到保障、农村基层民主及弱势群体的社会保障不落实、改制后企业内出现了由过去的“干群关系”转化而来的劳资矛盾、一把手的特殊化和腐败不易节制、党政干部兼任企业负责人从而制约企业家成长等等。这些问题的解决还需要继续深化改革，尤其是基层行政体制的改革，要改革过去那种“一手高指标、一手乌纱帽”的压力型基层行政管理体制和“政府忙得首尾不顾、市场力量始终缺席”的状况。　　

　　文：据报导，“二次改制”中有4%左右的乡镇企业并未参与？　　

　　新：不应小看这个4%的比例，这是就企业总数而言的；若就总资产而言，未改制企业的比重就相当可观了。苏南改制过程中有一句话很能引起民众的共鸣：改制就是要把“一人所有”改为“大家所有”。所谓“一人所有”指的是在过去企业名义上的集体所有制状态下实际上存在的干部的“灰色私有”。“灰色私有”使改制中必然出现不规范、不公正等问题，在那些有社区干部背景的企业中尤其如此。例如，在资产评估及转让谈判中，为了顺利改制存在着集体资产方“让一让”的情况；一些企业侵犯了小股东的利益，如资产增值未清算或强行买卖；还有些小企业改制后将集体福利等资产划归到经营者的个人名下。可以说，“二次改制”给了大股东和管理者很大的利益和机会，但没有最大限度地保护小股东和职工的权益，改制中往往是社区干部的亲属成了“改制新贵”。还有一些村镇干部对改制的顾虑重重，对改制回笼的资金更是牢牢抓住不放。　　

　　前些年各级政府强调“抓大”，即暂时不改大乡镇企业的所有制，通过保持它们的公有性质、由政府派人直接经营而牢牢“抓住”它们。实际上，这些“大而公”的企业现在多数成了“大而空”的烂摊子，而且由于政府官员们插手过深，政企关系十分复杂。这些企业改起来有相当的难度，想破产也破不了；即使从形式上改了过来，但实际运行时仍然是行政性公司的老套路。我不久前受苏南某市的委托对这样的一个企业蹲点剖析，发现企业的情形令人十分痛心。　　

　　文：改制后回笼的资金如何使用，“二次改制”后还有“集体资产”吗？　　

　　新：现在苏南乡村经营性集体资产大致分成两块。一块是企业改制售卖集体股份后会回笼的资金。财务状况好的企业会把其中的一部份投入到技术改造或流动资金中，但多数企业只是借改制还债，即改制所得资金先用于偿还基层政府以前经管企业所欠债务，这一支出一般占回笼资金的一半以上，锡山市就是如此。各地镇政府坚持认为，偿债后结余的资金不属于社区居民而属于政府，往往由镇政府组建“集体资产运营公司”及村“经济合作社”来经管这笔资金，镇党委书记兼任镇一级“集体资产运营公司”的经理，社区居民则无法监督这笔集体资金的使用。这是改制后出现的一个怪胎，仍然是严重的党政企不分，镇政府的干部怎能代表乡村居民的利益呢？即便这些集体资产在干部们的手里增值了，若干年后是否又会面临“三次改制”？目前一些基层政府动用这笔钱从事工业园区的前期开发，如“五通一平”等，这算是比较正常的做法；但挪用这部份集体资产给干部发工资奖金的现象也十分严重。另一块集体资产留在改制后的企业里，称为“集体股”。根据对改制企业的初步观察这一块资产由于以下原因迟早会消失：一种情况是资产质量不高、等待破产清算；另一种情况是所有者入股不控股，经营者虚亏实盈，编一套假报表就能逃避集体股分红；第三种情况是仍然保持集体控股，这与改制前的情况一样，存在代理人的道德风险。　　

　　我认为应把干部和企业经营者手里的所谓“集体资产”拿来提供社区居民的养老等社会保障或社区公共品供给。广东一些城郊乡镇企业改制时把集体资产按价值量化分给社区居民，组成社区居民集体所有的公司制企业，年终在按劳分配的基础上再按资分配。不过那里一些乡镇企业的主要经营活动是将厂房租给外资企业，这种企业经营方式比较单纯，便于社区居民监督；但苏南企业的集体资产都投入生产流通等经营活动中，监督上比较困难。　　

　　文：既然苏南的乡村企业已经改制，那改制后的企业还算“乡镇”企业吗？改制后是否出现了家族经营现象？　　

　　新：其实，家族经营是一个世界性现象，华人圈犹甚。据调查，当今世界上家族企业仍是最普遍和最主要的企业组织形式之一，台湾大的民营企业中不少是家族企业。家族企业往往有家族成员组成的核心圈、远亲和朋友组成的外围层、以及由技术人员和一般雇员组成的普通雇员层，各层之间的关系很像费孝通描述的水波纹扩散状的“差序格局”。家族式经营的企业格外注意智力投资，重视产权安排，那些科技企业或产品结构较复杂的企业或松散型集团企业尤其如此。家族式企业的高级形态是经营权与所有权分开，所有者家族拥有企业的控股权，但把企业交给职业经理人来经营。中国现在有名的乡村集体企业几乎都存在以父子轴心为特点的家族经营。在苏南，乡镇集体企业的家族经营一直处于低调状态，只是改制后经营层（持大股者）第二代的加入才使这一现象最终公开化，“二次改制”后许多企业家把子女从外地招回任自己企业的主管。据我看，中国的家族企业可能最多再持续两代人，随着独生子女家庭的出现和企业经营要素流动性的增强，乡村企业的家族现象会自行消失或逐渐弱化。　　

　　“乡镇企业”这个名称现在确实已经无法说明绝大部份苏南乡村企业的性质，有必要另起名称。目前广东人往往把原来的乡镇企业称为中小企业。事实上苏南的大部份乡村企业已经成了家族经营或合伙经营的企业，所以，我认为可以把它们统称为农村企业。但农业部等政府部门仍坚持使用乡镇企业这个概念，其理由是这些企业适用于《乡镇企业法》。其实，对照苏南的现实，《乡镇企业法》里的许多内容已经不合时宜了。　　

　　文：苏南最近出现外商投资热，人们将此称为苏南的“新亮点”。那么，这些新亮点是不是避免了政企不分的问题呢？　　

　　新：在苏南无论是在乡镇企业改制还是引进外资都面临着政企关系重新定位、调整的问题，“新亮点”方面的情况也不容乐观。苏南各级地方政府直接参与经济发展的热情一直未衰减。过去政府垄断了经济发展的资源，是乡镇企业唯一的出资主体；今天政府转而把招商引资当作主要工作任务，有的政府负责人还热衷于兼任开发区的领导，随意承诺优惠条件，用“拼地价”来引进外资。但在苏南也有一些大型企业开始创办工业园区，如江阴的“申达工业园”、三毛的“凯诺科技园”等，企业自主招商引资才是发展的方向。　　

　　四、“苏南模式”已告终结？　　

　　文：有些学者为“苏南模式”辩护，把它描绘成在中国当时的条件下唯一可行的发展模式。但与此同时浙江的温州则走了另一条道路，“温州模式”的特点是地方政府比较尊重市场的主导性和民间的自发性。“温州模式”的出现说明，“苏南模式”决不是唯一可行的模式，前者强大的生命力更突现出后者的局限性。当然，在当时中国的体制内和认识水平下，“苏南模式”因符合长期的思维和行为惰性而较易推行。现在好像越来越多的人认为“苏南模式”已经终结。　　

　　新：在苏南模式的发源地，“苏南模式”是否已终结是个有争论的问题。大致有这样几种观点：一是“再创辉煌派”，持这一观点的主要是一些老同志，他们或是“苏南模式”的缔造者，或是为“苏南模式”的研究宣传已穷经皓首浸淫多年；他们认为，国际国内经济形势的变化如“买方市场”、“亚洲金融危机”的出现等，使苏南经济出现了暂时的波折，只要假以时日，“苏南模式”会再放光彩。二是“扬弃派”，也称“条件派”，这种观点认为，“苏南模式”的确出了问题，但这个模式不能丢，而应随时代的发展而发展；彼时有彼时的条件，此时有此时的情况，“苏南模式”只要丢弃其不利的一面，保留其好的一面，还是有生命力的。三是“终结派”或称“舍弃派”，这种观点认为，“苏南模式”已完成其使命，现在应该退出历史舞台，尤其是原来倡导过的一些“苏南模式”的核心理念与市场经济的要求相抵牾，“苏南模式”也就没有再保留的必要了。　　

　　现在即便是“苏南模式”的拥护者们也承认，原先的宣传有些过头，理论上过于拔高。事实上有两种“苏南模式”：一种是学者们对苏南经济社会发展特点和路径所做的概括总结，如费孝通、万解秋等人的研究，这种工作今后还有持续下去的必要，至于叫不叫“苏南模式”是无所谓的；另一种是意识形态化了的“苏南模式”，主要是标榜“模式”的“性质”特徵，为其加上了许多不堪重负的“红帽子”，其实就是这些“红帽子”才把“苏南模式”引进了死胡同。我认为对后一种“苏南模式”的反思还远远没有完成。　　

　　据我了解，目前国内经济学界的主流对“苏南模式”基本持“终结论”，这也是“经济学家50人论坛”今年在扬州召开的“‘苏南模式’与‘温州模式’研讨会”上达成的共识；不过好像有一批老经济学家对“苏南模式”仍给予极大的关注和支持。江苏省新一届领导到任后召开了“发展个私经济”、“推进城市化”等工作会议，对过去“苏南模式”的一些做法作了事实上的调整，也默认了关于“苏南模式”的大讨论。　　

　　我本人是个“终结派”，生活、工作在苏南腹地，可以说与“苏南模式”天天面对面。据我的实地观察和感触以及从理性的角度去思考，感到“苏南模式”的一些内容太过时了，有时简直让人恶心。一些天真的政治家或学者总想在“苏南模式”中找到马克思主义经典里设想的“社会主义”，哪怕这只是个粗糙的“塑料花瓶”；还有人在中共“十五大”之前蜻蜓点水般跑一趟苏南，很快就在《人民日报》上发表大块文章，其良苦用心无非是要以“苏南模式”来证明市场经济的“社会主义”性质及其中国特色。把“苏南模式”上升到“中国特色的社会主义雏形”，我是万万不同意的；欲以“苏南模式”抗衡世界潮流无异于螳臂挡车，随着改革开放的不断深化我们会越来越深切地体会到这一点。　　

　　文：长期被封为正统的“苏南模式”不得不两次改制，正好反衬出“温州模式”对市场经济的高度适应性。其实根据现代经济理论早就可以发现“苏南模式”的种种弊病，经过20来年的实践这些弊病总算为人们所认识，但苏南已经吃了亏。现代经济学理论关于经济机制的重要结论还是值得我们尊重的。今后中国不能再以意识形态领先、排斥发达国家的经验总结。实践毕竟是检验真理的唯一标准，而生产力能否迅速提高则是检验生产关系适当与否的唯一准则。历史走了一圈，经过近50多年的摸索，国人终于认识到市场经济对生产力的促进远远高于计划经济。现实证明，“苏南模式”只是在特殊体制下才存在的一种模式；随着这种特殊体制的淡出，苏南模式也就失去其存在的必要性了。　　

　　其实，若从现代经济学的原理来看，连“温州模式”也是一种特例。“温州模式”虽然比较尊重市场的主导性和民间的自主性，但是谈不上对城市积聚效应的有意识利用，若一直处在市场经济的条件下，分布于温州周边小镇里或农村中的大量农村企业本来是不会出现的。幸亏温州市及其所属各区和镇政府早就对乡村企业网开一面，所以温州的农村工业比苏南要相对集中。目前温州的许多农村企业正加速向当地的城镇靠拢，有些达到一定规模的企业甚至向上海等超级大城市靠拢。这说明企业内部的机制是最重要的，企业内部机制对了，它们就能作出正确的选择。就企业发展而言，内因是第一性的，外因是第二性的。所以，对现代企业理论，特别是对剩余索取权的制度安排与企业活力关系的有关讨论，我们一定要尊重，不要在维护公有制的名义下刻意追求中国的“特殊性”、人为地排斥经济的普遍规律，否则最终还是要吃亏的。　　

　　五、城市化还是农村工业化？　　

　　文：苏南的乡镇企业改制后面临的问题自然是农村工业化的道路是否要走下去，若对此缺乏正确认识，在乡村企业的空间布局上又会犯严重错误。　　

　　新：我同意你的观点。从一定意义上说，改制解决了原乡镇企业的微观机制，但改制后股份制企业的股份一般不能流动，缺乏退出机制，也谈不上对社会资金开放，这就进一步强化了乡村企业的社区性和本土性。乡村企业过于分散，其信息、决策、交易成本以及引进人才的成本居高不下，企业自主研发系统的建设也困难重重，更无法利用现代城市公共设施带来的种种便利。在小城镇和分散的乡村工业格局下，苏南的结构调整始终难有大的作为。没有城市化带来的产业积聚效应，我很怀疑农村工业化的路究竟还能走多远。未来城市经济将是市场经济的主导力量，这一趋势在经济发达的长江三角洲、珠江三角洲都有所显现。从较为宏观的层面看，要提高苏南乡村企业的整体素质和规模经济水平，避免不必要的投资浪费，就必须强调乡村企业的适当集中和城市化。　　

　　文：从经济学观点看，城市化是一条普遍规律。现代经济发展的特点是第二、第三产业在国民经济中的比重可达90%以上，这两个产业均主要在城市布局；在城市化水平较高的西欧、北美，区域经济已由城市经济所代替，经济竞争主要表现为城市（城区）间的竞争。　　

　　在城市化问题上中国也走了一条弯路。早在1930年代，中国老一辈的经济学家、社会学家就提出要走农村工业化的道路，当时主要是为了解决大量流民也就是农村剩余劳动力的问题。因其主张与“发展城市工业”和“重振农业”以解决流民的方案有所不同，被称为“第三条道路”。1949年以后，中国照搬了前苏联以国有企业为主体的单一城市工业化道路，同时又实行了严格的城乡隔离制度，事实证明，这条发展之路走得很艰苦。以苏南为代表的乡镇企业的异军突起乃至占到国民经济的半壁江山，似乎一度从实践上证明了农村工业化是一条可行的道路。在意识形态上，也有人曾以为农村工业化是“取消城乡差别、工农差别和脑体差别”的有效途径。应该说，中国长期来执行了一系列阻碍城市化的政策，而且自称是找到了一条“独特”的经济发展之路。现在看来，这种说法在现代经济学上是站不住的。缺乏对现代经济学的深刻把握使中国在经济建设方面走了许多弯路。近年来农产品和制造业产能相对过剩，从农业和城市工业企业中游离出越来越多的劳动力；恰在此时，乡镇工业的发展本身陷入了瓶颈，这些企业对环境的汙染也越来越严重，这就使农村工业化的道路更加困难了。　　

　　从发达国家的经验来看，农业和制造业所能容纳的劳动力都十分有限。美国只有不到2％的劳动力从事农业，不到16％的劳动力从事制造业，这两个比例还在逐渐下降；而82％的劳动力是在服务业工作。中国的剩余农村劳动力只有进入城市服务业，才能找到更多的谋生手段。服务业大发展的前提是人口在空间上相对集中，这样才能使服务业的分工程度大幅提高、平均成本明显下降。所以，中国能否加速城市化，不仅关系到工业化成本能否大幅降低，而且关系到日益严重的失业能否最终缓解这样的重大问题。　　

　　在现代市场经济下，尤其是进入信息社会和知识经济社会后，城市在经济发展中的主导作用越来越明显，苏南新的增长点“工业园区经济”就是一种典型的城市经济。随着中国城市化进程的加快，城市的积聚效应还会继续显现出来。现在一些中心城市成了农民向往的去处，他们自己承担到城市寻找工作的各种风险和困难，政府有什么理由反对他们进入城市呢？目前政府已经将小城市和建制镇的户口开放，这是值得欢迎的，但仅仅开放小城镇的户口是远远不够的。如果继续坚持农村工业化，特别是在土地稀缺的江浙一带推行分散的工业化建设，就会出现许多村镇重复建设“开发区”、以致于造成新一轮“村村征地、镇镇动土”的怪现象。现在已经到了该重新分析一下城乡经济结构现状、趋势和未来方向，提出“城市经济主导战略”的时候了。　　

　　新：政府最近对城镇化的重要性好像已有新的认识。　　

　　文：政府的政策往往慢半拍，而且喜欢标新立异。例如，世界各国都提城市化，英语是urbanization；但中国偏要称为“城镇化”，这是个用英语很难翻译的概念。使用“城镇化”而不是城市化，其实反映了对城市化认识上的偏差，政府仍然在与市场机制作费力不讨好的扭斗。明明人们愿意流向较大的城市，政府却要他们流向小城镇；政府想人为地扶植小城镇的发展，殊不知有些城镇再扶植也永远长不大，而有些城市再限制也会越长越大。事实已经证明，这种反市场导向的扭斗会浪费大量的社会资源，也无助于降低工业化成本和解决就业。政府与其浪费资源围堵城市化或扶植永远长不大的小城镇，还不如将这些资源用于积极帮助人口大量流入的城市发展基础设施；同时开放这些城市的土地市场，用级差地租调节城市人口的容量。如果真正尊重市场经济的原则，即使是在上海这样的城市，人口规模也不可能无限扩张，因为昂贵的地租会使某一收入水平以下的流动人口失去流入上海的动力或失去久留上海的愿望。所以我总是呼吁在城市化问题上要坚持市场导向，不要人为地扶植小城镇、限制大城市。可惜，这个经济学道理并不是每个人都接受的。　　

　　新：看来，虽然人人在谈向市场经济转轨，但对究竟何谓真正的市场经济，人们的看法仍十分不一致。基于相似的理由我对苏南改制后出现的“新亮点”持谨慎态度。关注中国市场化进程的人们应该对苏南乡镇企业的改制有足够的关注，苏南改制触及到了旧体制的灵魂和心脏，也牵扯到农村经济转轨、农村社会转型的方方面面。苏南的改革发展中存在的问题是农村工业化发展到一定阶段必然会出现的，改制后的苏南经济很有可能是中国内生型市场经济的胚胎形式。然而，我也担心它变成一个市场经济的怪胎。　　

　　企业改制只是体制转轨的一个组成部份，新的市场经济还需要其它的制度环境。例如，权力本应由公众赋予，然而在现实生活中，自上而下的委任制使权力获得了一种私有性；苏南的基层政府历来直接支配企业，既掌握财力，又具有强势地位，现在关系到企业重大业务事项的审批权和土地的垄断权仍在政府手中；基层干部将权力作为获利的资本，依靠权力来配置生产要素的现象并未消除，权钱关系始终理不清，以致于权力与收入的对等已成为一种民间流行观念；改制后的农村企业成了企业家的私人企业，原来意义上的社区居民集体所有形同虚文。我担心，由于政治体制改革滞后，民众会错把许多荒谬的价值观念作为市场经济的基本游戏规则接受下来；这种局面延续下去，中国的市场经济很有可能陷入拉美化沼泽，成为不良的市场经济。苏南改制之后，欲形成一个健康运行的市场经济，还应及时推动基层行政体制改革。　　

　　文：这就触及了更深层的问题。中国在由计划经济向市场经济转轨的过程中取得了引人注目的成绩，但应该清醒地看到，千万不可将在过渡阶段中所采取的政府干预措施、保护性经济政策、特殊体制下产生的企业制度等人为地拔高，甚至硬给它们戴上具普遍性和永久性意义的桂冠。中国加入WTO之后，将有可能面对崭新的、真正意义上的市场经济环境，各地区都要逐渐对外开放，这时就更需要对内开放，政府必须全面退出竞争性领域，否则将受到国际社会的抵制。解决你提出的这些问题就更有紧迫性了。在这种背景下，现代经济学对帮助制订新经济政策和寻找新的经济制度就有了更大、更直接的指导意义。　　

　　苏南的民众不背“苏南模式”这个包袱，而是积极地探讨新的企业形式和经济制度，我祝愿他们在尽快与世界经济接轨的努力中仍能一马当先，利用“新亮点”带来的机遇以及区位和人文优势，率先闯出一条全方位开放、以市场为主导的经济发展道路。尤其希望苏南的企业家既积极学习现代经济理论，又密切注视外资企业的各种组织形式和经营管理机制，大胆解剖，虚心学习，收到事半功倍的效果，为中国的经济腾飞作出更大贡献。  

实现农村法治化的障碍
 
　　林栋,　 张以侠 

　　林栋（苏州大学法学院硕士研究生）

　　张以侠（西安电子科技大学人文学院法学硕士）　　
 
　从戊戌变法及清末的法制改革以来，法治一直是国人的百年梦想。过去50年中历经曲折反复，才逐渐承认了“人治”的严重弊端。近年来国内法学界围绕着这一问题旷日持久的讨论总算达成了一些共识：法治乃强国之路，要用“法治”代替“人治”。但要在中国真正实现法治，显然还要走漫长的道路。随着最近“三农”问题的日益突显，国内有关论者多从经济、技术层面提出意见，却很少从法治的角度去认识“三农”问题的解决。事实上，要缓解农村目前面临的一系列矛盾，法治化是一个绕不过去的制度环节；农村的法治也是中国法治的“瓶颈”，如果连在乡村基层都无法突破这一“瓶颈”，要在中国实现法治就更无从谈起了。可以说，没有农村的法治化就不会有整个中国的法治化。　　

　　实现农村法治的诸多障碍中，首要问题之一就是涉农法律法规的不合理状况长期未能得到清理。在过去几十年的旧体制下，政府曾颁布了许多有关农村、农业的法律法规以及政策[1]，这些法律法规服务于计划经济体制，极力维护行政当局的权威，带有浓重的命令经济的烙印。在计划经济和集权体制下，涉农法律法规的主要功能是实现政府的意图，注重规定农民对政府必须承担的义务；但政府与农民之间的权利和义务完全不对等，农民的利益和权利在这些法律法规中往往被忽视甚至排斥。许多规定只体现政府的强制要求，既违背农民的意愿，也违反经济规律，更谈不上体现平等自愿、等价有偿和诚实信用等基本原则。许多这样的法律法规其实早已过时，该进入历史的“回收站”了。　 

　　改革以来虽然农村的经济社会制度发生了根本性变化，但涉农立法却严重滞后。立法机构和行政部门很少清理废除完全不适用的旧法陋规；各级政府在实际工作中则往往以政策代法，而且政策多变，各地基层政府自行其是、任意立规的现象相当普遍。这种状况使得政府部门得以不受法律约束而任意施为，但对建立巩固稳定的农村经营制度、产权制度、流通制度、分配制度等极为不利。　 

　　目前农村基层政权的腐败和干部滥用权力就与这种状态有密切关系。由于长期以来没有真正保障农民权利利益的法律制度，而政府的权力却不受民众的制约，干部的地位和特权受到保护，县乡村各级干部对乡民的应尽义务和责任实际上只是一种干部系统内的“软约束”。结果多年来在农村基层政府中已形成了一种政治文化，农村基层政权的工作人员以“国家”的当然代表自居，习惯于对农民强迫命令、任意指挥，有的人甚至象“土皇帝”那样，想怎么干就怎么干，言如令旨，依仗权势，横行乡里。这样，贪汙腐败、强征摊派、欺压百姓、封堵舆论等等劣迹就必然蔓延开来。　　

　　近年来农民负担过重也与此有关。不少基层政府把维持干部的各种开销视为天经地义，不管农民能否承受，一味向农民摊派，甚至把政府应承担的公共支出转嫁到农民头上。安徽省“费改税”试点中基层政府就罔顾宪法对义务教育的规定，集中财力保障干部的开支需要，占用已徵税收中本应用于农村教育的经费，造成农村教育经费“放空”。全国农村都不同程度地存在着义务教育名存实亡、农村教师低薪欠薪等问题，而同时基层政府却照样奢华浪费，盖楼买小车，大吃大喝成风。这就是中央政府多次发文要减轻农民负担却收效不彰的根本原因。[2] 由于农民不堪重负、被迫抗拒摊派，有的地方甚至动用公安或司法员警去收取各种非法的“提留”、税费，加剧了政府与民众的冲突。　　

　　引起农村干群摩擦的计划生育也同样无法可依，执行中弊端丛生。虽然计划生育被视为国策，建立了庞大的计划生育管理队伍，多年来强制推行计划生育，但至今没有全国性相关立法（只有一些省市制定了相关的地方性法规）。为了实施计划生育各地自行创造出了各种“土政策”，其中不乏侵犯农民人身权、住宅权、财产权的做法。乡村里在执行计划生育政策的名义下出现的违法犯罪现象屡见不鲜，非法拘禁、拉人、抄家、毁房等劣迹时有披露。　　

　　在法理上，权利和义务应该是对应的，“没有无权利的义务，也没有无义务的权利”；“每一方只有在它与另一方的联系中才能获得它自己的规定，此一方只有反映了另一方，才能反映自己。另一方也是如此；所以每一方都是它自己的对方的对方。”[3] 在集权体制下中国过去单纯强调民众对政府、国家的义务，却不清楚地阐明政府对民众的义务以及政府施政过程中民众所拥有的权利。从经济市场化和实现法治的角度来看，这种政府部门任意施为、政府与农民之间权利和义务不对等的状况不应再继续下去了。　　

　　法治是一种现代制度文明，它以法律至上、依法治国为原则，而实行法治则必须从民权和权力形成民主化开始。人民才是权力的最终来源。卢梭曾说过：“主权权力虽然是完全绝对的，完全不可侵犯的，却不会超出、也不可能超出公共约定的界限；并且人人都可以处置这种约定所留给自己的财富和自由。”[4] 这里讲的“公共约定”可被理解为人民的意志。实行法治的第一步应该是各级干部的权力赋予过程要依法民主化、公开化；然后在此基础上实行民众对掌权者行使权力过程的有效制约；进而建立依法剥夺不当行使权力者手中权力的制度。卢梭一针见血地指出：“既然国家的扩大给予了公共权威的受托者以更多的诱惑和滥用权力的办法；所以越是政府应该有力量来约束人民，则主权者这方面也就应该越有力量来约束政府。”[5] 建立法治同时还要确立权利本位的法治观念，充份尊重保障农民的基本人权。法治的基本精神就是尊重人权，“凡是把人不当人对待的所谓法治都不是真正的法治”[6]。　 

2003年

从“团堡事件”剖析农民社会反抗频发的根源
 
　　郑欣

　　南京大学社会学系博士研究生

中国农村历史上的民间纠纷大多为村民之间的矛盾，即便引发群体性摩擦也基本上是由邻里纠纷、婚姻家庭矛盾、宗族相争、地界纠葛等激化而成。但是，近年来随着农民收入减少、农民负担加重、乡村债务膨胀、集体经济亏空、乡村经济的发展难以为继，因各种利益驱动引发的社会矛盾日益增多，而由农民负担、基层民主、干群关系、利益冲突及权属纠纷等引发的社会反抗呈上升趋势，对社会生活产生了极大影响。现在的群体性农民反抗事件多发生在村民与基层干部或村民与政府及其职能部门之间，村民采取集体行动对抗基层党委和政府的事件时有发生。笔者选择了湖北省利川市团堡镇2001年元宵节发生的村民对抗镇政府事件作为研究对象，从这一事件发生前后的调查及相关分析出发，剖析当前中国农民社会反抗事件频发的社会背景。　　

　　一、“团堡事件”梗概　　　　

　　据报导，此次事件源起于2000年10月湖北省利川市团堡镇柴家湾村农民拒交年税。带头抗税的是该村前民办教师董明永，他带领农民多次拦阻政府派出的徵税人员。利川市委、市政府不断派人施压，与村民们多次发生冲突。2001年2月7日（农历正月十五元宵节）凌晨，利川市公安局突然派警察到柴家湾村拘捕了董明永等人，由此引发了该村300多名村民围攻镇政府机关。　　

　　董明永等人属于近年来在中国各地陆续出现的地方型“农民领袖”之一。各地农民在这些本地“农民领袖”的号召、组织、带领下，集体上访，甚至对抗警察、包围基层党政机关。根据一些研究者的调查，这些被农民视为“好汉”、“领袖”的农民利益代言人一般在30岁至45岁之间，受过初中以上教育，大都当过兵、教过书或在外打过工，较一般村民见识广；他们家庭比较富裕，在当地居中上水平，但不是党员和村干部。[1] 这类人大都对中央政府关于减轻农民负担的政策和相关法律有一定了解，也熟悉地方政府任意加重加重农民负担的恶劣行为。由于他们能清楚地认识并有条理地表达村民的利益，也敢于批评基层党政干部，自然而然地在村民中具有威信，能影响当地的社区舆论。村民们平时在许多方面希望借助他们的“见识”，并自愿接受他们的影响和指导；一旦村民们了解到自己的利益受到侵害时，就希望这些人能代表他们向地方政府申诉，以减轻农民承担的不合理负担。如果发生冲突性事件，村民们会奉这些人士为当然的组织领导者，会听从跟随这些“领袖”们与基层党政部门对抗。“团堡事件”就是中国每年众多的农民反抗事件中的一起。　　

　　董明永等人被警察半夜捕走之后，愤怒的柴家湾村民于2月7日当日上午10点左右乘车涌入利川市团堡镇政府大楼。砖块石块雨点般地朝干部和警察砸去，办公楼的玻璃窗被砸得稀烂，镇政府院内不少干部头上、身上被石块砸中。市公安局警察梁志晔欲进镇政府救助被困警察，被村民用石头当头噼下，打昏在地，“打死他们（指干部），打死他们”的口号声此起彼伏。此时，318国道的交通已被堵塞中断。市交警大队警察李向东驾驶一辆桑塔纳警车至团堡街十字路口时被拦截住，他刚要出车门疏通道路，突然一石块飞来将车的挡风玻璃打得粉碎，他本人旋即被一伙村民拉出一阵暴打，被打至昏迷后才丢至路边。接着有8、9个村民将车掀翻，并抬起向下砸，然后将车推至桥边再掀入团堡河中。中午12时半，一辆白色富康车从利川驶向恩施，在团堡国税分局门前被拦住，村民将车掀翻并将车内乘客一阵暴打，其中一女乘客逃跑时跌进路边沟里后被一顿恶打，血流满面。　　

　　中午12时40分左右，停放在镇政府门前的宣传车被村民点燃，半小时后油箱爆炸，车燃烧了2个多小时。下午2时许，一伙村民砸烂电影院大门，搬着阶沿上堆放的空心砖，跑上电影院3楼平台，向镇政府大院内的干部们猛砸。空心砖砸完了，一个年青人又翻上旁边的瓦屋，取下瓦片向下砸。部份人冲进放映室，将放映机和拷贝从楼上抛下，拉出的拷贝片从楼上一直飘到地下。下午4时多，5名交警大队的警察经过此地，一伙村民用木棒、石块、钢筋以及拳脚攻击这5名交警，两名女警察被打得不能行走，一名男警察头上被打得血流如注。下午5时，州政府派出200多警察赶赴事发现场，拘捕了一名带头者与10多位村民后，示威农民被迫散开。整个事件持续8小时左右，使上海至拉萨的318国道被堵，数辆车被砸。　　

　　二、农民社会反抗事件频发的社会根源　　　　

　　对这次事件的调查揭示，农民的不合理负担过重是引发农民反抗的主要原因。近年来最让农民不满的问题莫过于不合理负担过重，在经济落后地区尤其如此。农民们本来就收入偏低，而当地政府为了自身开支的需要又增加各种额外提留、摊派、集资和其它收费，令农民们极为反感。虽然过去十几年来，每年中央政府都下达一些要求减轻农民负担的文件，但从来不考虑如何消除农民不合理负担的根源──乡村基层政府规模过大、开支过多，早已超出了正常税收所能负担的界限。因此，上述中央文件最后都成了“纸上文章”，“减轻农民负担”成了年年讲、年年无法落实的空洞口号。而基层政府部门深知中央政府对基层乱摊派的姑息态度，所以不但敢于截留中央有关减少摊派的文件，甚至公然违反中央政府的要求，向农民征收税费时搞“暗箱”操作，自立项目、加大标准乱收费，结果导致农民建不起房、结不起婚、读不起书。村民们因利益一再受到基层干部们的侵害，积聚的怨气越来越大，对乡镇干部们从不满到不信任、不合作，直至对乡级政府产生严重的抵触情绪。　　

　　本来，在乡政府和村民之间，还有一层由村民选举的村民自治组织──村民委员会。平时，村干部要执行乡、县政府的指令，帮助征收税费摊派；一旦发生农民的群体性反抗事件，村干部大都采取回避态度。一些村干部认为：“乡里乡亲，低头不见抬头见，没有必要为帮政府收款和村民作对，如果结了冤，再也别想在村里过日子。”由于减轻农民负担也关系到村干部的利益，少数村干部对那些因主张减少摊派而受到打击的村民表示同情，甚至还暗中支持村民的反抗行为。　　

　　与村民直接处于利益对立和对抗关系的是乡政府，每当出现农民的社会反抗行动时，乡镇政府往往首当其冲。面对农民的反抗，乡镇政府也往往倾向于强力压制。县政府对此类冲突的态度一般比乡镇政府克制一些。当冲突事件发生后，县政府往往对参加行动的村民采取“安抚”与“打压”并用的手段；而对乡镇政府则多有批评，要求乡镇政府克制；只要冲突尚未引起更高一级政府的注意，县政府大都采取大事化小的办法，尽量避免引起上级政府的关注。　　

　　从“团堡事件”来看，农民的反抗有以下两个主要原因。首先，乡镇政府以摊派为生。中央和省、县政府鼓励乡镇政府扩大编制，但是并不给财政拨款，乡镇政府的财政只能靠自收自支。近年来，农村基层政权机构臃肿，招聘人员和编制外临时人员越来越多，行政经费入不敷出。由于县、乡政府的财政收入主要来源是农村的税赋、摊派，因此，当县、乡政府处于经费严重短缺的巨大压力之下时，加重农民负担和向农民乱摊派就成为基层政府的必然选择。特别是在那些没有乡镇企业或其它收入来源的乡镇，乡镇政府不加重摊派就没钱养活乡政府的众多干部。这一点决定了农村基层政府与农民之间存在着直接的利益冲突。而县、乡级政府控制着警察等武装力量，面对分散而又数量众多的农民，显然处于绝对的强势地位，所以代表国家政权的乡镇干部往往凭借手中的强权对农民实行恶性剥夺。这些干部均由上级政府任命，农民们既不能选举乡干部，也不能过问乡政府的开支，却必须按照乡政府的需要缴纳各种摊派。所以，从深层角度来看，在农村与农民发生利益冲突的不仅有作为国家代表的基层党政部门以及乡镇干部，还有作为整体意义的国家。　　

　　其次，乡镇基层干部的严重腐败行为令基层政权的合法性受到怀疑。自从农村实行家庭联产承包责任制以后，农村基层政府不能再像人民公社时代那样指挥一切、号令全境了，而乡镇政府的多数干部又不甘心居于为民服务的地位。由于政府垄断一切权力，作为政府人格化代表的各级官员也居于享有特权的位置，于是他们利用手中权力为自己谋取私利，收受贿赂、敲诈勒索、大吃大喝、假公济私等腐败行为泛滥。与此同时，乡镇干部们对民众急需解决的问题总是充耳不闻，无端推诿，采取应付、拖延、逃避等办法。这类腐败和渎职行为必然侵害农民的利益，结果基层政权的合法性也因此受到村民们的普遍怀疑。这是目前农村社会反抗事件频发之另一个根本原因。“团堡事件”产生的根源在当今中国农村很有代表性。　　

　　三、农民反抗现象的理论解释　　　　

　　在“二战”以后兴起的新社会史研究中，农村社会反抗是一个引人注目的课题。英国新社会史学的带头人霍布斯鲍姆可以说是对农村社会反抗进行系统研究的开拓者。他独辟蹊径，从研究19至20世纪发生的社会反抗形式入手，于1959年发表了极具影响力的《原始反叛者》。上一世纪60年代以来，历史学家们对农村反抗或农村抗议活动的兴趣与日俱增。社会学、人类学、政治学也相继倾注注意力于农村反抗研究，因研究农民反抗问题而声名鹊起的两位学者便是社会学家巴林顿·摩尔和人类学家埃里克·沃尔夫，其代表作分别为《专制与民主的社会根源》和《二十世纪的农民战争》。埃里克·沃尔夫认为，农民之所以广泛卷入20世纪重大的反抗运动，是3个共同因素使然，即人口危机、生态危机和权力权威的危机。在世界范围内农民所处的环境一般均不利于这一群体的生存，他们起来反抗是为了伸冤。由于它们所反抗的不平等现象是社会秩序混乱的具体表现，因而这种反抗很容易转化为改变整个社会体制的群众运动或暴力革命。他认为，农民的角色颇具悲剧性：他们极力想改变难以忍受的现实，但迎来的却是一个毫无把握的未来。[2]　 

　　从60年代末到80年代后期，又有一大批关于农民反抗的着作问世。其中有代表性的是塞缪尔·P·亨廷顿、J·米格代尔、詹姆斯·C·斯科特、帕珀金及米歇尔·泰勒等学者的研究。　　

　　亨廷顿（S. Huntington）在《变化社会中的政治秩序》一书中指出，农民时常被看作是极为传统的保守势力，而事实上农民的这种极为保守的形像与作为革命力量的形像是共存的。西方以及非西方社会的每次重大革命在相当大程度上都是农民革命。在法国、俄国和中国这三个国家，农民都自发地起来推翻旧的农村政治和社会结构，夺取土地，在乡村建立新的政治和社会体制；没有农民的这种运动，这三个国家的革命便不可能称之为革命。[3] 关键的问题是：究竟是什么把农民变成了革命者？如果造成农民反叛的条件可以通过改革得到改善而不是使之恶化，那么就存在着某种和平的社会变革的可能性，不一定非发生暴力动乱不可。传统社会内的农民无疑是一种衡久的保守势力，他们禁锢在现状之中。现代化给农民带来的冲击首先便是使农民的劳动和福利条件恶化。随着时间的推移，城市的启蒙就传到了乡下。农民不仅开始意识到自己正在受苦，认识到他们在物质条件上的艰难困苦比其他社会群体糟糕得多，还认识到能够想办法来改变自己的苦境。没有什么比这种意识更具革命性了。[4]　 

　　亨廷顿的学生、美籍犹太裔政治学家米格代尔（Joel S. Migdal）的研究则更为深入。他的博士论文经修改后于1974年以《农民、政治与革命──第三世界政治与社会变革的压力》为题出版。他批判了揭示变革的文化接触理论，认为农民之所以参与政治或要求变革完全是出于对经济的考虑。米格代尔认为，农民最初在政治上组织起来并不是出于远大目标，而主要是由于日常的社会关系发生了变化以及这些变化所带来的社会问题，他们渴望尽快找到解决这些问题的方法。农民们只有当实实在在地感到他们的愿望能够得到满足时才联合起来，而这些愿望是由于他们身处的腐败、垄断及不完善的社会所引起的。农民联合起来的最初目的不是为了某种特殊的意识形态，他们甚至也不奢望在新的政治中心的决策过程中扮演有影响的角色；相反，他们只是渴望某种让步，以帮助他们处理社会和经济问题。农民政治活动的起始点是对外界的信任：农民不相信来日方长的许诺，只承认立竿见影的好处。[5] 农民的政治参与远没有超出适应外界制度所需要的层次，他们的政治行为只是为了实现个人的物质或社会利益，至多不超过实现地方集体利益这一层次。[6]　 

　　詹姆斯·C·斯科特（James Scott）于1976年出版了《农民的道义经济学：东南亚的反叛与生存》，进一步推进了这一学科的研究。斯科特从东南亚农民的反叛与起义问题入手，探究了市场资本主义的兴起对传统农业社会的冲击。在他看来，贫困本身不是农民反叛的原因；只有当农民的生存道德和社会公正感受到侵犯时，他们才会奋起反抗。这种反抗植根于他们具体的生活遭遇，与生存策略和生存权的维护密切相关。因此，如果不去仔细考察各种地方性的传统和文化特质，不去探寻那些看似琐碎的农民日常行为的丰富涵义，人们对农民问题的认识遍会误入歧途，就可能将农民隐秘的抵抗与积极的合作混为一谈，从而做出错误的政治、经济决策，诱发社会动乱。[7] 在斯科特看来，农民的道义经济学实际上是指农民的一种特殊的生存伦理：生存而不是发展或利益最大化，组成了农民的生存逻辑；或者说，在严酷而强大的生存压力面前，农民实在无暇顾及发展或利益最大化。　　

　　“生存伦理”不仅是农民的行动逻辑，而且也是他们对统治者作出政治和道德评价的原则。对负担的轻重或对“剥削”的认定，农民的检验标准通常不是许多经济学家所认定的“被拿走了多少”，而是在缴纳地租以后自己还“剩下多少”，是否足以维持家庭的生存。而且在农民看来，作为统治者的社会精英有义务和责任保障子民（农民）的生存，为此，“剩下”的部份至少应能使他们维持基本的生存，否则就是违背其生存伦理的“剥削”行为。农民所确定的这种标准反映了“一切以生存为中心”的价值取向。在这种价值取向的主导下，丰收年景里即便地租再重，只要农民还能生存，他们就不会反对；而一旦遇上歉收年份，当收成仅能或不足以维持生存时，哪怕是缴纳一筐粮食，也会迅速将农民推至生存线之下，从而使他们陷入“灭顶之灾”。一旦征收数量严重违背农民的“生存伦理”而使他们的生存无以为继，农民就会不顾一切地揭竿而起，从而导致“农民革命”的爆发。这种倍受政治学和社会学关注的“农民革命”，其目的并不是推翻政权，而是通过这种斗争方式让统治者关注他们的生存困境，并能采取措施保障其生存安全。[8]　 

　　而帕珀金（Samuel Popkin）于1979年发表的《理性的农民》一书则采用了一种与“道义经济学”很不一样的理论解释：理性选择。这一方法与“道义经济学”在解释农民运动问题上的主要区别在于：“道义经济学”着重解释革命的起源，“理性选择”强调运动过程中农民以及其他个人所面临的何去何从的选择问题；“道义经济学”在方法论上的出发点是村民所遵循的道德原则、行为规范，以及乡村中各种正式或非正式的传统制度的功能性，“理性选择”的出发点则是在各种机会许可和各种条件制约下个人利害权衡和行为选择的复杂性；“道义经济学”从维护共同利益的角度解释集体行为，并认为共同利益是促成集体行为的充份和必要条件，“理性选择”则从个人利益的角度解释集体行为，并把个人利益与集体利益、集体行为的关系作为必须被解释的重要问题。简言之，对革命集体利益的认同本身并不一定促使农民积极参加革命运动，动员农民参加革命不能依靠空洞的口号，而有赖于每个农民对利害的权衡。[9]　 

　　然而，如何把关于理性行为的策略分析和关于结构和制度性的分析有机地结合起来，是运用理性选择方法解释农民运动的难题之一，泰勒的研究弥补了这一缺陷。[10] 他力图把个人选择和制度性、结构性因素结合起来分析。在分析农民起义和农民暴动所面临的“集体行动”中的“搭便车”问题时，泰勒虽然坚持理性选择论的基本出发点，但非常巧妙地把乡村社区生活的结构性和制度性因素考虑进去。其基本解释如下：农民之间的起义和暴动时的行为关系并不能作为一种孤立的、一次性的行为关系；恰恰相反，他们是乡村社区内世世代代连续关系中的一环。所以他们所面临的选择问题必须作为“重复性博弈”问题来分析；而农民在乡村社区内所进行的“重复性博弈”一定会受到乡村社区本身的一些特点的影响。在泰勒看来，在一个相对封闭、人们世代交往、相互之间“抬头不见低头见”的乡村社区内，农民之间形成了一种“有来有往”的社会行为规范。这种社会行为规范是帮助农民克服“搭便车”困境的有利因素：它可以在无形之中协调农民们之间的行为。既然大家在暴动或起义之后还要互相见面、互相交往，那么，有事时最好大家都积极参加；任何投机取巧的“搭便车”行为都会使当事人在村子里受到孤立，再也没法抬头做人。这样，“搭便车”的困境就得以克服。　　

　　上述理论研究对于中国学者认识和理解当代中国农民群体反抗现象有借鉴作用。不管现代化的图景在少数大城市里表现得如何灿烂辉煌，中国毕竟是一个农民占总人口70％的国度。忽视这个庞大群体的利益并使他们处于受剥夺状态，受惩罚的将是整个社会。　　 

关于村民自治及村民自治研究的述评
 
　　沉延生 

　　一、村民自治从冷到热的历史回顾 

　　在1980年代的中国，村民自治是一个并不引人注目的话题。 

　　如果从1982年宪法第111条规定“村民委员会是基层群众性自治组织”算起，村民自治制度已经存在20年了。但在1987年11月24日人大常委会通过《村委会组织法（试行）》前，这一制度处在邹谠所谓的“冷漠地带”。 

　　[1] 

　　从人民公社的生产大队到村民委员会，不过是改了一个名称，其人事和运作机制都未发生什么实质性的变化，许多村民甚至仍然习惯性地把村委会称为“大队”。 

　　由于《村委会组织法（试行）》肯定了村委会的民主选举，于是民政部的一些青年官员自作主张地将“竞选”引入其中。《村委会组织法（试行）》于1988年6月1日开始在全国实行，一年后就发生了“六四”事件。那时有一些人认为，村民自治是资产阶级自由化的产物，不能再搞下去了。在这个“关键”时刻，由于彭真的“坚持”以及薄一波的“支持”，村民自治制度才得以保存下来。1990年8月在山东省莱西市召开了全国村级建设组织座谈会，主管的政治局委员宋平拍板：对《村委会组织法》不要再争论下去了，应该去实行。于是民政部于1990年9月发出了《关于在全国农村开展村民自治示范活动的通知》，计划用10年时间在全国逐渐铺开。[2] 

　　进入1990年代，村民自治的潜在价值被发现了，从而有幸跳出“冷宫”，一跃成为各级领导人的宠儿。对于中国的高层来说，突显村民自治是为了“举旗帜”、“树样板”。“六四”之后，“改革开放的总设计师”邓小平曾表示：“十三大政治报告是经过党的代表大会通过的，一个字都不能动。”[3] 

　　官员们既要高举邓小平理论的旗帜，又不方便再强调“党政分开”和“建立社会协商对话制度”等“十三大”确定的政治改革主题，于是政治风险较小的村民自治便成为“继续推进政治体制改革”的首选。此外，官员们还“发现西方对选举和看起来像中国农村民主的兴趣是中国国际形像的一种资产”。[4] 

　　于是村民自治就被用来作为一个政治改革的样板，以此证明中国对国际社会的民主化承诺，并驳斥西方对中国没有人权的攻击。曾任中央书记处书记、统战部长的阎明复说过：“梨树县的事迹（村委会‘海选’）已经得到了国际上的广泛认可……它对我们回击西方诋毁中国人权状况的问题提供了有力的证据。”[5] 

　　有学者指出：“对中国选举改革的调查证明，民政部及地方官员在向农村输入半竞争性的选举上，起了关键性的作用。”[6] 

　　对主管村民自治的民政部门来说，1980年代少数青年改革者的冒险试验到了1990年代居然为该部门开启了“金库”，可以从中挖掘出部门威望、经费和国外考察机会等。在社会保障的管理职能从民政部转划给劳动部之后，村民自治事务对民政部门的重要性就更加显着了。1988年，国务院批准把民政部基层政权建设处提升为司级。到1996年，全国民政部门共有1万多人从事与村民自治有关的工作。[7] 

　　美国的福特基金会提供了促进村民自治的首笔赞助，随后，亚洲基金会、共和党国际研究所、卡特中心、联合国发展署和欧盟都加入到这一资助行列中，向民政部官员提供了不少经济和技术支持。民政部的有关人员则利用这些资源召开了一系列国际会议，出版了许多关于村民自治的书籍，并为自己以及与民政部合作的地方官员提供了出国访问（主要是去美国）的机会。[8] 

　　与官员们的功利主义相比较，学者们通常表现出较多理想主义的色彩。虽然也有一些学者谈到村民自治在解决农村实际问题方面的作用和功效，但更多的人在期待它能成为“中国政治改革的突破口”和“中国民主建设的微观社会基础”，至少也要成为“民主政治文化的培训基地”。 

　　二、村民自治的实际绩效 

　　柯丹青(Daniel 

　　Kelliher)认为，中国所有关于村民自治的数据和文章都表明村民自治带来了新气象：高额完成了粮食征购任务，早婚现象大大减少了，拖欠钱粮的、超生的也减少了，而增加的是税收和节育妇女的人数。1994年的一份研究报告指出，村民自治使国家得到了几乎它想从福建农村得到的任何东西：在被调查的1,200个村委会中，99%的村完成了粮食收购定额；92%实现节育达标；82%完成了税收任务。村民自治的支持者认为，这些创纪录的高数字雄辩地表明，村民自治是解决政策执行难的灵丹妙药。[9] 

　　其实，了解中国农村的研究者都知道，在集权体制政治文化的惯性作用下，农村基层干部在任何时候、任何情况下都能拿出上级领导所需要的任何数字，而且善于把这些“政绩”与任何一项政策挂上钩，他们当然不会、也不可能证明这些“政绩”是否确与某一政策具有相关性。 

　　Jude 

　　Howell的看法是：“从支持者们收集的所有论点来看，他们将村民自治看作一种手段，目标是实现经济发展、政权合法化和社会秩序，而不是民主过程或民主制度本身的优点。正如民政部官员在同我们讨论时所说的：‘我们的目标不是民主选举本身，而在于帮助农民致富’。从这里可以推断出，民主是促进经济发展的一个重要方面。”[10] 

　　一些西方学者就村委会选举与经济发展的关系进行过相当严谨的研究。美国杜克大学政治系的牛铭实教授根据1998年在中国5省8县(市)2,142个村收集的调查资料，验证了欧博文、苏珊.罗伦斯、高亭亭、史天健、戴慕珍等人提出的各种假设，结果得出的结论是：一个村的经济状况与这个村是否采用差额选举没有明显的关系。[11] 

　　张鸣尖锐地评论道：好像故意跟乐观的人们过不去似的，从农村传来的消息并不那么乐观，与当年大包干时中央一纸政策就让农村热气腾腾大变模样的局面相比，即使少数村民选举搞得比较好的地方，面貌也说不上发生了多大的变化。村民们对于上面赏下来的“民主”，显然没有当年发给的土地承包权那么大的兴趣。在那些境况很差的农村，对于上面来的干部和前来做“田野考察”的学者，村民们最想跟他们说的只是发生在周围的不平事，甚至递上一份份状子，哀求这些在农民眼中吃公家饭的人代为转达；而那些经济状况好一点的地方，几乎所有的男性青壮年和一部份女青年都出去打工了，相当多的人常年不在家，选举只好在那些似乎最缺乏政治能力的老弱妇孺中间进行。农民之所以对村民选举兴趣不大(至少在相当部份的农村如此)，主要是因为依选举改造的村制，对于解决农民当前迫切需要解决的问题用处并不太大。[12] 

　　李鹏在《村民委员会组织法》正式颁布时援引了一段常识：“中国民主首先从基层开始，是因为对于一个普通农民而言，与其利益直接相关的不是省长或县长、甚至不是乡长，而是村委会主任。”但是，村委会主任在现实中的主要职能并不是执行村民会议的决议，而是贯彻乡镇以上政府的行政指令。徐勇指出：自1990年中期以来，村民自治面临的政府任务愈来愈重。特别是当收取税费成为政府发展经济和维持公共管理的主要任务时，农民负担不断增加，村民自治的行政“紧约束”运行特点愈益突出。非常有意思的是，当村民自治外部面临的行政压力愈来愈大之时，村民自治内部却按照法律规定的自身逻辑发展生长，这就是“四个民主”规则及其相应程序的确立。“面对强大的行政机器，分散的村民力量尚不足于抵制来自于村外的的行政摊派。如在以‘海选’闻名于世的吉林省梨树县，面对政府摊派的本地香烟的任务，农民却无能为力。在内蒙古一些地区，向干部要求村务公开和索要税票的农民却被干部铐上手铐。这些事例说明，村民自治要得到顺利发展，必须具备必要的外部环境，主要是由国家权力系统构成的行政环境。”[13] 

　　现在看得越来越清楚，1990年代后期既是村民自治搞得最红火的时候，也是中国农村困境开始显露的时候。也就是说，小社区的自治机制根本影响不了大环境的不民主决策对农民切身利益的侵害；而城市化、城镇化、农民外出打工、人才外流的大趋势，又从另一个方面对村民自治制度造成冲击。 

　　柯丹青指出：由于村干部外流进入私营经济领域或进入经济集中地区，这一级机构在人事上和组织上不断遭到削弱。支持农村选举的人认为，要恢复农村基层组织的活力，首先必须更换村干部。这些支持者说，许多有头脑、有见识的村民不愿当村干部，都去抓经济、赚钱去了，剩下来填补村级组织的人，是那些一心想得几个活钱而头脑又不够灵活的人。河南省委党校的一份研究报告印证了这一点：“有点才能的人，没一个想当村干部，尤其不想当村支书。”[14] 舒伯特（Gunter 

　　Schubert）指出：“在那些外出打工者众的村庄，村民的政治参与和选举的竞争性呈下降趋势。理由很显然：村庄的综合经济能力越是依赖于外部经济，村民的政治参与程度也就越低。”[15] 

　　显然，在村庄本身面临青壮年外流、土地荒芜、居住区萎缩、行政建制合并、几亿农民将要永远脱离乡村进入城镇时，村民自治最多也不过是扮演一个殿后的角色，根本不要设想它会一锤定音，在解决“三农”问题上起到开创性的作用。 

　　三、从政治改革系统思维的角度看村民自治 

　　中共11届3中全会以来，国内理论界和政界人士对于政治改革的观念可以说是“与时俱进”，跨越了3个阶段。1978年至1985年是第一阶段，政治改革的主题词是废除终身制、干部“四化”、权力下放、直接民主、社会自治；1986年至1991年是第二阶段，政治改革的主要任务是党政分开、政企分开、精简机构建立“小政府”、建立公务员制度、建立社会协商对话制度；1992年以后是第三阶段，政治改革的总体目标是市场化与民主化的相互促进，建立与市场经济、社会公正相配套的宪政民主制度和法治国家。 

　　按照以上划分，村民自治可以说是第一阶段政治改革观念遗留下来的一块活“化石”。在1970年代末和1980年代初，南斯拉夫的社会自治理论对中国产生过非常大的影响，这从当时领导人的讲话和文件中不难看出。1978年10月11日，邓小平在中国工会九大致词中谈到，今后企业的车间主任、工段长、班组长要由本车间、工段和班组的工人选举产生，企业的重大问题要经过职工代表大会或职工大会讨论。1981年6月27日中共11届6中全会通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》指出：“在基层政权和基层社会生活中逐步实现人民的直接民主，特别要着重努力发展各城乡企业中劳动群众对于企业事务的民主管理。”根据这些讲话与决议的精神，各地纷纷进行了工人选举车间主任、科员选举科长、农民选举村委会主任的试验。此后，当建立在计划经济基础上的社会基层自治与政企分开、党政分开等第二阶段的政治改革思路无法吻合时，工人选举车间主任、科员选举科长等举措就被抛弃了，而村民自治却由于种种原因侥幸保存了下来。 

　　1. 政企分开与村民自治 

　　1949年以后，中国形成了全能主义的总体性社会或者说单位社会。单位把政治、经济和社会职能集于一身，成为有效控制每一个人的社会细胞组织。改革开放以来，城市中的单位逐渐把政治和社会功能剥离出去，使企业和政府分开、经济组织和社区组织分开。然而，村民自治组织却迄今依旧是农村中的单位，只是各个地方有不同程度的差异。从实际的演变来看，大多数村都是村合作经济组织与村民委员会两块牌子、一班人马，交叉任职。这导致两方面的结果：在集体经济薄弱的村，合作经济组织有名无实，其功能完全由村民委员会承担，重新回复到“政经不分、以政代企”的状态；另一方面，在一些经济发达地方的农村，大部份甚至全体村民都在村办公司和企业就业，村办公司和企业代行了村民委员会的职责，后者实际上成了前者的一个科室机构。 

　　秦晖指出：“在东南诸省市场经济发达的富裕农村，这些年来许多地方村政的演变不是表现为‘民选村官’，而是表现为村企合一、企业‘吃掉’村级组织、‘村子公司化、支书老板化’，‘庄主经济’演变为‘庄主政治’。而企业的‘一长制’则演变为社区的‘一主制’。如果不考虑大共同体本位体制的解构问题，这样的演进就几乎是一种‘反动’的现代领主制。而像‘禹作敏现象’这类‘庄主制’之弊也在知识界引起了广泛批评。”[16] 

　　政经合一、政企合一、社区所有的村民自治制度，一方面使村合作经济组织的成员不能将自己的所有者权益转手变现，阻碍了他们离开农村进入城镇；另一方面又使在村办企业长期打工的外地人不能在居住地享有选举和被选举等项公民权利。这种单位制度的孑遗，与市场化和民主化的改革总体目标完全是南辕北辙。笔者在“村政的兴衰与重建”一文中提出，应明确划分村政与村社，将村民委员会改称村社委员会，与村公所各司其职，已经得到一些学者的响应。村民自治理论的主要辩护人徐勇教授最近提出：“乡镇可根据需要选聘村干事，由乡镇支付报酬，从事乡镇委托的工作。由此将一部份地方选聘‘村官’合法化”。[17] 

　　这可以被认为是对本来意义上的村民自治的一种重大修正。 

　　2. 党政分开与村民自治 

　　1989年以后，情况出现了变化。在某些党内文件和领导人讲话中一度强调企业党组织的核心作用，继而将坚持和完善厂长负责制与企业党组织的政治核心作用相提并论。[18] 

　　虽然出现了企业领导体制的“二心”之争，但最终没有动摇党政分开的初衷。农村的情况则与之不同。于1990年代末发布的《中华人民共和国村民委员会组织法》和《中国共产党农村基层组织工作条例》仍然规定，村党支部“领导”村民委员会。[19]这意味着，在现行村民自治的架构中同时存在两个村级公共事务管理组织，即通常所说的“两套班子”、“两块牌子”。在村务大事的处理上究竟由谁说了算？如果村民选举产生的村委会拥有决定权，那么，如何体现村党支部的领导核心地位？如果村党支部拥有决定权，那么村民们自然会问，“如此兴师动众地进行村委会选举，选出的只不过是‘二把手’，又有什么意义呢？” 

　　为了解决上述矛盾，各地采取了一些变通办法。山西河曲县的“两票制”便是其中一例。所谓“两票制”的主要内容是：在选举村党支部和支部书记时，先由村民投信任票，村民民意测验通过后，再由党员投选举票。[20] 

　　山东威海市和广东顺德市的做法是“两委合一”，即村委会主任、党支部书记两个职务一人兼，党支部成员与村委会委员交叉任职。“‘两委合一’意味着党支部直接行使管理职能，减少了党支部和村委会两者分立情况下的摩擦，提高了党支部的管理效力。也减少了乡村干部的职数，有利于减轻农民负担。”[21] 

　　然而，“两票制”让非党员干预党内事务，在理论上是极端荒谬的，在组织程序上也违背了中共的章程；“两委合一”则是明显退回到党政不分、以党代政的老路上去。必须指出，用混淆党务与政务、党组织与政权组织（或准政权组织）、党员与非党员的不同权利义务的办法来替代清晰明确的党政分开、各司其职，这种权宜之计绝对是没有前途的。 

　　既然城市中的中共基层党组织可以起“保证监督作用”，通过在企事业单位内部担任领导职务的党员来实现政治领导；那么为什么在农村中就要另辟蹊径，与政治改革的大方向背道而驰，规定村党支部必须起“领导核心作用”呢？问题恰恰出在村民自治组织结构的总体设计上不合理。 

　　3. 民主决策与村民自治 

　　按照贺雪峰的说法，之所以选择村民自治，而不选择教授自治、市民自治，恰恰是因为因为“农村地域分散和农民本身的弱组织性，农村基层民主很少有可能形成为针对国家的利益要求”[22]，那么，在村民自治制度下是否存在村庄层面的民主决策呢？于建嵘表示怀疑：“村民自治作为国家在家庭联产承包责任制后，实行的一种农村政治安排，是在中国自上而下的权威体制内生成的这种‘自治制度’，对广大村民来说，其选择空间是十分有限的。特别是有关村级织织的性质、结构和职权这些方面都不是村民自主选择的结果，而只能是在国家法律权威下形成的制度性安排。”[23] 

　　显然，他对于村民自治是否属于真正的自治团体表示怀疑。党国英介绍了权威学者的发现：“加尔布雷斯近几年强调人人参加投票的意义，并认为只有人人参加投票，才有可能产生真正的民主。他发现越是下层社会的百姓，参加投票的越少”。[24] 

　　以上都是从“自治主体”的角度来解释村庄民主流于形式的原因。其实，更重要的原因是贫困地区根本没有什么自治事务需要“自治主体”来民主决策。 

　　彭真在主持通过《村民委员会组织法（试行）》时就提出了警告，认为在实行村民自治过程中有二大危险，其中之一就是政府“给村民委员会头上压的任务太多，‘上面千条线，底下一根针’，这样就会把它压垮。”这一警告不幸而言中。“自1980年代农村改革以来，村民委员会所承载的行政任务主要集中在三个方面：一是计划生产，二是计划生育，三是税费收取（即通常所说的‘要粮、要钱、要命’）。”[25] 

　　显然，这三项任务都不是村庄的自治事务。徐勇特别强调了推行计划生育国策以及越来越繁重的税费收取任务和达标升级活动（仅国务院授权农业部于1993年5月宣布取消的农村达标升级活动便达42项之多）对村民自治的冲击。许多乡村调查（如曹锦清的《黄河边的中国──一个学者对乡村社会的观察与思考》，上海文艺出版社2000年版）表明，贫困地区的村民委员会根本没有真正意义上的自治事务所需的财力。 

　　经济发达地区的村庄倒是拥有自治财力，但是高亭亭、史天健和戴慕珍三位学者都认为，富村不利于推动村民自治，主要原因是富村的干部能利用他们所控制的资源对村民威胁利诱；另外，富村一般都能完成国家交代的徵粮收款的任务，因此乡镇干部也不积极推动差额选举来替换现有的村干部。戴慕珍指出：“有些村有村办企业和较多的村经济收入，在这些村竞争选举就会少些”。[26] 

　　史天健说：“对那些较富裕的省份，人们会说，经济繁荣自身就会不断提出民主管理和自治的要求。但是，当地有势力的老板阻止了竞选的进程。经济抓得好的村主任一般都能够保证再次当选，这就产生了‘老板政治’。地方老板出现在中国的富裕农村里。他们成功地在当地盖起了厂房，繁荣了当地经济，兴办了社会事业，如幼儿园、住房建设等，这些都有助于他们再次当选。”[27] 

　　在那些村企合一的村庄，村民的企业职工身份完全遮盖了他们的社区成员身份，他们的经济福利和社会保障来自村办企业利润而不是社区公共财政。经验证明，在计划经济条件下集体企业职工比较倾向于企业内部民主，在市场经济条件下集体企业职工却吝于行使这种权利，特别是在企业领导人掌握经营技术诀窍、业务联系渠道、上层政治保护和金融贷款门路的情况下。中国各省的一些“样板村”，不少已经实行了领导者的“一言堂”和子承父业的“世袭制”，全然没有民主决策和民主治理的气息。例如：“江苏华西集团的吴仁宝与吴协东，红豆集团的周耀庭与周海江，万向集团的鲁冠球与鲁伟鼎，横店集团的徐文荣与徐永安，河南刘庄的史来贺与史世锦，江苏永钢集团的吴栋材与吴耀芳，都是老子董事长，儿子总经理。另外，苏南乡镇企业中，双良，8个董事，4个是弟兄，一个是女婿；江阴申达集团，1999年收购了江苏中达集团，买壳上市，其董事长和总经理由兄弟二人担任，下属的核心厂厂长是大哥；阳光、双良也都差不多。”[28] 

　　4. 民主训练与村民自治 

　　村民自治的支持者都十分强调它在民主训练方面的作用。贺雪峰说：“在中国数千年的封建专制传统下，村民群众若能够将自治事务通过民主的办法管理好了，难道不可以训练占中国人口70％的农民的民主能力，提高他们的民主素质，使他们逐步为将来的国家民主作些准备吗？如果占70％的农民没有在基层的训练，笔者实在无法想象国家层面的民主如何可以开展，国家宪政何以立基。”[29] 

　　对现代史有些了解的人也许不会忘记，在抗战期间，中共领导的抗日根据地曾大规模地推行过村民选举，那时叫“大选”（跟美国人选总统一样），几乎每年都搞；每次选举都要经过广泛深入的组织动员，剧团演戏，宣传队上街，工作队深入农家炕头；为了适应比现在文化素质更低的农民，根据地创造出“豆选法”、“画圈法”、“画点法”、“烧洞法”、“红绿票法”、“投纸团法”、“背箱子”和“乍胳臂”等五花八门的投票方式。显然，当年根据地的共产党人搞选举并不是装样子，否则用不着费如此大的心思，年年投入非常大的人财物力。抗战8年，根据地选举至少进行了6、7年，学习的时间应该说不算少了，但全国解放后，人们并未发现老根据地的人要比其他地区的农民更富有民主意识或更懂民主程序。[30] 

　　由此可见，有没有民主训练，对真正的民主实践并没有什么影响。真想推行民主选举，没经过训练照样可以实行；不想实行民主选举，搞几十年的“形式民主”的训练也未必能增进民众的民主意识。 

　　其实，民主并不需要高深的学问或者崇高的品道，只需要人们对自身利益的体认与追求。萨托利说过：“民主不仅仅是一种政治形式，它首先意味着寻求更多的社会保障与经济福利”。[31] 

　　蔡定剑的调查表明：受教育程度高低并不是选民选举积极性高低的决定性因素。现实中由于各种因素的影响，参选态度与受教育程度的比例关系会发生扭曲，甚至成反比。受教育程度高的人如果认为选举的对象是重要、有作用的，选举程序公正民主，可能会比一般人更积极参与选举；相反，他们会更为消极，甚至抵制选举。蔡定剑说：“我认为，决定人们参与选举的主要动因是：第一，选举的机构是有作用的。第二，选举程序民主公正，人们对选举达到预期公正的结果有信心。第三，也是关键的一点，选举行为与选举者有利害关系。选举没有利益动机，再高素质的人也不会为纯粹的政治概念去投票。利益动机是选民选举的决定因素。如果一种选举制度缺少上述三种因素，那么这种选举就完全失去对选民的吸引力，变成了一种负担，要靠行政强制或靠经济利诱才会去投票。”[32]  

　　据张静对吉林省梨树县的调查，即使在这样一个曾经以创造“海选”方式闻名中外的地方，相当部份村民也缺乏对选举的投入和兴趣。该县村民对竞选演讲的参与率不高（但私下的串联不少），对竞选者的公开提问相当有限（但私下的议论却非常多），一些村的弃权票很高（达到 

　　200 

　　张以上），代家人投票的情况也相当普遍，不少村干部还有动员、命令和对付上级检查的行为。村民自治选举处处受其他制度常规的束缚，因而无法取得公意的信任，长期以来只能被冷漠的态度所包围，用村民的话讲就是“谁上去都一样，都是捞一把，选不选有甚么意思？”或“不如就让那些已经被养肥的坐在位子上，另选一个‘架子猪’上去，又要拼命刮削我们。”[33] 

　　社区选举的投票率低于全国性选举的投票率，在发达国家是相当普遍的现象。对于中国当代农村社会来说，国家层次的民主决策比社区层次的民主决策更关系到普通选民的切身利益；如果中国农民能够通过选举投票来影响国家对农村的税费政策，他们一定会比选举村委会更加踊跃地参与。 

　　5. 自治与自由及民主政治 

　　自治等于民主政治吗？党国英指出：虽然把村民自治与民主政治等同起来，已见诸于《村民委员会组织法》，但大量的历史文献证明，“自治”状态下的社会不一定奉行民主政治的原则。布罗代尔指出：“人们往往认为城市的自治从一开始便受到民主运动的支持，这种看法未免过于简单，因为城市政权很早就已为几个强大的家族所控制。这种政权无疑由选举产生，但这只是掩人耳目而已。几个沆瀣一气的大家族不断支配着马赛、里昂及几乎所有的大城市的命运。巴黎的选举程式确实是一部编写得很好的电影脚本，知道底细的人事后无不为之捧腹大笑。特权阶层在选举中稳操胜券，他们的地位始终十分牢靠。”富人比穷人在意自治，因为社区的秩序和安全对富人更重要，富人对秩序和安全舍得投资，而穷人没有投资能力，采取搭富人“便车”的办法“坐享其成”更符合理性原则。通常，借助社会经济结构转变而获利最大的集团，也是政治对话中力量最强的集团，并且也往往是对自治、民主的政治需求最强烈的集团。从历史的经验看，这样的集团是一个社会的中产阶级，而不是普通农民阶层。中国乡村社会新崛起的富人阶层对自治、民主有着强烈的需求，一是因为他们所拥有的资源和能力使他们有可能过问政治，二是他们所从事的市场活动需要稳定的政治规则来降低不确定性，以保证投资获利的稳定预期。[34] 

　　相对于自治而言，农村中的穷人更需要自由，包括种植自由、售粮自由、处置土地权益的自由、就业自由、迁徙自由、结社自由等等。近年来常常听到“逼民致富”这个词，它的涵义就是乡村干部侵犯农民的种植自由，强迫农民种植某些指定种类的农作物。农民没有售粮自由，不仅使他们蒙受巨大的经济损失，而且常常会损害到人格尊严，同时养肥了享有垄断权的国有粮食部门中的少数人。处置土地权益的自由、就业自由、迁徙自由，对于上亿外出打工者的重要性，显然要超过决定谁当村长的自治选举权。 

　　白沙洲指出：虽然中国的农民人数庞大，但在对农村进行摧毁式社会改造的过程中已吸纳和消灭了所有党外的组织化力量，结果9亿农民变成了社会影响力最弱的群体。在今日农村中，除了少数地方的血亲联系能对乡村选举发生极其有限的影响外，唯一的组织化力量就是中共的党政基层组织，而参与村民自治的农民却都是高度“原子化”的个人。如果说竞争性的选举是真实的民主选举的要件之一的话，那么，选民中发达的功能性团体的出现，则是竞争性选举真正发挥功能的必要前提。只有当中国的农民切实享有结社自由，不再是“原子化”分布，而是结合在成千上万个自下而上的现代功能性团体组织（如农会、商会）里时，中国农村的民主才有真正的载体。[35] 

　　笔者在“村政的兴衰与重建”一文中指出：“不论是从字面上看还是从实质上看，群众自治都与群众专政有着一脉相传的联系。‘文革’中的群众专政，就是允许革命委员会对‘牛鬼蛇神’以及一切不驯服的人法外施法，实行‘暴风雨般’的‘全面专政’。群众自治同样意味着对法外施法的一种授权。”刘金海批评说，用“群众自治”取代村民自治，而且还将它同“群众专政”联系起来，这显然是“偷梁换柱”。[36] 

　　王思睿曾说：“也有一些同道者对农村基层的‘群众自治’赞不绝口，殊不知它的真实运行机制是‘群众专政’的延续，它的理想模式也不过是英美政治民主化、行政专业化之前19世纪地方自治低级版本的拙劣翻版。”贺雪峰等人指责这是一种“挖苦”。[37] 

　　其实，把“群众自治”同“群众专政”联系起来，意在说明，不能只从理论上的村民自治中去发掘民主的因素，也要注意揭示在现实的村民自治中暗藏着的压制自由的因素。“群众专政”的遗传并不是一种挖苦的言辞，而是一种客观存在。何家栋说：村民自治试点已经有10年历史了，外国人看了也叫好；但是，许多群众自治组织通过“乡规民约”，教育──罚款──学习班（变相拘留）──强制执行等手段，又办成了对群众专政的大学校。[38] 

　　李昌平、吴思揭示了在村民自治的外衣掩盖下，非法剥夺公民自由的“学习班”、“小黑屋”、“灰牢”等存在的普遍性。[39] 

　　于建嵘通过解读“全国村民自治模范县”湖南省T县的“村民自治示范村”S村的《村民自治章程》（以下简称《章程》），很精辟地说明了村民自治如何以“自治”的名义压制自由。第一，国家主义的权威导向在推动村民自治的同时，又制约了村民自由选择的空间，并为基层政府特别是乡镇政府及村级组织提供了侵犯村民合法权利的机会。《章程》第18条规定：“村民应该种好、管理好所承包的责任田及其它生产经营项目，必须接受乡、镇、村的生产经营计划指导和农业技术指导，增加投入，并充份发挥其作用，提高效率和经济效益。”显然，这样的规定实际上剥夺了村民的生产经营自主权。在此章程中，罚款是最主要的制裁手段，在总共60条中有关罚款的条款就有24条，不少标准不明、程序简单的处罚规定都是与国家的法律法规相违背的。此外，该章程还在多处规定得以对村民采取“强制措施”，却未具体说明究竟什么是“强制收缴”、“强制执行”。据该村村委会负责人解释，“强制措施”就是村干部可以对村民采取搬东西、拆毁住房、拔掉田里的庄稼等手段。第二，形式上的民主并没有改变传统的集权式村治习惯，村民自治实际上变成了“管制村民”。章程的主要精神不是保障村民的权利并限制公共机关的权力，反而成为村民通过所谓的“民主形式”对自身权利的限制，以保障公共机关行使权力的管制权威。它在“强化一种观念，即村民成员的资格并非是无条件的，必须以对集体的归属为前提，即以分享规定中的共同价值为条件”。而这种集体归属如果不以村民个人权利的保障为前提，其政治后果就必然走向专制主义。第三，目前村民自治存在的问题，不只是操作层面上的问题，它是一种制度性缺陷，而更深层次的原因则是中国社会普遍缺乏契约精神。村民自治本应是国家对村民的一种民主承诺，问题是这种承诺在实践中缺乏必要的契约支持。村民自治章程只是村民之间的契约，从目前乡村社会的政治状况来看，其实更需要建立的是村民与乡村政府之间的契约。[40] 

　　四、村民自治与国家政权建设和政治发展的关系 

　　一个国家的政治现代化不仅仅是指政治民主化，而是整个政治系统的现代化。政治现代化的标准通常包括政治参与的扩大（民主化）、政治制度化（法治化）、政治渗透能力的加强（国家一体化）等。国家权力深入社会基层、正式制度取代非正式制度以及国家法律进入乡村社会，乃是国家政权建设过程中的不同侧面。 

　　“持国家和乡村社会力量‘互强’”观点的研究者认为，村民自治是国家在应付基层政治组织衰败、地方代理者权力失控、干群关系紧张以及由此而引致的国家在农村地区统治能力与合法性双重危机时唯一可供选择的政治机制。[41] 

　　这种说法是武断的、不符合历史事实的，现行的村民自治制度从来也不是“唯一可供选择的政治机制”。如果用正规化、法治化、效率化、效能化的标准来衡量村民自治，不难发现在村民自治的最初设计中原本就带有根本性的缺陷。 

　　1. 

　　村民委员会究竟是政权组织还是群众性自治组织？ 

　　在现行宪法体制中只有民族区域自治和特别行政区自治，还没有一般的地方自治概念。因此宪法和《村民委员会组织法》均规定“村民委员会是基层群众性自治组织”。这样一来就产生了法律上的模煳不清和混淆：村民自治的性质到底是什么？它的主体是谁？谁具有法人资格？ 

　　如果村民自治属于地方自治的系列，那么一切都很清晰。在国外，各个层次的地方自治体（例如日本的都、道、府、县和市、町、村）都具有法人资格，而且是有别于一般私法人的公法人。但在中国，问题就复杂了。按照法人形态法定原则，什么样的组织可以成为法人、属于什么类型的法人，应当由法律规定。中国的宪法和《村民委员会组织法》并没有对此作出规定，但不少地方的村民自治章程都规定，“村民委员会具有法人资格”。这种规定在法理上是非常荒谬的。自治的主体既不是村民个人，也不是村民委员会，而是所谓的“村”（在现实中并不一定是自然村，在有的地方其实是人民公社时代“生产大队”的行政管理范围内所有社区的集合）。《民法通则》第36条规定：“法人是指具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织。”企业是法人，企业的经理只是法人代表；同理，村民委员会是法人代表，所代表的法人实体则是“村”。村民委员会管理的“是属于村农民集体所有的土地和其他财产”，而不是村民委员会的财产；承担民事行为后果的是全体村民，而不是村民委员会成员。很显然，村民自治的主体应该是全体村民，自治组织的权力机关是村民会议，自治组织的执行机关是村民委员会。不能把自治体与它的对外代表混淆起来，或者把自治组织的一部份──执行机关认作自治组织的全体。[42] 

　　徐勇认为：中国农村村民自治是农村基层人民群众自治，自治的主体是农村村民，自治的地域范围是村，自治的内容为本村的公共事务与公益事业（即村务），自治的目的是实现村民的自我管理、自我教育、自我服务。他指出：“自治组织本身不是政权机关”，“不可将村民自治与带有地方自治性的‘村自治’相提并论”，“村民自治与村自治虽一字之差，含义却迥然不同”。[43] 

　　然而，为什么一定要与地方自治划清界限呢？ 

　　按照孙中山的经典说法，地方自治就是“将地方上的事情，让本地方人民自己去治”。[44] 

　　“人民”、“本地方”、“地方上的事情”、“自己去治”，不就是徐勇所说的四条吗？为什么要否认村民委员会是政权机关？徐勇不是也承认“在实际生活中，村民委员会既要处理政务，又要处理村务，扮演着双重角色。”“在强大的行政压力下，村民委员会不可避免趋于行政化”。所谓的“自治组织根据有关法令行使自治权，办理公共事务，主要手段是非强制性的。作为政权机关的地方自治组织，拥有国家政权，一般都具有强制性的管理手段。”[45] 

　　这只是在概念上强作分辨，上述《S村村民自治章程》中，又有几条不需要“强制措施”、“强制收缴”、“强制执行”？ 

　　2. 为什么不愿意按自然村设立村民委员会？ 

　　1987年颁布的《村民委员会组织法（试行）》第7条第2款规定：“村民委员会一般设在自然村；几个自然村可以联合设立村民委员会。”但是，1998年通过的《村民委员会组织法》却删去了按自然村设立村民委员会的原规定，只是说：“村民委员会根据村民居住状况、人口多少，按照便于群众自治的原则设立。” 

　　法律条文的这一改动并非偶然。村民委员会最初在广西诞生时，便是以自然村（原生产队）为单位。后来一些省把村委会建在了行政村（原生产大队）这一层。赵紫阳在1986年11月的一次视察中说，村委会不能总是代替生产大队，因为许多生产大队，特别是在华南地区，往往是由十几个自然村组成的。他提出，可以在自然村──不论其大小，也不论其先前是否是大队或生产队──建立村委会。赵紫阳这样提的意图是，让小而偏远的农村村民有更多的自治权。因为，在一个以大村为基础建立起来的村委会中，小自然村很难赢得席位。[46] 

　　因此1987年制定的《村民委员会组织法（试行）》中才会有相应的规定。 

　　这个思路与笔者的“村政、社有”基本一致，即把村民委员会（村社委员会）建在自然村，主要负责土地的产权与管理；在行政村一级则建立村公所，负责其他的政务。然而，实行农村家庭承包责任制时，原来的生产队行政组织和生产大队行政组织在土地发包权上普遍发生冲突和争夺，而后者取得了压倒性的胜利。这样，在原来的生产大队行政组织发挥支配性影响的状态下，绝大多数省最后都根据人民公社时代农村干部的意愿，选择按行政村（即原来的生产大队）组建村委会，只有广东（含海南）、广西和云南的村委会建在自然村。在民政部门的压力下，这几个省直到1990年代后期才陆续改变村制，把村委会改建在行政村。 

　　毫无疑问，若按自然村设立村委会，过去的生产大队一级干部的地位就完全被消除了，这批执政党几十年来培养起来的农村骨干将无所归依而被自然淘汰。而按人民公社体制下的生产大队维持行政村建制，并依行政村建制设立村委会，原来的农村大队干部就得到了继续掌权的机会。 

　　3. 村委会干部应当公务员化还是胥吏化？ 

　　村民自治为大队干部们保留了掌权的空间后，政府却不肯承认村民委员会是政权组织。这主要是为了回避和拖延解决现实中的两大难题：首先，村委会干部和过去的生产大队干部一样，虽然要为政府承担棘手的行政职能，但政府却不愿把他们列入国家公职人员序列，不从国家财政发工资，只是要求村委会从行政村范围征集资金，为他们发经济补贴。其次，绝大多数村委会是政社合一的生产大队的继承者，经营职能和行政职能并未分开，在经济活跃的地方，村委会干部并不甘心从事单纯的行政职能，而是希望通过掌管村级经济实体而获得更大的实权，一些地方甚至出现了村办企业吞并村委会、以企代政的现象。所以，村委会无法成为道地的行政组织，村委会干部的社会地位则颇似历史上的胥吏。 

　　中国古代历史中有一个长期的传统，即国家的行政系统尽可能少用正式的官员，同时却随意、大量地使用职役人员承担行政功能。在明清两代，一个县只有朝廷命官数员，而师爷、长随、书吏、衙役、乡书、乡地等非正式人员则多达数百乃至数千人。这些胥吏操纵行政，其行为却不受正式的行政管理系统约束。吏治腐败与这种制度有相当关系。这种现象从民国时代开始有了重大改变，进入20世纪以后，县级、区级和乡镇级政府工作人员逐步实现了“全脱产”和“正规化”。1980年代中期取消人民公社制度之后，本来正是实行行政村干部公务员化的恰当时机，但是村民自治制度却恢复了村官胥吏化的老路，不仅延误了村级治理官僚化（韦伯意义上的）、正规化这一非常重要的行政发展，而且培植了日后基层干部横行乡里、对农民乱征暴敛的制度温床。 

　　胥吏式的村民自治干部机制常常也无法保证村政管理正常运作的需要。王中人等提供了一个案例：浙江省某镇有人口2.4万，其中仅登记在册的在外打工经商做老板的就有6,000多人（包括部份家属孩子），很多村子就剩下了6种人：“老、弱、病、残、妇、幼”。村委会干部只能从这些人中产生，导致干部普遍老龄化，素质不高。在个人趋利化的当下，由于村委会是村民自治组织，国家不对村干部的劳动付出合理的经济补偿，许多村干部认为自己是无偿“奉献”而耽误了个人“发财致富”，是一件“不划算的事”。与此同时，有些农民竞选村委会干部只是为了“尊严面子”，并不是为了带领村民“集体致富”，因此“选上不管、管也不严”的现象时有发生。[47] 

　　面对这种现实，为了加强对村政管理的监督，当局往往又去强化另外两个可以利用的权力系统，即中共的村党支部与上级政府派出的驻村包村干部和下乡挂职干部。在这3种并行的权力管道之间没有、也不可能有明确的职责划分，而且三管齐下的结果是进一步增加了非制度化、非正规化的运作，结果，钱没少花，人没少用，行政效率还比不上人民公社时期。 

　　笔者认为，与其在国家经纪模式的基础上修修补补，床上叠床，多管齐下，还不如让政府行政组织一竿子插到底，如此则既简洁又有效。把村长或村长助理纳入公务员系列，所有的地方公务员一律从村长或村长助理这样的公务员初阶起步，可以是今后的一个发展方向。大陆如实行村公所体制，与其像台湾村干事、村长专职化分成两步走，不如乾脆一步到位。[48] 

　　4. 村级自治尚存几分？ 

　　一个自治团体首先应当是一个有效能的组织，要拥有足够的人力、财力、物力来承担自治功能，为社区提供高品质的公共服务。由于需要由社区自治体提供的公共服务项目越来越多、质量要求越来越高，不断扩大社区自治体的规模是一个世界性趋势。所以，当讨论应当实行村级自治还是乡级自治时，要考虑到这个大趋势。 

　　1987年通过的《村民委员会组织法（试行）》规定，“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”，在法律上确认乡（镇）村之间不再是行政上下级的“领导关系”，而是“指导关系”。1998年的《村民委员会组织法》更加地明确规定：“乡、民族乡、镇的人民政府……不得干预依法属于村民自治范围内的事项。”然而，农村的现实情况却是乡镇政府对村的“领导”和干预日益强化。 

　　吴淼对湖南省H镇进行个案调查后指出：在H镇，已经形成了镇政府每月召开一次村主要干部会议和各主管干部会议的制度，如计生干部会议、治保主任会议，在特殊情况下随时都可以召开会议。这些会议的主要内容是镇政府向村里布置任务，并让村干部汇报前段时间布置的工作，由镇政府检查评比总结。村干部忙于完成镇政府布置的任务，以至于从职能和运作上看，很难发现村庄公共权力组织（更别说村委会）的群众自治性。虽然村委会换届选举时规定必须实行“海选”，但镇政府事实上仍在影响甚至控制着村委会干部的任选和去留，尤其在行政村“党政”主要干部（村支部书记和村主任）的任用上，镇政府的影响就更大。在H镇，通常的作法是，镇党委召开会议研究之后，派一个党组成员（一般是党政包村干部）到村里召开党支部和村委会议，然后就指定人员填补村干部的空缺。“村财乡管”或“村账乡管”也是乡镇控制村庄的一个主要手段。[49] 

　　河北、山西等省还进而推行了“双代管”（由乡镇政府经济管理部门统一代管村级财务，既代管资金又代管账目）和会计代理制（村会计由县里统一考试录用，在乡里统一办公，一个会计管3至5个村的账）。[50] 

　　村民自治之所以成为形式化的表面文章，不仅因为在村的范围内缺乏自治人才和自治财力，更重要的是缺乏自治事项。当前村委会的主要任务是完成上级政府委派事项，个别的村办事业诸如小学，在“义务教育达标评比”活动中也陆续被解散或合并到乡镇办的学校了。笔者认为，应当实行乡镇自治而不是村级自治，其详细理由将另文阐述。[51] 

　　五、村民自治：中国特色现代化的“制度创新”？ 

　　中国人总是十分热衷于“制度创新”，而且喜欢把这样的“创新”与“中国特色的现代化道路”挂钩。在这方面，国人上当吃亏的记录已经够多的了。在“跑步进入共产主义”的年代，人民公社被说成是“创造”；在“文革”拖垮了经济，城市的中学毕业生无处谋生时，“知识青年上山下乡”被说成是“崭新的道路”；80年代里，不被允许进城的农民在村里办小企业，因其“离土不离乡”而被说成是“制度创新”，这些乡镇企业的存在后来又在“发展小城镇”的旗帜下再度被说成是“制度创新”……凡此种种，结果无不沦为制度泡沫和理论泡沫。现在又轮到村民自治被说成是“制度创新”了。 

　　还有论者说，中国村民自治的实践“发展”了马克思主义的民主观。张中南等人认为：“在整个初级阶段必然存在两种形态的民主因素：一种是以国家形态出现的阶级民主，即统治阶级通过国家政权的形式和职能管理以经济生活为中心的全部社会生活中的各种公共事务，资本主义民主和社会主义民主都是属于国家形态的民主；另一种是以非国家形态出现的民主，即全体社会成员通过群众自治或社会自治的方式管理全部社会生活中的各种公共事务，……不断地发展和扩大非国家形态的民主自治因素，使国家的职能逐渐社会化，从而日益接近并最终达到共产主义民主的目标，是社会主义初级阶段民主建设的方向和主流。”[52] 

　　张永桃、徐勇等人也都认为，村民自治这种非政权组织的、群众自治的、个人财产与集体财产互动交换的“社区民主”（或“微观民主”、“草根民主”），就是现阶段中国特色的社会主义民主。“社区民主的发展，可以为民主政治建设拓宽基础，提供社会支柱，壮大民主力量，推进国家民主化进程。”[53] 

　　秦晖不赞成上述观点，他指出，村民自治与促进国家民主不是一回事。历史表明“熟人共同体”的组织方式完全可能与国家政治制度的特徵截然不同，并不存在“社区民主”发展为国家民主的逻辑联系。沙皇俄国的“村社民主”与沙皇专制并存，波兰传统社会的基层农奴制社区与贵族民主性质的“自由选王制”国体并存，都是长达几百年的稳定传统。[54] 

　　李昌平指出：“步云直选乡长的意义远非直选村长和分田单干所能比的，因为乡长是一级政府。政府的官员是否直选是专制与民主的分水岭，政府从此有了自我纠错机制。”“但村长不是政府官员，在中国几千年的文明史中，直选自治组织的领导人的历史很悠久，族长、户长就是选出来的。”“农村选举的游戏规则很成熟，很值得选举村长借鉴。如：选户长一定是选有德有望的人，选出来的人几乎是大家公认的，有广泛的民意基础，选户长的程序是很科学的，更是民主的。我们现在选村长，德的标准不高，有时民意基础也不厚，所以，选村长的民主水平还没有达到民间的自民主水平。”[55] 

　　也就是说，村民自治在实质上只是传统的延续和改头换面，而不是真正的制度创新。 

　　如果乡村的村民自治确实意味着中国现代化道路的“创新”，是否也要把它引入城市改革呢？当前，城市中的单位制度正在迅速瓦解，大批外来打工者正从乡村涌入城市，城市治理制度改革的紧迫性和重要性远远超过农村。但是，城市改革的目标不应该是建立和完善“基层群众性自治组织”，而是实现市政自治和街道办事处范围的大社区自治（城坊自治）。在中国，为什么在城市里不难推行的市民自治长期按兵不动，而让“村民自治”独领风骚？最合理的解释是，真正的地方自治和社区自治还没有浮出水面，所谓的“村民自治”只是徒有其名。吴国光和史瓦兹教授强调，大陆村民自治得以推行的主要原因之一是“政治制度的隔离性”；中共政府给予农民选举的机会，是因为农民不会对中共政权造成什么伤害，这种有限的民主化不能与台湾的地方自治相提并论。[56] 

　　发达国家经过几百年的实验，在市场化、民主化、城市化方面已经摸索到许多成功的经验。若有人放着成熟的经验不学，偏偏一味醉心于左道旁门的所谓“制度创新”，其中之缘故恐怕不外乎行逢迎之举或囿于小团体的特殊利益。 

　　中国的现代化肯定会有自己的独特之处，但不会是因为某些虚拟的“特殊价值观”和“文化”，而是因为实实在在的具体国情。中国是一个大国，在行政区划的层级设计上就不能照搬别国，而这关系到究竟是选择乡镇自治还是村镇自治。中国人口世界第一，因此也不能象大多数发展中国家那样只培育一个中心城市（如泰国的曼谷、韩国的汉城），而必须有10来个全国性的经济中心城市和几百个地区性的经济中心城市，这就要求加快实行地方自治。中国的农民现在还占人口的大多数，人均耕地又少得可怜，要实现社会公正，就不能象发达国家那样靠政府财政对农民转移支付，而只有大规模地转移人口和劳动力资源，才可能减少城乡差别，这就要求乡村治理结构和农地制度都要与之配套。 

　　余论：继承与扬弃 

　　中国的乡村选举，大概是国内学者与国际社会投注精力最多、已成文的研究论文也最多的一个大事件。综合现有的研究来看，有几点值得注意： 

　　首先，“现行乡村政治基本框架”、“已经展开的实践”和“理论可能性”三者不是一回事，不能绑在一起讨论。否定村民自治理论不等于否定村民自治实践，也不等于否定这一实践所形成的现行制度框架。实践本身永远蕴含着一种历史合理性，波普认为，历史是在不断的试错与纠错中前进的。 

　　其次，既然要在这一课题方面提出“政策设计”、“对策设计”，就必须具有现实感，以“现行乡村政治框架”为考量的出发点。笔者一贯主张在政策和制度保持基本稳定的前提下“渐进的改造”。徐勇提出把农村基层政府由乡（镇）收缩至县（市）[57]；温铁军主张镇只管建成区，不辖村，村镇并列自治[58]；党国英建议取消村级管理层次，缩小乡镇规模，建立大农村社区[59]；笔者则比较偏于保守，不主张触动乡镇和村的政府架构、行政层级与区划，而只改革它们的治理方式。笔者也赞成保留村民委员会，但是要真正实行政社分开、政企分开。秦晖主张村民委员会一律设在自然村[60]；笔者则主张村民委员会（或改称村社委员会）可以设在自然村，也可以设在行政村，视现行土地承包制的发包方在哪一级而定，尊重现实，不强求一致。 

　　第三，笔者批评村民自治理论，并非“站在国家主义立场上”，而是站在宪政民主主义的立场上。宪政民主主义最强调契约精神，宪法就是政府与公民之间的契约。契约必须讲诚信，政府如果不能在社会诚信方面作出表率，而是说一套做一套，就不可能实行宪政民主。研究表明，村民自治理论与现行村政运行机制有着难以弥合的矛盾，如乡镇政府对村民委员会的“指导”与“领导”，“非政权组织”与压力型“紧约束”下“村民委员会不可避免趋于行政化”，“村民委员会成员不脱离生产”与“事实上的‘准干部’身份”以及日益增加的公务员身份等等。这种理论与实践、言论与行为相互抵触的状况长期延续下去，只会败坏社会诚信，侵蚀宪政民主的可能空间。 

　　第四，“乡村治理行政化还是民主化”，不是一个必须二者取一、非此即彼的问题。在发达国家，并不存在政府之外的“群众性自治组织”，行政系统是一竿子插到底的；同时，基层政权都实行地方自治和自治选举。也就是说，乡村行政化与民主化可以并行不悖，政务类公务员与行政类公务员可以和衷共济。真正有意义的争议不是“行政化还是民主化”，而是集二者于一身的社区自治行政是放在村级、乡镇级还是县级。 

　　笔者认为，人们对于过去的实践即历史总是要继承下来的，没有人能够拽着自己的头发离开地面。错误的或过时的理论可以扬弃，但也要体念在特定背景下理论提出者的良苦用心。村民自治理论倡导者对于国家民主化、社区自治、社区民主理念的弘扬和众多实践者对于民主选举的程序性实验，是值得未来史家大书特书的。 

　　最后，笔者要表明对村民自治理论倡导者的希望：不要太痴迷于创造“与西方国家不同的经验范式，并对由西方国家经验中产生的西方民主理论构成挑战”，应当尽快抛弃“群众性自治”的理论怪胎，在与国际社会接轨的基础上展开对中国特色地方自治和社区自治的探索。 

当前中国农村青年思想状况分析
 
　　苏士红、张 翔、王磊 

　　郑州大学教育学院研究生 
 
　目前中国（大陆）总人口中居住在乡村的人口占64％左右，而乡村总人口中年龄在15至34岁的青年人就占36％[1]，约3亿人。这样一群人数庞大且充满生命活力的青年人的处境和思维方式，在相当大程度上决定了整个农村的精神风貌和未来发展趋向，也影响着整个民族的前途和命运。但是，目前无论是媒体上还是学术研究圈都很少谈到这个群体的状况，而人数仅占农村青年总数约三分之一至四分之一的城市青年却吸引了大多数关于青年问题讨论的眼光。这种忽视数亿农村青年的情形无疑值得警惕。本文试图根据已掌握的材料对农村青年的思想状况作初步的剖析，希望能引起更多的讨论。 

　　一、农村青年经济地位的总体状况 

　　目前，中国的城市经济已经是工业化时代、后工业化时代和信息时代杂然并陈，而生活在广大农村的农民群体无论过去还是现在却一直被这些现代生活所排挤。他们在父辈留传下来的小块土地上，用一代又一代人的血泪和汗水延续着艰难成长的生命，延续着充满苦难和悲怆的炎黄命脉。因为贫困，农村青年总体上受教育程度严重不足，只能依靠悟性和本能从父辈的言传身教里获得一些生存技能。大多数农村青年很早就被迫接过父辈无力继续承担的生活重担，靠透支生命和体力以换得延续全家生命的口粮。与城市青年相比，农村青年的青春非常短暂，早衰是他们的普遍特点。 

　　从1978年起中国开始改革开放，城市的现代化的速度加快，人们的思想观念也随之发生变化，加之农村户籍管制的放松，不少农村青年成了在农村──城市之间来回流动的“候鸟式”打工者。改革开放初期，进城务工的农村男子以进工厂做临时工为主；随着产业结构的调整，近10年间他们主要在建筑业就业。建筑业的劳动强度大，生活水准差，劳动报酬低，往往还要受包工头的多方克扣；一年如能外出劳动200天以上，拿回2千至3千元就算比较幸运的了，如果黑心的工头卷款而逃，则可能分文不得。 

　　农村女子由于观念的原因，初时较少外出打工；但近年来农村女青年几乎倾村而出，到南方的民营、合资企业打工，因为那些企业较少招收男工，而女工就业相对容易。北上的女性大多年龄偏大，主要从事家政、保姆等工作。在城市的街头小店、早市和农贸市场中，改革初期有许多农村人找到了就业机会。但随着近年来城市下岗工人的增加，为拓宽下岗工人的就业渠道，各地政府采取硬性规定、强行驱逐等方式排挤农村人，现在这类行业已越来越多地雇佣下岗职工。

　　需要特别指出的是，近年来由于经济压力以及黑恶势力的逼迫，在色情行业中就业的农村女性人数激增。尽管这类从业女性所得收入较多，但所从事的活动对她们自身的伤害也最大，一般而言，她们很难再回到正常的生活轨道上去。 

　　可以说，千千万万的农民分布在全中国数百个大中城市的角落里，哪里风险大、工作脏累差，哪里就有农民工。农民工们在城市里过着“二等公民”的生活，许多人栖息在工棚或贫民窟里，无权使用政府用国有资产兴办的福利设施，子女不能进入公立学校或幼儿园，干的是城市居民嫌弃的苦活、重活、脏活和危险工种。不少厂矿或工地没有必要的安全保护设施，伤亡事故经常发生，动辄死伤上百农民工的特大事故的发生并不少见。受害农民工的合法权益得不到保护，经常被拖欠血汗工资或被克扣工钱，从事个体经营还要负担名目繁多的苛捐杂税。 

　　凡此种种表明，对只能在城市里暂时就业的农村青年来说，要从根本上改变自己命运的机会几乎是微乎其微，进城打工至多也只是暂时减缓生活的苦痛而已。可以说，农民与城市居民的身份固定化，以及由此而产生的收入差距的政策性扩大，是中国当代社会发展中的一个大问题。根据《中国统计年鉴》的资料，2000年农村居民的收入构成如下：户均总收入2,254元，其中家庭经营农业收入为1,091元，工资性收入701元，第二、三产业收入338元，转移性财产收入124元。由此可见，农民收入的主要来源仍是农业经营收入。90年代以来农民的收入增长缓慢，1990年至1996年各年的收入增长幅度分别为1.8%、2%、5.9%、3.2%、5%、9%、4.6%，2000年全国农民的平均收入仅增长1.9%。[2] 

　　显然，农民收入的增长幅度多年来一直远远低于国民经济的增长，这表明城乡收入差距的不断扩大。2000年城市居民的人均可支配收入6,280元，是农民人均纯收入的2.8倍，这种收入差距甚至比改革开放初期还大；何况城市居民还有其他种种非货币性福利，而农民的纯收入并不能全用于生活，还得用于生产性投资。这种收入差距持续扩大的累积效应必然造成全社会范围内的对立和冲突。 

　　二、两种不同类别的调查所反映的情况 

　　下面两份纪录从不同的侧面反映了农村青年目前的精神状态。 

　　1. 一份典型的个人访谈记录 

　　为了解农村青年的生活状况和思想精神状态，笔者根据事先拟好的问题对不同地方的55位农村青年进行了面对面的个别访谈，并对其回答作了归类分析。 

　　下面是一位农村青年对这些问题的回答。被访谈人周某某，男，豫东某村人，25岁，身高1.65米，初中文化，父辈世代务农，家境属农村水平的中等。身材偏瘦，面皮略黑。他的个人状况、家境在农村青年中具有典型性。 

　　问：你结婚没有？ 

　　答：结婚已5年。 

　　问：生活得怎样？ 

　　答：日子勉强过得去。 

　　问：住得怎么样？ 

　　答：砖混结构，正房三间，偏房两间，下学（指缀学）后打工三年挣来的。 

　　问：有几个孩子？ 

　　答：两个，大的四岁，小的两岁。 

　　问：家中耕种几亩地？ 

　　答：5亩。 

　　问：种地能收入多少？ 

　　答：3,000元左右，上缴各种税金和村委会提留1,000元左右，再除去各种投资500元左右，所余不过1,500元，只能混个肚儿圆。 

　　问：家中有大件农机具吗？ 

　　答：有一辆二手的机动三轮车。农忙时可以装运粮食，往地里送肥料，可以省去许多力气。 

　　问：有几年打工历史？ 

　　答：8年。 

　　问：出外都是干什么工作？ 

　　答：什么活都干，碰上啥干啥，都是体力活。 

　　问：一年出去多少天？ 

　　答：除去夏收、秋收及春节时间约100天外，其余时间都在外面奔波。 

　　问：能挣多少钱？ 

　　答：满打满算，最好的时候也不超过3,000元。 

　　问：身体怎么样？ 

　　答：前几年还可以，最近老觉着身上到处都疼。 

　　问：你经常看书、听广播吗？ 

　　答：自打踏出校门的那一天起就没有摸过书本，广播也懒得去听，没意思。 

　　问：那你空闲时干什么？ 

　　答：看电视、打牌、聊天。 

　　问：你觉得生活很无聊吗？ 

　　答：无聊极了，活着真没意思。 

　　问：你没有人生追求吗？譬如说将来干点大事。 

　　答：笑话。我能做什么？大事都有你们干来着！ 

　　问：你想到过要对这个民族、国家负点责任吗？ 

　　答：小时候曾经有过，但我是个农民，我能做什么？ 

　　问：你知道马克思主义、共产主义吗？ 

　　答：当然知道，是教共产党如何为人民服务的！ 

　　问：你交过异性朋友吗？ 

　　答：笑话俺了，想都没想过。再说了，哪有时间、精力和金钱做那事呀。 

　　问：你对现状满意吗？ 

　　答：说不来，满意怎样，不满意又能怎样？ 

　　问：你最大的愿望是什么？ 

　　答：多挣点钱，让家里人吃饱穿暖，过好一点的日子。 

　　或许以上谈话不能反映出农村青年生活的全部，但是仍然可以管窥其生存状态。他们的生活就是这样日复一日、年复一年、一代一代地传下去，人有生死，不变的是生活。 

　　2. 农村青年心理健康状况调查与分析 

　　为了解农民的心理健康状况，笔者选择了北京市几个民工较为集中的大型建筑工地、民营电子企业等处的青年民工进行了SCL-90[3]（心理卫生自评量表）心理健康问卷调查。被调查人数132人，其中男性70人，女性62人，原籍河南的民工52人，原籍安徽、湖南、四川、山西、湖北、贵州等省各15人，年龄均在16岁至35岁之间；他们当中，小学文化程度占70%，初中程度占23%，高中程度占6%，其它文化程度（包括中专、大专）占1%。在调查中，有因文盲不能独自完成问卷者，由测试者对其宣读问卷，然后由被测试者做出判断。 

　　在调查中发现，农村青年的心理健康水平明显低于国内城市成人的平均水平[4]，受调查者中不少人身体虚弱，健康欠佳，精神萎靡不振，心理承受能力明显低于城里人，潜在和显性的精神病人明显多于城市的同龄人。农村青年心理健康问题的直接表现是情绪的焦虑、性格的暴躁和不洁行为的经常化，这种状态严重影响到农村青年的家庭生活和社会交往。 

　　三、农村青年的受教育状况 

　　要了解农村青年的精神状态，必须先了解农村人口总体的文化素质。据国家统计局公布的数据，农村每10万人口中大专及以上教育水平的人口有492人（城镇则是8,899人），高中和中专起点的5,316人，初中水平的有33,266人，小学及以下水平的有42,756人。[5] 

　　农村人口受教育程度偏低主要是因为大部份农村家庭无力支付教育费用。儿童中能完全接受小学教育的比例较高，但能够进入初中继续接受义务教育的适龄学生比例却骤降至40%左右。有人测算，就教育水平而言，目前农村青年的平均文化水平还不到小学5年级。就今天人类浩博的文化知识而言，5年小学教育所能提供的文化知识极其有限，这样的文化水平实际上处于准文盲状态。 

　　中国政府标榜的“普及九年义务教育”实际上并未实现，农村中儿童失学现象日益加剧，因此也在连续不断地产生出新生代的文盲。中国农村中文盲人口现今仍高达6,665万人，占农村总人口的8.25%。[6] 

　　过去几十年来，中国的文盲率有所下降，但其中一个重要的原因是老年文盲人口的自然减员。但是，目前这一下降趋势正在被激增的失学儿童所抵消。在可以预见的将来，中国的文盲率将出现上升趋势。还必须指出，中国的扫盲标准门坎极低，达到低水平的识字程度即不算文盲，因此不少非文盲其实书写阅读水平极低。 

　　尽管目前中国的城乡收入差别很大，但低收入的农民并不能在教育费用负担方面得到任何优惠；相反，政府把有限的教育投资集中投入城市，使得城乡的基础教育设施和师资状况呈天渊之别。结果，10亿农村人口中有幸进入大学的青年人数远远少于两亿都市人口中的在校或毕业大学生，最后能够进入社会上层的农家子弟更如九牛一毛，倘偶有一人，必然成为其家乡农民数代人的骄傲和楷模。 

　　现在农村中的文盲现象正因乡村社会文化建设的荒废和文化氛围荒漠化而加剧，城市中常见的公共文化设施如图书馆、剧院、书店等在农村都付诸阙如，一切被城里人视为必要的精神享受对农村人来说都是奢望。近20年来在中国的城市化加速的进程中，农村的文化荒漠化现象却在加剧。这样的数亿文盲、半文盲被隔离于现代文明之外，远离智慧、创造、理性、正义和文明，他们对制度和秩序等外在压力抱有恐惧心态，也因为害怕和不解而产生出盲目的仇恨并转化为破坏现代文明的内在冲动。 

　　四、农村青年精神状态和思想状况分析 

　　农村青年的现状令人忧虑，他们的未来也很不乐观。沉闷、压抑、令他们绝望也让其他社会成员失望的社会氛围，苍白的精神生活以及窘迫的经济现状，折磨着大多数农村青年的身心，甚至压迫得他们发狂。因此，关注他们，研究他们的现实状况，给他们一点爱心，尽力帮助他们挣脱贫困的泥潭与半蒙昧状态的精神枷锁，对于消弭社会鸿沟，消除社会冲突有着极其现实的政治意义。 

　　1. 信仰 

　　谈到信仰问题，农村青年们都似懂非懂。当被问到是信神和宗教还是信仰在上小学时老师模煳提到的马克思主义（或共产主义）时，他们会说：好像神灵更可靠一些。神灵（或鬼神）是中国土生土长的蒙昧崇拜，不论他们是痛苦忧虑还是高兴快乐的时候，都会自然而然地想到有神或上天在冥冥中帮助他或者抛弃他，因此这种超自然的神秘力量在农村青年那相对简单的头脑里占据了绝对支配的地位，并转化为支配他们行动的自觉或不自觉的力量。但由于这种土着的神灵传说没被系统化和理论化，因此在外来宗教的冲击下，已有越来越多的人接受了西方基督教的教义，成为虔诚的基督教徒。 

　　在文化水平相对较低的农村人群中，最容易产生对宗教信仰的狂热情感。在农村许多地方，基督教已成气候；每到周末，乡间小路上男男女女的教徒们心中充满虔诚地到简陋的教堂甚至是某教友家里作祷告，其中不乏青年甚至是青少年。他们作祷告时的那种虔诚的神圣的忘我的表情让人震惊。他们认为，马克思主义是共产党干部和在校学生们的事情，他们对共产党灌输的意识形态大道理并不理解，也不感兴趣，最重要的是这些意识形态说教解脱不了他们艰苦劳作之后的肉体痛苦和精神枯寂；也许只有上帝那真诚的召唤才让他们苦瘠的灵魂有所触动，感动得他们泪流满面。如果真要考较中国农村基督教徒们对教义的理解，就会发现那一定是经过中国乡土化、多少有点变异了的基督教。 

　　2. 理想 

　　中共至今还通过系统的学校教育影响着青年的思想与行为，但大多数农村青年既没有机会接受共产党的说教，更没有心思和空闲去做这些根本不能给他们带来什么实际收益的镜花水月般的事。终年累月在酷暑下、在严寒中、在农田里、在灰尘中与贫困作斗争的农村青年，还能奢谈什么理想目标呢？ 

　　当然，他们对未来的生活也有一点想法，那就是他们为自己设定的的生活目标：男青年能找个媳妇，女青年能嫁个好人家，没灾没病，子孙满堂。至于“小康生活”、社会主义现代化国家和共产主义的远大理想和信念，大概只在辍学之前从教科书上读过，老师娓娓动听的描绘也确实使他们那童稚无邪的心灵激动和向往过，但一旦离开学校，所有这些就变得非常遥远了。 

　　自从肩膀上有了生活的重担，面对已经越来越象黑社会的乡村胥吏，他们什么时候开心过？什么时候全身心放松过？有自然灾害要抵抗，有“皇粮”要交，有“义务工”要出，有“政策和指示精神”要领会……，孩子的学费、老人生老病死的各种费用、多如牛毛的各种税费，早就让农村人不堪负荷，农村青年们与年龄不相称的愁眉和未老先衰的躯体昭示了这样一个简单而又明确的事实：农民日子不好过，农村青年没奔头。 

　　当城市青年用理想、人生、价值、信仰等高贵词藻诠释生命意义、注解生命乐章的时候，有谁想到：在城市表演得不亦乐乎的社会舞台旁边匍匐着一大群冷眼旁观的生灵──占中国人口大多数的农村人口。 

　　3. 善恶观念 

　　中国儒家文化本有一套完整的善恶观念，这套观念是中华民族传统文化的特有内蕴，并维系着中华民族的精神命脉。但这种状况到上个世纪下半叶却发生了非常大的变化。那么，当代青年尤其是农村青年的这种出自家族熏陶和社会自发引导的善恶观念及自身道德水准又如何呢？笔者带着这个问题走访了河南、陕西和安徽的一些典型农村中的青年男女，调阅了100多个基层派出所存放的农村青年违法乱纪的案卷记录，并结合自身在其中生活了多年的亲身体会和切身体验，发现在农村善恶是非观念已经发生了可怕的混淆，在大脑中本来就几乎一片空白的农村青年的认知当中，传统美德（仁、义、礼、智、信）已经基本上消失殆尽。 

　　过去文学作品中常常加以称道的农民中率直、朴实、乐于助人等品性，如今已不复存在；而一切丑陋的品性如嫉妒、猜忌、自私自利、谎言、流言、自大、自卑、狂妄、阴险、恶毒中伤等却如癌肿般膨胀起来。乡村社会里到处都是恶人当道，以大欺小、恃强凌弱的“丛林法则”在“发扬光大”。男人出卖灵魂、女人出卖肉体的肮脏交易随处可见，一家有难、邻人观看的可怕图景令人扼腕。 

　　在豫东某县公安局2001年度统计的603例违法案件中，危害性较大的刑事案件就占了80%，包括抢劫、绑架、侮辱妇女、故意杀人等性质恶劣、民愤极大的严重刑事案件，涉案农民576人，其中90%以上是青年或青少年。他们的作案动机相当简单，或者是光天化日之下对他人财物的非法强占，或者是出于一时心血来潮而对他人身心进行毫无道理的残忍戕害，并且往往以交往范围内的弱者为发泄对象，这本身就显现出罪犯灵魂的卑劣和怯懦的本性。今天的中国农村到处都呈现这样一幅图景：一片死寂的农村暗夜里，游荡着三五成群、随时酝酿着罪恶并将之付诸实施的“罪恶天使”，这些人毁灭了别人，制造了惨剧，同时也是悲剧主角之一。 

　　当社会在谴责那些罪犯时，是不是也应该反思一下，究竟是什么原因造成了这种后果？当广大农村青年因饱受贫穷煎熬而萌生罪恶念头时，整个社会对他们表示了些微关注没有？中国城市里的精英阶层又以自己的所作所为向社会展示着什么样的行为模本？在整个社会道德空前堕落的今天，农村青年所表现的常常是对暴力的崇尚、对低俗的趋奉、对丑恶的不辨、对人道与善良的践踏和对人间惨象的麻木不仁。 

　　最让笔者感到悲哀的是，当中国面临“萨斯”病毒侵袭的时候，民众本应团结一致、互相帮助、相互勉励、共度难关，可是竟然发生了令人悲哀和痛惜的事：北京附近的农民竟然把公路挖断，想以此阻断来自疫区的车辆人员可能携带的病毒；全国各地也发生了数起农民自发组织起来捣毁对疑似病人隔离观察和救护的病房，害怕祸及己身。出于对自身生命的保护而采取的正当行动是应当提倡的，但对如此做法笔者实在不敢恭维。 

　　在中国的工业化、现代化进程中，农民、农村和农业曾经做出了巨大的贡献，也承受了巨大的牺牲；但是，当城市的建设和发展越来越超前时，城乡差距、工农差距日见其增，毫无疑问，靠农村的奶水养大的城市经济现在应该开始反哺农村，再也没有任何理由拖延逃避了。上述分析表明，如果政府继续忽视甚至有意冷落农村的话，其结果将不仅是农业的落后和整个社会发展的失调，还将造就庞大的反社会力量。20世纪20年代中国的一些有识之士发起过旨在提高民众素质的“乡村建设运动”，他们所提出的一些观点和主张至今仍然极具参考价值。 

当前农民医疗保障的现状分析
 
　　宋斌文、熊宇红、张强

　　武汉大学社会保障研究中心
 
改革前，中国农民的医疗保障主要依靠合作医疗体系。改革后人民公社解体了，农村集体经济迅速萎缩，筹集合作医疗的基金越来越难。中央和地方政府都对农村合作医疗体系采取放任自流的作法，很快合作医疗复盖面就由1980年的69%骤降到1983年的20%以下，到1986年只剩下5%，全国农村大多数村庄的合作医疗都解体、停办了，村卫生室（合作医疗站）变成了乡村医生的私人诊所。农民失去医疗保障后，由于医药费用支出的增长大大快于农民收入的增长，生病后普遍处于缺医少药的状态。从1990年到1999年，农民平均纯收入增长2.2倍，而每人次平均门诊费用和住院费用分别由10.9元和473.3元增加到79元和2891元，增长了6.2倍和5.1倍。[1] “小病撑，大病抗，重病等着见阎王”，“救护车一响，家里一头猪白养”，是农民对当前农村健康医疗状况的描述。农村中因病致（返）贫的农民占贫困户的30%至40%，有的地方甚至高达60%以上。即使在经济发达的苏州地区，仍有20%以上的农民看不起病。[2]

　　90年代，一些地方出现了不同模式的合作医疗体系试点，主要有“福利型”、“风险型”和“福利风险型”3种。虽然1997年1月中央提出“力争到2000年在农村多数地区建立起各种形式的合作医疗制度”，但全国只有18％的行政村实行了合作医疗，只复盖了全国农村人口的10％[3]，90％的农民仍要自费看病。1998年国务院机构改革后，原来由卫生部主管的农村医疗卫生事项移交给了劳动与社会保障部，而后者无法独自解决相关的财政投入和农民减负等一系列政策性问题，导致农村医疗保障工作实际上处于“两不管的真空地带”。

　　目前，占全国人口15％的城市居民享受着三分之二的医疗卫生资源，而占85％的农村人口却仅获得不足三分之一的医疗卫生保障服务。2001年，全国71万个行政村设有70万个村卫生室，乡村医生和卫生员129万人，比1997年下降了不少，农村预防保健机构、乡镇卫生院数量和床位数也减少了。[4] 由于医疗设备陈旧老化，乡村医护人员长期得不到培训，人员流失严重，防疫保健工作削弱了，绝迹多年的传染病、地方病又死灰复燃。“世界卫生组织”的《2000年世界卫生报告》显示，在191个国家中，中国在卫生费用负担公平性方面排在倒数第4位，在卫生系统的总体绩效评估方面列第144位。

　　农村医疗保障的严峻局面与政策导向有很大关系。首先，农业是中国的弱势产业，对经济的贡献率不断下降，农民又是最大的弱势群体，各级地方政府在上级政府用GDP、财政收入等指标考核干部政绩、决定升迁的情况下，自然不会把有限的财政资源用于合作医疗。其次，近20年来对农村医疗卫生体系的政策基本上遵循着市场化取向，把本应由政府承担的农村公共卫生事务也推向市场，如把村卫生室让个体户承包、把乡镇卫生院卖掉。再次，现行的“分税制”财政体制调整了中央与地方的收支关系，中央财政对农村卫生事业的投入减少了，同时让县乡两级财政承担占总人口70%的农村医疗卫生事业的负担。众所周知，中西部地区经济薄弱，县级财政大多是“吃饭财政”，乡级财政大多是“吃不上饭财政”，连农村“五保户”的基本生活都难以保证，哪有钱来重建合作医疗。第四，国家在合作医疗宏观政策上相互矛盾。一方面， 1997年中央充份肯定合作医疗的作用，各地开始恢复和重建合作医疗；但另一方面，农业部等相关部门又把向农民收取合作医疗费视为“不合理负担”，1999年和2000年农业部等5部委先后2次联合发文，规定“不得强制推行”合作医疗。第五，对合作医疗有种种误解。部份政府官员、基层干部乃至一部份农民认为合作医疗是“文革”的产物，恢复它是平均主义、“吃大锅饭”；一些干部认为合作医疗对经济增长作用不大，不想多管；部份乡村基层干部认为政府在合作医疗方面的政策不稳定，推行合作医疗是吃力不讨好，不仅资金难筹措，而且易引起农民的不满；还有不少农民从以前的合作医疗运作的教训出发，害怕自己付了钱但未生病会吃亏，或者怕“干部吃好药，自己吃便宜药”，对合作医疗不信任。第六，农村合作医疗体系长期以来是通过行政命令等手段强制推行的，没有法律规范，主观随意性大，容易形成“一紧二松三垮台”的局面。最后，农民普遍认为乡村医护人员素质低，没有医治大病的技术与设备，即使参加了合作医疗也于事无补。另外，具有保险性质的合作医疗因“逆向选择”而举步维艰，农村青壮年劳动力不愿参保，而年老体弱者却争先恐后地参保，这使得合作医疗更难维持。

　　当然，筹措合作医疗基金的困难是这项制度不易持续的关键。卫生医疗事业本是公共产品，政府对其必要的投入是理所当然的。然而，近些年中央政府对合作医疗没有明确的筹资政策，各级财政对合作医疗也吝于拨款。从1991年到2000年，中央政府拨出的合作医疗经费只是象征性地每年500万元，各级地方政府的配套资金也是每年500万元，全国农民分摊下来平均每人每年约1分钱。[5] 由于财政对合作医疗的投入微乎其微，基金筹集只好由集体和个人按一定比例共同负担，而目前中西部省分各县、乡财政基本上是“吃饭财政”，村集体经济薄弱，集体资金对合作医疗的补助极其有限，结果合作医疗实际上主要依靠个人集资。这种模式基本上是以乡、村为单位，复盖人群窄，实际上是用农民自己的钱给自己减免小伤小病费用，却不能分担他们因大病所引起的沉重经济负担。这样的合作医疗体系不仅达不到应有的互助共济、分担风险的目标，而且增加了管理成本，最终只会削弱农民参加合作医疗的积极性。

　　今年在中国部份地区出现的SARS疫情，是政府长期重经济增长、轻社会发展所带来的恶果，疫情的蔓延凸显出公共卫生体系的薄弱。中国70%的人口住在农村，那里交通不便、通讯设备落后、卫生保健体系薄弱、疾病防治能力差、医护人员素质低，所以农村面临着比城市更艰巨的抗“非典”任务。严酷的现实表明，应当加快集医疗、保健、康复、预防等综合性服务在内的农村合作医疗体系的重建步伐；过去为解决农民“缺医少药”而建立的合作医疗模式，应当转变为解决农民因病致贫、因病返贫的医疗保障模式。

　　为此，首先需要政府改变发展观，既要重视经济增长，又要强调包括医疗保健在内的涉及民众福祉的社会发展。其次要明确政府在农村医疗卫生事业中的职责，市场机制绝对不能引入医疗卫生领域，同时，中国的卫生资源的投入重点应当是广大农村。目前，社会保障部门对农村医疗卫生事业的管理显然力不从心。考虑到农村医疗卫生事业长期由卫生部门主管，该部门积累了大量的经验，今后这项事务仍应由卫生部门主管。同时，应当加快农村合作医疗法制化建设的步伐。各级财政支持是保证合作医疗制度正常运转的关键；离开了财政的支持，农村的3级医疗预防保健网和农村卫生队伍建设就无从谈起，农村合作医疗就成了无源之水、无本之木。为此，需要适当调整现行的财政体制，以保证中西部地区县、乡两级财政能有必要的资金投入合作医疗体系。可以考虑通过调整农业税使用方向和发行彩票等方式，为农村合作医疗筹集资金。还要协调好与合作医疗相关的部门如财政、计委、农委、民政、扶贫办的关系，例如，可以把从事合作医疗经办机构的人员和工作经费列入同级财政预算，改变以往从合作医疗基金中提取的方式。同时，要明确向农民收取合作医疗费的合法性。

　　在农村重新恢复与发展合作医疗的初期阶段，应“隐性强制”地推行这项制度，而不能采取类似于“自愿投保”的原则，以减少“逆向选择”的发生，可以考虑以家庭为单位参加合作医疗。东、中、西部农村地区的经济社会发展差异很大，尚不具备建立全国统一的农村健康保障模式的经济基础。在经济较发达的地区，宜建立多层次、广复盖的医疗保障模式；在欠发达的地区，宜以“大病统筹”合作医疗为主；在贫困地区，许多农民无力为合作医疗筹资，要依靠财政的支持。从中期发展来看，可以将以乡、村为基础的合作医疗体系向县、市范围的联办过渡，以提高合作医疗统筹的层次和范围。只有尽可能多地扩大合作医疗体系的复盖面，才能降低合作医疗体系的管理成本，增强合作医疗的筹资能力和补偿水平，提高农民抗大病风险的能力，从而吸引更多农民加入合作医疗体系。此外，还应当合理配置农村的医疗卫生资源，打破过去按行政区划设置卫生医疗网点的做法，并将县、乡医院、卫生防疫站、妇幼保健站、计划生育指导站以及传染病、地方病防治机构有效整合起来，提高资源利用效率。

2004年

论中国农民土地财产权利的贫困
 
　　洪朝辉 

　　美国宾州西切斯特大学

　　权利贫困(poverty of　

　　rights)是中国农村贫困现象的主要原因，而农民权利的贫困主要表现为土地财产权利的贫困。本文分析了农村土地产权的三大特征，即农民集体土地所有权的虚置和多元，国家垄断的土地处分权的膨胀和随意性，以及农户实质享有的土地财产权的被剥夺，这三点构成了农民土地财产权利贫困的制度因素。笔者进而将农民的土地财产权利贫困分为土地的使用权利、处分权利和收益权利的贫困等3类，逐项加以分析，从而讨论农民土地财产权利缺失与农民贫困化的因果联系，认为农民土地财产权利的贫困直接导致了农民的失地、失业、贫困、无家可归、苛捐杂税以及失去社会保障。笔者借鉴美国的历史经验与教训，在本文中提出了解决中国农民土地财产权利贫困的3大方向和选择。 

　　从美国的历史经验来看，民众的贫困一般可以分为物质贫困、能力贫困、权利贫困和动机贫困四大类。[1] 

　　物质贫困是指狭义的贫困，其主要特征是温饱得不到保障；能力贫困是由于文化、教育、技能的不足而导致谋生、求职能力的缺乏，并由此出现经济贫困，属于“想工作，但没有能力工作”所造成的贫困；权利贫困是指制度层面对部份人群的政治、经济、社会和文化权利的限制和歧视所导致的生活贫困，属于“想工作、能工作，但没有权利和机会工作”所导致的贫困；动机贫困的主要表现是依赖福利、懒于工作，属于“有工作、能工作，但不愿工作”所导致的一种贫困。目前，中国的农民既有物质贫困的一面，也有能力贫困的问题，至于动机贫困则尚未成为突出问题。[2] 但是，容易被人忽视的一大贫困现象则是农民的权利贫困，它正在成为中国农民贫困的一大根本原因。　

　　长期以来中国农民的权利贫困主要表现在以下方面。一是参与权利的贫困，农民的选举权利仅及城市居民的四分之一，政府安排各级人民代表名额时，农村社区人民代表的人数仅及居民人数相当的城镇社区人民代表人数的四分之一，换言之，4个农民的选票只相当于1个城镇居民的选票[3]，这种情况还不如美国黑奴所享有的五分之三的代表权和选举权（60％）[4]。二是迁徙权利的贫困，户口制度成为农民自由迁徙的“紧箍咒”。三是社会保险权利的贫困，农民不得享受社会保险，在中国长期以来就是一种“常识”。四是教育权利的贫困，农民的子女不得与城市居民的子女享有同等的受教育权利。五是医疗保险权利的贫困，农民不能加入国家的医疗保险体系。六是抗争权利的贫困，农民的上访、示威受到现行法律和政策的严格限制。七是土地财产权利的贫困。这些都可以归纳为公民权利的贫困，农民不能与城市居民一样享有公民的起码权利，此乃最具中国特色的歧视。限于篇幅，本文将侧重讨论中国农民目前土地财产权利的贫困。 

　　原湖北省监利县棋盘乡党委书记李昌平2002年1月出版了《我向总理说实话》一书，他揭露了农村社会的真相，强调“现在农民真苦、农村真穷、农业真危险”。笔者认为，这一现象的根源其实就是农民的权利贫困，而权利贫困的最重要特征之一是农民的土地财产权利不断遭到来自政府、农村自治组织和其他势力的“合法”剥夺和非法侵犯。农民的土地财产权利主要包括土地使用权、土地处分权和土地收益权。土地使用权是指按照土地的性能和用途利用土地的权利；土地处分权主要是指处置土地财产、改变土地用途的权利，它是法律赋予土地使用人转让土地使用权的权利；而土地收益权是指在土地上取得某种经济利益的权利，土地使用人可以通过在土地上生产或土地租赁及土地转让取得经济收入和孳息。[5] 

　　土地使用权是土地财产权的基础，土地处分权是土地财产权的象征，而土地收益权则是土地财产权的实质。所谓农民土地财产权利的贫困就是“农民使用土地、处分土地和获取土地收益的权利被排斥或剥夺，因而缺乏获取土地使用权、处置土地财产、决定土地用途和享受土地转让收益的应有权利”。　

　　一、中国农民土地产权贫困的制度因素　

　　过去半个世纪以来，中国农民的土地产权经历了3次历史变迁。1950年代初，土地改革使农民有了土地所有权，实现了“耕者有其田”的理想；但好景不长，1950年代中期推行初级社、高级社和人民公社，又逐步剥夺了农民的土地所有权，完成了由私返公的土地集体化[6]。直到1980年代初，实行家庭联产承包责任制才对土地产权作了一次不彻底的变动，于是农户重新获得了土地的承包权和使用权，但仍然没有完整的所有权[7]。1990年代以来，由于政府大规模的征地、各利益集团无止境的圈地，导致农民的土地承包权和使用权日益丧失，广大农民再度沦为无地无业的赤贫者[8]。目前，农民的土地承包权利和经营权利正面临着来自三大方面的威胁，即政府征地、利益集团圈地和所在乡村干部卖地。 

　　农民的土地财产权利得不到保障的制度原因首先在于农民集体作为土地所有者的地位虚置，导致其农村土地法人地位的模煳和土地产权主体的多元，农村集体不能有效保护农民的土地使用权、处分权和收益权。在法律上，中国的《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》和《农业法》都规定了农村的土地所有权，其基本要旨是农村土地属于农村集体所有[9]。而农村集体所有的涵义包括3方面，即村农民集体所有[10]、乡镇农民集体所有[11]、以及村内两个以上的集体经济组织中的农民集体所有[12]。但在现实中，“农村集体”或“农民集体”是一个看不见、摸不着的“抽象的、没有法律人格意义的集合群体”[13]，它不同于农民集体组织，也不是法人或自然人，因此不具有法律上的人格。于是，在具体执法中，有关部门就把“农民集体”与农民集体组织混为一谈，比较流行的做法是赋予村民委员会或村民小组这一非经济组织以法人地位，让它掌握实际的土地所有权，控制所有“农民集体”的意志，而“农民集体”中的每一个农民却失去了直接的参与权与决策权。这样的制度环境为村民委员会和村民小组的腐败、专权提供了条件；一个村的土地权利“含金量”越高，土地的所谓“集体所有权”就越有可能转化为村干部的个人支配权。[14] 

　　其实，村民委员会并非集体经济组织，它仅仅是一个社区自治团体，并不具备作为产权主体的法人资格。[15] 因此，有学者提出，应该剥夺村民委员会的经济权力，还村委会作为一个村民自治组织的本来面目。[16] 

　　除了村民委员会以外，其他一些集体经济组织如乡镇企业等也要求行使土地所有权，它们可以不经农民集体的同意，擅自分割和瓜分农村土地，由此既导致农户利益受损，也鼓励和促使乡镇政府或村委会对乡镇企业进行行政干预[17]；而这种干预对农民集体而言往往是“前门拒狼（乡镇企业）、后门进虎（乡村政府）”，因为无论是乡镇企业、还是乡镇政府，都可能是农民土地权益的侵犯者。农村土地所有权主体的多元和模煳，必然导致责、权、利的边界不清，影响长期投资土地的动力，鼓励各级政府随意低价征用农村土地，影响农民对土地收益和风险的不稳定预期，并最终推动多元主体对农民巧取豪夺。[18] 

　　这种不正常的制度架构导致农村的土地产权出现了两个荒诞现象。其一，作为“农民集体”组成要素的农民个体事实上不能履行土地所有权。尽管农民无时无刻不想争取和保护自己的土地权利，但在政府眼里，这些现实存在的“个体”是完全可以忽略的，政府只承认那看不见、摸不着的“农民集体”。因此，被那个抽象的“农民集体”取代了的农民个体及其群体就始终无法成为土地所有权的法律主体。其二，由于法律上规定的土地所有者是一个虚幻的“农民集体”，它自然不可能具备法律人格，更不可能具体行使对土地的有效监督和管理，这样就事实上造成了司法意义上的农村集体土地所有权的虚置。[19] 

　　针对这种荒诞的现象，有人提出，应该在法律上将“农民集体所有”解释成“农民共同所有”；然而，“农民共同所有”的实质就是私人所有，这与宪法坚持的“社会主义公有制”性质是对立的。[20] 

　　显然，如果不改变现有宪法的所有制规定，法律上土地产权规定的故意模煳、法规执行的随意性和行政部门的专断，就是必然的结果；而农民的土地使用权、处分权和收益权被侵犯，并且由于农民土地权利的贫困日益导致农民物质生活上的贫困，也就难以避免。除了土地集体所有权的多元、虚置和模煳以外，无限膨胀的国家权力和随意无常的政策法规，也影响了村民自治组织代表农民、保护土地的能力，导致村民与国家机构在土地权利博弈的游戏中往往处于必败的地位。[21] 

　　表面上，中国的宪法规定“农民集体”享有农村土地的所有权，但宪法的修正案、《民法通则》、《土地管理法》等法律都对这种虚拟的所有权作了致命的限制，导致“农民集体”的土地所有权成为一种摆设。这些法律的基本精神是，任何组织和个人不能买卖和转让土地[22]，也不能出租和抵押土地[23]，但国家可以征用集体所有的土地[24]。除了国法之外，一些由政府、政党和行政机关所制定的“土法”和政策法规对“农民集体”的土地所有权还有种种干预和限制，不仅无所不包，而且随意性极大，具有超越法律的效力。[25] 

　　这样，在各类法律和法规的重重限制下，“农民集体所有”的土地产权徒有其名，并无其实。首先，名义上的“土地所有人”其实没有土地的处分权，不得自由买卖、租赁、转让和抵押土地，而实际上控制着农村土地最终处分权的是政府，只有经过政府征用之后，“农民集体”才能转让所属土地；其次，土地所有者并没有土地的收益权，因为政府征用土地时发放的补贴只是一种政府单方面规定数额、用行政强制手段迫使农民接受的一次性“补偿”，由于“农民集体”根本无法对属于自己的土地自主和自由地定价，政府计算“补偿”时往往会低估土地真正的市场价值，农民却不能拒绝接受这种按十分不公平的价格计算的“补偿”；再次，在政府与农民就土地权益所作的博弈中，政府永远处于超越法律的绝对优势地位，具有“天然”的自行赋予的强制力和决定权，农民无法与行政权力的控制者处于平等的法律地位，因此土地是否征用、土地征用的用途和征用价格，只能而且必须服从政府的意志。 

　　由于“农村集体”的土地产权法律上的模煳和虚置，导致农民难以利用现有的法律与法规抵制各利益集团利用“国家”的名义对农民土地所有权的侵犯，结果“农民集体”所拥有的土地所有权出现了有限、虚拟和无力自保的特徵；而政府或一些滥用“国家”名义的既得利益集团，却成了农村土地的终极所有者、最高仲裁者和绝对控制者。[26] 

　　影响农民土地经营权利的另一基本因素是农民所拥有的实质性的土地产权不被尊重和承认，影响了农民的土地使用权、处分权和收益权的有效运用，导致农民经营土地权利的贫困。目前在理解农民的土地权利问题上，存在一个流行的误区，以为由于农民个人没有土地的所有权，所以他们就没有土地的财产权。 

　　其实，所有权不等于财产权，农户依法享有的土地承包权、使用权、流转权和收益权事实上已经构成了实质性的土地财产权。[27] 

　　2003年3月1日开始施行的《中华人民共和国农村土地承包法》（以下简称《土地承包法》），允许“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转”。[28] 

　　也就是说，农民依法享有对土地的支配权和处分权。由此可见，目前农民所合法拥有的土地承包权是一种使用权、收益权和处置权的结合，应该被界定为一种特殊的和实质的土地产权。[29] 

　　既然“农民集体”的土地所有权是虚置的，那么农户的土地使用权就应当具有相对的实质性和独立性。土地使用权应该作为独立的财产权，可以创造财富、收获地租、索取剩余。随着现代产权理论的发展，财产权越来越倾向于被定义为控制权[30]；谁拥有控制权，谁就拥有实质的产权。既然农户所合法地拥有土地使用权、承包权和流转权，这些法定权利实际上已经取代了“农村集体”的土地所有权，使土地所有权高度弱化，并对集体土地所有权实行了实质性的分割。[31] 

　　但是，在征地和非法圈地的狂潮中，农户的土地产权遭到了无情的剥夺与侵犯，农民们不仅难以保障自己的土地使用权、占有权，更无法维护自己应有的对土地的处分权和收益权。而且，由于现行法律对“农民集体”的土地所有权也未作明确规定，更不能有效地保障农民的土地权利免遭侵犯，结果依附于土地所有权的农户土地使用权和承包权，自然也就处于朝不保夕的危险境地。同时，在现实中，一方面农民日益将土地的使用权视为实际的所有权，视地如命，誓死保卫；但另一方面，面对政府的征地和外力的“侵犯”，农民往往只能消极性地抵制，“表达他们对社区之外占有土地的不承认，造成保护合法产权的高额成本，并因此使土地贬值”[32]，最终的受害者其实还是农民本身。 

　　由于“农民集体”事实上无法履行土地所有者的法人职能，农户的土地使用权、处分权和收益权又得不到保护，加上政府和各利益集团对农村土地的不合理、不公平的征用，导致农民的土地财产权利和经营土地权利不断受到排斥和剥夺，农民的贫困也因此成为必然。[33] 

　　二、农民土地使用权利的贫困　

　　农民的土地使用权是农民土地产权的基础和核心。没有土地的使用权和承包权，农民的土地产权就成为空话，农民的土地处分权和收益权也就无从谈起。显然，农民使用土地权利的有无、多少和长短，直接影响农民的经济收入与物质利益。尽管在理论和法律上，中国的农户好像合法地拥有土地的承包权和使用权，但在现实中，农民承包土地的权利处处受到侵犯和歧视。[34] 

　　首先，妇女的土地承包权利经常被剥夺和歧视。目前，农村妇女不仅在土地承包的数量上与男性农民不同，而且在土地承包期内，若妇女出嫁，她们的承包地往往被没收。[35] 

　　“中国妇联”妇女研究所的研究表明，承包责任田、土地入股分红、征用土地补偿、宅基地分配这4大权益是农民立身存命的根本，但农村妇女却往往难以享受，其应有权利还常常遭到侵害。尤其是适龄未嫁女、有女无儿户、外村娶来的媳妇和“农嫁非”的出嫁女，这4种妇女群体是农村土地承包和承包调整中权益最容易遭到剥夺的一群。“中国经济改革研究院”课题组在问卷调查中发现，有7.2%的受访妇女目前没有土地，其最主要的原因分别是“出嫁后失地”(占45%)，“国家征用后失地”(占17%)，从未分配过土地(占31%)。进一步的分析发现，在出嫁女、离异妇女、丧偶妇女这3类妇女群体中，每个群体的土地权益依这一排序由前向后递减。[36] 

　　其次，对承包土地的变动实行行政强制手段，土地的发包和调整程序不公正、不透明。例如，对外出务工农民的承包地往往非法剥夺，抵顶欠款。同时，随意改变农民的承包土地现状，往往行政性地任意规定几年重新调整一次承包地，经常在村委会负责人变更时随意解除、改变土地承包合同。另外，当第一轮耕地承包合同期满后，地方当局拒不落实第二轮承包的政策（将土地承包期延长到30年），并拒不发放土地承包权证书，导致农民的承包地长期处于“非法”状态。一些地方还对农民的承包地实行双重强制，一方面强行收回农民的承包地，强迫实行“土地流转”，强制租赁农户的承包地，或迫使承包方放弃或变更土地承包经营权；另一方面又强力阻止农民依法转让土地的承包经营权，在这方面人为设置重重的行政障碍，不许农民的土地脱手。[37] 

　　再次，地方各级政府对农民的土地使用权利往往保护不力，导致农民的冤屈无处伸张。[38] 

　　一些地方行政、司法机关和村级自治组织对侵犯农民土地使用权和承包权的现象，故意搁置不处理，实行“五不”政策（一是基层法院不受理农村土地承包纠纷诉讼；二是农村土地承包仲裁管理机关不受理农村土地承包纠纷仲裁请求；三是乡（镇）政府不受理农村土地承包纠纷调解；四是农业行政主管部门不受理农民有关农村土地承包纠纷的来信来访；五是村级组织不执行仲裁、司法结论，或名义上执行，实际上拖延不办）。[39] 

　　最后，目前流行的“土地股份合作制”也在一定程度上侵犯了农民的土地承包权和使用权。“土地股份合作制”的基本理念是农民将所承包的土地在相关企业中入股，长期分红。例如，自1996年起，四川省三圣乡红砂村采用土地入股方式，参与花卉公司的花卉种植；到2003年8月，红砂村将所有的1,100亩土地以出租形式入股，农民的好处包括各大花卉公司每年支付村民每亩1,500元的租金、村民将获得由土地承包权入股的保底分红、出租土地的农民还可以在花卉公司工作。[40] 

　　但实行“土地股份合作制”后，农民不再直接拥有土地财产权利，土地承包经营权转变为土地股份合作制企业中的股份。这样，建立在股份收益上的保障和过去建立在土地实物上的土地承包经营权的保障，有了很大差别。后者的保障相当于物权的保障，而前者的股份收益保障仅仅是一种债权保障，其保障程度取决于土地股份合作制企业的收益水平和股份分红，很不稳定。一旦土地股份合作制企业的效益不佳，股份分红很低，而农民又难以收回自己的土地，农民的土地财产权利必然受到侵害。即使土地股份合作制企业的效益很好，在“集体股”一股独大的情况下，企业内部很容易形成少数村干部“内部人”控制的局面，农民的土地财产权利也同样会受到侵害。[41] 

　　土地的承包权和使用权是农民生存和发展的根本，口粮田是农民的保命田，更是农民赖以生存的社会保险，而责任田则是农民改善生活的基本手段。一旦农民的土地承包权遭到剥夺或使用权受到侵害，农民的贫困就难以避免。 

　　三、农民土地处分权利的贫困　

　　农民是否享有对土地财产的处置权利和对土地用途的决定权利，是农民土地产权的象征，也是土地使用权的一大标志。但现行的法律法规在实践中常常严重侵犯农民对土地的处分权。 

　　首先，农民缺乏自主决定土地用途的权利。现行的法律规定：“农民集体所有的土地由集体经济组织的成员承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产”，同时法律“禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼”。[42] 另外，依照《土地承包法》第17条的规定，农民有义务“维持土地的农业用途，不得用于非农建设”。[43] 

　　这样，农民的土地就只能用于农业，哪怕是无利可图、增产不增收、赔本经营；而且各级政府部门都有权干涉农民自主安排的生产经营项目，或强迫农民购买政府部门指定的农用生产物资，乃至规定农民必须按政府部门指定的渠道销售农产品。[44] 

　　限制农民改变土地用途的此类规定已经成为农民贫困化的一大原因，因为目前中国农村的耕地收益呈边际递减状态，无论农民投入多少人力物力，在现有土地上的耕作收益仍然无法满足农民的需要。在这种情况下若强行规定农民只能将土地用于农业经营，无异于强迫农民维持贫困的生活。权利的贫困影响了机会的贫困，而机会的贫困直接导致财产的贫困。　

　　其次，农户转让土地的权利也受到法律限制，制约了农民转营其他行业或迁居进城的机会。在东南沿海工商业比较发达的地区，农村居民另有谋生途径，往往没有足够的精力从事农业生产，但还是要承担由土地带来的税费，因此土地已成为负担。[45] 

　　尽管《土地承包法》允许土地流转，但目前农村土地所有权虚拟的问题并未解决，而且土地的最终处分权仍然为政府及其代理机构所控制。所以，农民的承包地能否自由和公平地流转，显然面临相当多的障碍。[46] 

　　《土地承包法》虽然规定“承包方全家迁入小城镇落户的，应当按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转”，但同时又规定，“承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方”。[47] 

　　这样的制度限制要求农民进城时必须无偿地放弃承包地，这样就使进城农民以往在土地上的投资无法通过土地买卖收回，也令尚未进城的农民失去在土地上投资的兴趣。更重要的是，这一限制实际上是对进城农民土地流转权利实行不公平的剥夺，结果是他们一旦进城就成为名符其实的无产者，甚至可能沦为城市贫民。[48] 这样的规定事实上阻碍了农村居民进城谋生。　

　　再次，越演越烈的政府征地也严重剥夺了农民处分土地的自主权，成为造成农民贫困的一大根源。1990年代以来，中国的“圈地运动”造成数千万农民失地失业，平均每年流失的耕地数量为1,000万亩以上，人为征、占耕地数量为500万亩，按人均2亩耕地计算，13年间失地农民数量至少达6,500万人次。国务院发展研究中心课题组提供的数据表明，1987年至2001年，中国非农建设占用耕地3,394.6万亩，其中70％以上是征地，这就意味着至少有2,276万亩耕地由原来的农民“集体所有”变成了政府所有。按照《全国土地利用总体规划纲要》，2000年至2030年的30年间，占用耕地将超过5,450万亩，这意味着失地农民的队伍还将急剧扩大。[49] 

　　这种运用国家权力对农民及其“集体”土地产权的征用，充满了不公正、不公平和不合理。现行法律规定，“农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权”，而且“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”。[50] 

　　这样，“农民集体”所有的土地就随时可以被政府以“征用”为理由而变成“国家所有”，然后政府再把“国有土地使用权”出让给建设单位[51]，农民“集体所有”土地的处分权实际上掌握在政府手中。虽然各国都有政府征用土地的制度和实践，但中国这种“征用”却与各国的正常情况不同。在中国，“征用”农民的土地常常是借助政府的行政权力对农民强制性剥夺，而且“征用”的目的也未必是基础设施建设等公共目的，而可能是政府部门与房地产开发商勾结强占民地图谋暴利。 

　　例如，山东省升华玻璃厂需要建厂土地，当地政府于2003年2月强行征用山东省新泰市谷里镇北谷里村一百余户村民的口粮田。农民的这些承包地原来都有长达30年的承包合同“保障”，但当地一位土地管理部门的官员认为，虽然依照法律和规章制度，征地需要经过每个村民的同意并签订协议，但只要政府认为必要，哪怕只有村委会干部的认可，国土管理部门也照样可以发放征地文件和证书。在新泰市的这个强制征地案中，当地派出所竟然还出动了6辆警车，将不同意征地的农民拘留了十几天。于是，尽管征地手续尚未办妥，升华玻璃厂就在这块抢占的土地上举办动工的奠基仪式了。 

　　由于不少地方政府官员急于取得政绩以谋求升迁，所以往往在资金和土地尚未准备妥当、项目可行性研究也未完成的情况下，就强行推动一些工程项目的开工，于是就出现了对农民的土地“先用后征”的违法用地情形，甚至到了工程剪彩时征用土地的手续还未完成，就连一些国家重点工程也是如此。[52] 

　　第四，农民的土地产权日益成为私营企业“圈地”的牺牲品。目前将农民的土地纳入私人的公司化经营已经成为一种趋势。不少村委会和农村集体经济组织往往越俎代庖，搞“捆绑式”的土地流转，不让农户与有关的公司或企业直接谈判，侵犯了农民的自由意志与参与权利，这样在农村土地市场发育的过程中土地的真正所有者农民却不具备市场主体地位和自主决策权利。 

　　在农民与公司的谈判过程中，任何彻底放弃土地承包权和使用权的合同都会伤害农民的根本利益。有专家指出：如果能够通过“公司+农户+基地”的方式组织生产经营和配置土地，就应该尽量不实行土地租赁或土地转让；如果适宜与农民签定产品合约的，就应当尽量不签定土地要素合约；如果适宜短期土地租赁的，就尽量不签定长期土地租约。[53] 

　　但在许多情况下，公司与农民谈判时并不遵行这3条原则，经常损害农民的权益。中国农业部副部长齐景发也认为，正在兴起的“公司＋农户＋基地”的发展模式，将使这些“基地”上的农民从此演变为“基地”的依附，其产品的供销渠道完全由这些公司控制，农民将失去选择权和自主权，仅仅成为“基地”的生产工具。[54] 

　　在推进农业的公司化、企业化、产业化经营中，一些公司、企业进入农业的真正目的并不是经营、开发农业，而是为了圈占并长期支配农民的土地。这些公司、企业与乡、村干部合谋联手，以“促进土地规模经营、发展农业产业化”为借口，由集体经济组织出面，将农民成千上万亩的土地强制收回或租回后，再长期承包或租赁给这样的公司、企业，从而达到长期控制农民土地的目的。农民试图收回自己的这些承包地的可能性几乎不存在，他们的就业和生活可能失去保障。[55] 

　　另外，公司化的农业经营可能会构成对家庭经营的不公平竞争，将打击相对落后地区的农户经营者，使其难以生存而日益走向贫困化。[56] 

　　第五，农民的土地处分权还不断遭到基层农村政府和村委会组织的侵犯。由于农民在土地流转和处置过程中的发言权和参与权被剥夺，结果基层政府和村委会组织在这方面的权力膨胀，“黑箱作业”大行其道。[57] 

　　据中国农业部副部长齐景发介绍，至2000年年底，中国已有98％的村民组实行了第二轮土地承包，确认土地承包期为30年的占92％；然而，此后3年中，全国农村已有5％以上的土地被转包、出租或出让，在东部省份更达到10％以上，这种大规模的土地流转多以强制流转和超期流转的方式进行，为农村干部的腐败提供了温床。[58] 

　　这方面的一个恶劣的案例是，湖南省临澧县陈二乡政府强行收回了农民的1万亩承包地，廉价租赁给湖南洞庭白杨林纸有限公司种植杨树，交换条件是这家公司支付的土地租金交给乡政府支配。该公司和陈二乡政府签订的合同明显不利于农民。按照乡政府签订的这个合约，陈二乡必须为企业提供相对集中连片、而且适宜三倍体毛白杨生长的土地1万亩，租赁时间为20年，土地租赁价格仅为每亩128元，土地经营权证交企业持有。为了“落实”合同，陈二乡政府采取了强制手法，先让各村报了一份“土地租赁签约委托书”，从而命令各村“全权委托乡人民政府与湖南洞庭白杨林纸有限公司统一签订租赁合同”；接着各村委会又对农户承包地作了大调整，每人仅留7至9分口粮田，其余土地一律交给村委会，并要求农户在统一印制的“土地流转申请书”上签字、按手印。乡政府从该公司取得了这一万亩土地的租金后，根本不给土地的合法主人──农民，而是用抵销农民“欠”乡政府和村委会税费的名义，把这笔地租留给乡政府开支了。[59] 显然，农民一旦失去了土地的处分权和自主权，必然在生活上沦为贫困群体。　

　　四、农民土地收益权利的贫困　

　　农民的土地收益权是农民土地财产权的实质，如果农民不能有效地拥有土地收益权利，对他们来说土地就只是一种没有价值的摆设。由于土地是有值物品，所以土地使用人和承包人可以而且应当通过处置土地和转让土地使用权而获得土地收益。[60] 但在现实中，农民的土地收益权无法得到保障，土地流转的真正价值不能得到切实体现与补偿。　

　　首先，作为土地所有者的农民无法参与征地费用补偿的决策过程，补偿多少、何时补偿、补偿多久，完全由政府和村民委员会确定。例如，《土地管理法》规定，“农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意”[61]，但在现实中，多数村委会往往不经过任何民主程序就将土地转让，并机动地长期用于对外发包，甚至故意泄露土地招标、承包标底的秘密，取悦于征地单位，从而让村委会的经办人获取不当利益。[62] 

　　其次，农民失去了被征用土地补偿决策的参与权利，其经济利益必然受损，在这种情况下，征地的补偿标准普遍偏低。《土地管理法》第47条规定：“征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征用耕地的土地补偿费，为该耕地被征用前3年平均年产值的6至10倍。”[63] 

　　而在浙江省湖州地区的白雀乡，当地农民每亩得到的征地补偿还不足2万元，仅相当于白雀乡2001年农民人均收入的4.2倍，比国家规定的少了一半。必须指出的是，农民失去的是永久的土地所有权，而土地征用者在二级市场上把低价征来的土地再拍卖给房地产开发商，一亩有70年使用权的土地地价就高达几十万元，这是一种超过容忍极限的对农民的残酷剥夺。[64] 

　　第三，征地单位和农村集体肆意克扣农民的土地转让收益。目前，在土地转让过程中一般是对村民集体和农户这两方面实行补偿，许多征地补偿费经过村委会截留后，实际到达被征地农民手中的已经很少。这种借助国家权力对农民的土地财产进行不对等补偿的国家征用，直接损害了农民的利益。例如，湖北省襄荆高速公路荆州段给农民的安置补助费是每亩500元，仅为法定最低标准4,800元的10.4%。浙江省上虞市2000年土地出让收入为2.19亿元，可付给农民的征地补偿费仅为可怜的591万元，只占总数的2.7%。而且，征地补偿费还经常被层层克扣，湖北省襄荆高速公路征地补偿费下拨后，被省襄荆公路指挥部克扣837万元、被荆门市指挥部克扣1,502万元、被荆门市东宝区克扣190万元、有关乡镇共克扣1,192万元，这笔补偿费到农民手中之前已被截掉了45%。[65] 

　　第四，有关部门还极力压低地价，推行“廉地引商”政策，慷农民的血汗利益之慨，以“改善”所谓的投资环境。目前，不管是体现公共利益的国家重点工程，还是以营利为目的房地产开发，一概都是由政府以较低的价格强制性征用农村的土地，土地的这种低价流转往往以低于正常水平的价格出租或发包，而农民得到的征地补偿费远小于政府收缴的土地使用权出让金。这样做是不等价、不平等的土地产权交换，严重剥夺了农民的财产权利。同时，许多地区不惜牺牲农民利益，压低地价，以地引商，普遍以“优惠政策竞赛”来招商引资，他们只讲“为老板铺路”，不讲“为农民服务”，宁可得罪农民也不愿得罪投资商。[66] 

　　而且，由于土地征用成本低，部份地方出现土地征而不用、多征少用等现象，不仅浪费了大量土地，而且损害了农民的根本利益。[67] 

　　中国国土资源部提供的数据表明，2002年上半年群众反映的征地纠纷、违法占地等问题占信访接待部门受理总量的73%，其中40%的上访人诉说的是征地纠纷问题，在这之中又有87%反映的是征地补偿安置问题。国家信访局2003年受理土地征用的初次来信来访案件高达4,116件，大部份也是集中在失地失业问题上，其中沿海地区的浙、苏、闽、鲁、粤5省占了41%。这意味着城市化和工业化速度愈快，失地农民问题就愈突出。安徽、江苏等省土地问题专家和基层群众普遍认为，“货币化安置”的通行做法不能使农民“失地有业”，农民也无法用这么低的补偿去创业。[68] 

　　第五，不仅征地的决策不公开、征地的补偿不公平，而且征地的补偿标准不统一。中国农民长期信奉的是“不患寡而患不均”，因此对同一地区不同补偿标准的现象尤其敏感。目前，一些村民委员会往往对同一区块或同一项目内不同用途的征地实行不同的补偿标准，旨在取悦相关的政府部门和企业，换取更多的特殊优惠，其结果是农民为此付出相当大的经济代价。例如，1998年，在浙江省湖州市湖织公路建设的沿线乡镇，土地征用补偿标准从0.45万元/亩到0.60万元/亩不等，而在同一区块内的高速公路征地，则执行了1.35万元/亩的征地标准；更有甚者，浙江省湖州市区的一个镇以小城镇户籍制度改革为名，用土地置换户口的办法把934亩农民集体所有的土地转为镇政府所有，而农户竟然未得分文的土地补偿费。这样，土地征用补偿标准的随意性和不一致性，导致农民持续不断的集体上访，严重激化了社会矛盾，影响了社会稳定。[69] 

　　农民土地的价值在于能源源不断地生产出农作物及其它物品。如果一亩农地生产作物的预期产出价值是每年1千元的话，那么，这块农地的实际价值至少相当于今后几十年内预期产出价值的总和。征用具有长期使用权的农民的土地，不仅意味着取消农民当年的农产品预期收益，也剥夺了农民在这块土地上今后几十年的预期收益。[70] 土地乃农民的资产，剥夺农民的土地收益权利，就是剥夺农民的资产，而资产被剥夺就必然导致农民生活的贫困。　

　　五、农民土地产权贫困与农民的生活贫困　

　　事实证明，哪里有侵权，哪里就有贫困，权利贫困与生活贫困密切相关。上述的农民土地使用权、土地处分权和土地收益权的贫困，直接导致农民的生活贫困，加剧了农民的贫困化。[71] 

　　民以食为天，食以土为本。农民的失地首先直接导致失业，因为土地是农民最基本的生活、生产资料，被政府征用就意味着农民失去了土地的承包经营权，意味着收入来源渠道的减少、甚至断流。据浙江省湖州市城市规划区内42个行政村的调查，2001年底集体耕地比1992年初减少41%，人均减少0.41亩。同期因土地被征用而需要安排就业的农村劳动力有1.12万人，但通过政府协助安置的劳动力仅为806人，只占7.2%；除了失去土地后自谋职业者外，这42个行政村仍然有0.59万人处于失业和半失业状态，占53.1%。　

　　土地被征用的农民因知识水平、文化素质、专业技能等方面的差异，无法与城市劳动力竞争较好的职位，在劳动力市场上必然处于劣势地位，所以，失地、失业农民的收入水平与城市居民收入水平的差距不断拉大。[72] 

　　例如，在福建省福州市仓山区潘墩村1千多农民当中，有700多人因征地而失去耕地。该村的失地农民有的去外村承包土地，有的骑摩托车非法拉客，有的则到处上访。该市马尾区儒江村村民倪仕炎说：承包地全被征掉了，我们现在是农民不像农民、市民不像市民，出门是宽阔的马路、抬眼是工业厂房，虽有路可走，但无地生存。　

　　各级政府之所以热衷于征地，是为了“低征高出”、“以地生财”。[73] 

　　例如，上海市开发浦东地区时，每征一亩粮田向当地农民补偿2.3万元，每征一亩菜地补偿2.8万元，然后平均每亩地再投入6至7万元完成“七通一平”工程，土地征用及开发成本每亩不过10万元，但政府将开发后的土地出让给房地产开发商或工业企业时的售价却是每亩20至30万元，每亩获利高达10至20万元，是农民获得补偿费的许多倍。据国务院发展研究中心陈锡文估算，计划经济时代的工农业“剪刀差”让农民付出了6,000至8,000亿元的损失，而改革开放以来通过低价征用农民的土地，最少使农民蒙受了2万亿元的损失。[74] 

　　在江苏省徐州市铜山县，潘塘镇两山口村的农民1997年以前人均有1.3亩土地，1998年当地政府兴建“食品城”开发建设项目，大量征用该村土地，现在村民人均只有0.4分地。当地一位农民于刚永久失去了3亩多土地的使用权，得到的补偿费仅为1.5万元，现在全家居住的地点虽然在行政区划上改属潘塘镇街道办事处管辖，但是他们还是农民身分，而且没有了土地，只能靠打工生活。[75] 

　　失地、失业必然导致农民收入急剧下降。在安徽省阜阳市颍州区前新宅村，过去全村人均1亩多地，当地为兴建飞机场而征地后，每人剩下不足2分地。村干部征地前保证每亩补偿6,500元，但占了地后就变卦了。虽然补偿费前后追加了20多次，但每亩补偿额仍然不足3千元。而且，地一占，农民就被“一脚踢”了，全村无一人被安置就业。一位66岁的农民张桂生只好到城郊蹬三轮车拉货，一天只能挣3、4元钱，他住在低矮潮湿的小屋中，屋里只有一袋面粉和一碟霉味扑鼻的腌咸菜。安徽省阜南县三塔镇扩建、办厂占去了大量良田，塔北村农民余立军的5亩承包地被占掉2亩多，被镇政府用于建设保鲜库供3家企业之用。征地后起初由工厂每亩补贴余立军300公斤粮食，按集市价格抵交他该纳的税费。但后来这个工厂垮了，7年多来失地补贴成了泡影，但他的2亩多承包地仍被企业的住宅区占用，他四处奔走却投诉无门。[76] 

　　失地、失业、苛捐杂税不仅导致农民的收入减少，而且逼使他们离乡背井、流入城市，成为城市贫民的主力。农民失去土地财产权利的直接后果是失去土地，而失去土地意味着无家可归，许多当年有地有业的农民现在不得不加入城乡的贫民阶层。[77] 

　　以四川省自贡市为例，1993年该市开始建设“高新技术开发区”，当初计划征用土地10平方公里。10年来自贡“高新区”已经征用了约5平方公里的土地，其中紧邻自贡城区的红旗乡有上千户农民因此离开了生养了几代人的土地。红旗乡处在城乡结合部，原来这里的农民较为富足。以白果村八组为例，全村280人拥有土地303亩，主要种植粮食和蔬菜，再加上一些副业，农民的人均年收入达到2千元。自从1995年他们的土地被征用以来，农民领取的每人8千元安置费早已用完，现在只能自谋生路。例如，黄永农和村里的几个农民只能靠在高档住宅“蓝鹰花园”的建设工地附近拣垃圾度日，每天最多挣5至6元钱。1995年征地前黄永农有1亩地，种植水稻和蔬菜，衣食无忧，再加上养猪养鸡，每年能有2千元纯收入。土地被占用后他每个月只能领到80元左右的生活费，这个数额比自贡市政府规定的“最低生活保障线”143元还低得多。[78] 

　　而且，从1997年开始，该村失去土地的村民又不得不失去世代居住的住房。几百户农民与“高新技术开发区”签订了房屋拆迁协议，暂时搬进了周转房，但周转房阴暗潮湿，屋顶漏雨，道路泥泞。失去土地的红旗乡农民曾经把今后富裕的希望寄托在“高新区”新开办的工厂身上，期盼能早日进厂打工挣钱。可是，土地被征用5年多了，在这个所谓的“高新技术开发区”并未出现农民们期盼已久的工厂，反而是盖上了成片成片的商品房。[79] 

　　过去十几年来，各地政府推动的“万亩果园基地”、“中国蔬菜之乡”、“某某开发区”等现象非常普遍，这都是以农民被迫低价出让土地使用权为条件的。同时，农村基层政府政出多门，对农民不合理的集资、摊派、提留名目繁多，也构成了对农民权利的侵犯和对农民收入的掠夺。 

　　除了失地、失业、税费、贫困、无房以外，农民也没有任何社会保障和医疗保险。这样，失地、失业农民的生活就更加困难。[80] 

　　众所周知，中国的农村长期以来就从未建立过社会保障制度，农民们即使因土地被征用而失地失业，而政府通过低价征地获得了大量收入，但仍然未把失地失业的农民纳入城市居民社会保障的范围。现在，一些地方尚在局部试验的农民养老、医疗、失业等基本社会保障体系的复盖率很低，而且这些试验往往采取“农民缴费为主、集体补助为辅、国家政策支持”的做法，农民们基本上不认同。一项统计表明，参加“农村社会养老保险”的农民只占总人口的11.5%。于是，大批失地失业的农民正持续不断地加入底层贫民的行列，成为城市化进程中一个新的社会弱势群体。[81] 

　　无形的权利很容易被忽视，但权利贫困必然导致有形的生活贫困。遗憾的是，许多学者只从表面上探讨“三农”的危机，将“农民太苦、农村太穷”的原因归结为摊派太多、税费太重、官员太腐败、农民太无能等表面现象，从如此角度来观察“三农”问题，提出的解决办法只能是治标不治本、事倍而功半。 

　　六、农民土地财产权力贫困的治理方向与选择　

　　鉴于农民贫困的根本原因是权利贫困，鉴于“富也权利、穷也权利”的现实，可以认为，解决农民贫困的根本之道应该而且必须是赋予农民权利、维护农民的权利、发展农民的权利。为了解决目前农民在土地财产方面的权利不足，笔者提出三个治理方向与选择。 

　　第一，土地征用规范化。国家征地是任何一个社会经济发展的必然，但是象中国目前如此模煳的法律、随意的执法和不公的补偿，古今中外确实罕见。鉴于征地问题已经成为侵犯农民土地财产权利的重要“元凶”，所以，建立国际公认的土地征用规范乃是中国的当务之急。美国的土地征用经验值得中国借鉴。笔者以为，中国需要在制度上和技术上作出一些必要的安排。首先，中国的宪法需要对农民的土地财产权利作出明确规定。美国很注重在宪法层面上保护公民的财产。如美国宪法的第五修正案规定:“没有正当的法律程序(due　

　　process of law)，不得剥夺任何人的生命、自由或财产；没有公平的补偿(just　

　　compensation)，不得征用私有财产供公共使用”。[82] 

　　尽管中国农民的承包地在法律上不属于“私有财产”，但如前所述，农民承包地所具有的使用权、处分权和收益权已经构成了特殊的土地财产权，应该如同私有财产一样得到宪法的保护。问题的关键是，如何建立“正当的程序”以及如何界定“公平的补偿”。　

　　根据美国的经验，有关政府征用土地的正当法律程序应该涵盖下列原则和步骤，目的在于最大限度地保护公民的财产权利。其一是正当性。必须依照严格的法律程序，依法评估国家征地的正当性。在美国，政府无偿征地的范围十分严格，只限制在土地区划(Zoning)、建筑与健康法规(Building　

　　and Health Code)、转移要求(Set-back　

　　Requirement)、土地分割(Abatement)、汙染(Pollution)以及出租管制(Rental Control)等。[83] 

　　根据中国国情，政府征地必须严格区分公益性用地和经营性用地，国家的强制性征地权主要应是公益性的，包括水利、交通、国防、义务教育、公共卫生、公检法设施等，而商业开发和企业行为不能借助国家的行政权力强行征地，而是必须通过向国家、向农民购买租赁等市场方式取得，其价格也应由市场决定。[84] 

　　尤其是应该防止“权钱勾结”，阻止那种借政府的行政资源和司法强制以公益性目的为名低价征用农业用地，然后再把征用来的土地高价出售于商业用途的做法。[85] 

　　二是公开性。政府必须以公告的形式书面陈述需要征地的具体理由，并需要提出反证，说明如果不在特定的时间和地点征地将产生什么负面后果。同时，政府机构必须举行公开的听证会，农民可以在听证会上质疑政府的征地理由，并有权要求政府放弃征地行为。[86] 

　　三是互利性。政府机构对所征的农民土地要作财产评估，并向农民提交评估报告、提出补偿价格，而农民则有权讨价还价(counter-offer)。如果双方无法达成协议，政府可将案件送交法院处理。独立于政府的法庭可以要求双方聘请独立的资产评估师(Appraisal)，提出评估报告，并由法庭作出调解。如果双方仍然不能达成一致，法庭负责组成民事陪审团，确定合理的补偿价格。判决生效后，政府必须在30天内支付补偿金，并同时取得被征收的土地财产。[87] 

　　除了正当的法律程序以外，土地征用的公平补偿（just　

　　compensation)问题也是保障农民权益的一大主题。结合美国经验，中国土地的公平补偿主要应该体现在三大方面。其一是主体的公平。尽管中国农民承包地的所有权主体是多元的，包括农民集体（村委会和村民组）、农民集体经济组织（如乡镇企业）及农户本身，但征地补偿对象必须以农户为主，对农户实行全额、对等的补偿办法，因为农户才是土地的实质使用者、经营者和受益者。必须防止农村基层干部对征地补偿费用的层层截留、克扣和盘剥。[88] 同时，还要考虑农民失去土地后的就业保障和社会保障，用土地换社保[89]，对农民的补偿可采用按年分期补偿的办法，为农民建立长期受益的社会保险机制[90]，并由此改革现有的土地征用补偿费一次性货币发放的办法，应该在农村按年龄段分类建立社会保障体系。[91] 

　　其二是客体的公平。征地的补偿不能仅限于土地本身，还应包括土地之上的一切附加物，如庄稼、建筑和水井等；还需要包括与土地有关的无形资产(goodwill)，如特定土地的形像和声誉等。[92] 

　　鉴于失地农民无屋可住的悲惨情景，征地部门需要实施留地安置政策，按一定比例向土地被征用的村核拨建设留用地，为失地无屋农民建造商住楼，提供农民就地创业的机会。[93] 其三是估价的公平。其基本准则是法律要求补偿的价格应当以公平的市场价值为依据。[94] 在美国和西方其它国家，这主要依靠独立的资产评估师提出评估报告。[95] 

　　所以，制定中国财产评估师的考核规则、推动财产评估师的产生机制、培育财产评估师的人才环境，已经成为国家征用土地能否公正、公平和公开的重要条件。　

　　第二，土地市场化。土地征用的规范化可以为土地的市场化提供制度化环境，而推动和实施土地的市场化则是落实农民土地财产权利的一大保障。[96] 

　　中国的《土地承包法》允许农户自由流转土地的使用权和承包权，为土地市场化提供了重要的制度安排；但是，土地流转只是土地市场化的萌芽，离成熟的土地市场化要求仍然存在相当距离。大致而言，土地市场化至少需要满足下列三大要素。　

　　一是土地用途自由选择。既然农民在法律上享有土地的使用、处分和收益等权利，就应当充分尊重农民对土地经营用途的自由选择，包括种什么、种不种、种多少、种多久。没有农民对土地用途的自由选择，土地市场化只能是“空中楼阁”。同时，由于农民处于天然的弱势，国家不能阻碍农民运用上述权利，而且应当运用适当的法律手段积极保护农民行使自主的权利。当外力侵犯农民自由选择土地用途的权利时，国家要通过法律法规加以制止和惩处。[97] 

　　二是土地自由交易。土地自由交易的前提是土地市场的自由开放，目前中国的土地交易基本上没有西方社会那种正规的市场条件，“一级市场”由国家控制，“二级市场”不许农民进入，农民在土地交易中始终处在被排斥和被剥夺的地位。土地是农民生存的最后一道防线，也是是否出现“陈胜、吴广起义”的关键因素。若政府长期、持续地低价强制购买农民的土地，农村的稳定就无法保证。[98] 

　　推动土地市场的开放和土地交易的自由，有助于减少政府、企业、村民自治组织的中间盘剥，提升农民在土地市场中的主体地位，又能发展一支专业的地产经纪人队伍，可严格地按照土地市场的专业规范推动农地的自由流转。　

　　三是土地自由抵押。土地作为一种商品自由交易的前提是农民拥有抵押土地的权利。所以，目前中国必须赋予农民土地的物权，允许农民用土地抵押，促使农民的土地使用权变成一种准商品。[99] 

　　问题是目前农民需要贷款时能抵押的只是土地的承包权而不是所有权，而银行允许土地承包权的抵押是一种很大的金融风险，这种承包权在现实中的不稳定更增加了银行的抵押风险。因此，将农民的土地承包权演进为所有权是推动土地抵押的必要保证。　

　　四是土地自由兼并。土地市场化必然导致土地的兼并，而农村土地只能通过市场化的兼并才能达到优化组合和规模经营。目前，城市中的企业兼并比比皆是，并由此必然导致企业所在的土地的大量兼并，为什么城市可以兼并，企业可以兼并，而农村土地就不可以兼并呢？目前农村的兼并仅限于土地的承包权，其弊端在于，承包权只有30年，而投资的收益是不受承包年限约束的，30年后的资产增值谁来受益，又如何计算？于是，土地私有化又是一个难以回避的议题。[100] 

　　第三，土地产权多元化。政府征地的规范化、土地经营的市场化有助于推动土地产权的多元化，为中国出现一个充满活力和选择的农村土地结构创造条件。土地产权的多元化是维护农民权益的重要因素，因为土地产权的多元化意味着农民选择权利的自由化，既包括选择参与，更包括选择“退出”。[101] 

　　土地产权多元化主要涵盖三个创新土地制度、保障农民权利的因素。首先，它对现行的土地承包制度构成挑战。过去20多年来土地承包制阻碍了农民更多的选择权利和自由，因为它模煳了土地所有者的主体地位，30年的期限限制了土地投资的长期性与稳定性，小块土地的分割特点影响了土地的规模经营，而且承包合同导致农民税费义务的刚性化。这种“一刀切”的一元化土地使用体制窒息了土地制度的生机，影响了农民积极性的充分发挥，无法提供财产安全和激励机制，抑制了农民财产积累的冲动。所以，急需设计与实施一种与农村多元化经济相适应的多元化土地产权制度。[102] 

　　人们需要建立一种基本的观念：不管一个制度安排和政策设计是多么完美、有创意、又得人心，只要它是一种强制的一元化制度，就不是一种有生命力的制度。一种好的制度设计必须容许民众具有选择的权利和退出的权利。　

　　其次，土地产权多元化能够促进新土地制度的实践。一旦土地承包制的一元选择能够打破，将有助于推动各种新土地制度的创新与实践。例如，土地租赁制能提供农民租赁收成的新选择，取代土地承包制所规定的刚性义务，有助于土地经营能力较强的农民选择分成经营和租赁经营的方式，而不是“一刀切”地实行劳动计酬的经营方式。这不仅能够照顾弱者、激励强者，更是体现农民土地经营权利的一大象征。[103] 

　　另外，土地股份合作制也能促进土地产权的多元化选择。土地股份合作制是以股份制为名、以按股分享土地资本收益为实的财产制度，农民以交出土地使用权为代价，获得按照人口分配的企业收益的成员权，由此能够体现土地农转非的增殖收益和社会保障的股权。但是，它的主要弊病是企业的收益分配权与农民的土地承包权的交换并未通过公开的市场交易，所以多数农民所拥有的股权只是“虚股”，不能转让、继承、抵押，属于残缺产权，它与1953年至1955年推行的“以土地入股、按土地分红”的初级社类同，但又与初级社的“入股自愿、退股自由”的原则相违背，因为土地股份合作制实行的是人去股消，没有退出权。但是，有缺陷的多元实践毕竟比僵化的一元统制要好。[104] 

　　再次，土地多元化提倡价值中立的制度选择，不论制度形式的“好”与“坏”，只讲制度效能的高与低。土地产权多元化意味着农民有权选择任何一种制度形式，包括土地的人民公社制、集体所有制、家庭承包制、租赁合同制、永佃制、股份合作制、甚至私有制。在多元化的制度环境下，土地私有化或土地公社化的两极制度都应该成为一种选项，但不应该是唯一的选项，国家不仅应该允许一些地区保留集体劳动的工资计酬制，也应该允许个别地区试验土地私有制。允许“左中右”不同体制的存在、提供农民切合自身需要和条件的土地制度，才是土地产权多元化的题中应有之意。 

　　例如，基于中国各地区土地状况、经济发展和人文环境的多样性和复杂性，土地的产权形式也必须具有相应的灵活性和变动性。在发达的东部地区，农民种地的经济成本高、比较利润低，但农民流转土地的市场价格高、离开土地从事非农产业的机会多，这样，土地的租赁制、股份制和私有制就有助于农民完成土地和身份的双重转型，而且由此产生的土地抵押和兼并也有助于加速东部农村的城市化和工业化。[105] 

　　但在中西部地区，土地贫瘠、农民困苦，土地是农民赖以生存的唯一资源，贸然推动土地私有化将导致两极迅速分化；而且，由于西部土地的价值较低，愿意兼并西部土地、投资西部土地的企业和个人相对较少，所以，维持西部土地的家庭承包体制、维护西部农户的合作传统，不失为目前适宜中西部农村土地产权的较好模式。[106] 

　　总之，征地规范化、土地市场化和产权多元化是三大相互关联的土地制度安排，因为只有规范了农民土地征用的程序、保证了土地交易的公平，才能推动土地交易的市场化、促进土地租赁、抵押和兼并的健康发展；同时，只有在土地征用规范化、土地经营市场化的制度环境下，理性而充满活力的土地产权多元化才有可能。尤其是，规范化、市场化和多元化的土地制度能够切实维护和保障农民的土地财产权利，因为规范的征地能够保证农民土地转让的公平、公正与公开，自由的土地市场能够有助于农民在市场机制下自主选择土地的占有方式、使用途径、处分方法和收益多寡；同时，产权的多元化能防止一元化的强制，有利于不同地区、不同时期、不同能力的农民自主选择土地的产权形式。这样，农民土地财产权利的保障最终有助于在根本上减缓和根除农民的贫困，有利于中国农村运用权利的杠杆，提升农民的生活水平、社会地位和政治参与。 

国内流动农民研究的理论视角
 
　　王毅杰 

　　河海大学移民研究中心研究人员 

　　王微 

　　北京大学社会学系博士生

自从中国农村改革以来，农民有了土地耕作经营的相对自主权以及对自身劳动力的支配权，城市里的户口、粮油配给、公费医疗、就业管制等制度相继软化，各种商品和服务可以通过市场获得，兼之城市建设和社会服务需求的增长，形成了农民自由流动的空间。农民流动呈明显的阶段性变化：1984年以前，农民非农化的主要途径是进入乡镇企业，即“离土不离乡”；而1984年以后农民除就地非农转移外，开始离开本乡，到外地农村或城市寻求就业机会，特征是“离土又离乡”。学术界对流动农民的研究与农民流动的特征以及政府政策的变化有直接关系。随着政府部门管理流动农民的政策经历了从限制到容忍再到整合的转变，学术界的相关研究也从该不该限制农民流入城市，转变到对农民进入城市后生活状况的描述，进而探讨农民作为一个新的结构性要素对社会结构的可能影响。研究的目的也从单纯的对策性研究转向结合有关理论的探讨。本文综合了国内学者对这一课题的研究，概括出这些研究所采用的五种主要的理论视角。 

　　视角一：社会分层与流动　

　　改革以来，中国的社会结构发生了很大变化，但仍处于从国家社会主义向市场社会主义过渡的阶段。随着计划经济体制的逐渐消解，原来依赖于硬性制度安排的城乡二元社会结构也发生了很大改变。一方面是原有的以户口为标志的城乡两大身份群体内部产生了剧烈分化；另一方面是新社会群体的生成，导致一种新的、以职业身份为标志的身份系列的出现。流动农民就是其中一个数量众多、引人注目的重要社会群体。 

　　在使用西方社会流动与社会分层理论对这一群体进行分析时，学者们注意到，与西方的个体社会流动和社会地位获得途径不同，在中国目前的制度背景下，流动农民这一群体具有明显的群体特征，因而多数研究者将流动农民作为一个整体来考察。 

　　户籍制度妨碍了中国农民的身份转换。改革前推行重工业优先发展战略，形成了与之配套的“统购统销政策”、人民公社体制、户口管理体制这“三驾马车”，共同阻碍了农民的流动（蔡彩，2000:15）。改革后这些障碍只是部份消除了，“城乡分治、一国两策”的二元社会结构仍旧持续存在，原有的户籍身份体系仍然生效。这种身份限制使得农民难以真正溶入城镇社会结构中，只能成为从农民到工人的“过渡人”或村民和市民之间的“边缘人”。流动以及职业转变并未彻底改变他们的农民身份。虽然经济地位有所提高，但其社会地位却并没有明显变化。这种经济地位和社会地位的不一致，正是“三驾马车”制度遗产的惯性。他们的地位虽高于仍在农村务农的农民，但在城镇等级分层体系中仍处于最下层。 

　　在社会流动方面，他们的流动不仅是通常意义上的劳动力流动，更是一种社会流动，它包含着社会地位的变化。由于农民是传统计划经济体制中获利最少的阶层，对他们来说，社会流动的结果往往是得多于失，这从乡村流动人口的家庭与非流动人口的家庭之收入对比，以及乡村居民收入来源结构的变化中可以得到证明。同时，已有的研究表明，这一群体的初次职业流动后地位下降的只是极少数，但因流动是在城乡二元分割的劳动力市场背景下进行的，政府制定的流动规则制约着农民的流动机会和流动类型。比如，与城镇居民相比，流动农民前次职业的业绩不能积累、社会地位上升途径单一、各次工作机会获得的相关性很弱，因此再次职业流动后地位上升的较少，这样使流动农民群体中的精英分子产生失范行为（袁亚愚，1994:116；李强，1999、2000）。 

　　作为一个特殊群体的流动农民进入城市后，与当地社会处于“功能互赖性整合为主，制度性整合薄弱，认同性整合畸形”的状态（王春光，1995:231）。他们在城镇社会结构中处于隔离状态，形成“分割化社会”或“二元社会”。在社会总的分层体系中，他们与城市工人同属中国社会的中下层，但流动农民对原来完全封闭的城乡二元社会结构又造成了一定突破，形成某种意义上的“双二元结构”。更有学者认为，流动农民作为“一个过渡的边缘群体，他们的出现在城乡之间和工农之间创造了一个广阔的中间过渡地带，不是加剧了而是缓解了城镇之间的对立和差异，并正以其特有的边缘群体身份创造一个新的结构层次，并通过这个新的结构层次的扩大和推延来实现社会相对平稳的重组”（李培林，1996）。 

　　除了上述将流动农民视为一个整体的宏观分析外，还有对这一群体流动和分层的微观研究。“农村劳动力流动的组织化特征”课题组（1997）认为，流动者中已形成两个基本群体（雇佣就业者、自营就业者）和两个特殊群体（管理者、游民）。也有学者利用深圳致丽玩具厂一场火灾之后遗留的信件分析了“打工妹”群体内部的关系（谭深，1998）。研究者早也注意到这一群体是个“内部差异性很大的异质性群体”，或者说群体内部已经出现较大分化。单从流动农民开始进入城市时所携带的资源来看，有的只是携带劳动力这一单一资源，有的则拥有多方面综合资源，而携带的资源不同则决定着他们以什么样的身份进入城市社会，前者往往成为打工族的一员或服务行业中的自我雇佣者，而后者则更可能成为经营型就业者（王汉生等，1997）。北京的“浙江村”村民就是携带资金、技术、劳动力等综合资源的“产业──社区型”方式进入的，他们在城市聚居一处从事相同及配套产业，形成了"开放下的聚合”社区（王春光，1995；项飚，2000）。唐灿等（2000）分析了北京以废品回收为主业的流动农民聚居区“河南村”的同一职业内部的分化情况。 

　　视角二：冲突与失范　

　　由于“在城市居民和官员的眼中，流动农民是外来者、无根的非市民、流浪者，像漫无目的、漂泊不定、不祥的洪水一样，持续地、不合适地、无控制地涌进城市”，成为中国城市中的“另类”，许多学者注意到他们在城市中造成冲突与失范的可能性。 

　　在城镇社会分层系统中，具有本地城镇户口的就业者与流动人口就业者之间由于职业结构、上升流动机会分布的严重不平衡，原本制度安排的分界线实际上存在一条具有社会经济意义的阶层鸿沟，该界限接近于完全的封闭，双方几乎不交换成员，这种不交换成员的流动方式决定了两类等级群体之间关系的性质。城镇人口对流动人口采取明显的排它策略，来自流动人口的竞争压力越强，这种排它性也将越强烈。受排斥的流动人口群体则具有较强的内固性特征，他们在其群体内部发展各种紧密的社会关系网络甚至亚社会组织，同时也倾向于发展一种共同的生活方式和群居社区。这种性质的关系易于诱发社会冲突，但两大群体间的集体对抗至今尚未出现。 

　　学者们注意到对流动农民的职业歧视及社会歧视可能造成他们和流入地居民的冲突（李强，1995；袁亚愚，1997；姚洋，2001），而这一社会歧视的根源在于他们是地位差别较大、强弱悬殊的社会群体。政府对流动农民就业领域的诸多限制，是其他社会罕见的。流动农民在获取工作和职业流动上的不公平待遇，与他们取得的工资的不公平待遇相互关联，其中就业岗位方面的歧视最为普遍。随着劳动力市场的开放，流动农民所具有的低成本优势，将对城市居民就业产生竞争与替代效应。这一问题随着城市失业问题的显现，更引起了各地政府对流动农民的进一步限制，但这些限制很难达到预期效果。对城市中新生部门企业的分析发现，不论政府以歧视性就业为特点的反失业政策手段如何严厉，由于它违背新生部门企业成本最小化原则，所以这些企业会千方百计地规避这种政策的约束，因而这类政策约束充其量只在国有部门内部有效，而且这一有效性也是以牺牲国有企业创造就业能力、降低城市居民在开放性劳动力市场中的竞争能力为代价的（蔡彩，1998；杨云彦等，2000）。 

　　流动农民融入城市社会的主要障碍不在于流动农民本人，而在于外部环境的制约，其中首推城乡分离的户籍管理制度和村籍制度，以及城市社区的排斥制度，学术界对此已基本形成共识。即使外部制约环境（如户口制度）有所调整，也难以改变如下现象：出于自身合法性考虑，城市政府必须考虑所属辖区居民的意见表达，而对作为非辖区居民的流动农民的要求暂时置之不理（如合法权益保障、享受义务教育及政治参与等权利），这样就出现了种种就业限制等保证城市下岗失业者优先就业的保守主义政策；而城市普通居民到目前为止也没有放弃其自身的优越感，这一优越感来自于改革前的再分配经济体制保障的种种特权。这些都造成了他们对流动农民的社会歧视，也限制着流动农民通过建立社会网络而融入城市社会，并进一步形成对农民的挤压，迫使农民只得依赖原有社会关系维持自身生存与生活。 

　　正如许多研究表明的那样，流动农民的社会交往圈局限在亲缘、地缘关系中。社会经济地位的低下导致他们与城市人接触交往的困难，而这种困难又直接妨碍着他们与城市文明同化、交融。同时，流动农民在城市中接触的是一种与他们以前社会化完全不同的价值观念和行为规范，他们不可避免地会感到迷茫和无所适从。这种情况可以用迪尔凯姆的“失范”来描述，表现为个人在社会行为过程中适应的困难，丧失方向和安全感，无所适从。失范在社会层面上就集中体现为犯罪。但这种失范会因社会关系网络的作用而降低（柯兰君等，2001）。 

　　从流动农民个人看，在经济上的成功虽然有助于同化，但同时也降低了对融入的渴望程度与努力程度（李静，1996）。从流动农民初次流出的不同年代来看，在90年代，初次流动者更偏重于认可农民的社会性身份，而对农民的制度性身份的认可在减弱，出现了对自己农民身份认可的模煳化、不确定现象，从而导致年轻的流动人口游离出乡村社会体系和城市社会体系之外（王春光，2001），由此可能出现对城市的认同危机。 

　　视角三：人的现代化与农村现代化　

　　除了对流动农民这一群体的结构性特征进行描述和分析外，社会心理学取向的学者注意到流动农民个人和群体在生活方式、价值观念等方面的转变，这一转变是他们以“城里人”为参照群体不断调整自己行为方式的过程，是个体尤其是女性独立意识的觉醒的过程，是传统性的减弱和现代性的生长，或者说是一个获得现代性的过程或二次社会化的过程。简言之，是流动农民群体与城市文明或城市社会不断整合的过程。 

　　1949年以后，中国政府通过户口、人民公社等制度将农民紧紧束缚在乡村，此后的历次政治运动虽然以极端的阶级意识取代传统的血缘关系，但也未能改变农民身上的所谓“传统性”。农民只有走出土地向非农产业发展，才能摆脱乡土关系的束缚，与基于现代产业的现代文明接触，逐步抛弃原有的价值观和生活方式。英格尔斯在阐述“人的现代化”这一过程时，注意到工厂、学校等现代社会制度安排对传统人向现代人转变的作用。但对中国的流动农民来说，对城市生活的体验才会促使其生活方式与价值观转变。周晓虹（1998）认为，无论是流动经历还是城市体验，都是一个普通农民完成其从传统向现代转变这一完整过程的两个不可或缺的方面；单纯的流动经历无疑能够提高离土农民的个人责任感、自我依赖、风险意识、灵活性和适应性，但却难以使他们养成现代工业或城市文明所需要的秩序感、计划性、时间感和科层制原则。流动农民周期性地往返于乡村与城市，可以将自己获得的体验传播到乡村社会，但由于大多数流动农民并未将城市作为永久停留之地，其获得或保持完整现代性的可能性也就值得怀疑。 

　　除了对流动农民“现代性获得”的视角外，更有许多学者从“现代化理论”与“依附理论”的争论出发，讨论农民流动本身对流出地经济发展的影响，而这一论题出现的一个背景是布朗的《谁养活中国》及相关言论。 

　　农民流动后会使乡村的耕地资源紧张的局面略有所改观，减弱了黄宗智所说的乡村长期存在的农业“内卷化”趋势。同时，流动农民基于个人与家庭之间的契约或策略给乡村家庭的汇款，虽然部份用于“仪式性的炫耀性消费”，但从整体上来看，它对乡村农业的发展起着补充、补偿甚至是替代作用。这一作用也因地域而异：对富裕或发达地区的农业和非农业活动来说只是一种补充；对中等收入地区的农业和非农业活动则是一种补偿；而对贫穷和偏远地区来说它则成了农业的替代（黄平，1998）。从不同地区流出的农民的汇款数额、动机及对其家庭收入作用的研究可以证明这一点（李强，2001）。而利用有关的抽样调查数据，对农民流动的收入分配效应的实证分析表明，农民流动不但可以直接、间接地提高外出打工者的家庭收入水平，而且就全国而言还会抑制乡村居民收入差距的扩大、对缓解城乡居民收入差距的扩大发挥积极作用（李实，1999）。但就乡村居民内部而言，农民流动将会增加有流出农民的家庭与没有流出农民家庭间收入的差距（李强，2001），造成乡村社区内部的某种紧张。 

　　有一些学者担心，农村青壮年流出会使乡村女性化、老年化，从而出现“乡村衰落”现象。90年代中后期出现了流动农民回流乡村的现象，经调查发现，回流者多是在城市就业失败或处于不利地位、或乡村家庭需要劳动力的农民，或者是因生命周期阶段的原因回乡（李强，2003）。他们对乡村商品化经济活动本身的推动作用是有限的，或者说流动农民回流对乡村经济发展的作用和意义，并不象以前的研究者所预想的那样大和来临得那么早（白南生等，2002）。 

　　视角四：社会网络　

　　前述3种研究视角可以说都是地位结构观，它假定流动农民都具有某些共同或特殊属性，然后再根据这些属性将他们归于其中某一类别，而其所属的类别决定着对其自身行动的解释。这些视角侧重从社会结构的层级关系出发，通过地位、身份、角色等概念来确定流动农民在社会结构中的位置，并以此推断流动农民在这一社会制度安排下受到的限制。 

　　与此不同的是，社会网视角是一种网络地位观。简单地说，社会网是指主体间社会关系或社会互动构成的一个相对稳定的体系，主体既可以是个人，也可以是群体、组织，乃至国家，这一主体建构的体系向主体施加着种种影响。主体建构的社会网络特点、这些特点对其行为的影响，就是社会网络研究的对象。主体（个人）社会位置的确定，是依据其所在生活中的具体关系如亲属、老乡、同事中的资源摄取能力，而不取决于其所属社会结构中层级的资源配置；同时，日常社会互动中的主体间关系是一种社会结构化的过程，而这一主体间关系展现的结构化过程是对主体社会行为发生影响的过程。 

　　国内学术界对中国日常社会生活中“关系”的重要、近年来格兰诺维特与边燕杰等对“强弱关系”的研究均相当注意，对林南的“社会资源理论”有所介绍，也涉猎对农民流动过程、地位获得及维持中“关系”的运用。很多研究注意到，在就业信息、求职、生活依赖等整个过程中，流动者对血缘、地缘等原有社会关系的依赖，从就业信息的传递到结伴而行，从第一份工作的获得到在城市的互相帮助，都能找到交织在每个流动农民身上的血缘、地缘网络，在缺乏社会公开信息供给和组织服务的情况下，或者说市场与组织的低效或无效的情况下，社会网的存在无疑降低了他们的流动风险和成本。或者说，社会网络作为一种与“现代性”原则格格不入的传统社会关系，成为权力、市场之外的一种资源配置方式。但在随后的再次职业社会流动过程中，原有社会网络成员所发挥的作用就发生了变化，流动农民不得不寻求新的业缘关系网络、就业市场信息等途径（袁亚愚，1994；“农村劳动力流动的组织化特征”课题组，1997；李强，1999）。 

　　包工头等职业介绍人等市场因素的出现（陈阿江，1997），使流动农民有了可依赖的一种非情感性资源。这样，为提高自身的经济或社会地位，流动农民的社会关系网开始由情感型向理性型转变（王春光，2000；项飚，2000）。或者说，他们除了保持与原有社会网络成员的联系之外，也开始与城市官员以及城市居民建立起工具型联系。彭庆恩（1996）分析了建筑业包工头的地位获得中“关系资本”的重要性，以及他们为了维持和扩展经济地位，是如何通过礼物、红包、回扣和提成4种物质媒介，依靠利益和人情的联合运作来进行关系再生产。“河南村”内部分化时“关系资本”在其中也起了一定作用（唐灿等，2000）。刘林平（2001）的研究表明，平江人到深圳发展所依靠的并不是具有较充分的人力资本，他们也没有充分的金融资本，而是充分地利用了社会资本。 

　　以前对社会网络的分析没有注意到它的动态、不断生产与再生产的一面，因而从过去与现在这两个时点出发，将社会网络成员之间的关系分为强强、弱弱、强弱、弱强、弱弱、强强6种，这6种关系在流动农民的职业活动中各有其作用。流动农民在使用这些工具性关系维护自身权益或谋取向上流动机会的同时，其行动实际也消解着城市社会中制度的惰性。 

　　可以说，社会网络研究在国内才刚刚起步。对流动农民的社会网络之经验研究，多沿着社会网络理论中质的研究路径展开，而沿着量的研究路径之尝试则不多见。就笔者所知，后者仅见于李汉林、渠敬东、曹子玮利用1999年在北京、上海、广州获得的600个流动农民的资料所作的分析（柯兰君、李汉林主编的论文集，2001）。李汉林指出，流动农民按照差序格局和工具理性的结构形成的社会关系网络属于非区域性的“虚拟社区”，它以非制度化信任为基础，关系强度是这一社区组织与构造的重要方式，这一方式影响着个体的生活满意度、价值观念和行为取向。渠敬东和曹子玮指出，流动农民的社会网络仍是围绕着血缘、地缘和业缘等同质关系构成，其中信任是这一网络的基础和枢纽。流动农民进入和融入城市生活得经过生存和发展两个阶段，在后一阶段，流动农民除了利用同质性的强关系外，也必须充份利用具有异质成份和制度因素的弱关系，工具理性开始逐渐占据主导地位。 

　　参照荷兰的范德普尔（Ven der　

　　Poel）的“社会支持网提名法”，笔者于2002年7月到9月对南京市410名流动农民的社会支持网作了调查，分析了作为地位结构的流动农民个体特征、作为网络结构的社会支持网规模、关系构成和网络结构对他们社会认同的影响。笔者发现，流动农民是在社会网络中给自己定位并做出行动选择的，他们对城市社会的认同不是完全由个体人口特征、社会经济地位来决定，其所处的各种交织在一起的社会关系在其中起着不能忽视的作用，尤其是社会支持网中与个体有密切联系的网络成员数量、网络中关系强度、来自生活在城市社会的网络成员的支持，尤为重要。 

　　就社会网络理论而言，与地位结构观相比，网络结构观对社会行动的解释更有效力，但二者的综合才是分析的正确方向。 

　　视角五：国家与社会的关系　

　　孙立平等（1994）指出：“改革前重国家、轻社会的模式已经改变，一个相对独立的社会开始形成；社会结构由总体性社会向分化性社会转变；社会整合由行政性整合向契约性整合转变；国家与组织（单位）的关系由总体生存模式向独立生存模式转变。”90年代以来，“市民社会理论”研究逐渐兴起，国内学术界也开始运用这一范式分析流动农民与国家之间的关系。在这一理论视角中，市民社会出现的标志是私人生活领域的出现、个人自由空间的扩大，所以一些学者把中国农民流动现象视为市民社会萌芽特征。 

　　从某种意义上说，大规模农民流动出现的一个原因就是国家从乡村社会生活中的部份退缩。当他们流入城市后，多依赖血缘、地缘关系，而非城市社会关系及正式组织来处理各种事务或纠纷。他们对城市社会关系和组织的使用也是为达到工具性目的，日常生活中尽量“逃避”与城市正式组织发生联系，或者通过与政府官员建立联系以“变通”现有制度获得有利于自己的利益，形成新的市民社会或“非国家空间”（谢庆生，1997；项飚，2000）。但这种“变通”并未用于与国家的讨价还价。至于流动者的未来，多寄托于国家制度惯性的消除或者流动农民与国家之间的长期博弈。 

　　在广州的朝村研究中发现，流动农民有一定的组织，群体中有“话事人”（即纠纷调解人），亦有人担任其他角色，如医生、承租人等，更有人负责一些复杂的工作，如组织包车回乡等（谢庆生，1997）。在“浙江村”中也出现类似角色分化，但都并未形成一定的体系。在流动农民群体内部，虽然可能有生产经营型、生活友谊型和秘密社会型3类非正式组织形态（“农村劳动力流动的组织化特征”课题组，1997），并且形成了机会供给、危机处理和群体形像整合这3种类型的权威（袁岳，1997），但他们仍属于很松散的共同体，虽有明确的共同利益，但缺乏利益表达的途径与意愿，这样的组织形态和群体内权威所起的作用自然极为有限。 

　　可以认为，在这一理论视角下，研究者主要考察的是利益集团或精英人物的作用，而这些精英分子以经济精英为主，在目前情形下，他们不会形成与国家的直接对抗。同时，流动农民的分散性、群体内部乃至同一职业内部的分化、地缘突出性与阶级观念的淡漠，都使他们难以具有利益集团的性质。 

　　许多研究者并不把抽象的国家和流动农民看作一个整体，他们注意到制度在各级政府、各管理部门实际运行过程中的弹性。政府对农民流入城市的政策逐渐放松，不再采取行政控制手段，却通过一些经济杠杆或“商品化”政策限制、阻碍他们在城市中生活、工作。而这些政策或制度安排往往受到行动者行动的侵蚀。农民流动的主体并不是政府引导和组织的，对具体流动活动起实质作用的政策及制度也并非由国家的中央权力决策层直接制订和设立。在日常社会实践中，农民流动的行为和政府职能部门及基层组织的行为，都体现了一种自组织的性质。从政策执行者的角度来看，这是一种制度变通，即“在制度运作中，执行者在未得到制度决定者的正式准许、未通过改变制度的正式程序的情况下，自行做出改变原制度中的某些部份的决策，从而推行一套经过改变的制度安排这样一种行为或运作方式”（“制度与结构变迁研究”课题组，1997）。 

　　从流动农民的角度看，个体会采取一系列策略性行动，分享体制内资源，而体制内行动者（包括集体和个人）也可能出让体制内的资源以谋求利益，形成某种“跨体制的利益结盟”。另一方面，体制内外的双方也可能“既不叫喊也不商量，对现行制度既不寻求连名带实的改变，也不期望暗渡陈仓、偷梁换柱，　

　　而是采取默然的态度”，“尽量不与国家发生正面关系，通过一些具体政策的架空来保证自己的利益”，而此时的国家也抱着“出了事再解决”的态度（项飚，2000）。 

　　查尔斯·泰勒曾指出“市民社会”一词包含有多种含义：“就最低限度的含义来说，只要存在不受制于国家权力支配的自由社团，市民社会便存在了；在较为严格的含义来说，只有当整个社会能够通过那些不受国家支配的社团来建构自身并协调其行动时，市民社会才存在；作为对第二种含义的替代或补充，当这些社团能够相当有效地决定或影响国家政策的方向时，我们便可称之为市民社会。”（邓正来等，1999：6-7）　

　　按此来理解，目前流动农民并未形成一种集团，更未协调自身行动，自然也谈不上影响国家政策的方向了，他们的自组织活动至多只能算是独立于国家权力之外、能暂时逃避控制的非国家空间。 

　　基于上述事实，“市民社会”更多地应是一个“分析思维模式”而不是“社会实体建构模式”，不能将理论模式作为研究出发点，在现实中寻找一些符合既有理论模式之前提的事实来做依据，或对经验材料做片面性的解读或评判。 

　　此外，已有研究多对“国家”优先考虑，而很少关注日常底层的“社会实践”，较少注意到抽象国家的具体形式和流动者内部的分化，只简单地套用西方社会发展出的理论，实为缺憾。 

　　除以上提到的五个理论研究视角外，也有学者从性别的角度对女性流动者进行了探讨。总的来说，从缺乏理论支持的对策性研究或单纯描述性研究到结合社会学理论进行探讨，是流动农民研究领域的重要飞跃。研究者借助西方社会学理论，对流动农民的考察都带有一定的理论系统性，特别注意到了流动农民的实际情况与原有理论前提或推论的不同点，但也多停留于此，并未对原有理论作重新思考，因此有必要寻找可能的新的理论生长点。 

文化传统视角下的“三农”问题及其宪政解决途径
 
　　綦彦臣
 
　　所谓“三农”问题，按官方和主流媒体（含学术刊物）的说法，就是农业、农村、农民问题，这些问题成了影响国家和经济社会向现代化发展的阻滞因素，因而也成了政府和学术界不得不面对的“问题”。其实，“三农”问题早已存在，并非时下因学术讨论热烈之故而产生。当一个“问题”为社会各界所注目，也就意味着这个“问题”已成为决定经济社会发展方向的重大因素。 

　　“三农”与“国企”之类的问题明显不同，还在于它以往多年并不被理论（学术）界真正重视。“国企”问题出现不久，就有学术机构拿出战略报告，上呈最高决策机构，进而编辑成书。着名经济学家吴敬琏领衔的《国有企业战略性重组》即为一例。而关于“三农”问题的研究则多是些零零星星的文章与文集。目前，国内最有学术品位和现实针对性的有关“三农”的着作仍是文集，虽然它们被冠以“经济前沿学术札记”之名号，但出版者亦不得不辅以“农业、农村、农民集”之标称。丁力注意“三农”问题，主要是从国际竞争角度来讲的[1]，而就整个文集来说，几无主线可言。秦晖则力称进行历史反思与现实选择[2]，但作为一个历史学家，他并未从文化传统方面进行深刻反思。既便是农村问题的着名权威杜润生先生，其近期出版的着作也不过是文集而已，且没有解决“问题”的良方，更未涉及文化传统的反思。 

　　何以中国的学术界之于“三农”问题表现如此？其原因当然错综复杂，而其中的一个根本原因就是，学者们的士大夫式思维使他们的观察往往局限于儒学的“君子在国、小人在野”的定势。用现代话语来说：农民（“三农”问题的核心）是“弱智”群体，是阻碍国家实现现代化的因素，应当被安排和规划，应当有“上智”给他们指明出路，等等。更有甚者，还有人试图通过对“三农”问题的一些表述建立自己的话语霸权，比如匆匆到一趟外国的农业地区（邦）做蜻蜓点水式的考察，就称毛主义的农村模式有可行性，云云。 

　　如何才能使“三农”不再成为“问题”，反而给经济社会的深刻变革带来有效的参照？依个人的学术与实践的双重经验来判断，从文化传统的角度去反思，进而找出宪政之路，不失为最理想途径。 

　　在中国的文化传统中，农民被视为小人是自儒学兴盛两千多年来“天不变道亦不变”式的版本。20世纪70年代后半期恢复的高考制度（类似于古代科举），是绝大多数农民子弟身份蜕变的最主要途径，至今依然如此。尽管目前每年有100余万大学生无法就业，许多农民子弟还是愿以大学生的身份“漂浮”于城市。从经济学的角度来分析，整个求学投资的产出率如此之低，在中国这个发展中国家显然是不正常的。农民子弟大学毕业后即便失业也不肯还乡，其社会层面的理性需要是不愿恢复到“小人”、“在野”的传统历史定位当中去，哪怕飘荡在城市里作另一意义上的“在野”也好。不能否认，确有负责任的学者主张从现代公民政治的角度确立农民的身份，但总体上来看，农民被视为儒学意义上的“小人”之文化传统并未发生丝毫变化。 

　　“三农”作为问题出现之初，有人就以“民工潮”、“流民”这样的字眼来指称离开土地的农民的身份。这种“君子于国（城内），小人在野（农村）”的历史遗传，非常之顽强。进入21世纪了，仍然屡屡发生农民在城市被权力部门非法扣押并罚款（了事）的现象，而孙志刚案件只不过是被社会关注到的一个恶劣典型。凡此种种说明，关于农民身份的认同存在着一个传统的前提：“在国”与“在野”之区分。一些城市知识分子关于如何控制、管理、规划来自农村的流动人口的说法，本身就是对农民的一种歧视。它把农民视为现代化的障碍，是需要被“规划、控制”的部份。最典型的“说话”之一是《读书》2003年10月号上的一篇文章。该文作者认为，孙志刚之所以被打死，可能因为他更像农民（流民）。这位作者写道：“在现今中国大城市的犯罪记录中，50%以上是流动人口，而在广州这个比率上升为80%，这是孙志刚案件在广州发生的背景。”[3] 

　　且不论其数据是否准确可靠，仅就作者的用语和视角而论，不讨论农民在城市里遭受的种种歧视，而单纯用流动人口数量之多少来暗示农民进城的负面作用，既非严谨的学术讨论，也很不道德。无论进城的农民在城市里犯罪的原因（特别是重大案件，如绑架、伤害致死案）是否与他们直接遭遇的不公正待遇有因果关系，都不应当回避城市体制及其居民对农民的种种歧视，更不用说普遍发生的建筑工地包工头及建筑公司恶意扣减或延付农民工的工资等现象了。事实上，对农民的歧视来源于城市居民那种高农民一等的优越心态，以及在思想深处把农民工当作“贱民”的观念，这就是传统文化的现代折射。　

　　笔者曾在农村金融系统中工作过16年，根据我的体验，农民不仅富有理性，而且还是遵守诚信原则的较优群体。即以20世纪80年代我参加过的所谓“依法收贷”活动为例加以说明。对农民“依法收贷”的要求是迫使农民承担集体（社队）时期的旧贷款，即将信用社与人民公社时期的生产队集体的贷款契约转化成农户（户主）契约（称为“落实到户”）。在这个过程中，国家银行代表了司法机关（这本身就是违法行政），强制裁决让农民承担某个数量的生产队贷款，而且往往是当即执行，不给农民任何辩护权（也未设置此程序）。尽管如此，农民为了面子，比如别在大喇叭上喊户主的名字，往往自愿承担这种无效契约的责任。从法理上讲，人民公社作为一种经济组织（当然也是政治组织），已经破产，破产清算已于“分队”时完成，作为集体土地的承包者没有承担债务的必要。况且，废除人民公社（即“分队”）是一种政治措施，没必要再回溯经济责任。其实，“分队”也是对“合作化”以来无偿公有化私有土地的一种补偿，或者说是一种隐性的国家道歉行为，怎能同时追溯与那些资产相连的债务呢？即便如此，农民们还是替政府承担了本不该由他们承担的债务。这种欺压农民的现象在过去几十年来的农村工作中其实是屡见不鲜的。 

　　当知识分子在讨论如何“安排”农民的出路时，他们经常忽略了一个农民的基本权利问题，即农民有权利要求与城市居民一样的生存权利，这种“从肚皮（吃饱）到脸皮（尊严）”的要求，在宪政缺位的体制中常常被“理所当然地”排除在话题之外。即以土地权利的界定为例，有学者认为，土地已成了农民的社会保障，所以土地不能作为生产资料交给市场来处理”。虽然这种设想确实考虑到农民的利益，但它把一种几十年来一以贯之的制度歧视当作天经地义的背景因素，那就是，政府只为城市居民提供社会保障，农民作为“次等人口”，不能象城市居民那样获得同等的社会保障，而只能靠现有的承包地来养老防灾，至于承包地能否保障农民的生活水平达到城市居民的“最低保障线”，就忽略不计了。何况，目前农民与土地的关系其实只是“准私有”[4]，农民并未获得绝对的产权，因此在承包地受到专横的权力的侵害时，往往无法有效地维护自己最基本的权益。“合作化运动”以来的土地制度是中国自秦代以来土地制度的大倒退，而改革开放初期对土地制度的安排只是一项权宜性的逆向调整。只有在宪政的保障下，农民才能拥有各项保障人格尊严的基本权利，其中也包括土地权利。迄今为止的所有政策都以有意消解农民自组织的积极性为目标，一度热门过的村民选举现在看来并为产生农民利益的真正保护者，相反却形成了新形式的政府代理人。 

　　依笔者之见，宪政的稀缺与文化传统的压抑，才是中国“三农”成为“问题”的根本原因。当政府的全能性神话无法实现，而农民的利益又被直接统治农村的乡镇权力构成的利益集团无情吞噬时，农村社会的整体心态又回归到历史的某一个极值状态。因此，胡温“新政”以来所力倡的减轻农民负担才大受农民欢迎。但是，“新政”是否有能力走出“黄宗羲定律”[5]则有待观察。 

　　尽管中国的“三农”问题所处的制度环境属于宪政稀缺类型，但是通过政策安排或制度转型还是能实现对农民的利益保护的。在现代化进程中，政策安排与制度转型只能依靠前现代方法与机会型的现代宪政之路。所谓“前现代”，就是寄托于“小岗故事”的再现，借助政治权能来推开与因应农民的愿望；所谓“机会型”的宪政之路，则取决于知识精英是否愿为建立一个真正自由繁荣的社会而努力。 

　　笔者认为，下面的一系列内容或许可被视为制度转型方案中的一些选择： 

　　第一，通过立法程序消除宪法第8条关于土地产权的规定，确立土地私有化制度。从而实现农村土地从“准私有”到绝对产权的转变。 

　　第二，在有关土地私有化的宪法修正案中，可以明确规定，私有化土地按比例可证券化流通，但必须限定用于狭义农业的最低额度。证券化流通能够使农民资产向城市转移，即置换性转移。 

　　第三，彻底使党、政机构退出乡镇。在村民委员会全面海选的基础上，成立乡镇完全自治机构。 

　　第四，为使政治博弈具有可行性，乡镇党派机构不宜设委员会，而只设特派员办公室，以统一管理乡村党员；应取消村党支部的设置，在实质上不允许党权大于政权，即让村民委员会成为唯一行使农民委托权的机构。在宪法层面上，要明确规定，在一乡村区域不拥有土地权的人，不得出任乡村公职，但鼓励现有乡镇公职人员中父母在农村者回本村（乡）继承土地权并参与公职竞选。 

　　第五，乡镇政府的组成由村长联合会推举或特别聘任，即将乡镇治理模式由政治化转向公司化。在整个转型过程中，成立以户籍在当地农村的各级人大代表组成的监督委员会，作为过渡机构。为防止历史上“良绅淡出、劣绅进入”的现象重演，乡村应建立“清议会”，由资深人员（如原籍为农村、退休后常住乡村的教师职员）评价为政者的能力，并形成一种舆论机制。在公共政策层面上，鼓励农村出身的知识分子回村（乡）参加与治理，并使之拥有农村地权。 

　　第六，恢复农村基金会制，但使之不与任何国家机关建立行政隶属关系。 

　　第七，在宪法修正案中明确规定农村社会中间组织建立的法律依据。 

　　中国是一个农村人口占绝大多数的国家，农民的利益不容忽视，这也是一个最基本的社会正义问题。

安徽省农村土地使用权流转情况的调查与分析
 
　　程宏志 

　　安徽省社会科学院助理研究员
 
　近年来，农村承包地的抛荒、闲置和流转已成为一个日益引起关注的问题。这主要是由于土地的第二轮承包所导致的。本文以同时进行农村土地流转试点（安徽省芜湖县）和农村税费改革试点的安徽省为案例，可以为研究其他地区农村的类似问题提供一个观察窗口。据笔者在安徽省的调查，至2002年上半年，全省农村土地流转面积已经超过280万亩（不包括“四荒”地的招标、拍卖流转），占全省耕地面积的4.5%以上[1]。流转的主要形式有这样5种： 

　　第一，代耕。这是指暂时无力或不愿经营承包地的农户，经自行协商临时把承包地交由别人（大多是亲友）代耕代种，原承包合同关系不变，时间、条件一般由双方口头约定（在许多地方，转包者都要求代耕方负担税费）。这种形式因为简单明了、手续简便，成为当前农村土地流转中最为普遍的一种形式。据统计，安徽省以此种方式流转的土地约120万亩，占全省土地流转总面积的42%。[2] 

　　第二，换耕。指单个或部份承包户主动或在村委会指导下与本村其他承包户自愿调整地块，使承包地连片集中的行为。据初步调查，安徽全省约20万亩，其中，六安市4.2万亩，巢湖市1.4万亩。个别地方换耕的面积甚至占到土地流转总面积的20%至30%。[3] 

　　互换本身是一种流转形式，又对其他形式的流转起推动作用，且有利于土地的连片集中和规模经营。最近颁布的《农村土地承包法》也肯定这种土地流转方式。[4] 

　　第三，转包、转让。早在1996年底，安徽省政府农村经济办公室就制定了“安徽农村集体土地承包经营权流转管理方法（试行）”，承认转包、转让、出租、入股等4种形式。[5] 

　　其中转包、转让这两种流转形式操作比较规范，以此种方式流转土地的主体一方是农户或村委会，农户和集体的权利能得到尊重和保障。按照《农村土地承包法》和安徽省的有关规定，以转包、转让方式流转土地的应签订书面合同，但笔者在调查中发现，不少地方土地的转包、转让签约率不高，以后引起纠纷可能比较难处理。　

　　第四，出租、反租倒包。出租是指农民或集体组织将土地的使用权有偿让与他人的行为。反租倒包是指乡镇政府或村级组织先从农户或集体组织那里租赁土地，然后转租并从中谋利的行为。这本来是两种不同的形式，但在实践中往往把两者混为一谈。笔者在调查中了解到，以此种方式流转的土地，大多数是在乡镇政府的推动或直接干预下进行的，有不少地方成立了以乡镇长为主任的“土地流转服务中心”，直接参与土地流转工作，有的还以各种名义参与租赁费的分配或获得“倒包”中的差价。 

　　第五，公司+农户。指大的涉农企业或农业产业化龙头企业为主体，在乡镇政府或村级组织的支持下，与农户直接签订合同，租赁大量连片土地从事农业开发，出租土地的农民可以在企业上班。这实际上也是第三种流转方式中的一个特例，农民在获得租金收入的同时，还可实现不离乡就业。这种现象大多发生在农业产业化程度较高、龙头企业实力较强的地方。 

　　尽管中央政府三令五申，要求农村土地流转必须坚持依法、自愿、有偿、规范进行，但在利益的驱使下，许多基层组织越俎代庖，操纵控制土地流转活动，有的地方甚至动用警力，威逼农民就范。在一些地方，土地纠纷已取代农民负担问题成为农村社会群体抗争事件的主要原因。问题突出表现在以下几个方面： 

　　首先是逼民流转。按现行法规，农村土地归集体所有，土地发包方是村民委员会，一些基层干部就以土地所有者代表的身份，运用行政权力硬性强迫农民参加土地流转。例如，2003年6月，苏州市光福镇黄渠村村民正准备栽秧，村委会突然通告大家不要干了，因为稻田已被镇里租给了“太湖国家旅游度假区”，每亩地年租金为560元（含代交农业税60元），租期为25年。在村民的反对下，租金有所提高，但村民仍不答应。镇政府为了达到目的，2003年12月初派人到村小学，声称如果家长不在租地合同上签字，将不许其小孩到校上学。过了几天，镇村两级又出动100多人、6辆警车，带着电棍、手铐等，强行把煤渣填在稻田里。为此，村民不断到省市集体上访。[6] 

　　其次是基层政府及官员与民争利。许多村民反映，我们并不反对土地流转，只是土地流转涉及到千家万户的利益，但不管土地拿去干什么，补偿费给多少，干部和政府都不和我们商量，而且补偿金的一大半都到了一些单位和个人手里，实在让人无法接受。在笔者调查过的某市，1999年以前乡村两级对流出土地的农户每亩仅补贴20至30元；2000年以后，从乡村行政组织手中发包土地的售价已高达350元至500元，但给农民的补偿仍按原标准执行；2001年，该市范围内村集体通过流转土地获得的发包收入中只有30%左右实际补偿到农户手中，有不少农民甚至未得到一分钱的补偿。 

　　再次是不规范操作。中央文件明确指出：“不提倡工商企业长时期大面积租赁和经营农户承包地”。[7] 

　　但是一些工商企业动辄圈地数千亩、数万亩，一租就是50年、70年，远远超过农民土地承包期30年的期限。一旦企业垮掉，许多失地农民就没有了生活来源。　

　　最后是圈占土地而不开发。许多基层政府为了追求政绩，在招商引资毫无结果的情况下，自己先把地围起来，搞“空架子”工程，致使大量土地长期抛荒，劳民伤财，农民对此反映强烈。 

　　以家庭承包制为核心的农村改革虽然推动了农业的发展，但也遇到了一些新问题、新矛盾。其一是农户小规模经营与现代农业集约化生产的矛盾；其二是土地承包30年不变造成部份农户对自己承包地偏颇的认知模式和狭隘的占有观念与土地规模经营的矛盾；其三是“小而全”的家庭经营结构与专业化生产的矛盾；其四是耕地资源稀缺与土地闲置浪费的矛盾；其五是平均分包土地的福利保障特性与按市场机制配置土地资源的效率性的矛盾。强调加快土地流转的探索，应不断适应形势的发展，改革和完善农村各项制度，推进土地流转工作的规范、深入进行，为下一步农村全面小康建设奠定坚实的基础。

2005年

当代中国农村社会保障缺失的体制原因
 
　　刘鑫 

　　南开大学法政学院政治学系研究生

　当前越来越多的人意识到，社会保障是正常社会不可或缺的重要部分。但仍有许多人将社会保障看作国家赐予的“福利”，而不是现代社会公民的“天赋权利”。而对中国农村的社会保障则有更多的质疑和排斥。一些人认为，国家根本没有财力建立全社会的社会保障，现在谈论农村的社会保障只是超越中国目前发展阶段的空想。更多的人则认为，农民拥有的土地和农村世代相传的家庭养老传统使农民现阶段不必享受社会保障这个“奢侈品”。笔者认为，农村社会保障的缺失既是城乡社会经济发展明显缺乏社会公正的表现，也阻碍了经济持续健康的发展，并造成了一系列严重的社会后果。以往的讨论大多从经济发展水平、文化风俗等方面解释农村社会保障缺失的原因，本文将从政治学角度探讨社会保障的实质，在厘清社会保障的政府责任的基础上，分析社会保障作为一种公共政策的政治性，并揭示这种政策不平衡背后的政治原因。 

　　一、中国农村需要社会保障 

　　社会保障（social security）是指“政府和社会为了保持经济的发展和社会的稳定对劳动者和社会成员因年老、伤残、疾病丧失劳动能力或丧失就业机会，或因自然灾害和意外事故等原因面临生活困难时，通过国民收入分配和再分配提供物质帮助和社会服务，以确保其基本生活和医疗需要[1]”。“从国际经验看，世界162个国家和地区制定了社会养老保险制度，其中70个国家和地区包含农村，其保障对象为全部农村人口或农民。实际上只要具备了一定的经济发展水平，每个国家和地区均可以建立与之相适应的农村社会保障制度。[2]” 

　　中国政府在农村地区推行过两项社会保障措施，即合作医疗和社会养老保险。农村合作医疗制度首创于“文革”时期，改革开放后历经起落，现在收效甚微，“即使在重建农村合作医疗的高潮期（1997-1998年前后），合作医疗制度的人口复盖率在高收入地区仅达22.2%，而在中等和欠发达地区甚至仅为1%-3%[3]”。2003年国务院又提出了“关于建立新型农村合作医疗制度的意见”，选择了浙江、湖北、云南和吉林4个省为试点地区，以积累新型合作医疗制度的经验。这项政策是在“SARS”暴露了农村公共卫生体系和三级卫生服务网络存在诸多问题的背景下出台的，其实施将要经受严峻的考验，最后效果如何还需长期观察。至于养老保险问题，1992年全国范围内曾尝试推广过《县级农村社会养老保险基本方案》，但该方案于1998年底暂停实施。 

　　由于长期不重视农村社会保障，城乡社会保障资源的分配严重失衡，农村社保几近空白。“从全国社会保障费用支出的情况来看，占总人口80%的农民，只享有社会保障支出10%左右，而占总人口的20%的城市居民，却占到社会保障费用的90%。从人均社会保障费用来看，城市居民是农民的20倍以上。[4]” 

　　以公共卫生为例，“1998年全国卫生总费用3,776亿元，政府投入587亿元，其中84%投入城市地区，而投入农村地区的费用仅占16%[5]”。而在同期，“卫生部1998年调查数据显示，有87.44%的农民成为没有任何社会医疗保障的自费医疗群体。同一调查还表明，凡因健康状况的主要指标两周患病率和每千人患病天数均有明显提高，农村居民在这两个指标上分别比1993年提高了8.9%和136天，表明农民的健康状况出现了一定程度的恶化”[6]。这表明，在农村地区就医需求不断增长的同时，政府在财政投入上却未承担应有的责任。在当前农民收入增长缓慢的形势下，尤其是伴随着近年来医疗费用的高速增长，这种供需缺口将不断增大。如果将这个问题放在城乡收入差距不断加大的大背景下来考虑，中国的卫生政策显得更加不公平。 

　　建设复盖全国农村的新型合作医疗体制究竟需要多少财政支持？政府是否真的无力支撑呢？“据研究，全国有3千万左右的贫困人口，有6千万农民处在温饱线上。因此假定各级政府需要对6千万农民做转移支付，以人均50元的较高标准计，全国财政转移支付的总量是30亿元。以我国2万亿财政收入的盘子来看，增加对贫困农村地区医疗卫生经费30亿元的财政投入只占0.15个百分点；向对于许多上千亿元的重大基建项目来说，也只是一个项目的几个百分点。所以这里不是有没有钱的问题，而是财政预算能不能对贫困农村地区的医疗卫生给予更高的优先权的问题。[7]” 

　　再以农村社会养老问题为例，中国的财政能力是否能承受复盖全社会的养老保险体系呢？卢海元等对较早建立农村社会保险制度的德国、法国等13个欧盟国家作专题比较研究后发现[8]，在类似目前中国或更低的经济发展阶段时，这13个国家都已成功地建立起了农村社会养老保险制度。他得出的结论是：在中国建立农村社会养老保险制度不算太早，因为丹麦、瑞典、葡萄牙、西班牙及希腊等5个欧盟国家在类似中国90年代初或更低的经济发展阶段时便已开始建立农村社会养老保险制度，即在农业占相同甚至更高比例、而且人均国内生产总值更低时，便也开始设立农村社会养老保险制度。并且，与中国经济发展水平相当甚至稍微落后的印度，为避免出现“因老返贫”现象，也为65岁以上老年农民每月提供5美元的养老金。经济相对落后的越南也以实行“米保障”这种特殊方式建立了农村社会养老保险制度。由此可见，从经济发展水平来衡量，中国其实已经达到了在农村建立社会养老保险的条件，那种“为时过早”的观点是不适当的。 

　　一些人认为农村的土地和家庭足以起到保障功能，这更值得商榷。众所周知，在市场化和加入世贸后的大环境下，中国的农业早已成为薄利行业，在许多地区甚至是负利，许多农民不得不抛荒。在这种条件下，农业对于绝大多数农民来说仅够煳口而已，他们收入的大部份来自非农产业。若把这种“煳口”看作是保障，那么城镇的下岗失业工人做点零工似乎也不至于“饿毙”，则城市里也无建立社会保障的必要了。至于农村家庭的保障功能，许多学者为此项风俗传统津津乐道，认为以此为基础外加社区互助则农村可以无忧了。其实，这种传统不同样也在城市家庭里存在吗，那为什么不能让城市家庭承担养老的功能呢？事实上，随着计划生育效果的逐渐显现，农村的家庭结构越来越难以担负起众多老人的养老重任。如果为了支持农村家庭养老而鼓励“多子多福”的话，那么作为基本国策的计划生育就只能付之东流了。看来，这种所谓的土地和家庭保障不仅将农民保障置于“勉强煳口”的水准，而且也是讲不通的。 

　　中国农村不仅需要社会保障，而且从社会经济发展水平和政府财力的角度来看，中国也已经具备了实施农村养老保险和医疗保险的条件。这种社会保障的实施将为扩大内需，实现国民经济稳定健康的增长创造良好的条件，从而缓解当前国内需求不足的局面。在政治层面上，农村社会保障的切实推行可在稳定农村社会秩序的同时，为政府创造更大的统治合法性。 

　　二、建立社会保障的政治原因和政府责任 

　　农村社会保障既为农民所需要，又有利于国计民生，并且在经济上也可能支撑，那为什么它的建立却举步维艰，成效甚微呢？我们必须从社会保障的实质入手，分析社会保障作为一项公共政策在政治学意义上的逻辑。 

　　“社会保障制度和政策是社会财富和资源的再次分配。在现代社会，财富和资源的分配始终受到政治和市场双重力量的支配。如果说社会财富和资源的初次分配主要由市场力量决定的话，那么社会财富和资源的再次分配就主要取决于政治体系的运作了。[9]”“社会保障制度并不必然和一个国家或地区的经济发展水平相适应，它与政府的政策取向以及一个国家或地区的政治及文化因素密切相关。[10]”这种从政治学角度把社会保障看作是一项牵涉社会力量博弈的公共政策的观点，有助于理解农村社会保障缺失的体制原因。 

　　社会保障的建设水平从来也不是简单地与一国的经济实力直接对应的，“考察社会结构的状况（这里包括政权集中的程度，社会力量的分布、社会各阶层之间的流通交往情况、工人阶级的规模及其组织的性质、军队在社会中的地位等等）是考察社会保障的成因的一条捷径[11]。德国之所以最早实行现代意义上的社会保障，并不是因为当时的德国经济是世界上最发达的，而是因为德国的工人阶级由于受马克思主义的影响较多，在左翼政党的领导下比较成熟和强大，所以在当时的政治斗争中显示出自己的力量。在此背景下，19世纪末的德国政府面临在实质上统一全国的强大阻力，迫切需要取得工人阶级的支持和社会稳定，这样德国才成为近代史上第一个实行社会保障制度的国家。正如当年首倡社会保障制度的德国铁血首相俾斯麦所说：“一个期待养老金的人是最守本份的，也是最容易被统治的。[12]”19世纪末，随着工人运动的高涨和社会民主主义思潮的兴起，英国保守党的代表人巴尔福也直言不讳地说：“在我看来，社会立法不仅不同于社会主义的立法，而且是它的对立物和最有效的解毒药。[13]” 

　　欧美国家普遍开始建立社会保障的年代，恰恰不是经济繁荣时期，而是在大萧条时期。为了维护政治稳定，防止革命局面的出现，当时的资本主义国家纷纷立法实行社会保障。当然，这些措施也在客观上为扩大消费需求，缓和当时的资本主义危机起到了有利的作用。二战以后，伴随着资本主义经济黄金时代的到来，同时也是为了对抗蓬勃兴起的社会主义阵营，保持资本主义秩序的稳定，现代社会保障更在各个方面得到了完善和发展。“战后西欧普遍实现了政治普选制，这使得社会各个阶层的人士有机会和场所发表自己的见解，争取自己的权益。这种争取权益的斗争又往往是有组织的，通过政党的活动来实现的，西欧现代的社会保障的发展是和西欧各社会党的政治活动与政治斗争分不开的。[14]” 

　　在政治学的意义上，社会保障并不是经济高度发达的一种天然的副产品，而是建立在一定社会基础上，随着社会政治形势的起落和近代社会主义运动的高涨，资本主义国家为了维护其社会稳定，争取人民对其统治秩序的支持而不得不做出的一种妥协，是民众艰苦斗争的产物。在现代社会，由于社会保障政策的长期稳固和现代福利国家思想的深入人心，建立全社会范围内的社会保障已经成为国家义不容辞的责任。社会保障已不再是国家的一种“恩赐”，而成为现代国家所有公民生而就有的“权利”。 

　　三、中国农民的意见表达与其社保缺失 

　　“毫无疑问，制度建设，尤其是社会保险这样的核心制度建设，是超出农民自身能力的。建设农村社会养老保险制度，既是弥补市场失灵的重要措施，也是政府必须承担的重要责任。只有政府承担起应有的责任，解决‘三农问题’才有制度保证，农村才有逐步进入健康发展的轨道，农村才由经济发展的阻力变成动力。[15]”可是在现代中国，尽管农民对于社会保障有着实质上的需求，并且政府在经济上也完全有这样的实力，但政府在其最需要发挥作用的地方却没有承担起应有的责任，这同样需要从中国政治的现状和政府过程的角度去理解。 

　　“政府决策过程实际上就是把社会上各种利益和要求输入政府系统之中，并转化为政策输出。然而，社会的各种利益要求形形色色，决策中枢面临的问题纷繁复杂，只有少数利益要求能得到决策者的重视并进入到政府的议事过程之中。这种社会公共问题被提上政府决策的议事日程的过程即为政策议程的建立。[16]”一般来说，“决策问题进入决策议程需要以下因素的促进作用：一是问题本身的明朗化程度。二是问题所带来的社会压力，在西方国家成为压力集团的力量，在我们国家主要是代表人民群众的各团体和部门的建议，如人民代表提出的议案、人民群众的来信来访等。三是一些突发事件和社会危机的产生，如自然灾害、地区冲突、民族问题、人为的重大事件等引起了社会和政府的极大关注，从而使这些问题尽快进入政府决策议程[17]”。 

　　忽视农村的社会保障建设，是因为在农村这个问题不如城市里更紧迫，因此不具有进入政策议程的资格么？“国际上的一些机构认为，中国目前的不安全主要表现在：在城市，存在空前的失业，犯罪率不断上升──城市潜伏动荡危机，工人请愿、示威、游行和骚乱；在农村，主要表现为农民示威和请愿。他们认为，经济发展速度放慢和大规模的下岗引发了中国社会发展的紧张，主要表现在工人和农民的示威游行。这些示威是更大的社会动荡的征兆。[18]”显然，影响中国社会稳定的因素既包括下岗工人的安置，也包括农民的生计问题。但为什么同样重大的问题却在事实上造成了社会保障政策在城乡的两极分化，政府投入在农村的严重不足呢？这同样需要从中国工人与农民的意见表达差异的角度去考察。 

　　“由于一系列主客观原因的作用，建国后曾一度建有的农会早已不复存在，目前农民没有自己的特有组织，也没有正式的利益群体为农民的‘代言人’。农村社会保障体系的建立一直得不到重视而被长期搁置，同广大农民没有自己的组织和‘代言人’作为坚强的后盾，恐怕不无关系。[19]”虽然农民在各种层次不时有抗议行为，但由于他们大多数时候的斗争对象指向县乡政府，“他们普遍认为，市以上的政府还是可以信赖和依靠的，是农民的‘亲人’和‘恩人’”，而“将县及县以下的基层政府和组织视为自己利益的直接侵犯者，是‘仇人’或‘敌人’”[20]。这样，他们意见表达就难以直接进入中央决策最高层，而地方政府又习惯于报喜不报忧，倾向于将农村状况描绘成一片欣欣向荣，于是农民的不满在信息传输的过程中往往就被层层抹煞了。同时，由于农民的这种意见表达极其分散，在时间和空间上都难以集中，放在广阔的中国事务纷繁的大背景下，就难以形成有效的政治压力，从而形成公共政策。 

　　由于中国的农民传统上就很少享受过社会保障，而政府又往往将社会保障宣传为城市人的专利，农民还没有在意识上树立社会保障是他们作为公民所理应享有的权利的观念。据于建嵘在湖南某县的调查，“前两年H县减负上访代表的主要‘话题’有：农业税、特产税、牲猪税、基金会、乡统筹、村民委员会选举、村务公开等问题。去年因税费改革，又出现了计税田亩数量、每亩产量、粮食价格等问题；目前减负上访代表又将并不直接归属乡镇政府管辖的学校乱收费等‘问题’列为抗争的目标。他们还计划将电费、水费等问题作为抗争的问题[21]”。从这个案例可以看出，农民意见表达的内容主要是要求落实中央政策，只要地方政府能按照既有的规定不增加额外的不公平的负担即可。长期以来，中国农民承受了太多的不公平和重压，他们所要求的仅仅是不要让他们太喘不过气来而已，至于是否老了还能有养老金、看病还可以有国家资助，他们恐怕连想都没有想过。 

　　在生活水平和人均收入都比农村高的城市里建立社会保障系统，与城市工人的意见表达能力有关。城市职工自1949年以来习惯于享受政府提供的较高的福利，当20世纪90年代企业开始“减负”、许多工人被迫下岗失业时，工人们就理所当然地要求政府给他们补偿。另一方面，工人们由于在生产过程中所结成的紧密联系，更容易以群体的形式表达意见；而他们也占有地理上的优势，能在政府机关附近或重要的交通、工矿设施附近“用脚投票”。虽然工人们也缺乏正式的意见表达组织和机制，但他们的非正式意见表达却能更强烈地向决策中枢输入，进入政府的决策议程。换言之，“我国社会保障制度的改革是以国有企业改革为中心推进的，伴随着劳动力市场的形成和市场机制的增强而扩展的。企业改革的需要是社会保障制度改革的基本动力[22]。 

　　以往笼罩在中国农村社会保障问题上有许多似是而非的认识，笔者认为，家庭和土地的保障远非现代社会保障的内涵，所起到的是最低等级的“温饱型”保障，过份强调这一作用本身就意味着对农民的一种歧视。在当前农业利润极低和农民增收缓慢的情况下，又面临入世后农业市场化程度的深化，农民需要现代型社会保障，政府在财力上也完全可以支撑，现在推行农村社会保障决不是“洋跃进”。农村社会保障的建立对计划生育、劳动力的合理流动、扩大内需等诸多方面皆大有好处。最重要的是，在现代社会，社会保障已经成为公民的一项权利，作为一国公民理应享有。 

　　从对社会保障发展史的考察中可以看出，社会保障虽然以一定的经济发展水平为基础，但它主要是工人阶级在长期历史过程中通过斗争得来的。作为一项公共政策，在一定阶段正是政治因素对其发生作用的程度和范围产生了最为直接和深刻的制约。中国农村社会保障缺失的根本原因也与农民的政治行为有关，相对于城市工人，农民表达利益的力度很弱，而且也未将社会保障列入自己的表达内容，这也影响到政府决策时未将农村社会保障很慎重地纳入决策议程，从而在政策输出上表现为城乡社会保障的严重失衡。 

从湖南农民的“病困”看农村医疗卫生政策
 
　　陈潭

　　湖南师范大学公共管理学院副教授

在城市话语广为盛行且居于霸权地位的今天，中国的“三农问题”与农民的话语权利往往处于这样的一种尴尬境地，即文本上受到重视而在现实中却被边缘化。一方面可以看到政府表达了政策话语上的重视，诸如“减负增收”、“农产品价格补贴”等；另一方面相当程度的政策歧视，诸如“户籍坚冰”、“就业樊篱”等仍然存在。转型时期的农村、农业、农民，面对偏执效率的城市工业化进程和扭曲的收入分配格局，以及高度分散且剩余微薄的传统小农经济，在市场经济的语境中表现为“集体失语”──农村经济凋敝、农业难以发展、农民群体边缘化。无怪乎底层中的“高层者”李昌平以其“琴心剑胆”发出了“农村真穷！农民真苦！农业真危险！[1]”的悲凉呐喊。当城市中的居民较为普遍地享受着医疗卫生、就业辅助、交通通讯、教育优待等国家提供的公共服务和福利时，以土地为生存手段和生活保障的农民处于无助状态。他们在忍受着收入分配不公平的同时也不得不承受着公共服务分配不公的痛苦。 

　　对于处于“市场失灵+政府失灵”双重困境下的“三农”问题[2]，诸多学者以“他者眼光”审视着这个难解的“世纪课题”。他们从经济学、社会学、政治学等多个角度为“三农”问题的求解出谋划策，也表现出研究社会底层的学术自觉和人文关怀。然而，近年来关于农民生老病死之类的社会保障政策研究，特别是有关农村医疗卫生政策的研究，既少又浅。或许是“农村经济不上去一切免谈”的思维惯性导致了学者们漠视这一课题，也可能是面对众多底层的芸芸众生而政府的公共支出难以招架这一现实，他们有无力感。发展农村经济固然是解决农村医疗卫生问题的根本措施和逻辑前提，然而，当占人口大多数的农民中出现了越来越多的老弱病残时，为经济发展所必须的健康劳动力又从何而来呢？笔者认为，公共资源的合理配置与公共服务的公平供给是推动社会全面发展的制度平台，也是解决“三农问题”和农村医疗卫生服务的机制引擎。美国着名健康经济学家V.R.福克斯（Victor 

　　R. Fuchs）在《谁将生存？健康、经济学和社会选择》中说过：“在设计对贫困者的援助方案时，医生总是倡议提供更多医疗服务，教育者倡议提供更多教育，建筑业倡议提供更多住房……但是，贫困者最想要的是什么呢？……它迫切需要得到某些领域的政策分析家的关注。[3]” 

　　本文以湖南省农村医疗卫生状况的若干调查为例，探讨农民的“病困”现象和农村医疗卫生制度的缺失，并提出了改善这些缺失的一些建议。 

　　一、农民的“病困”与农村医疗卫生制度的短缺 

　　一个人未必一辈子永远面对贫困，但不可能从无病痛。贫困者由于收入低和公共服务的不济，不能平等地享有医疗权和医疗技术的支持时，往往身体状况较差，处于“病困”的可能性要大得多。人们普遍认为，“贫困”（贫穷）表明一个人的收入（或财富）很少，不足以维持当地的平均生活水平；与此相对应，可以把“病困”界定为一个医疗保健概念，即一个人的身体状况（或健康状况）很差而长期无法改善。当一个人长期处于“贫困”和“病困”状态时，可以想象他的生活会处于何种窘境？在中国广大农村就有许许多多既贫且病的农民。当我们思考农民贫困原因的时候，应当考虑到“因病致贫”的因素；当分析农民病困根源的时候，首先要考虑到“无钱治病”这一原因。 

　　笔者为了解农民的“病困”状况，在湖南省常宁市、安化县、南县、双牌县等欠发达农村地区作了一些调查，常宁市和双牌县地处湘南山区，南县和安化县属洞庭湖周边地区。下面将调查结果略加介绍。 

　　1. 农民家庭的营养状况 

　　笔者先将一次访谈的内容记录如下，它反映了普通农家的一般状况。 

　　采访时间：2002年2月1日上午；采访地点：常宁市C村；采访对象：李秋花，女，45岁，小学文化程度。 

　　问：你家有几个孩子？ 

　　答：两个男孩，大的上高二，小的上初一。老陈（指其丈夫）在东莞打工。 

　　问：两个小孩上学，家中经济接济过得来吗？ 

　　答：唉！提起这件事，真想自杀。老大本来考取了县城重点高中，但没钱，只能在镇上上高中，一期学费也要1,200多块，小的上初中，一期也要800多。老陈只是农闲在外打工，一年下来不过2,000至3,000块。农忙要回家做农活，我身体不太好，经常犯病，也没钱吃药，不管它呢！ 

　　问：小孩在镇上上学吃“公餐”（用钱买饭菜吃）吗？ 

　　答：哪里吃得起呀？每周带一壶咸菜，带点米到学校食堂蒸饭。一壶咸菜吃五六天，这里离镇上远，不可能天天回家炒菜（带去）。 

　　问：咸菜都有些什么？ 

　　答：萝卜条、酸萝卜、酸豆角，有时打一个鸡蛋放里面。 

　　问：为什么不带点鸡蛋、肉去呢？ 

　　答：两个小孩都争着读书，如果是一男一女，就让男孩去读。女孩读了小学，认得自己的名字，会数钱就行了。现在两个都是男孩，不读谁都不愿意，学费又涨，哪有这么多钱呀？鸡蛋卖了给他们挣学费，谁都舍不得吃，更不要讲拿钱买肉了。一头猪，年头到尾挣不了几个钱，买猪仔成本要一百多块，还是小点的，有时还要花钱买饲料。老陈打工的钱还不够交学费、买化肥、农药哩！ 

　　问：你得了什么病啊？ 

　　答：不晓得。反正经常头痛眼花，腰也痛，一个月没舒服过几天。是不是结扎时没有休息好？结扎回来不久，就下地忙活了。老陈患有支气管炎，让它去吧，反正快五十了。唉！像我们这种人反正也没什么了，人总是要死的。 

　　访谈结束后，我注意到李秋花的中餐是米饭加酸豆角和白菜。没有营养的食物，导致她变得过份苍老，面无血色。快到年关了，希望她们全家能吃上几顿好的。临走时，她告诉我，她把希望全都寄托在两个儿子身上。笔者有过与李秋花儿子类似的经历，青少年时代也是每星期只能从家里带一罐咸菜到学校佐餐，天热时周一带去的咸菜到周四就霉变发白了，即便如此自己也只能吃下去。 

　　农民家庭营养不良的现象绝非个别，即便是稍有积蓄，父母除了要供子女读书，还要准备建房、娶媳，只能把自己的营养或者病痛之类抛诸脑后。在许多农村中小学，学生的身高和体质远远落后于城市学生，更谈不上课间营养餐和良好的课后学习环境。 

　　卫生部和联合国儿童基金会的支持下，西安交大医学院一个课题组跑遍了中国西部9省的100多个贫困县，调查对象达1万4千多人。调查结果表明，在这些地区，许多儿童营养摄入不足，突出表现为生长迟缓、体重低于平均水准，处于这种不良健康状态的儿童占被调查人数的23%，贫血患病率为23.3%，远远高于发达国家[4]。据世界银行统计，发展中国家因营养不良造成的疾病、劳动能力部份或全部丧失带来的经济损失约占GDP的3%到5%，按此估算，中国每年的经济损失约合2,610亿到4,350亿元。营养不良造成的疾病和亚健康状态给人类自身带来的痛苦，给家庭、社会和民族发展带来的损失更是难以用数字计算和表达。中国承受着营养不良和营养结构失衡两类营养问题带来的双重负担，而且就营养不良人群的绝对数来说，中国也是世界上此类人群最多的几个国家之一[5]。 

　　2．农村的烟民状况 

　　本调查采用不完全统计抽样法。我们选取了常宁C村、安化D村、南县H村、双牌L村作烟民调查，调查对象选取18岁以上的男性村民，调查内容包括烟民数量、吸烟种类、烟龄和月消费额等，具体调查结果见下表： 

　　调查点农村男性烟民情况初步统计

　　地点

　　调查人数

　　烟民数量

　　平均年龄

　　平均消费额（元）

　　烟民占所调查人数比例

　　C村

　　226

　　205

　　21

　　5．63

　　90．7%

　　D村

　　175

　　153

　　24

　　4．81

　　87．4%

　　H村

　　347

　　257

　　18

　　8．23

　　74%

　　L村

　　87

　　62

　　27

　　2．76

　　71．2%

　　合计

　　835

　　677

　　22．5

　　5．35

　　83．6%

　　调查结果显示，在18岁以上的男性村民中吸烟率达到83%，也就是说男性村民“基本”吸烟。同时我们在问询当中也发现不少女烟民。被调查的男性烟民中烟龄最长者为54年（调查时为76岁），烟龄最短者3年（调查时19岁）。C村和L村村民抽自产“旱烟”（土烟），有时到集镇上花3到5元钱买一堆劣质烟叶回家抽，平时来客买几包一块钱左右的湘莲、湘南、芝城牌香烟。D村和H村不自产烟叶，一般到集市买烟叶，4到8元钱就可买一堆抽个把月，有时逢喜事抽芙蓉牌、司城牌香烟，价钱为1元多。村民所抽之烟一般焦油含量重、烟味烈、质量低劣，对身体危害极大，上了年纪的烟民一般都有不同程度的支气管炎或其它疾病。 

　　笔者认为，农村烟民吸烟数量如此之多，与传统习俗、自产烟叶和“过密化”[6]劳动有关。农村相当多的人认为，“不抽烟没有男人味”，而突显男人个性和气概似乎是一种文化传统。逢年过节时递烟更是一种“礼节”。自产烟叶则让抽烟可以“自给自足”，成本很低。“过密化”劳动是指从事超强负荷、易导致疲劳的工作，一些人因此通过吸烟来解除疲劳。美国哈佛大学的两名经济学教授对4千8百名美国男性工人（其中约三分之一为烟民）调查后发现，烟民比较乐于接受高强度、高风险工作，但工伤率较高为5.8%，而非烟民的工伤率只有3.2%，吸烟上瘾大大影响工作效能和生产力，引起致命疾病的比率高达18%至36%[7]。 

　　3．农村环境卫生状况 

　　本调查采用实地观察法。观察选取的对象为常宁市C村、安化县D村、南县H村、双牌县L村。考察项目包括住房、厕所、畜圈、饮水等。 

　　（1）C村地处湘南丘陵多山地段，1968年和1989年因修建和加高B镇胜利水库，房屋经过两次搬迁，最后一次搬迁到现居处，井水被淹，十余年来人畜共用池塘饮用水。1999年经多方筹资再加上县卫生局拨少额专款，才将3里外的山泉引入村中，目前水质良好。C村村民居室一般用晒乾的稻草垫铺，易生跳蚤；厕所离厨房不远，距离不超过3米，苍蝇蚊虫较多；猪一般圈养在厕所的另一半，鸡、鸭、鹅之类家禽则圈养于厅堂，往往腥味臭味扑鼻难闻；房屋虽经常打扫，然唾沫、禽粪随处可见。 

　　（2）D村位于湘西北丘陵地带，居民饮用水靠吊桶抽取地下水，井水清澈。在所调查的M家居室角落里置有一尿桶，往往5、6天不刷洗；厕所离厨房、居室较近；猪圈养在一偏房内，家禽又占有另一间房，禽粪虽每天打扫，但房中亦有异味。村中的公共场所祠堂无人打扫，久积尘土。 

　　（3）H村地处“鱼米之乡”的洞庭湖区，此村盛产棉花，居室采用棉被垫铺，一般较卫生，经济状况也比其他地方好。但由于人多地狭，房屋只能建在河坎或湖坝，厕所与居室紧挨，一俟夏天蚊蝇较多；虽地处湖区多水，然可供饮用的清澈水源较少，一般水质浑浊；家禽圈养于住房中。 

　　（4）L村位于湘南山区，村民饮用山泉，水质好。住房系上下结构，上层住人，下层饲养牛、猪及家禽，异味由下往上窜，且蚊蝇较多。这种结构的房屋存在较大火患。该村交通不便，到乡镇赶集（当地人称“赶墟”）需要穿山越岭。 

　　经过调查发现，农村饮用水方面已比过去有很大改观，居住环境（包括已建许多新房）也有不少改善。然而，农家厕所和圈养动物方面还存在许多问题，导致蚊蝇滋生、老鼠繁衍，极易传染疾病。有些农民家庭包括碗柜在内的许多生活用具不经常清洗，甚至一年难得洗一次；有的家庭里衣物、食品乱置，既不整洁，也不卫生；有的住屋内蜘蛛网悬置多处，呈多日未清除状；多数地方的“公用地”往往垃圾较多而无人清理，形成“集体行动的困境”[8]。农民的卫生习惯有待改善，农村卫生状况令人忧虑。不良的卫生习惯和糟糕的卫生环境是影响农民健康的重要因素。 

　　4．乡镇医疗机构状况 

　　本调查采用实地观察法和问询调查法。因时间所限，笔者初步考察了两个地方的乡镇医院（或卫生院），一个是湘北的H卫生院，一个是湘南的B镇医院。 

　　（1）乡镇医院（卫生院）设备简陋，国家投入过少。2000年H乡卫生院由县卫生局拨付的款项为220万元，B镇医院由市卫生局拨给的仅为180万元，此款项仅能添置一些医疗用品。实际上，款额较大的医疗设备无法购置，只能添置常用的一些医疗用品。即便有较好的医疗设备，其利用程度也不高。随着医疗卫生费用的上涨，医疗服务的需求明显受到抑制，乡镇医院的效益呈下滑趋势，B镇医院曾有相当长一段时间连工资都发不出。 

　　（2）乡镇医院医护人员职业素质比较低下。在H乡卫生院的25名医护人员中，仅有3人为大专毕业生，还有2人通过参加自学考试而获取大专学历，16人为卫校毕业（9人毕业于县卫校，7人毕业于市卫校），其余4人为村赤脚医生（70年代末80年代初抽调至乡卫生院）。B镇情况也极其类似，该镇卫生院的32名医护人员中，仅有5人为大专毕业生，还有23人为中专学历，其他4人未受过医科教育。乡镇医院中，许多人削尖脑袋找关系“走后门”，想方设法调往县城，而大学毕业生又不愿意来乡镇医院工作，于是出现了巨大的人才“真空”。 

　　（3）医院医务人员的平均工作负荷低，一年中的主要工作恐怕就是计划生育。在B镇，产妇基本上不到卫生院的妇产科生产，一般由村中的“接生婆” 

　　接生（在C村“接生婆”的接生费以前是5元，现在是50元，“接生婆”的方法落后，既不安全，也不卫生）。国家要求卫生院免费承担防疫工作，但医务人员不太愿意接受，政府规定的卡介苗、麻疹疫苗、白百破疫苗及糖丸[9]的防疫工作不能全面而又及时地完成，至于今年新增加的乙肝疫苗接种免疫还未启动。H乡地处湖区，血吸虫病的防治工作却越来越弱。 

　　在考察过程中，个别医护人员还讲述了使用过期药品的事实：乡镇医院以20到30%的折扣价购买城市医院即将到期的过剩药品，当作“好药”以原价提供给将要“消费”的农民，尽管此时药品已过期失效。 

　　此外，由于医务人员医疗技术差、职业态度欠佳、医德方面存在某些问题，医疗纠纷事件不断增多，在H乡发生了4起，在B镇发生6起。最为严重的一次是因手术原因导致患者死亡，结果死者家属纠集乡邻冲击医院，那段时间医务人员惶惶不可终日。 

　　类似现象在全国其它农村也存在，如湖北阳新县出现了防疫针感染乙肝事件，湖南、重庆发生了病人为报复而谋害医生的事件，以及滥用抗生素的现象[10]等。乡镇医疗机构的诸多不良状况使得农民看病的门槛增高、成本增加，而治疗效果却不佳，造成了农民“看病难”、“病难看”的现象。 

　　5．农民医疗状况 

　　在笔者调查的农村中流传着“三怕”，即“一怕天，二怕病，三怕官”。“怕天”是因为旱涝是农业生产的最大天敌；“怕官”是因为农民负担过重，乡村干部挨户登门收取上缴提留等各种费用，往往令农民防不胜防，据一村干部反映，一年最多时向农民索取13项规费；“怕病”是因为疾病是身体健康的可怖凶手，甚至可能夺命，当为“三怕”中最怕的对象。 

　　我从农民的口述中了解到若干事实，这里选取3个典型事例： 

　　（1）42岁农民李社成因建房从屋顶摔下致残，仅靠从亲戚朋友那儿借钱“小打小敲”疗伤，原先所建房屋已卖，所得钱款也凑不齐昂贵的医药费，只能“做一天和尚撞一天钟”，抱着“等死”的心态面对人生。妻子整日面容憔悴，以泪洗面，两个上学的儿女无力上学只能辍学在家。 

　　（2）家住离乡镇20公里的土旯坳村民梁凤英凌晨1点突发急病，因村中赤脚医生已举家迁往县城，不得已丈夫跑到4里地外敲了半天司机的门，租了一台手扶拖拉机送妻子就医。凌晨3点梁凤英在赶往乡镇卫生院的崎岖山路中口吐白沫死于颠簸的拖拉机车斗里。家中留下一个10岁的女儿、年迈的公婆和相守相依多年的丈夫，一句叮嘱都没有就直赴黄泉而去。 

　　（3）农民王二喜与妻周春妹于1993年结婚，1995年育子王金贵，次年夫妇俩响应国家的计划生育政策，周春妹主动申请结扎并领取了独生子女证。但2001年3月儿子王金贵犯病，因村中行医不到3年的个体医生王卫国（据说在县卫生局有后台办理了行医资格证，仅参加过短期医疗培训）指示超量服用过期药物，6岁的王金贵突然夭折。痛不欲生的夫妇俩纠集乡邻亲朋多次冲击王卫国家，王卫国目前已经伏法。 

　　从上述3例可以看出，农民的病与贫、农村交通工具的落后、庸医误诊以及农村医疗保障制度的缺陷，导致欠发达地区的农民“看不起病”、“看不了病”、“看不好病”。结果许多农民只能在“上天保佑、神灵恩赐”、“靠天吃饭、靠运保身”的心态下相信“巫医”和“神算”，封建迷信愈演愈烈。常宁县就有相当数量的农民为治愈疾病、祈求平安到邻近的耒阳市三元寺、衡山南岳大庙和祝融寺烧香拜佛，祈求安身立命，科学的预防和治疗似乎离他们愈来愈远了。 

　　目前，中国城乡间医疗资源分布不公的现象随着贫富分化进一步恶化，政府的卫生经费投入明显的不公平。1998年全国卫生总费用为3,776亿元，但占全国70%的农村人口所使用的还不到其中的25%。其中政府的卫生经费投入表现出严重的城市偏向。1998年政府的卫生经费投入共587亿元，其中投入农村地区的是92.5亿元，仅占16%[11]。在世界卫生组织对191个国家的医疗制度指标评价中，中国在医疗费用负担的公平性方面名列倒数第四[12]。同时，医疗保险制度的成本效益较差。20世纪90年代中期，中国的卫生总费用占GDP的4%左右，只复盖了20%的人口，而英国却用相当于GDP的5.8%的卫生总费用实现了全民免费医疗。 

　　在农村医疗卫生方面，中国存在明显的制度缺位或制度供给不足：政府对农村基层公共卫生支出的投资很少或者不到位；农民得不到医疗卫生等有关健康的知识传播方面的服务，疾病的预防与免疫缺乏支持体系；乡村个体医生的业务管理和教育培训机制不健全；药价高、质量低、超期限等基层医药管理漏洞普遍存在，卫生行政部门缺乏对药品生产、销售、定价的管理与监督；合作医疗基金统筹与不同形式的商业医疗保险等农村医疗卫生保障体制尚未建立。 

　　二、重建农村医疗卫生制度的政策构想 

　　农民病了谁来管？由于农村至今仍是高度分散且剩余太少的传统小农经济，广大欠发达地区农民处于贫困且病困的无助状态，也由于医疗服务供给的特殊性，因此需要适当的政府干预来确保医疗卫生服务资源的充分供给和利用的社会公平性。政府的主要职能“不是办医院，而是保护消费者”，因为“在实际操作中，通过对服务进行再分配（例如，医疗服务）比通过对收入再分配更容易达到增进公平的目的”[13]。农村地区的医疗保健问题在很大程度上类似于许多发展中国家所面临的问题，即如何解决医疗服务资源不足，建立有效的初级医疗卫生网络，向广大居民提供最基本的公共卫生和医疗服务[14]。具体来说，农村医疗卫生制度的建构应当包括以下几个方面内容： 

　　第一，开展农村健康知识普及教育。良好的健康知识普及教育能起到事先预防的作用，也帮助农民了解如何有效地利用医疗服务，比如传染病的控制、疾病的预防、适当的饮食与营养保障、不良的健康习惯与行为（如吸烟等）的克服、良好的环境卫生保持等。健康教育可以通过黑板报、宣传手册、广播电视、公益广告、人员宣讲等形式，也可以通过正规的学校教育去普及。目前教育系统的“素质教育”在相当大的程度上步入了误区，在“出人才”的压力下，许多学校不懈地追求升学率，“素质教育”停留于表面化、形式化阶段，对学生身心健康的发展并无实质性的推动。健康教育应该是学校教育的主要方面，也是素质教育的主要内容。因此，应该在农村中小学教育中加强这方面的课程建设，小学阶段宜开设《健康常识》，初中阶段宜开设《生理卫生》，高中阶段宜开设《心理卫生》，从而通过教育帮助农村居民形成良好的卫生习惯，培育健康的生理和心理，具备健康卫生的常识和一般生命护理知识。 

　　第二，推行免费的预防性服务。目前各级医院竟相从事能增加收入的治疗性服务，忽视了没有收入的预防性服务，基层医疗机构的预防服务功能日益萎缩。这种“重利轻义”的服务倾向，加上缺乏规范化的公众监督和管理，导致群众的满意度极低。防疫是“纯福利事业”，“全国医疗改革会议”已明确规定这一块的经费由政府全包。防疫分为“计划内免疫”和“计划外免疫”两种，“计划外免疫”是根据当地流行病特点所进行的免疫，包括注射乙脑、流脑疫苗等；而“计划内”的卡介苗、麻疹疫苗、白百破疫苗、乙脑疫苗及糖丸的注射或分发都是免费的，相应的装备（针头、针管、消毒锅等）也是免费配备的。必须完成政府规定的7岁以下儿童的基础免疫，而且费用全免。因此，在增加国家免疫资金的同时，要取消一些卫生防疫部门的各种变相收费项目，禁止各级卫生部门提取折扣或把医务人员的工资摊到接种对象身上。应当要求防疫人员经常深入农村调查疫情和宣传卫生知识。卫生行政部门要定期进行检查，强化社会监督。此外，要加强对诸如结核病、乙肝、性病等传染病的预防和治疗，必要时政府应该向传染病专门治疗机构（如结核病医院、性病诊所）发放专项补贴。据统计，目前中国的肺结核患者达6百万，每年死于肺结核病的人数为25万，是世界上第二大肺结核患者国，这不能不引起我们对肺结核等传染病预防和治疗的重视。 

　　第三，实行大病或重病保险。在美国曾就如何实施国民健康保险计划有过很大的争论，涉及到如何筹集资金、如何实施、如何利用融资体制推行医疗机构和服务体系的改革等。相当多的健康经济学家，包括哈佛大学教授马丁·费尔德斯坦在内，都认为对大灾和重病进行医疗保险是合适的选择。其“根本原因在于保险降低了医疗服务的实际价格，从而促使消费者购买比由他们自己承担全部费时更多的服务”，但承担范围只限于“大灾”或“重病”。费尔德斯坦指出，承保范围越大，全社会“过度消耗”的医疗服务所造成的“福利损失”也就越大，因为医疗服务的过度消耗会减少其他商品和服务的消费，而后者的边际效用远胜于前者[15]。目前，中国一些农村地区已经开始大病医疗保险试点[16]。笔者认为，推行农民大病医疗保险要考虑几个问题：一是设置最低起投线，但要求实行普遍性的、强制性的推行，阻止任何个人的“搭便车”行为；二是根据地区和个体经济发展水平与收入的差异以及不同人的服务需求设置若干险种和赔付上限；三是在设定起保线与限定额的同时确定大病的类型与范围。 

　　第四，筹建慈善基金并启动非盈利部门。非盈利部门（Nonprofit 

　　Sector）发端于美国，是美国社会中那些既非政府也非商业性的机构与组织的总称，它也是被称为第三套系统、独立系统、慈善事业、志愿者系统或社会系统等。其他国家把这种机构称为非政府组织（Non-Governmental 

　　Organizations）。在美国非盈利体系依据税收主要分为4类：慈善机构、社会福利机构、行业协会和基金会。其中基金会又可分为私人基金、企业基金、运作基金与社区基金4类。美国的非盈利体系每年接受捐赠超过6,700亿美元，高于巴西、俄罗斯、澳大利亚等国的国内生产总值。不少美国人认为，假如没有政府，他们照样活得好，但如果没有非盈利机构，美国就完了。他们把非盈利体系和宪法看成是支撑美国的两个车轮。非盈利体系的角色是多重的，如推动和平、绿色环保、自然灾害救助、公益事业等，但它们的主要功能首先是保护弱势群体，非盈利机构每年花在穷人身上的资金高达十几亿。在美国历史上，最值得非盈利体系自豪的贡献是消除了曾肆虐美国大陆的黄热病，研究出了小儿麻痹症疫苗，构建了几乎无所不包的、全国性的911电话求救系统。 

　　非盈利体系要求管理人员诚实正直、有社会责任感，严格按所属机构的宗旨和程序行事。为了防止欺诈和贪汙，非盈利体系建立了一套有6个层次的、自我约束的监督机制[17]，其中监督人制度是指美国国家慈善信息局、慈善顾问服务机构和美国慈善协会等机构，虽然它们本身也是非盈利机构，但只担任监督人的角色。中国应该借鉴美国非盈利体系的经验和做法，应该由社会而不是政府筹集公共基金，为农村医疗卫生事业建设增开融资渠道。避免象“希望工程”那样出现管理失责和监督虚设的问题，能真正做到善款善用，保证让善款“装在玻璃做的口袋里”，实现善款运行全过程公开，以便全社会共同监督。 

　　第五，建立农村急救反应系统。广大农村地区由于经济落后，公共设施建设一直停滞不前，公路、交通用车、通讯等设施较为缺乏。因此，国家应该适当考虑拨付专款给一些欠发达地区的乡镇医疗机构，用于购买救护用车，并建立农村的“流动120体系”。救护用车农忙时奔赴田间地头，以防止农民劳动时发生急病，解决农民就地看病的问题。从湖南省来看，不少农村欠发达地区的一些村基本上有几台程控电话，通讯线路已架设到相当多的地方，但邮电部门应安装公用IC电话，这也是通讯服务的社会公平性的要求。只有村旁路边有了公用电话，“急救120系统”才有用武之地。 

　　作为社会公益事业的组成部份，急救工作，尤其是院外急救，应该体现政府行为。各级政府要从满足民众和社会需要出发，将急救医疗纳入卫生事业发展的整体规划，重点支持。急救医疗机构作为事业单位，其经费应由政府财政保证，满足其正常运行的基本要求，以解除急救人员的后顾之忧。意大利都灵市急救中心主任Visett.E教授认为，建立起正确有效的急救反应系统是一个社会文明的重要标志。无论是在发展中国家，还是在发达国家，都不应回避建立社会组织来保障公民生命安全的体系，一视同仁地为公民提供预防和医疗服务。急救医疗体系应遵循的原则是，有益健康、有益自主、有益正确利用此体系[18]。据了解，在国外，尤其是发达国家，在急救方面已普遍立法。美国、日本的急救医学起步迟于西欧，但发展较快，尤其是20世纪70年代后，他们的急救医疗体系已比较完善，并制定了“急救医疗法”。美国于1973年颁布“急诊疗法”，并宣布“911”为专门的急救电话。中国的当务之急是尽快出台《中华人民共和国急救医疗法》，为急救医学事业发展提供法律保障[19]。农村急救医疗系统的建立以及急救医疗立法能为广大农民解除“看不了病”的困难。 

　　第六，鼓励不同所有制形式的医疗机构参与农村医疗卫生事业建设。“健康经济学给出三个‘产出’指标：医疗技术、公众健康水平和医疗享有权。此外，我们在考虑其中任何一个指标时，都必须从稀缺资源配置的公平性和有效性出发”[20]。在中国由于公共医疗服务机构以垄断形式运作，往往漠视病人的要求和需要，只能提供低质量与低效率的服务。不同所有制形式医疗机构的参与能克服这种局面，增强竞争与活力，提高服务质量和服务态度，也有利于降低医疗服务收费价格，使目前医疗服务需求被抑制而医疗服务能力相对过剩的局面得以改观，从而促进医疗资源配置的公平性和有效性。 

　　现在医疗服务的供给方缺少内在的成本制约机制和激励机制，医疗费用上涨的趋势尚未得有效遏制。据卫生部门统计，2000年县及县以上综合医院次均门诊费用为79元，次均住院费用为2,891元，分别比1999年的不足70元和大约2,600元上升了10%以上。同时药费占医疗费用的比重仍然居高不下，2000年药费平均占门诊费的62.1%，占住院费的49.2%，大大高于发达国家5%到20%以及发展中国家15%到40%的平均水平[21]。在20世纪60到70年代，美国政府曾试图管理医疗服务并压低医生和医院的收费，取得了一定成就但效果并不太好，于是开始推行医疗社会化。“实行医疗社会化的论据主要有两个：一，大多数美国人负担不起医药费；二，医疗社会化将在某种程度上降低医药费用。[22]”“医疗社会化”除了鼓励国民健康保险的措施之外，还有一个重要措施就是放松对私人医院和私人疗养所的管理规制。当然，对目前的中国而言，大规模地放松规制既无好处也不现实，只能选择一条合理路径──允许不同所有制医疗机构的有限介入。 

　　第七，加强对乡村医生的业务管理和基层医药管理。政府要加强乡村医生的定期培训和定期考核制度，提高乡村医生的诊断技术和用药技术，改善他们的业务素质和职业技能。乡村医生是原先“赤脚医生”衣钵的延续，但其业务范围已不再局限于简单的伤口包扎、吃药打针之类事务。今天的乡村医生应该是“全能型”医生，能对医药知识有比较全面的初步了解，但现状是乡村医生的业务素质和职业技能普遍很低，不能很好地解决农民就地看病、有效用药和简单医疗的问题，因此强化乡村医生的业务管理很有必要。同时，医药管理部门也要加强基层医药管理，强化对药品生产、销售、定价的管理与监督。在城市严厉打击“假冒伪劣”、实行“3.15”举报监督的今天，相当多的粗制滥造、伪劣低质商品大量涌向农村，使农民花钱受罪、苦不堪言，药品市场也不例外。因此，医药管理除了要控制药价外，还要打击销售质量低劣、过期失效药品的经销单位和个人，真正使患病农民安全用药、保护身体。 

　　结语 

　　在当前的社会转型过程中，重新采用过去的“赤脚医生”与“合作医疗制度”显然是不可能的。但政府在建构新的医疗卫生制度时可以从“赤脚医生”制度当中借鉴一些经验：如增加政府对农村基层公共卫生的支出；在基层通过加强农民疾病预防和免疫、健康卫生教育等低成本的途径降低疾病的发生率，从而降低整个农村的医药费用；扩大合作医疗基金统筹面，加强基金管理；针对农民最难以承受的药品价格和意见最大的药品质量问题，政府应加强对药品生产、销售、定价的监督等。 

　　制度供给不足和公平理念缺失，是目前中国农村健康事业建设面临的主要问题。政府部门的政策规划不能一切都围绕“以经济建设为中心”的效率目标，而应该从具体的事务管理当中超脱出来，致力于全社会的资源分配和公共服务建设。健康政策的制定应该反映公众意愿和公共利益，体现公正、公平和安全的理念。同时，健康政策的构建要考虑到许多相关因素，诸如健康与经济、健康与教育、健康与营养、健康与预防、健康与环境、健康与医疗、健康与保险、健康与管理等。要考虑到这些因素对健康的促进作用、对贫困者的重要意义，以及提供服务的最佳途径。“在寻找这些问题的答案时，我们既不能盲目乐观，把现实抛诸脑后，也不能消极悲观，无视建立一个更高效、公平的社会的可能性。[23]” 

中国农村养老的现状与对策
 
　　──浙江省金华市九龙村调查 

　　赖静萍 

　　南京大学政治与行政管理学系研究生

　养老、爱老、敬老是中华民族的传统美德。老人，特别是农村的老人，辛勤劳作一生后本应与满堂子孙共享天伦之乐，安度晚年。然而，现实中很多农村老年人的基本生活并未得到充分保障。随着中国经济发展和各项改革的深入，以及人口老龄化趋势的出现，农村养老问题成为本世纪中国的一项战略难题。本文以浙江省金华市九龙村为个案，对该村经济发展状况及与之相适应的养老方式做了较细致的制度性分析，并据此提出对农村养老问题的一些对策。 

　　一、九龙村及其养老方式的嬗变 

　　九龙村位于浙江省金华市双龙风景区西面约1公里处，全村共有627人，其中老人154人，占总人口的24.6％[1]。九龙村三面环山，且都是富含石灰岩的矿山，凭借这一资源优势，九龙人开发了西山，并通过村里60多辆私人载货汽车[2]将石灰石运往各地。据第二村委会的干部说，上世纪90年代，矿山每年可产出并出售140万到150万吨石灰石。除矿石开采出售所获收益外，水泥厂的利润也是村集体资金的一个重要来源。1979年村里集资创办了水泥厂，其规模从年产1万吨扩大到年产10到11万吨，获得比较可观的收益。矿山和水泥厂的经营权曾几经变化。水泥厂在1992年以招标投保方式承包出去，按合同规定，村集体可获水泥厂当年利润的60％。2000年，水泥厂以1,430万元人民币彻底被私人收购，由村办企业变为私营企业。而矿山的开采也于1998年被私人承包，每年上交集体约100万元。2002年浙江尖峰集团在矿山开采权竞标中获胜，由其承包5年，每年向村里缴纳390万元左右的承包费。 

　　在经济较发达的农村地区，村委会有可能为老人提供一定的资助，如果有条件设立敬老院，还可吸纳一部分丧失劳动能力的孤寡老人；而在经济欠发达地区，村委会没有资助能力，家庭养老仍是最主要的养老方式。 

　　在1979年九龙村创办水泥厂以前，与其他许多农村地区一样，老人主要依靠自身及子女供养保障老年生活，而水泥厂的创办改变了这种局面，该村养老方式的嬗变与村里的经济发展情况是对应的。由于该村村办企业比较发达，村集体的经济实力较强，从1980年开始，村集体规定户籍在九龙村的55岁以上女性和60岁以上男性每月可分别领到8元和10元的养老金。之后养老金逐年增加，到2000年7月增长到女性140元、男性150元。虽然2000年水泥厂转为私有，2002年矿山也承包出去，但依靠水泥厂所有权转让金和矿山承包费，养老金仍有增加，到2004年1月达到女性180元、男性190元。从2003年开始的5年内，村集体从矿山承包费中拿出一部份，每年给每位有九龙村户籍的村民发3千元，这无疑使老年人的年收入又增加不少。 

　　村集体不仅给老人以物质上的支持，还给他们以精神上的慰藉。从1995年开始，村里规定，在“退休”[3]后的3年中可参加村集体一年一度组织的旅游，旅游费用一律由集体承担。村里还专门新造了一套房子作为老年活动中心，并添置了电视机、象棋、围棋、扑克、热水壶等用品，使老人们有了一个家庭以外的精神寄托场所。年底村里还给老人发一些年货，如瓜子、食油、各种水果等。 

　　除了集体给老人一些资助外，家庭养老仍相当重要。但据笔者调查，家庭养老因年龄不同而有所区别。一般地，70岁以下且身体健康的老人主要还是依靠自己的劳动，而70岁以上的以及伤病缠身或丧失劳动能力的老人对子女的依赖性较强。九龙村的劳动力除一部份长期在外工作，剩下的或在厂矿工作，或从事运输，村里的土地闲置。于是一些退休老人在健康状况允许的情况下到地里种些青菜、萝卜、玉米、番薯等农作物，另一些则去企业里干一些强度较小的活。绝大多数老人都有或多或少的积蓄，即使子女没给他们生活费，也照样能生活下去，而且手头还算宽裕。因此，在笔者调查的几位老人中，70岁以下的老人基本上不要子女给他们的生活费，反而经常给孙子孙女一些零花钱。另外，老人与其子女之间经常是一种互惠关系，子女提供物质和生活上的帮助，老人则帮助子女照顾孩子和料理家务。在九龙村，子女基本上都能履行赡养义务，对父母不管不顾、不尽孝道的情况很少。 

　　二、九龙村现行养老方式存在的隐患 

　　从以上调查情况看，九龙村老人的生活状况即使说不上富足，至少也称得上“小康”。老人的生活条件能否继续保持下去并进一步提高呢？今后老人是否还能享受到这一代老人的待遇呢？提出这样的问题并非杞人忧天，九龙村这种养老方式确实存在隐患。 

　　先从集体补助来说，过去村集体之所以能给老人发一定数量的养老金，主要是因为有水泥厂和矿山上交的收入作靠山。自从水泥厂转为私有，矿山开采也被承包后，村集体的经济来源少了，经济实力已开始下降。与此同时，养老金发放人数却日益增加。目前在水泥厂和矿山工作的职工很大一部份已有40到50岁，也就是说再过10年左右他们也将成为老人，需要从村集体领取养老金。目前九龙村老人已占总人口的24.6％，其中60岁以上的人口占18.5％，按照国际标准九龙村已属“老年型地区”[4]。现代人的寿命普遍延长，可想而知，10年以后老人所占比重只增不减，那时老人与养老金之间“僧多粥少”的局面势必愈演愈烈。 

　　再从家庭养老来看，随着农村经济体制改革的深入、商品经济的发展以及经济结构、产业结构、劳动力结构与人口结构的变化，这种养老方式也遇到了越来越严重的困难和挑战。 

　　首先，子女转向非农就业，其收入受市场变化影响可能波动，老年人的供养来源可能不稳定。改革以来九龙村村民逐步脱离土地的束缚，青壮年劳动力大量进入商品生产的各个领域，由过去单一的“种田人”角色向从事各行各业生产经营的多角色过渡。据第二村委会统计，目前全村的劳动力30％在水泥厂或矿山工作，20％从事货物运输，30％长期在外投资办厂或从事技术工作，另有20％是妇女的一部份，她们或从事一些小经营，或在家当家庭主妇，几乎没有人专门从事农业生产。村里种植用地只有老人们在侍弄，种些家常菜，粮食则是从粮店里买。这种状况改变了以往老年人供养以实物支付（主要是粮食等）为主的传统方式，子女对老年人的供养主要表现为货币支出。这样老年人的经济供养来源对市场的依赖性加大，老年人供养状况直接受子女货币收入的影响，缺乏稳定性并隐藏着风险。 

　　其次，随着城市和沿海地区经济的发展以及中国西部地区的开发，九龙村大约有30％的居民长期在外工作，其中有一大部份集中在西部地区投资办厂或从事技术工作。这些人长年在外务工经商，势必影响对老人的供养。 

　　再次，随着计划生育政策的实施和生育观念的改变，只有一个孩子的家庭在九龙村越来越多。伴随着人口老龄化进程，“四、二、一”结构的家族模式开始形成。若仍然按照传统的家庭养老方式瞻养老人，那么一对年轻夫妇将要赡养4位老人并抚养1到2个子女，这无疑加重了年轻一代的经济负担和精神压力，不但养老待遇难以提高，而且影响家庭的和睦稳定甚至农村经济和社会的正常发展。 

　　最后，报纸、杂志、广播、电视、网络等现代传播媒体的普及，使九龙村民的价值观念发生了变化，越来越多的中年人和青年人希望农村也能够实行社会化养老，以减轻家庭养老的重负，并且自己也在为今后的养老早作打算。同时老年人的独立意识也在增强，村里许多老年人都尽量避免依附年轻人来养老。 

　　三、当前农村养老保险的制度安排及其缺失 

　　村集体养老和家庭养老方式都受到如此严峻的挑战，那么，当白发浪潮席卷农村时，养老问题该如何解决呢？也许有人会回答：政府不是在上世纪90年代初推出了一项农村社会养老保险制度吗？的确，1992年民政部公布了《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》，在全国正式推行农村社会养老保险制度，该方案采取储蓄积累的方式，为农民建立个人帐户，以个人交费为主，集体交费为辅，国家予以政策扶持，将个人和集体缴纳的保险费记入个人名下，到了退休年龄后根据个人帐户的积累额计算发放养老金。这项制度对解决某些地区因人口老龄化给家庭养老带来的冲击以及提高老年人生活质量有积极效果。 

　　首先，农村社会养老保险制度坚持个人帐户积累模式，具有很高的透明度。每人自己有独立的帐户，个人积累基金全部进入个人帐户，与他人不发生任何转移关系。资金在户口迁移等情况下可以退保或转保，这有利于保证农民参加社会养老保险制度的自主性，也有利于该制度运行的灵活性。 

　　第二，实行农村养老保险制度可以引导农民合理消费，杜绝铺张浪费，有效转移农村闲散资金。改革开放以来，农民收入逐渐提高，有些地方的农民有了余款后就建坟、修庙、婚丧嫁娶大操大办。通过农村养老保险制度，可以将这些不合理消费转移到社会保险上来，为农民养老未雨绸缪。 

　　第三，推行农村养老保险制度为农民提供了一种现代的收入保障手段，为渡过即将到来的人口老龄高峰做好准备。据专家预测，本世纪30至40年代是中国人口老龄化的高峰时期，原因是上世纪60年代中期人口生育高峰时出生的人相继达到60岁及以上年龄。在当前人口老龄化程度还不算太高的时候，中青年人应当积累一些资金，当他们进入老年时就可以减轻其下一代抚养老人的压力，保障自己的老年生活。 

　　第四，建立农村社会养老保险制度，将改变农村社会代际交换的形式，从而影响人们的家庭观念和生育意愿。传统农村家庭养老方式是“反哺式”，即晚辈成年后抚养父辈，这种“反哺式”养老方式使得农民刻意追求子女数量，家庭关系也很紧密，与这种养老方式相对应的是低下的生产力水平。引入社会养老保险制度后，农民对子女的依赖性下降，对子女数量的追求欲望也就减弱了，从而更有利于计划生育政策的执行。 

　　基于此，国家开始在农村地区大力推行养老保险制度。九龙村所在的罗店镇政府于1993年开展农村养老保险工作，最初实行的是以一个行政村为单位进行的集体保险。1998年开始正式实行民政部公布的个人帐户积累模式的养老保险制度。罗店镇政府为完成上级政府下达的指标，要求其下辖各行政村积极宣传这一制度，鼓励村民投保，并分配了一定任务指标，由各村的会计、出纳代办，收取保费。 

　　九龙村村委会积极落实了这一任务。这一方面是为了完成镇政府下达的指标，另一方面也因为认识到这是今后养老方式的一种方向。村民在自己年轻有劳动能力的时候投一份养老报险，实际上争得了养老的自主权。在丧失劳动能力时，如果子女能履行赡养义务，养老保险会使自己的生活更加宽裕；当家庭保障不充分时，养老保险可以提供另一经济补偿；当家庭保障功能失效时，养老保障可以提供生活所必须的费用，使村民老有所依而安度晚年。1998年九龙村委制定了“九龙村农村社会养老保险若干规定”（下称“规定”），其主要内容是，50岁以下户籍关系在九龙村的全体村民都可参加养老保险，集体按参保村民的年龄档次进行相应补贴，18到25岁的村民每人每年投保金额150元，年龄每增加5岁，投保额提高50元，村集体按个人投保数补贴相同数额。 

　　1998年是“规定”实行的第一年，镇政府督促有力，村民的好奇心和新鲜感都比较强，加上村集体经济实力比较雄厚，能按照“规定”作足额补贴，所以当年收取养老保险金30多万元。但从第二年开始情况便急转而下，1999年到2002年每年收取的养老保险费只有3万元左右。2003年由于金华市忙于区划调整等事务，农村社会养老保险工作被搁置，自2004年到目前为止亦未着手恢复这项工作。 

　　九龙村养老保险发展缓慢，甚至出现萎缩是不争的事实，而这在全国范围内相当普遍。对于这种局面的出现，与农村社会养老保险制度本身和制度实践过程中存在的诸多缺失有关。 

　　首先，现行农村社会养老保险制度在实践中“保富不保贫”，降低了养老保险复盖率。中国开展农村养老保险的最终目的本来是解决未来农民家庭养老困难问题，但由于采取农民自愿加入的原则，即鼓励具备投保条件的农户参加社会养老保险，所以实际情况是，目前开展农村养老保险的大多是经济比较发达的地区，参加养老保险的人也几乎都是农村的富裕居民，而未来养老将会面临困难的不发达地区和贫困农村居民却无力投保，这是农村社会养老保险制度的一个死结。 

　　第二，农村养老保险采取的是完全积累型模式，解决的是“未来老年人”的收入保障问题，对当前的以及即将步入老年的人无能为力。中国目前的完全积累型农村养老保险建立在个人帐户的基础上先积累后受益，且积累时间越早获益越多，短期积累几乎没有意义。据估计，若从解决养老问题的实际功能来看，农村养老保险至少要等到20年以后才能产生作用，而近20年内却无法解决养老问题，这自然限制了养老保险事业的发展。 

　　第三，农村社会养老保险基金管理水平低，管理体制混乱。在中国农村社会养老保险实践中，由于缺乏专业人才和严格的管理制度，加之机构设置不健全，在管理上出现了很多漏洞。比如，大多数地方的养老保险基金由当地民政部门独立管理，征缴、管理和使用三权集于一身，缺乏有效监督，而地方民政部门又受当地政府管理，所以民政部门或政府挤占、挪用甚至贪汙、挥霍农村养老保险基金的情况时有发生，使农民的养老钱失去保障。 

　　第四，农村社会养老保险工作远未规范化，立法工作更是严重滞后，缺乏具有较强针对性的法规。在基层农村社会养老保险工作中，大部分地方是靠突击的办法来收缴保险费，未做到制度化与规范化。许多地方建立的农村社会养老保险制度是在上级领导指示下一哄而上的结果。一些地方政府规定，凡要求县改市、乡改镇，要申请扶贫款或参加“双拥”评比的乡村，都必须完成社会养老保险的任务。于是基层部门在并无立法的情况下采取行政手段强力推行养老保险，对不参加者给予各种处罚。还有些地方强调村干部、党团员起带头作用，并要求每人发动一定户数的农民投保，按户计酬。这样发展起来的养老保险一旦风头过去或者下一任地方官员不重视，自然而然会中途夭折，从而出现大起大落的局面。 

　　第五，农村社会养老保险保障水平低。由于许多农民对养老保险不了解，存在疑虑心理，怕政策变，怕不兑现，怕不合算，因此农民自己投保的保额一般都比较低，这样农民老年时得到的保险金十分有限，有些甚至少到无法满足农民老年的基本生活需要。比如九龙村2004年有4位村民领取了养老保险金，分别为140元、119元、876.7元、203.1元[5]，平均每个月只有11.67元、9.92 

　　元、73.06元、16.93元，对维持基本生活来说这简直是杯水车薪。另外，农村养老保险基金只允许存入银行，部份进入国债市场或交财政预算外转户存储，没有专门的资金运作机构，运作空间和手段有限，收益率很难得到有效保证，抵御通货膨胀的能力弱，这又进一步增加了农民参保的疑虑。 

　　第六，集体经济薄弱也制约农村养老保险的发展。按照《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》的规定，农村养老保险以个人缴费为主，集体经济予以适当补助，投保对象平等享受集体补助。但中国许多地方的农村集体经济力量并不强，对农村养老保险的支持力不从心，并且在许多地区集体经济补助农村养老保险的对象主要是乡村干部，这就造成了乡村干部自己参加养老保险的积极性高，而普通农民的积极性降低。在目前主要靠政府行为来推广农村养老保险制度的情况下，农民缺乏扩大养老保险的热情，无疑影响这一事业的发展。 

　　四、对中国农村未来养老的几点思考 

　　通过对九龙村养老现状及其存在隐患的分析可以看出，无论是家庭养老还是集体补助养老都很难维系，而社会养老保险由于还不成熟、不完善，也不可能从根本上解决养老问题，因此建立一种“家庭养老、集体补助和社会养老保险相结合”的养老保障模式可能是未来农村养老的一条可选择途径。 

　　由于中国现阶段的经济实力尚不足以完全由国家或集体来承担老年农民的养老保障，因此在相当长的时期内必须稳定传统的家庭保障机制。《老年人权益保护法》以法律形式把家庭保障机制固定下来，使子女必须履行赡养老年人的义务，为年迈的老人撑起一把“保护伞”。乡（镇）、村有关组织应对赡养老人的子女及家庭给予一定的补贴，同时给予精神鼓励；对不尽赡养义务或歧视、虐待甚至遗弃老人的子女则进行批评、教育，触犯刑律的要依法追究责任；被子女遗弃的老人应送福利院供养，所需养老费用由乡（镇）有关部门通过合法程序采取强制性措施向其子女征收。 

　　村集体经济力量的强弱对当地老人生活保障具有重大影响。集体经济发展好，实力较强，就可以给老人一定的养老补助，从而提高老年人的生活质量，减轻家庭负担。 

　　健全农村社会养老保险制度是中国农村的大问题，它既不同于国外的养老保险模式、也不同于中国城市职工的社会养老模式，它应是基于中国国情自行摸索出的一条保障之路。首先应当健全农村社会养老保险的基本政策，通过立法形式建立与健全农村社会养老保险制度。其次要完善农村养老保险个人帐户的补贴制度，有能力补助的乡村应尽可能采取按人头补助的办法，在一定程度上避免“穷者愈穷、富者愈富”，使补贴制度更公平。第三是要坚持因地制宜与自愿原则，可适当延长农村社会养老保险的投保年龄，鼓励低龄老人强化自我保障意识，进一步加强国家对农村社会养老保险工作在政策上的倾斜，使农民能得到更多的实惠等。第四是国家应承担起农民养老保险基金保值增值的责任，建立相关管理部门，辅以高利率，免征个人所得税等政策。只有让农民从这项制度中真正得到好处，才能保证其健康持续地发展。 

　　此外，促进慈善事业的复兴，对其加强规范与管理，将对中国农村养老起到一定的补充保障作用。目前中国慈善公益事业发展相对比较滞后，成立于1994年的中华慈善总会的团体会员到现在只有137家，而美国1998年豁免税收的慈善公益机构有120万个。中国绝大多数慈善公益机构是“官办”的，并不能真正发挥作用，它们动员资源的能力也比较差。1998年美国豁免税收的慈善公益机构掌握的资金总额为6214亿美元，相当于美国国民生产总值的9%，而中国的同一指标不到0.1%[6]。但中国民众的慈善意识在不断增强，参与慈善活动的热情提高，中国政府对慈善事业的法律和政策支持力度也逐步增强。1997年，中国首次规定对提供慈善捐助的企事业单位给予减税待遇，1999年又以《中华人民共和国公益事业捐赠法》将该政策以法律形式固定。2003年9月有关部门规定：企业、个人等社会力量向慈善机构的捐赠，准予在缴纳企业所得税和个人所得税前全额扣除[7]。这些法律和政策将为中国慈善事业的发展开辟道路，为中国农村养老提供资金等各种支持。

农民集体上访中的“选择性激励”
 
　　刘伟伟 

　　南开大学政治学系研究生

　　1998年以来，中国农民的维权活动进入了“有组织抗争”阶段，农民集体上访的规模和组织化水平明显提高。本文主要分析农民集体上访中组织者和代表人物与其他追随者的相互关系。集体上访遭到打击时，面临压力的主要是组织者而不是追随者，所以农民在集体上访的组织过程中，如何有效地运用奥尔森所说的“选择性激励”来鼓励上访代表，抑制其他人的“搭便车”行为，是农民维权活动成败的关键性因素。本文通过对若干案例的分析，讨论这种中国农村集体上访活动中现实存在的“选择性激励”机制的形成和特点，以及集体上访参与者之间的利益博弈。 

　　一、农民集体上访及其组织过程中的“选择性激励”

　　“上访”属于“信访”的一种。官式的说法是：“信访，就是公民通过书信、电话或访问等形式，向党政机关及其负责人，以及人民团体、新闻媒介反映情况，提出批评、建议、意见、要求和对党政机关工作人员的违法、失职行为提出控告、检举”[1]。从这一定义中可看出，信访可以说是一种非法治的申诉和救济方式，是上访者直接找他可以信任的上级政府申冤诉苦的行为。由于信访部门不过是国家机关内设立的一个接待部门，本身不是行政机关，更不是司法机关，它自己不能直接依法监督行政或司法部门，而只能将民众的来信转给所涉地区的政府部门[2]，因此信访接待部门不但不能保证民众上访中反映的问题得到解决，甚至可能因转信给地方政府而导致上访者遭到压制和打击报复。尽管如此，许多人在走投无路的情况下，还是不断地上访，期盼上级政府过问自己的苦情或直接批示以解决问题。多数上访是个人上访，但90年代以来集体上访出现的频率越来越高。本文分析的是农民的集体上访行为。 

　　借鉴李连江、于建嵘等人的观点，1998年以前，农民的维权活动可被称为“依法抗争”，那时农民主要是采取上访形式，以诉求上级政府的权威来对抗基层干部的“枉法”行为，希望借助法律和中央政府的政策来维护其政治权利和经济利益不受地方政府和地方官员的损害。1998年以后，农民的维权活动进入了“以法抗争”或称“有组织抗争”阶段[3]。“农民有组织抗争，是以具有一定政治信仰的农民利益代言人为领导核心，通过各种方式建立了相对稳定的非正式社会动员和信息交流网络，以中央或上级政策为依据，以县乡两级政府制定的土政策为抗争对象，以直接动员农民抵制为手段，以宣示和确立农民合法权益或公民权利为目标的一种政治性抗争。[4]”“有组织抗争”反映了农民集体上访的规模和组织化水平已经提高。 

　　农民们很清楚：“你以个人身份出面，再狠，狠得过政府？你以组织出面，虽然只是个村民小组，但上面也得当回事。再说，他乡政府巴不得你来乱的，好抓住你的把柄。[5]”所以，在集体上访中如何把握“踩线不越线”的尺度，既获得“政治正当性”，不被抓住把柄，又通过集会、静坐示威等“边缘政治行为”扩大影响、施加压力、得到实际利益，这个分寸很不容易把握。 

　　在集体上访中，尽管上访行为本身是对政府信任的表现，但这种信任却首先通过对上访代表或上访组织的信任来表达的。而政府则往往认为，上访代表和上访组织与自己“争夺群众基础”、“挑战政府权威”，许多官员们甚至把集体上访视为被“少数别有用心的人”操纵和利用的“反党反社会主义活动”。各级政府对集体上访活动保持高度警惕，随时准备采取压制乃至打击措施。[6] 例如，湖南省H县曾经以“整顿社会治安”等名义，对“‘减负’上访代表”采取“集体办学习班”、“挂牌亮相”、“罚款”、“抄家”、“关押”等措施加以打击。[7] 上访代表邓夫宾的妻子说：“他领导农民减负上访全是靠家里的收入，有时还将我养的猪卖掉给他作路费，在经济上没有给家里带来一点好处。[8]”　

　　在这种情况下，农民集体上访的组织者和代表人物的产生，以及他们与其他追随者的关系，就特别值得研究。因为，一旦集体上访受到打击，其组织者以及上访时代表农民出面的人物必然得承担很大的政治风险。在这样的压力下，许多人可能宁愿选择当“追随者”，若集体上访成功，他们可以“搭便车”，若集体上访失败，则遭到打击的主要是代表人物（他们往往既是组织者也是上访代表），而不是追随者。由此可见，上访代表与普通村民之间、甚至上访代表彼此之间，始终存在着利益分歧，在集体上访的组织过程中，如果农民们不懂得采用机制化的“选择性激励”对上访代表进行实质性保护，而仅仅是对上访代表表示道义上的支持，则上访代表的积极性必将严重受挫。他们如果放弃上访，或被“招安”，集体上访就必然失败。 

　　奥尔森（Mancur Olson）的《集体行动的逻辑》一书对研究此类问题具有参考意义。他指出：“能有效地代表大量个人的组织的出现需要应用‘独立的和选择性的激励’来抑制搭便车行为。[9]”个人是否自愿加入利益群体集团，不仅取决于这些组织提供给所有成员的集体利益，也取决于它们是否以多种利益形式对参加者予以个人化激励，以及以缴纳费用、罚款和其他个人化制裁形式所实施的惩罚。[10] 因为尽管成员们对获得集团利益有共同兴趣，却都希望别人承担成本；而且不管他自己是否分担了成本，一般总能得到集团提供的利益。[11] 所以，“对一个完全依赖于其成员的自愿参与和捐款的利益集团来说，这个组织刚开始会有大量的个人参加；并且在最初的几次集会上会有大量的捐款。随后，参加者和捐款数量会不断减少，直至该组织萎缩为只有献身于‘事业’的活动家组成的‘硬核’，或者完全失败。字号(3){[12]”除物质上的奖励和制裁外，“社会制裁和社会奖励也是‘选择性激励’。不服从的人受到排斥，合作的个人被邀请参加特权小集团。[13]”社会地位和社会承认可视为对个人的社会奖励，社会制裁则可以表现为社会压力（特别是舆论压力）、人际关系紧张、声望下降等。　

　　二、农民集体上访中“选择性激励”的产生和特点

　　长期以来，中国的民众养成了一种“顺民”的“依赖心理”，总是期待高层或上级领导出面解决自己的问题，或者是有人能站出来替自己伸冤。当集体上访成为农民群体的一种共同要求时，在上访代表和普通村民之间就出现了利益博弈。如果村民们只是一味要求上访代表做“无私奉献”，集体上访必然难以为继。因为上访代表的“英雄主义”热情无法长期维持，而且他为了代表村民上访，可能饱受打击、负债累累，甚至连生存都会成问题。所以在当前中国农民集体上访的组织过程中，“选择性激励”不可或缺。而组织集体上访活动时“选择性激励”的产生也标志着农民的组织化水平的提升。正如奥尔森所言，一个完全依赖于其成员自愿参与和捐款的组织是没有前途的。农民的集体上访如果长期处于临时性的低组织化水平，特别是缺乏有效的“选择性激励”，这样的上访难以取得预期成效。 

　　笔者挑了4个案例来分析农民集体上访中“选择性激励”的产生和特点。 

　　案例一：应星在《大河移民上访的故事》一书[14]中提供的关于四川省平县大河电站冲刷区农民上访的材料。大河电站建成于1978年，归地区行署管辖。电站建成后，冲刷和淹没的土地涉及四个乡镇，引起农民持续的联合上访，要求补偿。1982年以后上访逐渐升级，组织化水平越来越高。 

　　案例二：于建嵘在“农民有组织抗争及其政治风险”一文[15]中提供的关于湖南省H县农民上访的材料。自1992年起，H县20多个乡镇的一些农民因负担过重和干部作风等问题多次上访县、市、省和中央，并逐渐形成了一支500多人的“减负”上访骨干队伍，其中被称为“‘减负’上访代表”的核心人员有80多人。这些“农民利益代言人”依据中央和省政府的有关政策，组织并带领农民抵制县、乡两级政府制定的不符合中央政策和国家法律的“土政策”。 

　　案例三：郭正林在“当代中国农民的集体维权行动”一文[16]中提供的关于湖南省李家湾农民上访的材料。1987年李家湾的部分土地被征用，乡政府与村里签订了土地款入股合同，将5.6万元土地征购款转移到了乡政府。乡政府用从各村筹集的资金建了一栋商业大楼。1991年乡政府变卖大楼，得款300万。按合同规定，李家湾村应分得本利10万元，但乡政府拒绝履行合同。于是村民开始集体上访。 

　　案例四：阿古智子在“从‘上访’的‘暧昧性’看中国农村社会的权力、利益和秩序”一文[17]中提供的关于内蒙古赤石村农民上访的材料。该村农民不满的焦点是非法采伐公有林、村干部挪用公款、税费征收不合理、农业承包中的欺诈行为、救济粮发放不公等。 

　　从以上案例来看，农民们采用的“选择性激励”有以下几种形式。 

　　1. 分摊上访费用、均分上访收益　

　　农民的集体上访肯定需要经费，这主要来自参与者个人自费、自发集资、捐款、村组集体的“小金库”等等（郭正林，第126页）。在案例一中，上访经费“一个来源是上5组的群众集资，另一个是电石厂（为上访移民接管）的剩余资金或物资折价款”（应星，第207页）。通过长期有组织的集体上访，移民们终于从政府的数次补偿中获得了几十万元。在案例三中，李家湾村民“大家一致同意每个村民分摊25元钱，并在上访信上一连按下100多个手印”，约定讨回被乡政府占用的10万多元征地款后，每家分1,400元（郭正林，第116至118页）。 

　　2. 奖励上访代表　

　　主要的物质奖励形式是经济上的补偿。如在案例一中，“上访代表的旅差费实报实销；上访代表一切误工补贴，暂按每天2元补助；召开代表会议，代表每天按1.2元补助；因上访造成的经济损失一概予以赔偿”（应星，第206页）。有时这种补偿会以帮忙、代工等形式出现。如在案例二中，“在减负上访代表洪阿斌服刑期间，他的妻女得到了四乡八邻的关照。……一次下着大雨，一位与他们家没有任何亲戚关系的农民从十几公里外的地方赶来帮助他家修理房顶”（于建嵘，第3页）。 

　　对上访代表的另一种激励是社会奖励，即当地农民对上访代表的尊重和保护。如在案例一中，移民上访中流传着一句话：“带头打官司[18]的要整死，广大的灾民要饿死”。也就是说，带头“打官司”的若挨了整，群众的口粮就得不到保证；保护上访“带头人”不受政府的伤害，也就是移民们为自己的实际利益而战（应星，第409页）。又如，在案例二中，“减负上访代表受到了农民普遍尊重。对这一点，‘减负上访代表’有切身感受。他们都非常肯定地认为，由于参加了减负活动，自己到农民家里受到了欢迎，政治地位有了明显的提高……特别是当这些‘减负上访代表’受到政府有关部门的打击时，就有许多农民自发地出来保护和帮助他们……事实上，有多起农村群体性事件正是为了保护和营救这些农民利益代言人而发生的”（于建嵘，第2页）。 

　　3. 对不合作者的惩罚　

　　惩罚措施主要有罚款、群体排斥、舆论压力等。在案例一中，1990年3月，移民们集体决定到大河电站“闹饭吃”。“是大河电站占用了我们的土地，我们就找电站要饭去，督促上面来解决……按照每大姓出两人的标准选出10名代表……向电站要的钱到手之后，每个代表分160元……全镇村民，凡不去电站吃饭的，每人每天扣5元，不给粮食”（应星，第277页）。“去了不准中途退出……在事情没有解决之前，工作组发放的粮食补贴款不能领，谁领了谁就是叛徒。[19]”如果谁敢出面说“带头人”的不是或胆敢为工作组说句话，就要遭到与工作组同样的下场（应星，第410页）。 

　　三、农民集体上访参与者当中的利益博弈

　　农民的集体上访无疑都是为了维护自身权益，而不是出于利他动机。即便有某些上访代表具有所谓不怕牺牲、不计得失的“英雄主义情结”，但这种情绪的出现本身也社会承认有关，因为在村民中出头上访本身就是获取政治资本和社会资源的一种途径，上访代表的社会声望会得到提高，视野会变得开阔，能力则得到锻炼。正因为在集体上访的组织过程中，每个参与者都有自己的“算盘”，都想把自己的利益要求纳入集体目标，所以上访组织者之间、上访组织者与普通村民之间，尽管在大方向上大家可能一致，但在具体目标、斗争策略、利益分配等问题上并非铁板一块，参与者之间的利益博弈始终存在，分裂、背叛时有发生。 

　　以案例一的情形为例，大河移民的利益代言人在上访中就逐渐分化成3股力量。其一以村民组长们为代表，他们所关心的主要是如何为民众争取最大的经济补偿，但不同村民组之间在补偿的分配上又存在着矛盾。其二是上访代表，他们是在外面抛头露面与区、乡政府对着干的人，是区、乡政府处心积虑地打击报复的对象。因此，他们所关心的主要是如何将贪官拉下马，以保证自身的安全。他们既反对移民们匆忙分掉补偿款，更反对村民组联办企业电石厂立即开始生产，因为这就意味着对旧帐的默认，可能导致告区、乡贪汙的官司被撤销。其三是区、乡政府正式任命的电石厂负责人，他们是集体上访斗争果实的合法接收者。区、乡政府打击报复的矛头一般不会指向他们，而电石厂一旦运转起来，利润则由他们掌握。告倒了区、乡政府，与电石厂负责人没有直接利害关系；但电石厂若不生产，他们就只能守着一堆破铜烂铁。因此，他们所关心的主要是如何寻求经济发展和安置劳力，同时巩固自己的地位。（应星，第145至146页、第401页） 

　　这3部分组织者都代表着民众的一部分利益，同时又有从自己的利益出发的考虑。在这样的背景下，不仅民众的这部分利益与那部分利益可能发生冲突，他们的利益与其利益代言人的利益之间也可能发生冲突，而民众利益代言人之间更可能发生利益冲突。 

　　地方政府往往对上访代表采取又打又拉的手法，这些做法会导致上访代表与村民之间的磨擦乃至对立。一种可能的情况是，上访代表在压力和诱惑下倒向政府。在案例四中，上访代表被公安局以“煽动群众、扰乱社会秩序”等罪名逮捕。地方政府的干部劝诱上访代表说：“如果你们停止上访，我们可以给你们补偿金”。在政府的利诱下，原来很活跃的上访代表（曾因此而被村民选为新的村委会主任）对上访中要求解决的问题不热心了，“俨然成了政府那边的人了”（阿古智子，252至263页）。 

　　而在案例一中，驯鹿乡上访代表谢明全则是被政府收买后又遭到政府的“秋后算帐”。他本来是被民众推举出来的上访代表，上访前在驯鹿乡市场管理办公室当临时工，那是个有些油水的位置。他一开始参与上访的组织活动，乡政府就将他辞退了。但当他组织农民联合进京上访后，乡政府又对他许诺，只要他停止上访，就让他复职。于是谢明全答应了。他这个主要的上访代表被“招安”了，驯鹿乡的上访势头就被遏制住了。但等上访的风头稍一平息，谢明全很快又被乡政府停职。当他想重新组织上访时，面临的已是树倒猢狲散的局面了。（应星，第199至200页） 

　　另一种可能的情况是，村民们在政府的压力下为了保全自己，出卖上访代表。例如，湖北省咸宁市通山县大路乡塘下村的农民们请余兰芳出头，为“村小学教学楼建成豆腐渣”、“村财务十几年不公开”和“税费改革违背上级政策”等问题，上访8个多月，余兰芳自费近3万元，跑了2万多公里，找了十几个部门，受尽白眼和屈辱，没想到不仅问题解决不了，反倒被判劳教一年半。湖北省通山县公安局使用了逼供手段，要村民们证明余兰芳有罪。有村民事后承认：“总共把我关了38个小时，几班人轮流审问，不让睡觉，饭也不让吃饱……我从内心感到害怕了，就按照他们的意思违心地写了材料……他们说不签就把你关到牢里去……大路乡派出所方扬礼所长握住我的手在每张纸上按了手印……半夜里，我冷得打颤，用报纸裹在身上取暖，后来写了保证书才被放出来。[20]”在政府的威逼下，余兰芳就这样被村民们出卖了。 

　　在行政复议、行政诉讼[21]和国家赔偿等司法救济制度不能有效保护农民利益的情况下，农民们为了维护自身的权益只有选择集体上访。但如果他们在集体上访中不能有效地组织起来，造成声势，获得“合法性”或“政治正当性”，就很难与政府长久对抗。因此，注意利用“选择性激励”，尤其是要给予上访代表物质奖励和实质性保护[22]，这是集体上访得以持续并取得成效的重要前提。“选择性激励”的使用关系到以集体上访为主要手段的农民集体维权行动的前途，应当引起维权行动者的充分重视。 

2006年

征地纠纷与农地产权
 
　　──成都平原乡村案例分析 

　　何景熙

　　四川大学人口研究所

近年来，中国违法违规征用、占用农民承包土地所引发的土地纠纷案件日渐增多，失地农民上访、反抗事件也不断发生。以四川省为例，2003年3月以来，四川省检查机关立案查处与破坏《土地承包法》有关的贪汙、贿赂、渎职、侵权的罪犯53人，仅2004年1至10月全省就受理农村土地承包纠纷案件11,664件。被国内媒体称为“新圈地运动”的“后遗症”已经成为影响乡村秩序稳定的社会问题。从上述事实中不难看出，中国“三农”问题的焦点已从农民增收转向农地的征占纠纷。

　　近几年中央政府不断出台法律、法规和政策措施，强调稳定农民土地承包制，但为何此类事件不但屡禁不止，反而愈演愈烈？笔者认为，从社会结构演变中不同利益群体为获取资源而发生利益冲突的角度来分析这一问题，才能得到实质性的解答。乡村农地作为资源配置权力和利益的基础，其产权势必成为难以回避的话题。

　　一、文献综述 

　　关于中国乡村农地产权问题的争议，有如下一些主要观点。

　　温铁军认为，无论解放前或解放后土地所有权与使用权的分离，如土地改革前农村的土地占有权与农民租佃使用权的“两权分离”，以及80年代农村改革以来的土地村社所有和农民承包使用的“两权分离”，都不过是在人地关系高度紧张这种内生制约因素下的农村基本制度的表现形式而已。中国目前“城乡分割对立的结构”也不过是在农村人地关系高度紧张下，在土地分割细碎的、分散的小农经济条件下，为实现国家工业化的需要而派生出来的结构。因此温铁军反对农地私有化，其理由是土地是农民的社会保障，农地私有化不能解决“市场失灵与政府失灵”的问题。李昌平与温铁军持同样看法，也反对乡村土地的私有化。（温铁军，2003；李昌平，2000）

　　秦晖认为，温铁军关于农地是农民的社会保障、因而不能私有化的观点，在逻辑上完全不能成立。所谓社会保障不能私有化，指的是社会保障的义务不能私有化，国家必须承担社会保障的义务，必须承担转移支付的义务，但享受社会保障的权利从来就是个人的；而现在在土地问题上却没有任何国家义务可言，国家既未行使任何转移支付功能，也不承担任何保障义务；政府规定土地不能买卖，强迫农民自己种田保障自己，这本身就和取消公费医疗、但强迫人掏钱看病是一样的。他还认为，温铁军有关农村之所以出问题是因为土地兼并而造反的观点，是中国历史上最大的神话。事实上，每次王朝末世的状态都和现在的情形有些类似，不是农民没有土地，而是农民不愿种地；王朝危机都是农民主动抛荒，离开土地逃离故乡，而绝对不是农民没有土地可种而造反。（秦晖，2002）

　　已去世的澳籍华裔教授杨小凯认为，中国“三农”问题的“症结”是土地制度。在“中国改革面临的深层问题──关于土地制度改革”一文中杨小凯强调：“中国目前存在的“三农”问题，根本症结就在于农村土地不属于农民所有，从心理上，农民不认为自己种的地是自己的，所以没有长远投资于土地的打算。”杨小凯认为，土地制度改革是目前中国农村改革必须正视的焦点问题，这是主要矛盾，其它是次要矛盾。（杨小凯，2002）

　　党国印认为，土地“承包权实质上是对所有权的分割，承包合同越是长期化、固定化，承包权对所有权的分割程度就越高。在中国土地承包权是有价格的，这个价格的存在便证明承包权对所有权的分割作用；承包权对应所有权的价格越高，承包权对所有权的分割程度也就越高。他指出，“只要使用权与所有权发生分离，就有使用权“蚕食”所有权的可能性，甚至使所有权完全丧失”，“承包制也因此包含了蜕变的可能性，其表现是在承包权与所有权关系的人为操作中，弱化承包权，强化所有权（其实质是乡村权势阶层的所有权），并使土地转移的过程受到更多的非市场力量的控制。”他还列举了承包制蜕变的4种具体形式。（党国印，1998）党国印强调，承认农民的土地财产权，将提高农民的社会归属感，并有利于乡村社会的稳定。中国大部份农民很穷，如果连一小块土地的财产权也得不到尊重，农民对这个社会还会有什么留恋？没有土地财产权，农民就没有什么不能失去的，这个社会还能稳定么？……农民的土地财产权越是得到尊重，就越有利于农村社会的稳定。（党国印，1999）但党国印不主张农村土地的私有化：“如果仅仅考虑新古典主义通常涉及的变量，那么，将耕地所有权完全划归农民无疑会大大提高农业生产效率，并大大促进中国农村进步。但是，在当前中国国情之下，如果推行这一制度，会加强改革反对派的符号资源优势（这是新古典主义经济学没有认真研究过的变量），可能阻碍中国改革。土地私有化还会大大加快普通农民从土地上被抛出的速度，从而引发极严重的社会后果。”（党国印，1998）

　　姚洋则“将农地制度看作是国家和农户之间博弈的结果”，“国家在农地制度中仍然保留一定的角色，是因为它的利益，如保障充足的粮食供应等，可能因为地权个人化程度的加深而受到损害……，对农地使用和土地流转限制最多的地区，也是国家粮食采购所依赖的重点产粮区。在与粮食生产无直接关系的领域，如土地的调整，国家对农民的自发选择给予了高度的忍耐”（姚洋，2000）。姚洋将乡村农地产权制度选择与资源的（农民）个体稀缺性、土地租赁市场发育程度联系起来并作了理论与实证研究。他用自己构造的“一般均衡模型”对1981年至1993年间4省83个村的土地调整作了经验研究并证实：当土地非常丰富时，生存不再成为问题，土地调整因此也失去了意义；只有当土地资源适中时，调整土地才对最贫穷的农户摆脱生存压力有所帮助，因此才成为集体决策的选择。姚的模型预测：地权的个人化程度随农民收入和非农就业机会的增加而提高，因为收入的提高增加了农户摆脱生存压力的能力，而非农就业机会的增加降低了农户对土地的依赖。（姚洋，1999）

　　申静、王汉生从社会学的角度对四川中部一个村庄集体产权的实证研究表明，乡村产权关系并非如经济学者认为的“划分明确且一经形成便相对稳定的关系结构”，而是“个体行动者与其所处的社会环境不断互动的过程”，故乡村“产权作为行动者基于对经济品权利的相互认可而形成的行为关系，必然是一个动态的均衡过程。”(申静、王汉生，2005)

　　二、本文的研究假设 

　　针对上述有关乡村农地产权制度孰优孰劣的讨论与争议，笔者认为，首先，当前农地资源的稀缺程度对乡村农地制度安排或者供给具有决定意义，而中国各区域──大到省区、小到村庄──农地资源的稀缺程度是很不相同的，因此没有必要也不可能实行整齐划一的制度安排。对于任何一个地区乃至村庄，只要能切实保障宪法赋予农民的权利，使农民满意从而保障社会秩序的稳定，就是好农地制度安排。其次，很多地方“三农”问题的突出矛盾已由过去农民费税负担过重转向农民承包地被征占后引发的农民与政府的冲突。这类现象的日益普遍化表明，现行农地制度已经不再是单纯的经济问题而是必须高度重视的社会问题。为此应当研究乡村土地问题，特别是土地与乡村社会稳定之间的关联性。再次，鉴于中国各区域乡村经济社会发展的巨大差异，因此应该对此问题有多种区域比较模式的实证性研究。

　　笔者以西部发达农业区──成都平原乡村的农地制度安排与征地中的社会冲突的关联性为目的作实证性调查研究。根据已有的相关研究文献，提出如下需要通过经验事实加以检验的假设：

　　1. 村庄里资源的稀缺程度与农民失地诱发的社会冲突相关联；　 

　　2. 制度安排和农民组织化程度决定失地农民与其他利益集团之间的博弈结果，各利益集团之间的博弈结果影响城乡社会秩序；　 

　　3. 实现公平博弈的制度安排之核心是乡村农地产权问题。　 

　　三、农地资源减少与村民的态度 

　　素以“沃野千里、天府之土”着称的成都平原，是中国西部人口稠密的农业发达地区。近年来，这一地区乡村土地资源锐减乃是不争的事实。1997年3月至9月，笔者及其课题组在成都市所辖的12县（市）乡村地区从事有关劳动力就业问卷式抽样调查时，平原农村的人均耕地尚有1.03亩/人（何景熙、罗蓉，1999）；而2004年7至8月在成都平原的大龙村（绵阳郊区）、新生村（成都青白江区）和世丰村（成都新都区）做抽样调查时，却发现这3个村庄（以下简称“三村”）的人均耕地面积已经下降为0.6亩/人。在63个样本农户中，与1982年第一次土地承包时相比，土地减少的有43户，占全部样本的68.3%；土地没有变化的为20户，占31.7%。必须说明的是，上述样本中，无一农户的土地面积增加。

　　笔者在调查中发现，“三村”人均耕地减少的主要原因是，人口增加导致人均土地面积减少，再就是建企业、道路和学校征占土地。如世丰村耕地的减少主要缘于修建学校、工厂的征地（14%）；新生村则因为人口增多（11.6%）以及修建学校、道路（7%）；而大龙村的主要原因是人口增加（25.6%），建企业和修建道路各占征地的7%。在“三村”中，大龙村人均土地最多（0.85亩），其中30.5%的农户人均耕地都在1亩以上；而新生村农户土地最少，人均耕地面积仅为0.4亩，其中最少的一户人均仅为0.1亩地，人均承包土地面积少于0.5亩的农户占被调查农户的71.4%。新生村农户土地的减少始于1980年代初期起土地被大量征用，目前全村耕地仅余570亩，人均只有约4分地。2003年新生村被征用的土地为160亩，镇上建中、小学、医院等都是占该村的耕地。征地后整个村耕地不得不重新调整，以确保每户的土地基本均等，村民获得了一些土地补偿费[1]，以及其他补偿，如减收水费、农税等。土地被征用后部份村民在原日新镇（2001年撤销镇建制，归并弥目镇）的周边建起商铺，就近经商；但也有部份村民因耕地减少，经济状况更差了，这部份村民主要是一些家庭负担重、无本钱做生意、又不能外出打工的人。

　　通过“三村”调查，笔者还发现，人均耕地面积减少与村劳动力的农业工时呈反向关系，而与非农工时呈正向关系，即人均耕地面积越小，农业工时越少，非农工时则越多。换言之，耕地面积减少导致劳动力在农业上的不充分就业程度增高，从而迫使农民在土地以外寻找就业出路。这是否意味着农民不再依恋土地并自愿接受征地呢？事实并非如此。

　　在“三村”调查中，笔者发现村民对征地表现出完全不同的几类态度。在新生村和世丰村，村民对征地一般持无所谓或反对两种态度。世丰村的一位妇女说，她并不在乎征多少地，经追问才知道，她的一儿一女都已成家立业，大女儿在成都市有一个家具厂，小儿子在成都市开了一个纯净水店，她和老伴留在村里，每天花一小时打理庄稼，农忙时就请人帮忙。新生村一位中年妇女也持无所谓的态度，因为她的独生女儿加入了一个歌舞团，在全国巡回演出，每年寄回家1万多元钱；这位妇女在村里在开了家缝纫店，老伴又干搬运工，还能兼顾自己田里的庄稼。用她的话来说，种承包田只是一种责任──不让土地荒芜而已。也有不少村民对征地持反对态度。世丰村的一位妇女对耕地的不断减少很是担忧。当她估算今后土地不能养活一家人的时候，激愤地说：“现在和国民党的时候有什么区别？”这位女村民不到40岁，仅有小学文化程度，并未经历过国民党统治年代，她对国民党的了解主要来自于共产党的宣传教育。新生村另一位年轻妇女对笔者说，由于身体不好，她不能外出打工，只好在家种田；但2003年后她家的土地锐减，以前她一个人忙都忙不过来，而今却有好多时间闲着无事。她忧心忡忡地说，靠丈夫一个人在外打工的钱怎么够家里的开销？女儿一天天长大，上大学的学费该到哪里去找？

　　上述访谈记录表明，对家境不同的村民来说，承包土地的价值是完全不一样的。在那些劳力少、体质差、子女教育负担重或无一技之长的村民家庭里，土地是他们唯一可以指望依赖的生存保障，也就是说，土地对他们的稀缺程度极高，因此他们对家庭承包地日益减少感到揪心，自然对各种形式的征地流露出不满乃至抗拒。反之，那些家境很好，特别是家庭成员有技术有能力且已在城市取得稳定的职业和较高收入的村民，对征地的态度就比较缓和一些。由此可以推断，农民个人农地资源的稀缺程度越高，对征地经济补偿的期望值越大，从而与征地方发生冲突的可能性也就越大。

　　四、农民、乡村干部与政府官员三方对征地的不同看法 

　　多年来，笔者一直从事成都平原乡村社会调查，在1996年至1997年抽样调查期间仅记录到个别乡村土地被征用、占用的案例（何景熙，2000：198－214）。2000年以后的调查却发现，乡村农地被征占现象已较为普遍，由此引发冲突事件也时有所闻。笔者在调查中发现，征地已经成为访谈中一个十分敏感的话题，为了获得真实可靠的资料，调查往往需要依靠相当熟识的人士协助。2004年10月，获悉C市郊区发生乡村征地“风波”后，笔者与调查小组借助熟人关系，终于获得了发生在C市郊区乡村征地的3个案例的相关资料。应当事人的请求，我们在叙述这些故事时隐去了真实的地点和人名。

　　访谈实录1：乡村干部对征地的看法

　　时间：2004年10月5日

　　地点：D镇某某园

　　访谈对象：X村A村民组长H

　　1. 征地的基本情况　 

　　A村民组共有农户87户，村民230人左右。征地是在1995年左右开始的，最初征地较少，到2000年11月以后开始大量征地，当时征了78亩耕地，加上非耕地共计82亩多。目前A村民组剩余土地不到100亩（含自留地、非耕地等），剩余土地中只有15亩左右缴纳水利费，基本是无田可耕。

　　土地征用由国土局出面，有一部份是电力局搬迁占用，剩下的卖给了开发商，用于房地产开发。H虽然听说过土地拍卖，成都的报纸上也登过拍卖公告，炒地皮的人员也来考察过，但实际运作起来的并不多，常见做法还是开发商或企业看中土地后由国土局按照省、市政府相关文件出面征用。另外，由于该村地处市政府统一的规划区内，当地政府为避免今后征地纠纷，故不支持土地流转，A村民组也就没有土地流转的情况。

　　征地补偿共分3类，一次性的土地补偿费为2万8千元/亩，青苗补偿费半年为7百元/亩，另外还有一些房屋拆迁的相关费用。H向我讲述了这样一个征地奇闻：2000年大量征地刚开始时，政府对农民装修的墙砖、地砖、吊顶等损失给予一定补偿；为了获得这多赔的15元/平方米，家家户户都在半夜三更赶着在墙上多贴些瓷砖，甚至连猪圈内也贴得满满当当，敲一下空空作响；当时路边挤满了出售劣质瓷砖的摊贩，生意火爆。后来政策变了，这类损失不再赔付。通常村民的一处住房拆迁会亏2万元左右。

　　2．征地后农民的就业

　　A村民组征地后，农民都自谋职业。失地农民中现在未就业者约占一半，其中女性和老人居多，也有年轻人。政府未组织失地农民外出务工，但曾安排他们参加再就业培训，不过参加者很少，农民普遍反应培训项目不实用，纯粹是“走过场”。H说：“对我们来说，象电脑这样完全是高科技的东西怎么可能在几天、十几天之内就学得很好嘛！要不就是木工、水电工一类的（培训），早就滥市了，学了也没什么用场。”村里外出打工的人通常有一定文化和技术，不愿意走得太远，就在本镇或邻镇打工，出了本区的只有3个人，其中两人在成都，还有一个在北京，干的是餐饮行当。村里还有一些外出的人属于中专生、大学生，他们毕业后不愿意回家乡，他们的家人基本上留在本地，村里只有一户人跟随子女到了成都，其土地未被征用，请了熟人帮忙照应，户口也未转出去，以便保留今后分配集体资产的名额。H说，现在村里的乡镇企业已名存实亡，集体经济积累（资产）还有，但是已经不多，最多也就是在每年年底发点“过年钱”。

　　3．征地安置情况　 

　　在H看来，补偿问题已经不是主要问题，现在最重要的就是住房安置问题。作为失地农民，他们每人可以得到1万3千到1万4千元的安置费。2001年以前，安置农民的办法是由农民自己出钱在政府划定的区域内建安置房。当时在D镇的中心区域新建了几条街道，统一建造上层住屋下层商铺模式的安置房，生意兴隆，人气旺盛，本村民组有23户人家修建了安置房。

　　后来政策变化了，不允许再这样自建安置房，而是由政府统一修建居民小区作为集体安置房，让农民购买，每人有25平方米的配额，配额以内的面积按每平方米2百元购买，超过配额的面积再给20平方米的优惠（5百元/平方米），超出此数的房屋面积就按市场价格计算。以4口之家为例，若这家人选择住150平方米的房屋，其中1百平方米配额的价格是200元/平方米，然后还有20平方米能以500元/平方米的价格购买，其它30平方米就得按市场价（大约800元左右/平方米）购买。现在，集体安置房还未建好，失地农民或租房或投亲靠友，在10个月内可以得到每月8百元的过渡费，最近又改为每年800元，而实际操作时只给了一年过渡费，超过一年的就不再补了，由农民自行负担。

　　4．社会保障问题

　　H说，失地农民的社会保障问题没有得到解决。早期失地的农民有土地补偿费和安置费，政府只是鼓励劝说而没有强行要求其缴纳社保，但实际参加社保的人少之又少。农民觉得，没了土地就没了稳定的基础，安置费是以后的生活来源，现在子女教育费用又高，舍不得拿来买社保。后期失地的农民不再有土地补偿费，只有安置费，政府将这笔补偿费用于缴纳社保费，同时失地农民也要缴纳部份社保费用。其具体方案是：男性满60岁、女性满50岁，每月在社保局领取社保费；不到年龄者自行缴纳，男性40岁、女性30岁以下，自己缴纳10年（政府补贴10年）；男性40岁、女性30岁以上，自己缴纳10年、政府补贴5年；医疗保险包含在社保之中，只要缴纳社保费用就可以纳入医疗保险，不受年龄限制。因为社保缴纳和领取有严格的年龄限制，农民对社保的态度仍然不积极。

　　5．H对征地的态度

　　H认为,本队村民还是愿意土地被征用而不愿种地：“田里挖不出金娃娃，一亩田一年赚不到2千块，还要赔人工、精力，最多也就是勉强维持，在镇上或附近打工机会多，零敲碎打赚的都比这个多。”村民还是愿意迁移到镇上，只不过在补偿及安置费用问题上有意见。H说：“农民大道理懂得不多，但钱这个字还是认得很清楚，地没了，不能钱也没有啊!不然二天（注：四川方言中“二天”指今后或将来之意）吃啥穿啥呢？”当我问H对现在农民频繁上访、闹事问题的看法时，H说，这是事出有因的，现在的政策说变就变，农民又不可能把政策推翻，“虽然明明知道，最后还是只有吃下哑巴亏，但是闹一下说不定政府会给点儿优惠条件，不闹就啥都没有。”

　　访谈实录2：农民对征地的看法

　　时间：2004年10月3日

　　地点：C市郊区某某厂轨枕车间

　　访谈对象：车间主任B、农民工A、L。

　　某厂轨枕车间现有工人3百多人，其中农民工占一半，失地农民则占这些民工的一半以上。该厂不招正式工，厂里所有打工的农民工统一由包工头（相当于民工中介）管理。包工头负责民工的所有伤残赔付，承担一切风险，厂方向包工头支付一定的民工用工款项和农民工工资。厂方与农民工之间没有直接的合同关系。农民一般通过熟人或已在厂中工作的亲友介绍，与包工头搭上线。他们参加企业组织的短期培训后便开始上班。目前企业开始改制，今后工厂将与农民工建立直接的契约关系，不再由包工头管理。由于农民工能吃苦且工资较低，所以该厂有扩大招收农民工的趋势。

　　B是X区人，家里有不到2亩的土地。1992年为建企业征地，给出的条件是一次性赔付每人1万元；40岁以下的青壮劳动力安排在征地企业中工作，40岁以上的则一次性赔付；不愿意接受安排就业的人可以参加当地政府组织的免费培训（电工、焊工之类的初级技能培训）。当时B中专毕业，被招进该厂，从此住在D镇上。当我问他对征地的态度时，B反复强调政府政策的刚性作用：就算自己有疑惑，有不满，也只能作罢，更何况自己文化程度不算低，也就没有过多地去争什么。

　　农民工A本是D镇某村村民，家中有5口人（父亲、母亲、妻子、女儿和A）。从2003年9月起，A所在的村民组征地用于果园栽种、花卉盆景种植，如“黄金梨”等。A家有3亩左右的地被征，征地条件是每年每亩给予青苗补偿625元，所有农业税收费用还得自己缴纳，现在A家余下大概6至7分地，送给一位本村朋友种蔬菜。全家人已搬到D镇，住在出租屋里，一家人靠干临时工维持生计。A的女儿在市内的一所中专上护士专业。A在该厂当焊接工，月收入6百元左右；妻子在厂里做清洁工，每月有2百元的工资；母亲在厂医院中药房打杂，父亲在D镇蹬三轮、打些零工，两人每月有7百元左右的收入。其家庭总收入每月为1千5百至1千6百元左右，除去租房、生活费和女儿的学杂费外没有余钱，勉强维持生活。

　　A说，当初征地时有统一的政策，附近邻居家家都一样，不存在满不满意的问题，政府怎么赔偿，就怎么过日子。现在农产品涨价，税费减少，如果能返还承包土地的话，还是愿意回村务农；因为在镇上无固定工作，工资也就不固定，不如那份土地来得实在。家人希望女儿以后能留在城市工作，这样以后若条件允许还可以去投靠女儿。但是A说，他不稀罕城市户口。

　　车间农民工L原系D镇汙水处理厂附近的村民，家中4口人（老母亲、妻子、女儿和L），有2亩左右的耕地。2003年他家的地被征用来办厂，现已建成的厂区内有机械厂等。当时征地开出的条件是一次性给予补偿每人1万3千元，因为占用的土地还包括自己的私房，因此额外获得住房拆迁补偿及住房安置费共计10万多元。此后L开始自谋职业。最近当地政府要求失地农民退还那1万3千元补偿费，用于缴纳社保费，具体办法尚未最终确定；初步通知说是男性满60岁、女性满50岁后可每月领取210元社保金。L一家现住在D镇购买的商品房中，其购房款来自于10万多元的住房补偿和安置费。L在厂里是临时工，收入不稳定，一般在4百至5百元左右，最多不超过6百元；妻子无业，与老母亲在家操持家务；女儿已工作，在M镇一家台资厂当会计，每月工资6百元。

　　L说，他对家里的地被征并不满意，怕的是坐吃山空，不愿意失去唯一的生活来源保障；但是在政府面前没有争取更多补偿的可能，也只能接受。当被问及是否愿意再务农时，L只是反复说，既然已经没有土地也就不再考虑这个问题了。我问，假如能够把土地返还给你，你作何打算？他非常肯定地回答，宁愿卖掉现有房产，留下傍身的救命钱，有了土地，油盐柴米至少不缺！在镇上生活，花销大；居民小区与自己的生活习惯不符。L对自己的女儿期望不高，不过还是希望她以后就在镇上成家。

　　访谈实录3：国土局官员对征地的看法

　　时间：2004年10月6日

　　地点：C市郊区某国土局

　　访谈对象：国土局土地储备办干事W

　　W向我介绍了当前征地的一些情况。

　　1．土地征用基本情况

　　目前D镇征用的土地主要用于办企业（如台资厂、××钢厂厂区迁入等）、房地产开发、居民安置房建设、道路扩建、学校扩建等。征地中涉及的赔偿和安置问题严格按照市级文件和市级统一标准执行。现在区政府已取消了安置费和土地赔偿费，但在操作过程中各镇都是根据征地的实际情况和相关条件来决定是否支付这些费用。换言之，现在对农转非失地农民来说，只能获得住房拆迁补偿费和青苗费。

　　2．征地补偿

　　按照农民房屋构造的不同，住房拆迁补偿从每平米50元到240元不等，例如，砖瓦房结构的住房是230元/平方米；青苗费一次性赔偿7百至8百元，持有专业种植户证明的农民会得到更高的赔偿。农民对今后的住房安置可有两种选择：一是购买政府统一修建的集体安置房（居民小区），每人有25平方米的配额，配额内按每平方米2百元购买，超过25平方米的另有25平方米的优惠（6百元/平方米），余下的面积按市场价格计算；另一选择是农民自行解决住房，可与政府签订住房货币化安置协议，则获得每人25平方米、每平方米6百元的补偿费。

　　3．社保安置

　　最近政府取消了一些赔付项目，用于支付农民加入社保所需的费用。主要分为几个等级：未成年级别，即16至18岁以下的农民（各镇的实际执行标准不同），政府一次支付每人2万元，社保由本人自理；青壮年劳动力级别，即男性18至45岁、女性18至30岁，政府负责缴纳其15年的社保费用，余下年份的费用自理；退养级别，即男60岁、女50岁以下农民，政府全部负责支付社保费用；最后就是男满60岁、女满50岁的农民全部纳入社保。

　　4．农民对征地的态度　 

　　W认为，从现有情况看，本镇农民愿意搬迁，其实在土地征用之前纯农户已经很少了，非农从业人口越来越多。另外，因为D镇集中了化工、钢铁、机械、化肥、洗衣粉等大型企业，噪音、粉尘等汙染问题严重，农民为自身健康着想，也盼望能换个好一点的环境。但是W说，由于农民素质的限制，在经济赔偿方面与政府有很大的分歧，总觉得政府工作人员、基层干部欺骗自己，希望人多势众会得到更大的好处。作为政府工作人员，W感到为难，因为某些农民的难处显而易见，但政策制定并非自己说了算，而且土地征用后对地方经济的改善确实有帮助。他感慨地说，这真是“耗子钻风箱，两头不是人啊！”。

　　W认为，现在农民最迫切的愿望是政府能包揽今后的所有问题，那些上了年纪和文化程度不高、缺乏技能的人主要希望解决其社保和就业安置。农民们认为，“你拿走了我的地，就要负责我进棺材之前的生活”。农民的这一“低”要求超过了政策允许的范围，也不符合中国现在的实际情况，所以矛盾突出。

　　5．上访、闹事情况

　　现在，只要在拆迁补偿或安置上一有分歧，农民就闹事，采取围堵政府大门、堵截交通、阻碍施工等过激手段来表达不满。2004年初开始，小规模闹事不断，规模大、闹得满城风雨的也有3、4起。该年5、6月D镇某村农民闹事，当时拆迁费、补偿费都已支付，各项协议也签好，连房子都开始拆了，施工队进场建了围墙，农民把砌好的围墙推倒，阻止施工，还多次上访，因为村民们觉得入住集体安置房不合算，要交物管费、清洁费等，而且不能象私人修的住宅那样在底楼建商铺，因此要求自己修建安置房。最后逮捕了几个人，其中一个妇女还被判刑。中秋节前后，某村10人集体到北京上访，因为有1百多亩田未拿到一笔补偿费。他们要求象另一个村一样，每人每亩多拿7千元，但开发商不愿额外支付。这事闹得沸沸扬扬，至今未解决。

　　五、访谈分析 

　　上述3个访谈从不同角度描述了C市郊区同一地域发生的征地“风波”，体现了不同角色对征地事件的看法或态度。如果说国土局干部W代表征地一方，那么农民工A和L是被征地的一方；村民组长H则是介于两者之间的第三方，他既是分享集体土地利益的众多村民中的一员，又是必须按上级政府指示办事的基层干部。H的角色决定了他在接受访谈时既能比较客观地反映事件的来龙去脉，又表达了村民的某些不满情绪，同时也能看出他对此事谨慎小心的态度。

　　3类角色对土地征用虽有不同的看法和态度，但有一点是共同的，即乡村土地是集体所有，而非农民个人所有，因此都能接受政府征用土地的既成事实。H认为,村民还是愿意土地被征用而不愿种地，因为“田里挖不出金娃娃”；村民B、A和L都承认政府政策的刚性作用，就算有疑惑，有不满，也只能作罢，A的看法还反映出个体对群体行为的从众心理。村民的态度表明，他们对自己承包土地的最终归属没有信心，因为土地是集体的，他们只有使用权没有最终处置权，不能自行转让、出卖而获得收益；面对强势政府，农民在征不征地的问题上几乎没有讨价还价的余地，他们与政府博弈（谈判）的焦点只能集中在征地补偿的条件上。由于征地补偿政策的不稳定，导致了补偿款在时空上和政策上的差异，这便成为引发村民不满和“闹事”的原因。

　　国土局工作人员W一方面是基层办事人员，甚至可能出身于农民家庭（许多县、乡政府的工作人员是本地农家出身），深知农民的疾苦和农地对他们的重要性，所以承认“某些农民的难处是显而易见的”；另一方面W必须按上级指示办事，而站在政府的立场，W就将征地“风波”归咎于农民素质不高，“你拿走了我的地，就要负责我进棺材之前的生活”，希望“政府能够包揽今后的所有问题”，这种“要求超过了政策允许的范围，所以矛盾突出”。在W的身上可以看到在征地事件上他所面临的角色冲突。

　　从上述分析可见，土地被征的农民一方觉得政府的补偿不公平；而政府则觉得农民的要求太高，超过了政策允许的范围，不切实际，甚至归咎于农民的素质问题。其实，对于这样的争议是不难找到答案的，如果是产权明晰的市场交易，无论价格高低，只要交易双方自愿成交，就是公平的，何须闹事、上访？即使有交易上的纠纷，双方可以通过司法程序对簿公堂，与政府部门无干。从调查的情况来看，D镇的征地“风波”问题恰好出在这里。

　　首先，该镇的征地用途是工业、商业、住房一类，按照国家规定，土地应当挂牌在市场上拍卖，拍卖后应当给予农民足额补偿（包括应缴纳的农民社保费）。

　　其次，市场拍卖意味着出卖方是村集体而买方是用地的开发商，政府作为规则制定者只应充当“裁判员”。但在D镇政府（国土局）却成了土地的买方，直接与农民对局，于是农民有意见或有不满，要求政府包揽一切就很自然了。

　　再次，由于乡村集体土地的产权只把使用权落实到农户，而未界定土地的个人处置权（出租、转让、继承权）。这种产权虚置使政府面对土地纠纷时不得不随时制定新的政策和办法。如果新政策、措施和办法比过去的一套对农民有利，农民当然乐于接受；但如果出现相反的情况，农民就觉得不公平，会找政府论理，达不到目的就会发生纠纷乃至上访、闹事。政策的不确定性导致农民预期的不确定性，并在一定程度上引发了农民对政府的信任危机。于是农民就只能以机会主义的态度和行为来应对征地政策频繁的变动。

　　最后，由于D镇的征地未通过市场公开交易，其结果政府和村民都付出很高的交易成本。政府工作人员为“说服”村民、处理纠纷等费尽心力；村民为此付出了“闹事”代价（成本）。事实上，这类交易成本甚至高到难以用钱来计量（对社会秩序的的负面影响更是难以用经济价值来量化）。当征地工作结束时，双方都可能会有得不偿失之感。

　　六、简短的结论 

　　第一，当前成都平原乡村农地征占中的纠纷或冲突与农地资源对农民家庭的稀缺性，即承包地是否农民是唯一的生存保障密切相关。失地农民家庭农地资源的稀缺程度与征地中冲突发生的频率及冲突大小密切相关，农民家庭承包地越少且无其他可以凭籍的谋生手段，则他们期望获得农地的补偿费越高，因而与政府博弈中产生冲突的可能性（发生率）越大。而乡村人口增加以及人均农地资源的减少，又提高了农民家庭农地资源的稀缺程度，从而增大了土地纠纷和冲突的发生率。

　　第二，当前成都平原乡村农地征占中的纠纷或冲突与现行农地制度安排存在关联性。所有权和使用权的分离是农地集体所有制下农民家庭土地承包责任制的核心。在具体的操作层面上，乡镇政府和村干部对农地的分割、出让具有最终支配权。现行乡村权力结构为政府通过行政权而不是通过市场征用农地提供了便利条件。在征地问题上，农民只能在征地的补偿费数额上，而不可能在征地的合法性问题上与政府博弈。而征地补偿政策的变动导致农民对政府信任度下降。鉴于当前区域性征地系当地政府行为而非公开的市场行为，故农民通常不承认征地的公平、公正、合理性。这就是现行农地制度安排易于引发土地纠纷和冲突，从而影响乡村社会秩序稳定的重要原因。

　　综上所述，笔者认为，欲消除当前日益增多的乡村土地纠纷和冲突，稳定乡村社会秩序，必须推行以下两方面的改革：

　　其一，政府应提供新的农地制度安排，即修订现行农村《土地承包法》，将农民家庭为期30年的土地承包期延长至70年至99年，并严格保障在承包期内农户享有完全的使用权、处置权（出让、继承）和收益权；为了保障之承包期内农户这一权利，应由政府依法（《宪法》关于保障公民合法的私有财产的条文）颁土地证予以确认。

　　其二，在乡村农地承包权明晰的基础上，建立统一、公正、透明的土地市场，实现公平的市场交易。征地、拆迁到定价和支付的全过程应由土地承包人与用地方直接议价或者由土地承包人委托民间中介机构进行。政府部门一定要退出土地市场，只当“裁判员”不当“运动员”。[2] 政府在未来土地市场发挥的外部监督机制，将保证交易的自愿性、公正性和公平性。　 

国家对农村现行管理方式的体制缺陷
 
　　──从南村调查剖析中国的乡、村基层组织现状 

　　郝晏荣

　　河北省社会科学院哲学研究所

　　中国农村改革于今已达20多年。在上世纪80年代改革之初，中国农村经济曾一度有大的发展。但时至今天，农村贫穷与发展的滞后，再一次成为全社会所关注的问题。推动农村经济与社会发展，减少农村的贫困，首先得了解中国农村到底面临什么问题。本文通过解剖华北南部同属一个自然村（简称南村）的两个分村的基层组织，分析村民自治组织在乡村发展中起了什么样的作用，以及乡镇政府的行政模式有哪些弊端，由此指出中国农村面临的双重困境和摆脱这种困境所必须的乡镇政府改革。

　　一、南村基层组织与村民之间的关系 

　　南村一分村共有1,860人，现在的村基层组织（以下简称为“村组织”）是1994年由上级政府定下来的，共有村支部书记、村委会主任、党支部委员11人。其中村支部书记秦礼的已经在“村组织”工作20多年。三分村人口有1,400多人，现任支部书记郝喜军自十几岁开始务农，当过生产队长、大队民兵连长，现成为该村第三代基层组织的负责人。

　　1. “村组织”的日常工作与村民评价 

　　一个“村组织”的日常工作主要有两大类，一是处理本村村民反映的问题，二是应付上级政府布置的任务。但对村委会的工作绩效，村民与“村组织”的评价完全不同。比如就“村基层组织能为村民解决什么问题”，大部份村民告诉调查者，村干部经常登门找村民，不是让出钱就是让出力。但村干部自己却认为，他们为村民做的事情很多：比如，上报军烈属的情况，领取救济金；反映村特困户的情况，领取救济；还有报灾，调解邻里纠纷，发放宅基地等等。有许多时候，村民找村干部办理的并不是什么公事。比如，一家男人外出好几年不归，女方要改嫁，村支部书记受男方亲属委托，外出寻找、刊登寻人启事等。又如，有一村民的摩托车在外面被扣，他们找村支书帮忙要回。有时候村组织也受村民的委托办理一些村里的公事。比如，1996年村里发生涝灾，村民集体来到村支书家，让他向上反映灾情，以求减免税收。又如，村里的高压线被人偷窃数百米，村民找到村支部书记，让他找县公安局，把被偷的电线追回来。

　　除了这些受委托和尽义务的事之外，“村组织”还掌握着一些公共资源。我们在调查中看到的主要是发放宅基地的权力。从法律规定来看，发放宅基地的权力属于上级土地管理部门，但县乡两级土地管理部门对农村土地资源的了解仅限于观念和数字，不可能具体规划管理各村的土地，于是实际掌握农村宅基地发放的权力就下移给村委会。这一权力的下移曾为“村组织”带来许多谋利空间，但现在随着县乡土地部门的权力向农村基层延深，这种谋利空间将被压缩。

　　2. 乡政府对农民的摊派和“管理” 

　　实际上，应付乡政府以及各级政府部门下派的任务才是“村组织”的主要工作。由于土地承包制的实施，农民与国家的关系发生了变化，这对乡政府的权力构成了一定的限制。于是乡政府往往试图从其他方面弥补其权力“损失”，其手法之一就是加强对“村组织”的管理和控制。

　　笔者通过调查发现，“村组织”承担着乡政府下派的诸多“任务”。例如，每年第一季度有以下“任务”会下达给“村组织”。第一项，查“私婚”和“早婚”。乡政府根据各村人口总数，按比例分派名额，责成“村组织”必须搜索到足够的私婚和早婚人数，为乡政府筹到足够的罚金。第二项，实行计划生育的季度普查，责成一个村必须有一定数量的人做引产、流产手术。比如，三分村共有1,400人，按比例分到8个名额；少完成一个，乡政府要对村组织罚款2,500元。第三项，征收人头税。本来，征税是税务部门的事权，但乡政府认为，有些该征的税没有征上来，于是按每人12元的配额对各村加征所谓“税收”，这部份乡政府自行规定的收费被村民称为“人头税”。这项摊派遭到村民的抵制，因为“村组织”和乡政府均拿不出合法征税的税票。最后，“村组织”只好从信用社贷款，上交了这笔“人头税”。第四项是“小康村验收”，验收标准多达15项，每一项都有具体的数字标准，如人均收入达到1,300元的户要超过村民总户数的80%，人均集体经济收入要超过1千元，学龄人口小学入学率达到99%、巩固率为99%、完成率为97%，按“村文化建设”标准村图书室必须有1千多册藏书，每年订阅5种以上报刊，有3个体育场所，3种以上体育设施，此外还有住房、用水、用电、道路、绿化、卫生所，以及“村组织”建设、计划生育等各项硬指标。

　　3. 农民负担的各种税费 

　　笔者调查的一分村和三分村都已成为“小康村”，但并未全部达标。实际上，乡政府对所谓的“达标”并不认真，他们最关心的是“村组织”上交“税费”的多少。第一季度的任务还未完成，第二季度的“夏季征购提留”工作就已开始。乡政府把上级政府下达的任务分解到各村；各村再根据下派任务，计划造表，将任务分解到各户。在一分村，我们看到了上一年夏季征购提留表，从一个名叫赵常华的村民名下（承包耕地2.1亩），他应该上缴的夏季征购提留如下：

　　“村提留”合计为97元（其中公积金42.2元、公益金18.3元、管理费36.5元），“乡统筹”合计为169.9元（其中教育费54.8元、计划生育费8.2元、优抚费11.9元、民兵训练费11.9元、道路维修费8.2元、卫生费4.6元、税金70.3元），总计为266.9元。

　　夏季是农民交纳各种费用的主要季节。一分村有1千8百多人，向县、乡政府上交的“夏季征购提留”包括：公积金25,296元、公益金12,648元、管理费25,296元、义务工3,720元、积累工5,580元、教育费39,744元、计划生育费5,692元、优抚8,220元、民兵费2,530元、道路费5,672元、卫生费3,162元，小计126,480元，国家税金48,150元。“村组织”把表册送到夏粮收购站，收购站则把各种款项从农民的卖粮款中扣除。

　　4. “村组织”在农村社区公共生活中的作用 

　　从调查结果来看，“村组织”控制民众的能力越来越弱，在农村公共生活中的影响也越来越小。比如，“村组织”不再管理经济事务，如打井、整地、安排生产，也不参与村民的婚丧嫁娶、修房盖屋。“村组织”从农村的公共生活领域退出之后，其管理空白有一部份逐渐被村民的自发行为所填补。例如，土地承包之始，地块被分割得很零散，一户的承包地不过3至5亩，却被分割成7、8个小地块，不利于耕作；于是村民们通过私下交换，把小地块合并成大地块，方便耕作。此外，打井、架设电线、改革耕作方式等，也都是民间自发的行为，基本上没有“村组织”的参与。农民在文化活动方面有了更多的自主性，姓氏和家族活动的重新活跃即为一例。

　　南村以郝姓为主，1949年以前这里有一个很大的郝氏家谱庙，“文革”时期被拆毁。前几年，村民们报县宗教局批准，集资重新修建家谱庙，庙里供奉的是郝氏最早从山西洪洞县移民过来的祖先。每年农历的正月十五和七月十五，在庙前举行祭祖仪式。但正如黄宗智在《华北的小农经济和社会变迁》所描绘的，与南方乡村相比，北方农村的家族观念相对淡漠。在南村，尽管恢复了一些宗族仪式和活动，但这里没有族长、族规，也没有族产，宗族行为完全处于自发状态，其活动也仅仅是一种仪式，除了满足村民对归属感的需求之外，没有更多的社会功能。

　　在目前南村的村民活动中，既很少看到“村组织”的影子，也很少看到家族的影子。在组织生产、兴办企业、修房造屋、婚丧嫁娶等活动中，邻里、朋友、家族、亲戚的作用几乎处于同等重要的位置。由此可见，孤立分散，缺乏有机联系仍然是北方小农社会的基本特征，这一基本特征是国家政权深入农村的有利条件。当国家行政权力对农村控制减弱时，也没有任何势力能填补其权力的空白。

　　二、“村组织”与乡政府的关系 

　　农村改革除了涉及“村组织”与村民的关系之外，另一个重要内容是调整“村组织”与上级政府之间的关系。

　　1. “村组织”功能弱化，乡政府权力膨胀 

　　笔者在调查中发现，在“村组织”的社会控制功能减弱的同时，乡政府的机构和权力却大为膨胀。改革以前的人民公社机关通常只有十来个正式工作人员，现在，南村乡的党委和乡政府已有一百多人。党委、乡政府、乡人大、纪检、团委以及派出所、法庭、银行、土地、税收、计划生育等各种部门，都比照县政府的机构设置，此外还特别设有管理农村的若干特殊部门。“村组织”的大部份工作都不得不围绕着乡政府的需要。

　　南村乡政府管理着20来个行政村，从功能上看，既然设立了如此庞大且功能齐全的乡政府，它就完全可以独立承担起管理农村社区的任务，没有必要再设立村一级组织。但为什么又要在乡政府之下又设立“村组织”呢？这完全是乡政府的需要。在乡政府下面设立“村组织”，既增加了乡政府的权力，同时又减少了乡政府的事务性工作与责任。

　　“村组织”实行自治之后，乡政府与“村组织”的关系处于一种什么状态呢？从调查中发现，南村的“村组织”名为村民自治，其控制权并不在村民手中，而是在上级政府那里。由于“村组织”手中掌握的资源很少，其权力基础就十分薄弱，只能依靠上级政府的支持。当然，这种依赖出于乡、村两级组织的共同需要：乡政府需要村组织为其提供经济上的支持，“村组织”需要乡政府为其提供权力的保障。“村组织”的人事任免，有的是通过村民推举，有的是乡政府指派。无论属于哪一种情况，“村组织”多半必须服从乡政府的领导。用三分村一位村主任的话来说就是，乡政府可以随时“调度”他们，召集他们开会，并布置任务，对他们奖励或处罚。按规定，村里征收的“提留”（即公积金、公益金、管理费等）都是“村组织”的专项经费，但在南村，“乡统筹”与“村提留”却都要上缴到乡政府，然后再由乡政府根据情况向“村组织”返还部份“村提留”款项。

　　为了加强对“村组织”的控制，南村乡政府在每个行政村都安置一名乡干部，长年住在村里，监察各村的基本动态。在调查中经常听到“村组织”的干部抱怨，乡政府卡得太死，村里的工作难做。笔者曾向他们提问：能不能根据村里的具体情况，对乡政府的安排布置表示异议？“那怎么可以？”一分村的村主任说，“乡政府根本不听你的，还要用党纪政纪处分你呢”。更重要的是，如果“村组织”不听乡政府的“调度”，或无法完成乡里布置的任务，乡政府马上就会撤换“村组织”负责人的职务，另换他人。

　　2. “村组织”的支配力减弱 

　　从总体上来看，“村组织”对农民是不可能再按人民公社时期那种大队干部对社员的强迫命令方式去布置任务，但它也不能按乡政府管理“村组织”的方式工作。“村组织”虽然行使着国家权力，安排的是上级政府下派的任务，但“村组织”却不是国家权力的化身，它们只是扮演着国家权力的基层“代理人”角色。它们的身份是多重的：当行使国家权力的时候，他们是国家权力的代理人；当他们为村民服务的时候，又成了村民的代理人。村民如果不服从他们的安排，一般情况下，他们只能调动县或乡的力量来解决。各种各样对农民的征收和摊派之所以能够完成，主要原因在于农民对国家权威的服从。因此，“村组织”必须以乡、县两级政府权力的支持作为政治靠山。需要指出的是，在全国的范围内，不同地方的村组织，其权力和支配能力差别很大。有的“村组织”几乎毫无支配能力；有的“村组织”，如河南的南街村、江苏的华西村，其权力与支配力甚至超过人民公社时期的生产大队的权力。由此可见，“村组织”的权力不在其组织形式，而是更大程度上取决于它所掌握的经济资源。有的“村组织”没有任何集体资产，连“三提留”也被乡政府拿去，“村组织”不掌握任何资源，它对村民就没有支配力；有的村在土地承包之后，“村组织”仍然掌握着一部份集体资产，如荒山、野地、林木、矿藏等，这类“村组织”就有很大的权威，能支配村民。但从数量上看，这类具有权威性与支配力的“村组织”比较少。

　　显然，对改革给农村社会和权力结构带来的重大变迁及影响，学术界还未给予足够的理解和重视。比如，尽管“村组织”已经没有什么实际政治意义了，不少人还在热烈地讨论“村组织”的民主选举与民主决策之重大意义；尽管乡镇政府已经包揽了控制农村社区的大部份权力，但研究者对乡镇政府的角色和职能却很少给予关注。鉴于南村的现状在中国农村具有普遍意义，本文由此出发着重讨论农村的社会经济发展面临的新问题。

　　三、中国农村的出路在于改变国家对农村的管理方式 

　　从世界范围来看，农村的社会发展和现代化主要经由两条途径：其一，农村社区出现新的经济关系和经济力量，这股力量的发展壮大带动整个农村走上现代化之路；其二，国家率先在城市完成工业化，转而投资农村或将农村人口吸纳到城市。但对于中国来说，这两个方案都很难实行。首先，中国作为一个后起的发展中国家，现代化是作为一个文化和政治问题被引进来的，社会基层并没有蕴藏发展现代化的动力；其次，由于农村区域广大，人口众多，仅仅依靠城市和国家的力量，很难使农村得到发展。中国农村的发展的难题并非始自今天。自近代以来，中国农村就一直处于“危机─舒缓，再危机─再舒缓”这样一个周而复始的过程中。本世纪30年代，学术界曾就“中国农村的出路在哪里”展开争论，并形成了以郑庄秋为代表的“农业工业化”和以吴景超、陈序经为代表的“城市工业化”两种方案。但是无论哪一种方案，在当时的条件下都没有什么实际意义。

　　从中国的现实来看，农村的状况可以概括为3种模式。第一种模式以广东珠江三角洲地区为代表，改革开放之后，大量外来资金涌入该地，投资建厂，使该地迅速实现工业化。第二种模式以江苏、浙江为代表，即改革之后农村原有的集体经济保留下来，村组织在其政治职能退化之后，转化为该地经济实体的代表，通过发展农村集体经济，使该地走上工业化之路。第三种模式最具普遍性，改革之后集体经济解体，村组织的职能弱化，广大农民再次沦为小农，他们守着几亩薄田，或四处打工，或坐家困守；在现代化的大工业、大经济组织面前，他们几乎没有任何发展机遇。中国广大农村这种具普遍性的情况表明，仅仅依靠个体的努力，庞大而薄弱的小农要走上现代化之路，将是一个漫长而艰辛的过程。

　　应当如何推动农村社会经济的发展，目前中国学术界主要有两种观点。第一种观点认为，当前农村发展的阻力在于改革的不彻底，政府保留了许多计划经济时期的权力，仍然对农民的经营活动横加干涉，甚至滥用权力挥霍农民的收入。因此，农村发展的出路就在于进一步推动农村体制的改革，减少政府对农村社会活动的管制。第二种观点认为，后起现代化国家的发展离不开政府的规划和指导。持这种观点的学者引用美国政治学家亨廷顿的理论，认为一个处于现代化进程中的超大社会的乡村的发展，有赖于政府在农村推进改革和组织发展的能力。这一派学者针对中国农村社会生活中的种种无序状态，认为农村的发展必须从扩大乡镇政府的权力和职能着手，目前国家在农村的权力仅设在乡一级，下一步应该把村组织也纳入到国家行政权力的设置之内，以进一步增强国家对农村的管理和控制。从理论上讲，这两种观点都有一定的道理。但在现实中，两种主张中的任何一种如获实施，都会引发新的问题。

　　1949年之后的经验表明，农村社区的发展与农村基层组织的结构和性质有密切关系。这样的基层组织在过去是村级组织，在今天则是乡镇级机构。目前国家在农村设立的乡镇一级的组织和机构总体上可以分为3种：其一是专业化的经济实体，如信用社、电力等部门和公司；其二是县属各部门在农村的派出机构，如工商、税收、司法、土地管理等部门；其三是乡镇政府。在这些机构中，以乡镇政府的职能最完整、权力最大，党委、政府、人大、纪检、共青团、妇联等机构和社会团体俱全，政治、经济、文化、教育等职能无一不包。既然农民养活了这么庞大的党政机构，农村发展的课题也理应由乡镇政府承担。然而，事实证明，目前的乡镇一级政府主要是以行政管理为名，从农村提取各种资源，满足其官僚机构干部职员的需要，而对农村发展这样一个关键性问题却久无积极的作为。

　　根据马克斯·韦伯对官僚体制的剖析，一切科层官僚化的机构，无论其组织还是个人，都是以形式主义和服从上级为原则，不具备任何组织、规划、激励、动员社会的能力，它既反对也压抑组织成员的事业心和原动力。而社会和经济的发展需要有一种为经济成功而奋斗的精神，这恰恰是科层官僚组织所不具备的。一个庞大的、权力无边的官僚科层组织的存在，必然会压制农村社会经济发展的活力。

　　通过剖析南村农民与“村组织”以及“村组织”与乡政府之间的关系，可以看到，目前中国的乡镇一级组织具有两个特点。其一，无论从乡镇干部个人角度还是从乡政府组织的角度来看，乡镇一级机构对农村发展的成败都不承担任何责任。土地承包之后，经济发展的责任已经落在一个个孤立的小农头上；乡镇政府无需规划农村社区的发展，其事权主要是管理、收费、罚款等。其二，由于权力集中且缺乏有效的监督机制，再加上小农素质低下，处于一盘散沙状态，这就为乡镇政府滥用权力提供了方便，其主要表现为寻租行为泛滥，乡政府用一切看似正当合法的理由，为乡镇组织和个人增加收入，从而加重了农民的负担。除了无责任化和寻租行为泛滥之外，乡镇政府和县属各部门的派出机构（这样的机构加起来有30来个）还形成了一个个小型利益集团。各部门之间竞相划地为牢，争权夺利，推诿塞责，并利用自己手中的权力鱼肉乡民，蚕食农民的利益。中国农村这块曾孕育了高度发达的农业文明和东方文化的沃土，近十余年来在各方势力无情的榨取和吮吸下，正在变成一条乾枯的河床，不仅无力承载未来发展的重负，就连维持农民家庭的生存与再生产亦非常困难。

　　由于农村基层组织的这一性质，中国农村的发展正面临双重困境。第一重困境在乡镇党政系统内。这一重困境包含两层意思：其一，国家把大量的有关农村的政策和行政目标都堆在乡镇政府那里，即所谓“上面千条线，下面一根针”，乡镇政府忙于应付上级政府下达的种种任务；其二，乡镇组织作为国家行政机器的一个环节，现有政治机制使得乡镇干部的主要目标是升官，大多数乡镇干部素质不高，无力承担推动农村社会发展的重任，即使有少数有能力创新者，也受到体制的严重约束，无法有所作为。第二重困境在农村本身：其一，如果没有政府方面的组织、规划和扶持，仅靠单个小农的努力，在现有观念和经济水平下，小农的发展前景十分有限；其二，如果扩大政府的权力和职能，在现有的体制下，它会以政府的官僚化行为追逐其寻租的目标，搞什么“大蒜乡”、“烟草乡”、“黄瓜乡”等，只能带来更多的经济和社会灾难。

　　从南村调查所揭示的中国农村发展所面临的困境来看，笔者以为，目前农村发展的关键，不在于是强化国家对农村的管理还是减少国家对农村的控制，而在于国家政权以什么样的体制和方式管理农村。要克服目前农村发展所面临的困境，必须从体制上和管理方式两方面改革作为农村权力中心的乡镇政府机构，由行政官僚凌驾于农村之上转变为由农村社区精英对农村自我管理。通过这一改革，也许能够为农村未来的经济和社会发展提供新的机遇。  
 
“阶级话语”对乡村社会的嵌入
 
　　──来自山东省临沭县的历史回声

　　纪程

　　鲁东大学政法学院教师

　在传统的中国乡村社会里其实不存在所谓“阶级意识”。因为“中国农村的居民是按照群落和亲族关系（如宗族成员、邻居和村落），而不是按被剥削阶级和剥削阶级来看待他们自己的”。[1] 不存在“阶级意识”也就无所谓“阶级话语”。“阶级话语”是在中共改造乡村社会的过程中出现的，是从外部嵌入到乡村社会中的，这一过程始于中共在广大乡村社会推行的“土改”。　

　　一、山东省临沭县的土改过程 

　　临沭县的“减租减息”（简称“双减”）始于1941年。1942年4月刘少奇到中共山东分局检查指导工作，对“双减”作了具体指示。1942年5月山东分局作出“关于减租减息，改善雇工待遇，开展群众运动的决议”，临沭县是“双减”实施中心县。随后“双减”工作队分赴大兴、蛟龙两区开展工作，推行“二五”减租（将佃农的租额减少25％），很快在全县形成高潮。据1943年7月的统计，全县雇工1,871人通过减租得到粮食358万斤。在减租过程中同时对农村的高利贷实行减息，当时规定借贷计息不得高于15％。1946年7月，临沭县委根据中共中央“五四”指示精神，组织工作队在岌山区朱村等地搞土改试点；然后在全县范围内发起没收地主、富农土地分配给贫苦农民的运动。是年11月底，全县共没收地主、富农土地5万余亩，18万贫农分得了土地。时值国民党军队大举进攻滨海区前夕，土改工作的时间紧，故不够彻底。1947年1月开始在全县进行土改复查，后因国民党军队进犯暂时中断。1947年7月，中共中央华东局发布关于山东土改复查新指示，临沭县委随即在夏庄区小河崖召开县、区、乡干部会议，重新布置土改复查工作。会议指出，土改中犯了富农路线错误，决定大胆放手发动群众，以贫雇农为主，团结中农，政府授权给农会，摧毁封建势力。会后全县土改复查掀起新的高潮。在这次复查中出现了乱打、乱杀和侵犯中农利益等问题。通过土改和复查，全县554个村庄共没收地主富农土地38万余亩，没收浮财折款186亿余元（北海币）。1948年，临沭县全境解放后，县委、县政府在沂东等新解放区推行土改政策，没收地主、富农耕地15,114亩、非耕地1,805亩；同时在老区结束土改复查工作，并进一步解决土改复查中的“左”的偏差。1951年春，临沭县全县土改及土改复查全部结束。[2] 

　　近年来，越来越多的国内外学者在中国的土改研究中取得了丰硕成果，其中很多研究将土改与社会变迁联系起来。如黄宗智曾指出，“最终把革命和造反与王朝更迭区分开来的，并不是从一个国家机器向另一个国家机器的过渡，而是大范围的社会结构变迁。”[3] 还有人认为，“抗战结束后到建国初期的土地改革运动在中国‘国家政权建设’及乡村社会变迁过程中发挥了至关重要的作用，国家权力的扩张、国家与乡村社会关系的重塑、各种动员和治理技术的发明，都主要在这一运动中完成”。[4]　

　　笔者根据对临沭县“减租减息”和土改运动过程的调查，认为当时这一运动贯穿于建设临沭抗日根据地和解放区的全过程，是中共整合社会、建立新的社会秩序，乃至赢得战争的“总抓手”。中共只有有效地动员农民，使农民参与到土改和新社会秩序的建立以及支前参战中，才能最终赢得国内战争，夺取全国政权。当时中共所面对的是有着几千年小农经济传统的乡村社会，如何去动员这些处在传统乡村社会中的小农，是摆在中共面前的一道难题。“一个外来的政治力量如何把农民动员起来，使其成为社会变革的积极参与者，这是近代中国政治舞台上任何力图有所作为的政治力量面临的一个最具挑战性的问题”。[5] 在这个过程中，中共抓住了解决问题的关键环节──土地。土地作为农村中最主要的生产资料，不仅关系到广大贫苦农民的切身利益，更关系到作为传统乡村社会统治者的地主的既得利益；不仅关系到生产关系的变革，而且关系到整个农村社会秩序的重构。因此，解决土地问题成为动员民众、解决社会变迁诸问题的关键。但是，不能简单地以为，解决了土地问题就自然地动员起了农民。比解决农民的土地问题更重要的，是改造农民的思想观念。　

　　二、“诉苦”──被规训的农民私愤倾诉 

　　中共动员农民的过程本身就伴随着对农民的思想改造。这一改造非但不亚于对乡村经济关系、政治关系、乡村社会结构组织方面的改造，而且比后者有更大的韧性，因此这一改造过程也更艰难，一旦定型下来也更难改变。这一过程实际上是一个改造人、改造人的观念的过程；通过改造人、改造人的观念、乃至改造人性的方式，达到改造社会的目的。其最有力的武器便是话语。“很容易找到事实来证明这一论点：舆论万能，所有其他形式的权力都导源于它。一种信仰最初决没有某种受它支配的力量，产生广泛舆论的最初步骤只能借助于说服”。[6] 要说服农民就必须具备一套符合改造农民需要的话语。正是在这种背景下，在中国的乡村社会里，一种全新的话语──“阶级话语”──登场了。　

　　“阶级话语”对广大的中国传统乡村社会来讲是一种外来话语，很难直接被广大农民所接受。因此，必须找到一种方式使“阶级话语”能为广大农民所接受。中共注意到中国广大农民普遍贫困的现实，并以此为突破口。农民贫困，生活很苦，而地主、富农的生活则相对好得多，这种现实与农民自古以来就有的“均贫富”的平均主义理想形成尖锐的对立，必然导致广大贫苦农民对现实的不满。常言道“一家富贵百家怨”，这无疑是一种可以利用的潜藏在农民内心的革命动机。要找到一种方式使农民的这种不满释放出来，于是“诉苦”便应运而生。 

　　郭于华、孙立平在“诉苦：一种农民国家观念的形成机制”一文中认为，“诉苦”是中国革命中重塑普通民众国家观念的一种重要机制，其作用在于运用诉苦运动中形成和创造的种种“技术”将农民日常生活中的苦难提取出来与国家、社会话语相联系，通过“归因”建立旧国家的消极形象，通过翻身意识建立新国家的积极形象。笔者以为，“诉苦”这种政治教育手段实际上有两类，一是“土改”中的“诉苦”，另一是“社会主义教育”中的“诉苦”。笔者将前者称为“土改诉苦”，将后者称为“回忆诉苦”。“回忆诉苦”的主要目是要农民“认识旧社会的苦、新社会的甜”，从而建立旧中国的消极形象，树立新中国的积极形象。郭于华、孙立平的观点对“回忆诉苦”是适用的。然而，“土改诉苦”是中共整合农民的一种手段，其目的是在唤起农民苦感的同时也燃起农民对地主的仇恨和斗争地主的勇气，然后通过阶级教育将这种仇恨引向整个地主阶级、封建势力，再通过形势教育将这种仇恨引向蒋介石、国民党、中央军，从而成功地将农民整合到中共的“对敌斗争”中来。后来在“抗美援朝”期间又实行了“诉苦”运动，目的也很明确，就是将激起的农民仇恨引向“美帝国主义”。 

　　笔者所调查的临沭地区历来是兵家必争之地。当时，战争的空气始终笼罩在该地区，谁赢得了战争，谁就取得了政权。因此，中共发动的土改也与战争密切结合在一起，这是本文将土改与动员参军、“支前”放在一起讨论的原因。笔者以为，在临沭县的土改中，原初形态的农民“土改诉苦”更多的时候应被称为“诉愤”，是农民私愤的一种倾诉。因为原初形态的农民“土改诉苦”往往指向特定的对象，而且很多事件都很零碎，都是农民与地主的私人恩怨。据参加过当时土改的人回忆，那时农民们说，“大肚子（地主）有的时候真不是东西，干了大半年，因为摔了个缸，该给20块（银元）的，才给15块。那也是哑巴吃黄连，老百姓有什么法，只能干瞪眼。但心里是恨的慌”。[7] “大户（地主）仗着家族大，弟兄多，和老百姓闹起仗来，吃亏的还是老百姓。那年我们村里李XX和村里的孙大户拌了句嘴，打了起来。被孙大户家一个好打，可打惨了。那他可不（李XX）一辈子记着仇呀！”[8]　

　　这种私人恩怨大体上有两种。其一，地主在与农民的经济交往中实行双重标准。当经济交往对自己有利时就坚持契约精神，如让佃户交地租；当经济交往对自己不利时，就违背契约精神，如找借口苛扣长、短工的工钱。其二，地主在处理与农民的纠纷时经常使用非法暴力，也就是农民们常说的“随便打人”等。农民对第二种矛盾的愤恨最大。而中共正是抓住了这一点，让农民起来“诉愤”，也迎合了农民“泄愤”的强烈愿望，从而获得了广泛的响应。但是，并非所有农民的“诉苦”都符合中共的要求。“农民对自己的感知更多地来自于身体，而不是经过反思的思想，更不是一个可以述说或者需要述说的东西”。[9] 也就是说，农民的苦处于一种难以被提取出来的弥散状态，而不象那些经过反思的想法那样被储存在记忆的某个固定的位置，可随时被顺利地提取出来。因此，中共必须对农民的“诉苦”进行规训，每次“诉苦”大会召开之前都要召开预备会，筛选“诉苦”的素材，凡不能激起农民对地主仇恨的素材均被筛选下来。　

　　从一些文件及口述资料可以清晰地看出中共对“土改诉苦”规训的痕迹： 

　　一个土改工作组的文件记载如下： 

　　一、掌握“诉苦”教育。动员之后，先进行小组诉苦，培养典型，再转入大会诉苦。主要是叫群众明确了解地主封建势力是穷人的死对头，只有打倒地主，穷人才能翻身。二、诉苦后，雇贫小组回去讨论如何出苦、报仇。主要是搞些对象，明确阶级敌人。“大人是地主，小孩也是地主，是吃咱的饭长大的。”[10] 

　　接受访谈的农民的回忆是：“土改时候的诉苦，都是八路军的工作队安排好的”；“事先要开会，让大家先演练一遍，有的诉的实在不象个样（不符合激发对地主仇恨的标准），就直接给弄下去了，不让他（她）诉了。不合格。”[11] 

　　诉苦的目的并不是要收集地主的证据，而是在工作队已经掌握的事实依据的前提下，有目的地引导农民去诉苦。在诉苦斗争会上，诉苦的作用是表演性的。工作队不仅要发掘村庄里的“苦主”，而且还要寻找善于把“苦”说得催人泪下、能煽动起穷人对地主仇恨的人才，并在诉苦过程中培养他们的叙事技巧。在诉苦的现场，诉苦结束后随之而来的便是“喊口号”，以煽动现场的氛围。 

　　当地一个党支部当年的工作总结有如下记载： 

　　发动群众：“咱是怎样穷的？有意见咱敢提吗？你对曹庄的地主哪家最恨？” 

　　“人家婆婆妈妈的，怎么好意思斗？她也不是善主，怕斗不好”。 

　　反驳“婆婆妈妈？忘了过去她骂人了吗？不给饭吃，你这是‘抱粗腿’”。 

　　“马柱子、皮鞭子不讲情面，非削弱这老封建不可”。 

　　经动员后，到会群众1,000多人。为影响其他村，通知外派的代表参加。深刻动员教育，集中进行了阶级教育，提出翻身的时候到了。贴出标语，造声势。 

　　党员的活动：鼓动群众情绪，带头发言。徐树芬在天冷大家情绪低落时大喊“咱能撑住领导穷爷们翻身吧？”众人答“能”。 

　　动员妇女发言，识字班妇女吴一新的发言影响了四、五个妇女发言。[12] 

　　“苦”的本身不是“阶级话语”的权力效果，但“苦”的公开集体表述构成了“阶级话语”权力的支点。临沭县的“土改诉苦”从一开始就是被操纵的。“如果话语的首要目的是传递有关外在指涉物（referent）的信息，那么评定话语的标准就应该是精确的术语和事实价值（提供信息的清晰有效性）；如果话语是用来表达说话者的情绪状态，或者用以激发听话者的态度，或者引起听话者某种特定的行为，那么检测话语的标准就不能死扣住它的精确性和事实价值，而应该看它的表演力（performative force），这是一种纯粹的实用考虑”。[13]　

　　“土改诉苦”中使用的话语显然属于后一种，其目的主要是激发听众的态度和行为；因此它从一开始就是被规训的，通过演练，突出那些最能调动人们对穷苦人的同情心、又最能激起对地主富农的仇恨的因素，同时不断地删节那些与土改目标无关的因素，从而使“土改诉苦”达到最理想的效果。当然这种操纵并非完全按照操纵者的意图进行，操纵者也必须顺应被操纵者的某些要求。 

　　例如，当时的文件提到： 

　　刚开展的新地区我们讲话许多名词群众不懂，又加上干部不是当地人，方言不通，群众也不易接受，群众发动效果不理想。我们应当怎样克服？ 

　　一、以当地群众话语向群众宣讲：“组织起来”──“扣扣手”；“劳苦群众”──“穷兄弟”、“爷们”；“佃户”──“客户”、“客家子”。 

　　二、以当地事实向群众解释。 

　　三、提出问题由群众自己讨论，经过群众讨论他们接受快，也容易启发。[14] 

　　从以上材料可以看出，中共要求干部用地方方言、群众性话语发动群众，体现了“国家”（代表中共）与“乡村社会”间的互动关系。也就是说，乡村社会并非是完全被动地接受改造；它也在按照自身的发展逻辑，对国家的改造有限地回应。当然在整个过程中，乡村社会还是处于劣势的。 

　　当这种被规训的“诉苦”达到预期效果后，就进入了下一个环节──“翻身”。 

　　三、“翻身”──“阶级话语”嵌入乡村社会的标志 

　　在土改过程中农民话语里讲得最多的就是“翻身”。从字面上来分析，翻身的“翻”字与造反的“反”字是谐音，迎合了农民打破旧的乡村统治秩序的潜意识。翻身本身就蕴涵了对立的双方斗争的意思，如果不存在对立也就无所谓“翻”。这种隐含的“对立”、“斗争”，其实就是后来中共在阶级教育中向农民灌输的“阶级对立”、“阶级斗争”。因此，随着翻身的进行以及“翻身”这一词汇在农民话语中的广泛运用，“阶级话语”也就被正式嵌入了乡村社会。 

　　1. “刨穷根”──中共对农民的阶级教育　

　　在“诉苦”中，如何将农民针对具体对象的私愤宣泄引导到阶级意识上去，是中共动员民众的关键一环。李康认为：“痛苦的个体如何感知集体的被剥夺？还要把自身痛苦视作集体被剥夺的一部分？如何把这种被剥夺转变为普遍的革命推动力，导向改变处境的集体行动？……而使人们意识到冤情、找到归咎处和改变处境的道路，这正是革命动员的过程。”[15] “诉苦”将农民的情绪激发起来后并不能马上就完成“翻身”，因为农民的固有观念（如天命思想等）和顾虑（如怕“变天”）还未被革除。首先要对农民进行阶级教育。阶级教育的方式不能采用宣讲教科书式的说教，必须针对农民的固有观念和顾虑对症下药。　

　　在临沭县的土改过程中，首先是进行“谁养活谁”的讨论，用以革除农民的天命思想。例如，当时一些农民认为，“地主为啥富？老百姓为啥穷？其实人家地主富是因为会过（节约），有点儿余钱人家地主就治地（买地）了，穷人有点儿余钱不是吃了喝了，就是耍钱输掉了。如果碰上家里人得了病，还得卖地治病。代代这样下来，地主就富了，老百姓就穷了”。[16] 

　　在滨海地委当时的土改工作总结中则有如下记载： 

　　群众的落后思想：“穷是命不好，祖上没积德”；“家里人多，吃穷了”；“分家分穷了”；“给土匪抢穷了”；“赌博赌穷了”；“死人送殡送穷了”；“嫁闺女嫁穷了”。 

　　穷根：一、命；二、自己；三、鬼子汉奸、土匪。 

　　经教育认识到：“是叫地主剥削去了”；“穷了几辈子就是不知道怎么穷的，现在明白了”；从“靠着大树没柴烧”到“刨倒大树有柴烧”。提高了群众的阶级觉悟，激发了对地主的阶级仇恨。 

　　政策策略教育：弄清“谁是弟兄朋友，谁是敌人”；“地怎样才能回家”；“从谁手里回？” 

　　从“庄里的人靠什么吃饭”入手进行讨论，使群众从劳动、不劳动与剥削的关系上划分阶级矛盾，弄清谁是穷爷们、自家人。谁是专靠剥削的人（并结合具体对象）。 

　　结论：“贫农、中农是弟兄，富农是朋友，但还有毛病，好比长了尾巴，地主是敌人。” 

　　并从计算本村各阶级的数量中教育群众，使群众认识到，贫、中农要团结。 

　　“贫农骨头中农肉，富农割了尾巴交朋友”。[17] 

　　由此可见，中共如何用“阶级话语”扭转农民的“天命”及“地主靠劳动和节约致富”的观念，激发起农民对地主的仇恨，鼓动农民复仇。 

　　其次是组织“算帐”对比，使农民认清地主的“剥削”，从而激发起农民的“翻身”欲望。上引文件提到： 

　　从老根上弄清“劳动创造世界”，这是打开群众阶级觉悟的关键。 

　　座谈讨论：“天下什么东西最值钱？”“靠什么吃饭？”启发群众展开新旧思想斗争。 

　　群众的落后思想：打鱼的说网最值钱；推小车的说两条腿最值钱；种菜的说菜园最值钱；一般都说金子最值钱。 

　　使群众认识到：“力气最值钱”；“穷人没有本，力气便是钱”；“力气就是财，使了还再来”；“天下是劳动创造的，劳动人民应该是主人。” 

　　认清：地也是劳动创造的，穷人开了荒，让地主霸占去了。 

　　过去是“穷人开、穷人种、富人有饭吃”；现在是“穷人开、穷人种、穷人有饭吃”；今天“土地回家、人也高兴、地也高兴”。 

　　经教育后，群众得出了完整的深刻的结论： 

　　“要靠地、靠劳动、靠共产党、毛主席、靠团结斗争”；“地是根、人是本，毛主席领导老百姓，团结斗争是办法”。 

　　“天下什么东西都是下力气创出来的，被地主大肚子剥削去了。” 

　　提高了群众的阶级觉悟，认识到了要回耕地的合理正义，激发起了对地主的阶级仇恨。 

　　运用典型诉苦与算细帐的方法，使群众认识到剥削的本质。 

　　临沭各区、村普遍组织了阶级教育，很猛烈地提高了群众的阶级觉悟。 

　　“算出了地主的骨头、肉都是咱穷人的。”“穷是穷在地主身上。”“地主是藕，穷人是仔泥。藕靠泥养着，养的又白又胖，而且长青枝嫩芽，开花，出头露面。穷人是根本，以前看不见。”[18] 

　　通过对以上“刨穷根”话语的分析，可以看出，“刨穷根”是向农民进行阶级观念灌输过程的关键。此前，农民普遍地将“穷”的根源归于“命”，直接后果是消极地服从；还有的归于运气不好（如得病、赌博、土匪等），这样就会把“穷”当作偶然的事情而力图逃避。通过“刨穷根”这样的阶级教育，用阶级框架取代了农民固有的“天命”观念。通过“谁养活谁”的讨论，将“穷”的根源归于某个地主乃至整个地主阶级的身上，从而使农民实现了从怨“命”不好的消极状态逐步过渡到怨恨某个地主，再到怨恨整个地主阶级的积极状态。通过“算帐对比”，使被租税关系和其他手段隐藏下的经济剥削具体化、公开化，使“一直蒙在鼓里”的农民知道了，为什么一年到头地劳作还是穷，地主不劳作却享清福的“秘密”；并认识到以前认为合理的租税对自己是多么的不公平，把地主的经济剥削和道德败坏联系起来，从而激发农民“夺回”被地主占有的土地和财产的勇气，“翻身”也就有了广泛的合法性基础。 

　　2. “斗地主（富农）”──“阶级话语”的实践　

　　“土改诉苦”激发起农民对地主的仇恨和翻身斗争的勇气，又经过“刨穷根”将农民对个别地主的仇恨引向整个地主阶级；按照这一逻辑向下推演，“复仇”也就成了自然的事。“复仇”最直接的行动之一便是“斗地主（富农）”。在“翻身”过程中，“斗地主（富农）”实际上是乡村社会阶级斗争的一个场景，隐藏在这一阶级斗争背后的是“阶级话语”的暴力实践。“斗地主（富农）”这一乡村社会暴力倾向的公开展示（并不一定完全符合中共的原初意图，后来的“禁止乱打、乱杀”证明了这一点）充分体现了（阶级）话语权力的实践效果。 

　　当时华东局的“七七”指示指出：“各地在土改复查时，必须放手发动群众，大权必须交给百分之九十的农民，一切事情，依靠他们自己去办，依靠他们的自觉自愿、自己动手，而不是少数人代替包办强迫命令的干部路线。因此，各地必须重新组织农民联合会，此农会要以雇贫农及工人为中心，加上中农，不要地主富农参加。在农会之下，应将雇贫农工人编成贫农小组，在土改中一切清算、调查、分配、复查、调整或重分，均须先经过贫农小组讨论，再经过农会讨论通过，即可实行，不须再经任何机关核准.各级政府在土改期间，应授权农会去处理土地问题，不受理任何土地纠纷案件。各级党委土改工作团，则以农会工作团或特派员名义出现。‘农会’，‘贫农小组’，‘工作团’，此三者互相结合，即成为土改中群众路线的具体形态。”[19] 

　　滨海区在口头传达“七七”指示时增加了如下新内容： 

　　“华东局对这次会议下最大决心要土改在山东来一个大革命”；“封建势力即我们革命对象”；“这次要彻底搞，彻底打乱封建势力，对地主的房屋、土地、浮财所有东西都彻底拿出来，甚至种子、农具，在政治上没发言权，没选举权与被选举权，农民在政治上统治他，成为主人翁”。[20] “地主一切都是非法不合理的……实行‘扫地出门’”；“贫雇农小组成立与整理了农会，就要真正当起家来，不能把当家成了空话，一切照百分之九十农民的意见要求行事，对地主有生杀予夺之权，任何人不能干涉”。[21]　

　　由于在“批斗地主（富农）”过程中下放了杀人权，在笔者所调查的地区，打、砸、杀地主（富农）的现象很普遍，甚至出现了“乱捕、乱打、乱杀”现象，有些中农也被错杀。据当地农民回忆：“那时候斗地主很吓人的，经常出人命。了不得！打死很多，几乎每村都有。有攀比风气，人家村打死地主，咱村没有，不代表咱落后了吗？革命不坚决!”[22] “那时候地主（富农）可惨了，有的是被斗完后枪毙的，有的是被乱棍打死的，老百姓要出气呀。那可砸死不少！”[23] 滨海区“杀死人有一万多人(12,000人余)，冤死多少还不了解”[24]　

　　临沭县出现的乱打、乱杀（地主、富农）现象与最初采用的纵容政策有很大关系。当时的文件规定：为迅速有力地发动群众，必须贯彻“放手大胆发动群众”的方针。提倡大刀阔斧的精神，反对缩手缩脚，纠正各种错误思想如怕犯错误、怕违纪、怕违犯政策。要明确认识斗争的目的是为了摧毁封建势力，发动群众。因此我们既不能只满足于斗争，为斗争而斗争。更不能只重视经济上的剥削，而忽视了政治上的摧毁。不然，封建势力会向我们反扑的，群众不会发动起来的，团体是不会巩固的。[25] 在秘密文件中还有如下指示：“群众打人（地主、富农）是群众的革命的报复，我们应当支持，不能压抑。现在开斗地主的会，打是对的！但我们不能代替。”[26] 从这些话语可以看出中共对临沭县的乱打、乱杀（地主、富农）现象的纵容倾向。　

　　之所以如此，首先是因为“群众打人杀人”与中共发动土改的目的相符，即激化农民与地主的阶级矛盾，从而争取大多数农民，为将来的战争做准备。其次是中共要迎合农民向地主（富农）“复仇”的心理。农民是在中共向他们灌输的“阶级话语”的影响下，遵循着“受压迫、受剥削──诉苦、刨穷根──觉醒、复仇”的逻辑“斗地主（富农）”的。这一过程中会出现“过激”行为；如果压制，必然挫伤刚刚被发动起来的农民的革命积极性。在“斗地主（富农）”的过程中，原本胆小怕事的农民竟然能堂而皇之地砸死、杀死地主（富农），不能不说是“阶级话语”灌输的结果。正是在“诉苦”、“刨穷根”等“阶级话语”的影响下，农民开始超出具体的人和事来感知和思考，第一次通过话语的运用来为自己的行为辩护，使他们获得了一种新的自我感知和定位，从而导致农民将“杀人”这一过去被视为“大逆不道”的行为当作“革命行为”，顺理成章地投身其中。“斗地主（富农）”是一个“阶级话语”实践的过程；农民通过“阶级话语”为自己“斗、杀地主（富农）的行为找到了合法性。当然，一旦乱打乱杀过度蔓延，中共也下达指示加以制止。当时华东局即发出这样的通知：“各区党委转各地委：在暂停进行土改后闻：一、各地乱抓人、乱打人、乱杀人的现象尚未停止。望速通令停止，对不服从者调至上级，给予批评。二、各地应禁止挖坟现象，以免造成不采v响。”[27] 

　　3. “分果实”──用物质手段整合农民　

　　仅仅斗了地主（富农）、满足了农民泄愤的要求是不够的，还必须满足农民的经济要求，这才是广大农民投入“翻身”运动最现实目的之所在。土改就是要实现乡村资源（最主要的是土地）的再分配。 

　　首先是没收地主的土地，一般是无偿没收。有以下几种方式：献田，即施加压力或做工作使土地较多的户主动献出土地，“对地主成分的党员干部动员他说服家庭起模范作用，实行献田”[28]；清算，以算帐的方式迫使地主（富农）拿出土地来偿还所欠债务，有老人回忆，“我们村的孙鸿儒（地主）被清算后见了我就说，董会计，我的地都被你的笔头子给戳（清算）没了”[29]；没收，即无条件地将地主（富农）的土地、财物无偿拿走；扫地出门，将被斗争对象赶出家门，所有土地、财产都无偿没收，常常伴随着公开的群众斗争。 

　　其次是没收“浮财”。浮财就是除房产田地以外的财物，像“袁大头”（银元）、金银首饰、绫罗绸缎等。韩丁认为，“农民把没收了的财产称作‘斗争果实’，在这些果实上寄托着他们对新生活的希望”。[30] 不同地位、身分的农民对“果实”的要求是不一样的。例如，滨海地委在当时的总结中提到：中农“有理齐来讲，大家都沾光”。原来地多的佃户“越分越倒躇，都叫人分去了”。地少的佃户“有身大家翻，有光大家沾”，“自私自利不对，引起大家反对”。妇女对分地不关心，只对浮财感兴趣。[31]　

　　鉴于这种状况，中共便利用“分果实”对农民进行整合： 

　　结合分配果实“天下穷人是一家”、“组织起来有力量”的团结组织教育。 

　　“斗争胜利的果实是怎么来的”，“清算是大家的力量，大家都沾光”，教育群众重视土地“地是骨头，浮财不长久，要地牢靠”，“玩龙玩虎，不如玩土”。 

　　两条路线的时事教育，结合阶级教育。打破“变天”思想，进行共产党的教育，说明共产党怎么好，国民党怎么样坏。“我们经过三个朝代（国民党、鬼子汉奸、共产党），谁好谁坏，一清二白”。“老蒋的根扎在‘大肚子’身上，‘大肚子’的根扎在老蒋身上，专门跟穷人作对”。“共产党、八路军是穷人的靠山”，“救苦救难的八路军，领导穷人来翻身”。 

　　发展建立支部：分配果实后，总结选举翻身模范，召开座谈会，由党代表公开进行党的教育，会后布置个别的发展，速度快，成分纯。共3,000人。[32] 

　　通过对以上话语的分析不难看出中共借助分配果实并运用“阶级话语”对农民进行整合的企图。首先是在广大农民心目中树立起“穷人救星”的形象，再利用“阶级话语”教育和引导农民，成功地发展壮大组织，为即将进行的大规模战争打下群众基础。在这一过程中充分实现了“阶级话语”的强大威力。 

　　林·亨特在研究法国大革命中的政治文化时曾指出：“革命国家权力的延伸并不是因为领导者按照他们的利益操纵民主意识形态和官僚政治的实践，实际上它在每一水平上的延伸都是由于各种位置上的人们创造和学习了新的政治‘微观技术’（mircotechniques）”。[33] 在中共领导、发动的（临沭县）乡村社会的土改中也出现了类似状况，印证了林·亨特的判断。尤其是在“分果实”过程中出现了一个有意思的现象，即被中共称为干部的“富农倾向”，农民则称之为“多拿、多占”。笔者认为，这一现象的出现有其必然性，中共的土改是依靠新的基层政治精英（乡村干部）推动的，而这些新的基层政治精英们有自己的利益诉求，必然利用自己的权力捞取利益。临沭县土改期间出现的部分干部的“富农倾向”之主要表现形式是：一、分果实时，不经群众讨论，而是干部自己讨论，互相包庇；二、把拥军田、复员田、学田留得很多，留好地，最后都归干部种；三、开斗争会分果实，分了地就卖地，分了东西就卖东西，分了钱就花了。　

　　有“富农倾向”的临沭县乡村干部的辩解是：“那是群众自愿多分给俺的，说俺整天忙，给大家伙出力。”“分斗争果实时，大家都不要。为了领导大家伙起带头作用，所以多得了些。”“群众不敢要，俺就买了。”“是俺和群众换的。”“反正早晚要公产，早花了早赚便宜。”“咱领着头得罪了人，俺不多分谁多分。”“俺领导大家起来翻身，理应多拿、多占。”[34] 从以上话语中可以看出，这些干部已经学会用“阶级话语”为自己谋私利的行为辩护。这些干部大多是“赤贫”出身，然而其觉悟并不象中共期望的那么高。　

　　干部的“多拿、多占”在群众中造成了极坏的影响：“翻身不错，没有翻的咱身上，有办法的都翻身了。”“咱们是吃了个鱼头，腥了嘴。”“大孙（赤贫）翻不了，小孙（村干）翻了身。”“人家干部能分果实，人家是吃这一路的，咱还能捞着了吗？咱只能干看着。”“平等、平等，咱就没有见过五个手指头一般齐！还是有力量的撑劲。”“不受大肚子（地主）压迫了，还得给干部拉犁。”“什么积极？什么革命？还不是个人利益？”“权力在人家干部手里，人家说什么就是什么，咱能吭气吗？”“打国民党是你们翻身户的事，俺有没有分果实，还得出力吗？”[35] 群众的抱怨话语除了表明他们的不满情绪外，还反映了农民话语的变化。“革命”、“翻身”、“平等”、“干部”、“权力”这些规范的“阶级话语”已经很自然地出现在农民的话语中并被熟练地运用，这也充分证明，“阶级话语”已渗透到乡村社会里为广大农民所接受。　

　　既然出现了干部的“多拿、多占”问题，造成了不好的影响，并威胁到中共引导农民参与战争这一发动土改最主要目的之实现，那就必须着手解决。通过当时中共解决这一问题的相关文件可以看到中共临沭县委解决这一问题的努力： 

　　丙：干部“富农倾向”的危害：一、妨碍了发动群众的大多数；二、妨碍了基本群众内部的团结；三、增长了一些干部的剥削阶级意识；四、妨碍了革命任务的完成。 

　　丁：如何纠正：一、打通思想，把眼光放长远；二、把多得的果实退回去，好地、近地、好宅子和群众调剂一下。 

　　戊：加紧支前，坚持斗争，打垮蒋介石：纠正干部的“富农倾向”决不是又一次均地。主要是为了怎么加强内部的团结，叫大家都动员起来，打垮蒋介石。既不是“推完了磨杀驴吃”，也不是“坦白反省”。而是让咱们以实际行动向群众进行公平团结的宣传教育，来主动团结群众、影响群众。并不是为了罢免哪一个干部，处分哪一个干部──那是在实在没有法子的时候才处理的。在争取全国革命胜利的时候，我们一定要更加团结起来，加紧支前，坚持斗争，打垮蒋介石，建设新中国。[36] 

　　“在实在没有法子的时候才处理（干部）的”，“纠正干部的‘富农倾向’主要是为了怎么加强内部团结，叫大家动员起来，打垮蒋介石……”。这些话语充分表明，当时纠正干部“富农倾向”的真正目的还是为了动员群众参与战争。中共利用纠正干部“富农倾向”再次获得了群众的信任，并继续运用“阶级话语”动员群众参与战争。通过这一事件也可以看出，中共已牢牢控制了乡村社会的“话语权”，也又一次显示了“阶级话语”的威力。 

　　4. “划成分”──村社成员身分的重新定位　

　　群众运动是中共（国家）力量渗透到乡村的基本方式，中共领导的群众运动之基本内容是在阶级斗争基础上的资源再分配。胡素珊认为，“在学会通过阶级斗争这一核心任务来发动群众之前，共产党人没有取得什么成就。在山东，黎玉把斗争运动说成是包括党建和征兵在内的其他一切农村工作的起点。”[37] 阶级斗争的前提是以地主─农民的对立为核心的阶级划分。毛泽东讲过：“谁是我们的敌人？谁是我们的朋友？这个问题是革命的首要问题。”[38] 但是究竟以什么作为划成分的标准？中共中央用以指导基层土改中阶级划分实践的主要是1933年颁布的两个文件，即“怎样分析农村阶级”和“关于土地斗争中一些问题的决定”。这两个文件中没有提到关于富农与中农的界限，任弼时于1948年1月12日所作“土地改革中的几个问题”讲话提出了一些相关政策。　

　　在笔者调查的临沭县，划分阶级成分从来就没有一个严格统一的标准。各个村“划成分”往往着重依据人们具体的行为，在实际工作中出现了极大的混乱。在滨海区的一份文件里可以看到这种混乱：“一、不按剥削关系划成分，谁的地多就是地主。二、不论阶级成分一律平均分（三亩地以上的部分统统拿出来）。三、取消一切剥削，商人也是剥削，和能写会算的有文化的一起被定为‘化形地主’”[39] 在该地区“划成分”的过程中，有的地方简单地以土地占有量多少来确定阶级成分，革命的标准是在村庄中按照土地占有的情况划分出两种对立的人，土地因此从单一的经济指标变成了政治指标。而“不论阶级成分（土地）一律平分”则体现了中国农民“追求财富平均，地位平等的政治理念”。[40] 有的地方甚至将工商业者定为剥削者，把能写会算的文化人一起定为“化形地主”。从一些老人的口述中也可以看到“划成分”的混乱及权力的滥用：“‘划成分’就是‘瘸子里面挑将军’，谁的地多谁就是地主。还有的根据经历和表现划，凡是干过还乡团的，不管地多、地少就是地主。支前不积极的‘老顽固’也被划为地主。农会干部权力大着哩，他划你是什么，你就是什么。谁也不敢得罪他”。[41]　 

　　从以上话语中还可以看到，“划成分”实际上是一个人为的改变乡村社会成员身份地位及乡村社会关系的过程。这一过程具有很强的主观性和政治色彩，是人为地将乡村社会里的部分人“在政治上打入另册或升为优等阶级”。[42] 中共的阶级理论和阶级政策预设了阶级剥削、阶级对立无所不在，但这种预设有时是脱离乡村社会客观现实的，结果导致阶级划分实践偏离中共的阶级划分政策的现象。阶级身份一旦确立，便对一个人甚至一个家庭的命运（至少在改革开放前的中国乡村社会）产生了决定性的影响。韩丁曾讲过，“划分阶级成分这件事，决不是什么纸上谈兵。这是采取经济和社会行动的基础，而这些行动是会从根本上影响到每一个家庭和每一个人的”[43]。笔者在当地访谈时老人的回忆是这样的：“划成分那可是大事，如果划成贫农、雇农、是最安全的，最舒服的。中农心里都不牢靠（踏实），一有运动心里就害怕。要是划成地主、富农那就完了，成了敌人了。那还了得？共产党可有法治你！”。[44]　

　　显然，“划成分”实际上是国家（中共）控制农民的一个强有力的手段。从此农民的身份和等级必须按国家（中共）制定的标准来识别，同时乡村社会的资源和农民的个人及家庭之命运都与此息息相关。“中共通过诉苦和阶级划分的话语建构，使得乡村社会的各种矛盾都以阶级对立的方式展现出来，并在国家主持下得到解决，这为国家对村庄的管理提供了重要的手段”[45]。中共的阶级意识和阶级认同的灌输不一定成功，但是“阶级话语”的灌输却很见效，并在乡村社会的权力的运作中发挥了重要的作用。“阶级话语”不但是国家权力向乡村社会延伸的手段，还为乡村社会的新的精英追逐权力和利益提供了工具，这种利用本身又对“阶级话语”起到了强化作用。 

　　四、“动参、支前”──运用“阶级话语”动员农民参与战争 

　　在笔者所调查的地区，中共的土改从一开始就是为战争做准备。从以下两份文件中可以清晰地看出这种倾向。 

　　中共山东分局书记朱瑞在减租减息之初就明确指出：“我们做群众工作的最高目的，在于动员和组织群众，领导和团结他们走上革命的战场，为实现一定时期革命的任务而斗争。这是共产党的战略任务。实现动员组织群众并推行其为解决当时的革命任务而战斗起来，其道不一，但基本的通常的办法之一，是从其切身经济生活的改善，以提高其政治的觉悟，并进一步的将他们组织起来，以便引导他们积极参加抗战，积极参加新中国的建设。”[46] 临沭县所在的滨海区的文件中有这样的话语：“结合战争动员，在战争空气中完成土地改革”。[47]　

　　正统的党史资料通常这样解释：农民得到了土地，翻了身，自然就有了参军支前的要求。但事实并非如此简单。胡素珊认为，“农民不情愿离开土地和家庭去作战，这种想法根深蒂固”[48]，农民也想尽各种办法逃避参战。中共要赢得战争，需要人力与物力，这些必从广大农村地区获得。这样一来，国家（中共）意志与广大的最讲求实际、没有远大目光的农民之间产生了尖锐的冲突。在笔者所调查的临沭县土改后的征兵工作中就出现了诸多的变相强制现象。 

　　一、“人家咬着咱，咱干就是了。”“情管带头去，保证你回来。回不来，开小差也可以。”“雇工急了，模起菜刀把自己的手指砍去了三个，村干部才不动员了。”“再不回来（逃兵）连土地没收”；“你不去就揭你家的锅，封你家的门”。　

　　二、“鼓、咬、攀”：“若有一个是自愿的是婊子养的。”“俺都去了，你还不去？这是大伙的意见”（在大会上鼓掌欢迎xxx参军）。 

　　三、“绑、打、押、罚”：“若不去，找铐子给你铐上”（斗了十几个，打耳光、罚款。绑了二十几个）。 

　　四、（费东户子区）搜捕、动枪打。“这个年轻人（卖满头的）年轻力壮，为什么不当兵”，绑走。 

　　五、用“识字班”灌酒，精神恍惚时问“愿意吧”，就行了。 

　　六、“欺骗、利诱”：“保证到部队后就回来”；“子弟兵不脱离生产，吃给养”；“去吧，在那里住一年半载就回来”；“没有仗可打了、光去享福、不受罪”；“人家烧热了炕头叫咱去、咱不去？” 

　　七、下条子给各村要东西，“每村猪一口（60斤），好烟10盒”。“参军后你家就不受穷了。”“新军家属五亩地、一担谷。” 

　　八、“滥竽充数”，“好人不当兵”：“俺庄没有‘二流子’，没有当兵对象”；“俺庄没有穷的，都是中农以上，没有当兵对象”；“俺庄都怪本分，没有当兵对象”；“动参的比51军（国军）和鬼子还厉害，躲都没处躲”。逼得群众砍手、脚，上吊、投井、喝卤水、疯癫等。 

　　九、“八路军不够用的，打不走反对派这些好处能长远吗？”“只要完成任务，违犯点政策也不要紧”；“要政策就没法完成任务”；“按上级说的办法一个也完不成、非硬搞不行”。 

　　十、“摘生瓜”、“强迫革命”，为完成任务不择手段：把新军对象喂辣椒面；将新军对象扒了衣服放下天井冻，说“冻（动）参、冻（动）参，不冻不参”。以致出现了新军对象砍手、砍脚现象。[49] 

　　从以上的话语中可以看出土改时期临沭县国家（中共）与乡村社会在参战问题上的尖锐冲突。但冲突归冲突，中共动员农民参与战争的目的必须要达到，于是“阶级话语”又一次显示了威力。中共充分利用土改时期广泛使用的“阶级话语”及动员技术──“诉苦”、“归因”等动员农民。 

　　首先是“阶级话语”在动员参军中的运用： 

　　一、反内战时事教育：组织诉苦，激起群众对蒋介石的仇恨，提高群众觉悟。苦处都是蒋介石给咱的，现在想起来非坚决打垮蒋介石不可。现在翻身了，一定坚决跟了共产党走。由坏分子坦白反省。经教育、激励，群众反内战情绪高涨，即转入深入的阶级教育。 

　　二、深刻的阶级教育：普遍由党内到党外、干部到群众进行回忆诉苦，猛烈地提高了群众的阶级仇恨与觉悟。 

　　巩固提高群众情绪、思想与觉悟 

　　1. 咱受的罪是谁给的？老根是谁？（把鬼子、汉奸、土匪、地主的罪恶都归到老蒋身上）　

　　2. 老蒋为什么打内战？与咱有什么关系？弄清蒋想打碎咱们的饭碗。　

　　3. 蒋介石依着什么打内战？弄清依靠枪杆子、队伍。说明我们也因为有武装才翻的身，使群众重视武装。　

　　群众表态： 

　　1. 积极分子：“非上前线和老蒋拼了不可，有他没有咱，有咱没有他。”“叫他来到咱这里好日子过不成，饭也吃不上。”　

　　2. 恋家派：“咱不离开家，在家打小蒋，给军队送东西，也是反内战。”　

　　3. 小聪明：“咱离不开家”或不表态，怕参军。　

　　进行个别谈话，着重培养第一种态度的人为骨干。 

　　三、公祭大会：更进一步激发群众的阶级仇恨，引向反内战、上前线。打垮反对派给老的报仇。从此提出参军口号，开始行动。 

　　口号：血海深仇，报仇上前线；誓死消灭反动派，报仇雪恨忠孝全；刨断穷根，永远翻身。 

　　游行示威，组织动员小组、反扯腿小组。对态度积极的，主要询问有什么困难，帮助解决。对拖延时间的，要加强教育。[50] 

　　从以上话语可以看出“动员参军”的步骤，如“诉苦”、“激发阶级仇恨”、“喊口号”等，在本质上与土改的动员步骤没有区别，只不过把农民的苦难根源引向了蒋介石国民党。 

　　成功地动员农民参军只完成了任务的一半，还需要动员农民“支前”。为完成这一任务，同样还要发挥“阶级话语”的作用。 

　　目的：在时事教育的基础上，加强阶级教育，提高群众觉悟，达到自觉支前参战。 

　　1. 在共产党到来之前，在地主的压迫剥削下，过着牛马非人的生活。吃不饱、穿不暖，挨打受骂，甚至一辈子打光棍，穷断了根。在旧社会，穷人没有出路。自从来了共产党，领导穷人翻身增资、减租、复查、土改后，咱们有了屋住，有了地种，有了饱饭吃，有了衣穿。同时在庄里也有了地位。真是在政治、经济上大翻身。蒋匪不要咱过这种自由、幸福的舒坦日子。向我们进攻、扫荡，杀人放火，奸淫抢掠。大家要知道，只有把国民党反动政府从根本上打倒，咱们才能有安稳的幸福日子。　

　　2. 解放军为人民打仗为了保卫咱们的翻身果实，为了咱们大家的利益，因此，咱们支前、出工、抬担架、运粮食，积极热烈地支援前线。这不是为了别人，就是为了我们自己。男人在地里干活，妇女去送饭，不送饭吃，男人在地里就没有劲干活。不出工，战士就不能打胜仗。战士们在前线打仗，不怕大炮、飞机，消灭敌人，难道咱们出工害怕流血、流汗吗？早晚把蒋介石反动政府彻底打倒，支前工作就没有了，就可以很好地生产、建设过安稳日子。　

　　3. 继续全力支前，做好冬季生产，为争取淮海战役彻底胜利，解放全中国而奋斗。总起来一句话：一切为了前线，一切服从前线的胜利。只有前线的胜利，才有我们的安全。目前要大力支援淮海战役，这个带有决定性的重大战役在胜利进行中，我们要不打折扣地、百分之百地完成分配给我们的任务。　

　　──鲁中南六地委宣传部[51] 

　　经过动员，多数的农民参加了支前。当然从农民的话语上来分析还是带有不情愿的成分： 

　　群众支前运动的思想掌握 

　　1. 干部：“不求有功，但求无过”，“功不功希X松，立功不当饭吃”；“大功大罪，小功小罪”。　

　　2.民工：“立功是上级的手腕”，“上级是要使用咱，又要咱出大力了，所以下来立功动员。”[52] 

　　当然，农民尽管不情愿，但还是参加了支前。全县9个区共出动民工5,068人、2千多辆小车、862付担架。据对该县担架团的详细统计，共出动540付担架，民工2,786人、脱产干部22人、不脱产干部239人，出动后逃亡人数为1,062人（其中干部41人、民工1,021人）。[53] 

　　在当时的临沭县乡村，在参与战争问题上中共与广大农民之间存在着尖锐冲突。一开始中共采取了变相强制的做法，一度造成了“动参支前”工作的极大偏差。后来临沭县发起了“纠正动参支前偏差”运动，处理了部分采用强迫手法来完成动参支前任务的干部，赢得了农民的信任；然后又运用“阶级话语”将形势教育与阶级教育相结合，再次发动农民参军支前。 

　　小结 

　　中国农村的政治是凝结了历史的政治，从清末民初到中共取得政权，发生了天翻地复的变化，但占人口大多数的农民长期以来生活在本乡本土，国家和民族观念淡薄。费正清曾这样概括：“村子里的中国人直到最近还是按家族制组织起来的，其次才组成同一地区的邻里社会。村子通常由一群家庭和家族单位组成，他们世代相传，永久居住在那里，靠耕种某些祖传土地为生。每个农家既是社会单位，又是经济单位。其成员靠耕种家庭所拥有的田地生活，并根据其家庭成员的资格取得社会地位。”[54] 一个外来的政治力量如何把似乎消极无为的农民动员起来成为政治社会变革的积极参与者，是近现代中国政治舞台上任何力图有所作为的政治力量所面临的一个最具挑战性的问题，这涉及到如何争取占人口绝大多数的农民的政治支持。　

　　为了成功地获得农民的政治支持，中共首先抓住了动员农民的关键──土地。土地是农民的生存之本，只有当他们实实在在地拥有自己的土地后才能参与到政治中来。但拥有了土地的农民未必就认同中共的革命，所以还必须对农民进行意识形态渗透。“一个阶级越是能心安理得地相信自己的使命，越是能百折不挠地、本能地根据自己的利益驾驭一切现象，它的战斗力也就越大，这一点是必须肯定的，而且也并没有过高估计这些意识形态因素的实际作用”。[55] 意识形态是形成和维持思想垄断最有效的工具。要顺利地推行意识形态灌输，还必须必须找到一种说服工具，即“阶级话语”。“中共对乡村社会的统治，与此前历届政权最本质的区别之一，就在于意识形态渗入其间并发挥重要作用，对村庄话语空间进行了重塑。”[56] 中共成功地借助“阶级话语”，使农民在观念中形成了对抽象的“阶级社会”的认同，从而为中共的革命找到了强大的支点。　

　　在临沭县的土改中，经历了“诉苦”到“刨穷根”、“斗地主（富农）”、“分果实”，再到“动参、支前”，农民的阶级意识并未真正形成，但农民毕竟被动员起来参与到革命中来。为了成功地实现了农民的整合及对乡村社会的改造，土改后中共号召干部用地方方言动员农民，用农民能理解的话语作政治动员（如把“革命”解释为“改朝换代”等），斗地主过程中放任农民的过激行为，分果实中宽纵干部的“富农倾向”，容忍“划成分”中的标准混乱。可以说，整个过程是在国家（中共）与乡村社会的互动中进行的。 

　　“阶级对立”是国家（中共）在宏观上发动土改动员的起点。笔者对临沭县的微观考察发现：土改前农民的主要信息来自于传言、逸闻和发生在村庄里的种种变化；土改开始后中共用“阶级话语”取代了这些旧的信息载体，正是“阶级话语”对乡村社会的嵌入，在很大程度上帮助中共成为乡村社会的统治者和最高管辖者，并让它牢牢掌握了乡村社会的话语权。从此，乡村的话语空间被重构，全新的“阶级话语”取代了旧的基于习惯上的传统话语，成为弥漫在村庄社会生活中的主流话语。这首先表现在乡村的人际称谓上。土改前农民习惯上将村里人分为“老张家”、“老李家”或“富人”─“穷人”，再就是“财主”、“东家”、“大肚子”─“老百姓”、“客家子”、“穷爷们”等；土改后则将村里人划分为“地主”、“富农”、“中农”、“贫农”、“雇农”。其次，村民的日常话语也发生了变化。例如，见面的客套话从“吃了吗？”变成了“你家翻身了吗？”，春节拜年时的吉利话“过年好！”变成了“翻身!翻身！”。 

　　在土改过程中，那些能掌握“阶级话语”的农民成了乡村社会新的权力精英──干部，“阶级话语”作为这些新精英的权力之源，成为包裹他们利益的外衣。另一方面，“阶级话语”的流通成了一种技术，乡村社会里不同的人出于不同的目的都使用“阶级话语”，其他的话语在“阶级话语”面前黯然失色。既然“阶级话语”成了人们生活中的重要框架，人们在解释自己及他人行为时便会自觉地使用它。“阶级话语”在分配乡村社会的权力和维护新的乡村社会结构方面发挥着塑造意义和生产真理的功能，并牢牢控制着人们对乡村社会现实的体验和感知，从而奠定了中共对乡村社会的统治合法性。