当基辛格考虑国内事务对外交政策的影响时，他不厌其烦地仔细考察了两个因素-- 政府的行政结构（他实际上是把它和管理机构等同看待的）， 以及领导集团形成的经验。 两者都同等重要。 基辛格认识到， 核时代的危险使政策的制订具有新的重大意义。基辛格写道， 一般都主要订立计划， 因为大家认为，这样就可以有较大的预见性， 并从而取得较大的客观性。 官僚机构非常珍惜这两个性质， 因为它们是处理例行公文的利器。 基辛格写道， 当官僚机构能把它们运用自如时，他们便听任别人去创新立异，听任别人去处理那些预料不到的局势。 但当官僚机构的例行事务处理不好的时候，官僚机构就给别人找麻烦了。基辛格写道， 如果官僚机构所规定的例行事务并不包括最重大的一些问题在内，或者规定的行动方式已证明不能解决问题时，官僚机构就成了一个绊脚石。一旦出现此种局面，就需要最高行政当局出面干预。要使官僚机器很好运转，极费时日，以致没有机会去考虑某些特殊政策的得失。基辛格写道，另外，在谋求“客观性”方面，目的与手段常常混一起； ”注意力往往从政策的抉择--这是对政治才能的最终考验--被转移到情况的积累上去“。 宝贵的时间已经失去了， 等到官僚机构最后准备行动时，可以有所创造的机会已消失无遗。基辛格解释道, 所有官僚政治都有这种危险；像苏联那样在高度重视意识形态的政治气候下办事的管理机器固然如此， 像美国在更富于实用主义色彩的背景下办事的官僚机器也未尝不这样。 据基辛格看来，在实用主义社会中，官僚政治的危险特别大些。基辛格写道， 就美国而论， “把目前熟悉的东西引用于将来，往往就算是定下了计划”。 几十那些比较着重以意识形态定方针的官僚政治也存在问题， 例如在苏联， “理论已经成为法律， 注释代替了革新”。
基辛格看到， 做出决定的过程可能变得极其复杂，甚至在官僚机构内部先达成协议，居然比协议本身的主旨还重要。尽管很多行政负责人明知道存在这个问题， 也承认它的重要性，可是很少人能对它有什么办法。 另外，由于经常在口头上大讲制订计划，计划工作人员大大增加了；据基辛格看来，这些计划人员进行工作常常是“闭门造车”的，而计划之被采纳亦无非因为大家都知道接受后就万事大吉了。基辛格写道, 计划工作人员拼命想使自己“有些用处”；这使他们简直无法提出什么新的概念来。 他说明：“指派某人或某个小组，规划未来，这是一回事；至于为他们提供条件，鼓励他们对更深刻的历史，社会及经济趋势有所理解，那是另一回事了。” 他有接下去说：“在寻求客观性时，容易出现一种倾向，就是把未来看作当今的一个翻版。 可是，真正的革新必然与现行的准则背道而驰。现代官僚机器左右为难之处在于，虽然每一个创造性的行为是孤立无援的，但并非每一个孤立无援的行为都是有创造性的。”
基辛格看到， 在一个技术先进的社会里， 制订政策的问题是何等复杂。 他写道： “关键问题常常可能在一段很长的时期内不为人们所认识。可是，一旦决策机构搞出了一项政策，那就很难再去变更他。” 基辛格看到， 烦领袖人物要在政治上站得住，特别是在那些高度官僚政治的社会里，就得靠他们能在相当短暂的期间内实现其目标，而不必计较这些目标是怎样达到的，或这些目标是不是正当。使官僚机构经常情绪饱满--使它们感到它们的所作所为没有经常被否定掉--已成为政治上的一大要求。如果政治领袖经常插手干预并否定官僚机构的作为（这点常常难以办到，因为政治领袖难得对情况有足够的了解，满怀信心地如此去干），这会挫伤官僚机构的积极性。政治领袖通常对这点有较深了解，不敢冒味一试。基辛格写道， 结果是官僚机构越来越趋向独立；从纯技术的角度来看，官僚机构也具有一般的能力，这却使它日益轻视行政领导人， 因为领导人无法了解它所知道的东西。 基辛格写道：“在一个问题上化几个小时，而研究这个问题的专家们却可花上几年。” 最后的决定往往较少地依赖知识，而更多地依赖向最高行政领导人简要汇报的效果，夸张的作风又助长了起来。听起来头头是道的东西未必都一律正确， 很多正确的东西第一次听到时也许并不以为然， 而再听第二次的机会又极少。简要情况介绍中的夸张手法可能使决策者留下一种受了哄骗的痛苦感觉，尽管，也许特别是当他还弄不清楚究竟是怎么回事的时候。
基辛格很清楚研究工作人员提出了的许多分析是多么复杂和抽象。 他认为，很多说明都忽视了“在危机中作出决定时所处的紧张状态这一问题”。 基辛格解释道：“对政策来说，重要的不仅在于理论上是正确的，而且还要看能否在紧急情况下予以执行。实用主义的行政领导人跟”研究人员或计划工作人员的爱讲理论“发生冲突，是屡见不鲜的。而且，行政领导人常常需要在官僚机构中相互对抗的派别之间充当调解人。行政领导人不但不发挥领导的作用，把自己的观点影响别人，反而有变为他的顾问们的俘虏的趋势。即使他察觉到他已被官僚机构所”包围“，也没多大办法可想。也许他可以试图置身于官僚机构之外，把自己解脱出来；但这只会让他怀疑，好像他在随意做出决定。对国内适用的政策，也正是制订政策中的这种苦痛对传统外交的相互让步起了牵制作用。“
