农民工权益保护问题的制度分析和对策研讨

1.引子—迟到的关注

2015年2月3日，全国总工会民主管理部部长郭军针对富士康事件，发表了措辞极为严厉的批评。他指出：富士康违法了，且管理体制存在严重问题。

郭军说：”每月加班超过100小时，这还不算违法？如果跟职工协商过就不叫违法，那就没有违法了”。

郭军认为，富士康的问题不仅仅是工时、工资的问题，最大的问题在于企业管理。富士康采取了福特式的企业管理，把生产各个环节最优化、效率最大化，员工如同卓别林在《摩登时代》中扮演的角色，8小时外的自由还不一定有。

富士康还具有半军事化管理特色。郭军说，“如此情况下，让员工以什么样的心态去承受这样的重压？”

郭军指出: 富士康的问题，首先是企业的责任，但主要责任应该在政府。他表示，政府对劳资问题确实存在监管不到位，不作为的情况，使得很多想做好，想承担社会责任，甚至承担法定责任的企业都感觉到吃亏。

富士康所发生的员工“十二连跳”发生在2010年，时过五年之后，全国总工会才对此发表意见，显然是“迟到的关注”。

正因为此，网友们对全国总工会为维护工人权益所表达的善意，并不领情。

究其原因，并不是全国总工会说错了，而是，说得不是时候。网友和全社会所关心的是：为什么农民工权益，始终得不到有效保护？农民工应该享有哪些权益？哪些政府部门和机构，该为农民工权益保障提供服务？农民工能否组织工会？能否依靠自己的组织维护自己的合法权益。

2.农民工权益保护的历史、现状和问题

中国有世界上最为庞大的劳工群体，其中，农民工——是指非城市户口、却在城市就业的农民—的数量，常年维持在2亿人口上下。数以亿计的农民工，为建设城市、繁荣城市和中国的经济发展，做出了举世公认的重大贡献。然而，农民工却并没有从经济增长的“大蛋糕”中分得应得的一份。换言之，按劳分配原则并没有在农民工身上得到充分体现，相当数量的农民工，在与雇佣方的博弈中，处于弱势地位，其权益得不到有效保护。

农民工，并不是中国社会的特殊问题。相反，它是“双轨制”和“一国两制”思想，在解决城市和农村、工人和农民关系上的一种具体反应。也正是由于总体指导思想的错误，才使得农民工权益保护问题，始终在“农民工”的范畴里转圈子，而没有把农民工当作城市居民、产业工人一视同仁地加以保护。

具体表现为：

第一，“一国两制”——从各地相继出台的保护农民工权益的法律文件，不难看出，农民工还是农民工，其权益保护被打入另册。如：《山西省农民工权益保护条例》，由山西省第十届人民代表大会常务委员会第三十次会议于2007年6月1日通过，自2007年7月1日起施行。河北省人民代表大会，也在2013年，通过了《河北省农民工权益保障条例》。其他省市的保护条例，不再赘述。

既然，农民工也是劳动者，和城市内的产业工人，完全一致。那么，农民工权益保护就应该完全适用《劳动法》。如此另起炉灶，把农民工权益保护的问题，单独提出来，到底是重视呢？还是歧视？

第二，治标不治本。农民工问题的根本，是城乡分割的二元结构，是把农民身份锁死在农村的户籍制度。户籍制度不解决，则农民的其他一切问题，都是表面文章，都无法切实保障农民工的合法权益。但包括各省人大通过的具有法律效力的、保障农民工权益的条例，都对户籍问题避而不谈。

第三，只关注农民工的直接权益和直接损害，对间接权益和间接损害，关注不够。例如，政府、工会和舆论，关注较多的是，农民工的劳动时间问题，劳动强度问题，安全保障问题，这些都是看得见的、直接的，而对农民工的技术培训、受教育权利，以及其子女和第三代的教育，则较少涉及。此外，农民工的政治权利、民主权利，如组织工会的权利、罢工的权利等，不仅没有涉及，反倒是被严密控制的。

3.农民工有哪些权益？

农民工权益保护问题，看似一个经济和法律问题，但，实际上，其复杂性远不是仅在经济范围内可以解决的。因此，我们必须首先明确农民工，享有哪些权利，然后，再考虑如何保护其权益。进一步言之，作为一个为社会做出巨大贡献的群体和阶层，为什么他们的权益，需要第三方来保护，而不是由他们自己来保护自己。第三者的保护，能比他们自己对自己的保护更周全和更有效吗？

本文，将农民工的权利，分为以下几个方面：

1. 政治权利；农民工也是国家公民，享有和其他公民一样的政治权利。不过，在此，我们不是谈农民共享有的全部政治权利，而是与保护其权益直接相关的政治权利。其一，是结社权利；也就是依据宪法的结社自由组织工会的权利；其二，是罢工的权利。如果，农民工的这两项权利得到保障，那么，农民工遇到权益受到损害的情况，就可以依靠组织的力量，以及消极对抗的方式，迫使侵害方做出让步。如此，农民工也将成为保护自身权益的主体，而不是受保护的弱势群体。

1. 社会权利；和农民工相关的社会权利，也有两项。其一，自由迁徙的权利；其二，自由选择并改变职业的权利。如今，农民的这两项权利，都是不完整的。出于经济方面的考虑，各劳动力输入地，是欢迎农民工的。可是，在居住，比如购买住房上，却对农民工多加限制；再有，农民工虽然在城市里、在工厂里，干得是和产业工人一样的工作，其身份却始终难以改变。“农民工人”，本身就是一个怪胎，这是在其他国家所没有的特殊现象。

2. 经济权利；农民工的经济权利，比较清晰，也是目前权益保护中涉及的主要方面。农民工的经济权利，包括：其一，获取劳动报酬的权利；其二，同工同酬的权利；其三，法定工作时间和休息的权利；其四，拒绝延长工时和延长工时必须获得报酬的权利。

1. 健康权；确保生产环境、工艺流程、工具和原材料，不会对人体产生伤害；确保农民工在一个安全、健康、有益于身心的环境中，从事生产活动。

2. 教育权利；农民工的教育权利，分成两部分。其一，是农民工自己受教育、增进技术能力的权利；其二，是农民工子女受教育的权利。目前，这两方面，普遍地被忽视了。企业也好，农民工输入地也好，对农民工都只“用”不“养”。“养”，不是指养老，而是只培养和教育。由于，农民工的流动性，使得企业和输入地都认为，培养是“为他人做嫁衣”，却没有认识到，这是为整个产业培养高素质的劳动力。

农民工子女的教育问题，近年来，由于媒体的大力报道和农民工自己的争取，出现了向好的一面。可是，农民工子女依然没有享有所在地居民同等的教育资源，农民工依然被排除在九年制义务教育的覆盖范围之外。大多数农民工子女，还只能在其出生地接受教育，从而造成高达6千万的留守儿童。

1. 其他权利——医疗、失业救济、养老保险等方面的权利。

在前五项权利都得不到保障的前提下，农民工的医疗、失业救济和养老保险，更是遥不可及。但是，毫无疑问，不管是作为劳动者，还是纳税人，农民工的医疗、失业救济和养老保险，都是应该由雇佣方承担的。相比农民工的低工资，这部分权利的忽视，更是触目惊心。也正是因为这部分权利的普遍被忽视，才诞生了所谓的“人口红利”，才造就了中国制造和经济高速成长的“奇迹”。为此，清华大学著名学者秦晖指出，这是以牺牲农民工利益为代价的“低福利”政策。

4.为什么农民工的权益得不到保障?

农民工权益得不到保障，看似一个新问题。其实，不是。它是农村、农业和农民“三农”问题在城市化进程、在劳动力向城市转移过程中的集中体现，而已。换言之，农民工权益得不到保障，只是农民权益得不到保障的空间转移。之前，农民利益被忽视和侵害，发生在农村；眼下，随着农民进入城市和工厂，其权益的损害，转移到了城市。

以养老为例。

49年之后，为了优先发展工业，特别是重工业，中国长期实行对农产品低价收购、高价销售的“剪刀差”政策，且对大部分农产品实施“统购统销”，农民和农村对自己的产品，既没有定价权，也没有销售权。如此说来，农民其实就是农产品“生产线”上的一个员工，和企业的工人毫无二致。既然如此，工人享有的，农民也应该享有。

可是，众所周知，中国农民的养老，一直是“自力更生”的。这就是说，农民生产的农副产品，其售卖所得的利益，全部上缴给了国家，并通过财政二次分配，转移到了城市居民头上。农民的利益，被全部无偿剥夺了。直到近年，才搞了一个养老“全覆盖”。不过，这种覆盖，不是盖被子，而是盖渔网。据可靠资料，河北农村每一个60岁以上老人，每人每月可以领到55元的养老金。按照市场价值，刚好能买20-30斤小麦。

农民的养老，一直是农民自己解决的。农民进了城，只是改变了劳动场所和劳动种类，农民的身份，并没有变。所以，农民工的养老问题，企业和政府，都不负担，也是顺理成章的。

养老，只是一个方面。其他方面，凡是农民工权益得不到保障、或者受损害的，也必然是农民权益得不到保障，或者受侵害的。

但是，如上所述，农民权益被侵害，并不是无意之举，或者说是政策执行的偏差所致，而是，最初的制度设计，就是为了掠夺农民的。因为，在制度和政策设计者看来，不掠夺农民，农民不做出牺牲，就没有“第一桶金”来发展工业和重工业，没有资金发展国防，也没有资金制造“两弹一星”。

5. 解决之道

农民工出现，已经有接近30年了；农民工权益保护问题，也不是新问题。要全面解决农民工权益保护，不是一个企业、几个企业的事情，也不是一个行业几个行业的事情，甚至，也不是一个城市几个城市的问题，如著名的社会学家陆学艺先生所言，它需要全国统筹，需要由中央政府提出一整套完整的涉及法律法规、政策制度的措施，来综合解决。

显然，这不是本文所能完成的。

为此，本文所谓的解决之道，只是“头疼医头脚疼医脚”，尽可能在局部、在某些方面，对改善农民工所面临的困境有所帮助，而不是全面的解决之道。

1. 允许农民工建立独立的、属于农民工自己的权益保障组织；

世界各国，工会都是站在工人一方，和资方进行斗争，并维护工人利益的组织。比如NBA。NBA的球员，是高收入群体，球员的最低工资，也在80万美元。著名球员、球星的收入高达数百万、上千万美元，例如，科比最后两年的薪水是3000多万美元。可是，即便如此，和资方、以及资方联盟相比，球员还是弱势群体。因此，NBA球员工会，作为所有NBA球员的代表，和资方进行谈判，并以维护球员的合法权益为己任。

球员工会，是球员自己的组织，是球员投票选出来的。工会委员和主席，有的是球员，也有的，是从社会上专门聘请的法律专家。总之，他们不是政府雇员。他们必须为球员的利益说话，否则，球员是不会选他们的。

中国不是没有工会，每个企业都有，还有全国总工会。可是，工会的性质，是中国特色的。以总工会为例，它是一个政府部门，总工会主席是部长待遇的政府官员。因此，各级工会和总工会，并不是首先、且唯一地为保障工人权益而工作的。本文的开篇案例，已经确证了这一点。富士康的“十二连跳”曾经震惊全国，可是，全国总工会却保持了沉默，一言不发。直到五年之后，才煞有介事地出来表白，如此不服责任，也难怪网友的留言，没有一个是支持全国总工会的。

这就是说，在现有的工会体制内，要想维护农民工的权益，几乎是空想。要想维护农民工的合法权益，必须首先允许农民工建立独立的、属于自己的权益保障组织。这是最要紧的，也是最切实的保障农民工权益的措施之一。农民工没有自己的组织，靠个人单干，根本不是资方的对手；靠各级工会，也等于靠天吃饭，不知道哪一块云彩里会有雨。

1. 政府提供廉价、优质的公共法律服务；比如，采用政府采购的模式，雇佣一定数量的律师团，专门为农民工服务；

在社会转型时期，律师阶层是保障社会公平正义的一支有效力量。在农民工权益保障中，律师也发挥着重要作用。可是，显而易见的是，法律服务作为一种公共资源，其享用也是要付出代价的，这种代价，是一般农民工的收入负担不起的。

所以，可以采取政府采购的形式，在全国范围内招募一批律师，或者律师机构，专门从事农民工权益保护工作。如是，律师及其事务所，有了稳定的业务流；农民工也可以获得廉价、优质的法律服务。

1. 与商业保险机构合作，建立权益保障基金；

短时间内，实现农民工医疗全覆盖，是不现实的，不过，首先针对造成重大伤害的疾病，提供医疗救助，应该是当务之急。比如，对于尘肺病的救助。目前，农民工的总数在2亿左右的规模，每年强制上缴一定数额的大病、重大工伤保险，然后，用以救助特定类型、特定程度的伤害，是可以做到的。

同时，这种保险业务的开展，也是有利可图的。可以将此业务，通过招标的形式，授予专业的保险机构。当然，也不一定非要在全国统一，可以由各地区、各行业有选择地进行。

1. 鼓励第三方公益组织，参与农民工权益保护。

不同的组织，可以介入农民工权益保护的不同领域。对第三方公益组织而言，可以进入农民工的教育领域。包括，给农民工开展就业指导、技术培训等，也包括开办打工子弟学校，为农民工的下一代提供价格更为低廉、水准更高的基础教育。

总之，农民工权益保护，是一个巨大的社会工程。一步到位，是做不到的。因此，分地区、分行业、分步骤地解决某一方面的问题，是眼下的关键所在。如此，积小胜为大胜，在时机成熟的时候，再实现农民工权益保护的全面解决。

2015年3月2日星期一，9：00整；

北京，家中。