農民工權益保護問題的制度分析和對策研討

1.引子—遲到的關注

2015年2月3日，全國總工會民主管理部部長郭軍針對富士康事件，發表了措辭極為嚴厲的批評。他指出：富士康違法了，且管理體制存在嚴重問題。

郭軍說：”每月加班超過100小時，這還不算違法？如果跟職工協商過就不叫違法，那就沒有違法了”。

郭軍認為，富士康的問題不僅僅是工時、工資的問題，最大的問題在於企業管理。富士康採取了福特式的企業管理，把生產各個環節最優化、效率最大化，員工如同卓別林在《摩登時代》中扮演的角色，8小時外的自由還不一定有。

富士康還具有半軍事化管理特色。郭軍說，“如此情況下，讓員工以什麼樣的心態去承受這樣的重壓？”

郭軍指出: 富士康的問題，首先是企業的責任，但主要責任應該在政府。他表示，政府對勞資問題確實存在監管不到位，不作為的情況，使得很多想做好，想承擔社會責任，甚至承擔法定責任的企業都感覺到吃虧。

富士康所發生的員工“十二連跳”發生在2010年，時過五年之後，全國總工會才對此發表意見，顯然是“遲到的關注”。

正因為此，網友們對全國總工會為維護工人權益所表達的善意，並不領情。

究其原因，並不是全國總工會說錯了，而是，說得不是時候。網友和全社會所關心的是：為什麼農民工權益，始終得不到有效保護？農民工應該享有哪些權益？哪些政府部門和機構，該為農民工權益保障提供服務？農民工能否組織工會？能否依靠自己的組織維護自己的合法權益。

2.農民工權益保護的歷史、現狀和問題

中國有世界上最為龐大的勞工群體，其中，農民工——是指非城市戶口、卻在城市就業的農民—的數量，常年維持在2億人口上下。數以億計的農民工，為建設城市、繁榮城市和中國的經濟發展，做出了舉世公認的重大貢獻。然而，農民工卻並沒有從經濟增長的“大蛋糕”中分得應得的一份。換言之，按勞分配原則並沒有在農民工身上得到充分體現，相當數量的農民工，在與僱傭方的博弈中，處於弱勢地位，其權益得不到有效保護。

農民工，並不是中國社會的特殊問題。相反，它是“雙軌制”和“一國兩制”思想，在解決城市和農村、工人和農民關係上的一種具體反應。也正是由於總體指導思想的錯誤，才使得農民工權益保護問題，始終在“農民工”的範疇里轉圈子，而沒有把農民工當作城市居民、產業工人一視同仁地加以保護。

具體表現為：

第一，“一國兩制”——從各地相繼出台的保護農民工權益的法律文件，不難看出，農民工還是農民工，其權益保護被打入另冊。如：《山西省農民工權益保護條例》，由山西省第十屆人民代表大會常務委員會第三十次會議於2007年6月1日通過，自2007年7月1日起施行。河北省人民代表大會，也在2013年，通過了《河北省農民工權益保障條例》。其他省市的保護條例，不再贅述。

既然，農民工也是勞動者，和城市內的產業工人，完全一致。那麼，農民工權益保護就應該完全適用《勞動法》。如此另起爐灶，把農民工權益保護的問題，單獨提出來，到底是重視呢？還是歧視？

第二，治標不治本。農民工問題的根本，是城鄉分割的二元結構，是把農民身份鎖死在農村的戶籍制度。戶籍制度不解決，則農民的其他一切問題，都是表面文章，都無法切實保障農民工的合法權益。但包括各省人大通過的具有法律效力的、保障農民工權益的條例，都對戶籍問題避而不談。

第三，只關注農民工的直接權益和直接損害，對間接權益和間接損害，關注不夠。例如，政府、工會和輿論，關注較多的是，農民工的勞動時間問題，勞動強度問題，安全保障問題，這些都是看得見的、直接的，而對農民工的技術培訓、受教育權利，以及其子女和第三代的教育，則較少涉及。此外，農民工的政治權利、民主權利，如組織工會的權利、罷工的權利等，不僅沒有涉及，反倒是被嚴密控制的。

3.農民工有哪些權益？

農民工權益保護問題，看似一個經濟和法律問題，但，實際上，其複雜性遠不是僅在經濟範圍內可以解決的。因此，我們必須首先明確農民工，享有哪些權利，然後，再考慮如何保護其權益。進一步言之，作為一個為社會做出巨大貢獻的群體和階層，為什麼他們的權益，需要第三方來保護，而不是由他們自己來保護自己。第三者的保護，能比他們自己對自己的保護更周全和更有效嗎？

本文，將農民工的權利，分為以下幾個方面：

1. 政治權利；農民工也是國家公民，享有和其他公民一樣的政治權利。不過，在此，我們不是談農民共享有的全部政治權利，而是與保護其權益直接相關的政治權利。其一，是結社權利；也就是依據憲法的結社自由組織工會的權利；其二，是罷工的權利。如果，農民工的這兩項權利得到保障，那麼，農民工遇到權益受到損害的情況，就可以依靠組織的力量，以及消極對抗的方式，迫使侵害方做出讓步。如此，農民工也將成為保護自身權益的主體，而不是受保護的弱勢群體。

1. 社會權利；和農民工相關的社會權利，也有兩項。其一，自由遷徙的權利；其二，自由選擇並改變職業的權利。如今，農民的這兩項權利，都是不完整的。出於經濟方面的考慮，各勞動力輸入地，是歡迎農民工的。可是，在居住，比如購買住房上，卻對農民工多加限制；再有，農民工雖然在城市裡、在工廠里，幹得是和產業工人一樣的工作，其身份卻始終難以改變。“農民工人”，本身就是一個怪胎，這是在其他國家所沒有的特殊現象。

2. 經濟權利；農民工的經濟權利，比較清晰，也是目前權益保護中涉及的主要方面。農民工的經濟權利，包括：其一，獲取勞動報酬的權利；其二，同工同酬的權利；其三，法定工作時間和休息的權利；其四，拒絕延長工時和延長工時必須獲得報酬的權利。

1. 健康權；確保生產環境、工藝流程、工具和原材料，不會對人體產生傷害；確保農民工在一個安全、健康、有益於身心的環境中，從事生產活動。

2. 教育權利；農民工的教育權利，分成兩部分。其一，是農民工自己受教育、增進技術能力的權利；其二，是農民工子女受教育的權利。目前，這兩方面，普遍地被忽視了。企業也好，農民工輸入地也好，對農民工都只“用”不“養”。“養”，不是指養老，而是只培養和教育。由於，農民工的流動性，使得企業和輸入地都認為，培養是“為他人做嫁衣”，卻沒有認識到，這是為整個產業培養高素質的勞動力。

農民工子女的教育問題，近年來，由於媒體的大力報道和農民工自己的爭取，出現了向好的一面。可是，農民工子女依然沒有享有所在地居民同等的教育資源，農民工依然被排除在九年制義務教育的覆蓋範圍之外。大多數農民工子女，還只能在其出生地接受教育，從而造成高達6千萬的留守兒童。

1. 其他權利——醫療、失業救濟、養老保險等方面的權利。

在前五項權利都得不到保障的前提下，農民工的醫療、失業救濟和養老保險，更是遙不可及。但是，毫無疑問，不管是作為勞動者，還是納稅人，農民工的醫療、失業救濟和養老保險，都是應該由僱傭方承擔的。相比農民工的低工資，這部分權利的忽視，更是觸目驚心。也正是因為這部分權利的普遍被忽視，才誕生了所謂的“人口紅利”，才造就了中國製造和經濟高速成長的“奇蹟”。為此，清華大學著名學者秦暉指出，這是以犧牲農民工利益為代價的“低福利”政策。

4.為什麼農民工的權益得不到保障?

農民工權益得不到保障，看似一個新問題。其實，不是。它是農村、農業和農民“三農”問題在城市化進程、在勞動力向城市轉移過程中的集中體現，而已。換言之，農民工權益得不到保障，只是農民權益得不到保障的空間轉移。之前，農民利益被忽視和侵害，發生在農村；眼下，隨着農民進入城市和工廠，其權益的損害，轉移到了城市。

以養老為例。

49年之後，為了優先發展工業，特別是重工業，中國長期實行對農產品低價收購、高價銷售的“剪刀差”政策，且對大部分農產品實施“統購統銷”，農民和農村對自己的產品，既沒有定價權，也沒有銷售權。如此說來，農民其實就是農產品“生產線”上的一個員工，和企業的工人毫無二致。既然如此，工人享有的，農民也應該享有。

可是，眾所周知，中國農民的養老，一直是“自力更生”的。這就是說，農民生產的農副產品，其售賣所得的利益，全部上繳給了國家，並通過財政二次分配，轉移到了城市居民頭上。農民的利益，被全部無償剝奪了。直到近年，才搞了一個養老“全覆蓋”。不過，這種覆蓋，不是蓋被子，而是蓋漁網。據可靠資料，河北農村每一個60歲以上老人，每人每月可以領到55元的養老金。按照市場價值，剛好能買20-30斤小麥。

農民的養老，一直是農民自己解決的。農民進了城，只是改變了勞動場所和勞動種類，農民的身份，並沒有變。所以，農民工的養老問題，企業和政府，都不負擔，也是順理成章的。

養老，只是一個方面。其他方面，凡是農民工權益得不到保障、或者受損害的，也必然是農民權益得不到保障，或者受侵害的。

但是，如上所述，農民權益被侵害，並不是無意之舉，或者說是政策執行的偏差所致，而是，最初的制度設計，就是為了掠奪農民的。因為，在制度和政策設計者看來，不掠奪農民，農民不做出犧牲，就沒有“第一桶金”來發展工業和重工業，沒有資金髮展國防，也沒有資金製造“兩彈一星”。

5. 解決之道

農民工出現，已經有接近30年了；農民工權益保護問題，也不是新問題。要全面解決農民工權益保護，不是一個企業、幾個企業的事情，也不是一個行業幾個行業的事情，甚至，也不是一個城市幾個城市的問題，如著名的社會學家陸學藝先生所言，它需要全國統籌，需要由中央政府提出一整套完整的涉及法律法規、政策制度的措施，來綜合解決。

顯然，這不是本文所能完成的。

為此，本文所謂的解決之道，只是“頭疼醫頭腳疼醫腳”，儘可能在局部、在某些方面，對改善農民工所面臨的困境有所幫助，而不是全面的解決之道。

1. 允許農民工建立獨立的、屬於農民工自己的權益保障組織；

世界各國，工會都是站在工人一方，和資方進行鬥爭，並維護工人利益的組織。比如NBA。NBA的球員，是高收入群體，球員的最低工資，也在80萬美元。著名球員、球星的收入高達數百萬、上千萬美元，例如，科比最後兩年的薪水是3000多萬美元。可是，即便如此，和資方、以及資方聯盟相比，球員還是弱勢群體。因此，NBA球員工會，作為所有NBA球員的代表，和資方進行談判，並以維護球員的合法權益為己任。

球員工會，是球員自己的組織，是球員投票選出來的。工會委員和主席，有的是球員，也有的，是從社會上專門聘請的法律專家。總之，他們不是政府雇員。他們必須為球員的利益說話，否則，球員是不會選他們的。

中國不是沒有工會，每個企業都有，還有全國總工會。可是，工會的性質，是中國特色的。以總工會為例，它是一個政府部門，總工會主席是部長待遇的政府官員。因此，各級工會和總工會，並不是首先、且唯一地為保障工人權益而工作的。本文的開篇案例，已經確證了這一點。富士康的“十二連跳”曾經震驚全國，可是，全國總工會卻保持了沉默，一言不發。直到五年之後，才煞有介事地出來表白，如此不服責任，也難怪網友的留言，沒有一個是支持全國總工會的。

這就是說，在現有的工會體制內，要想維護農民工的權益，幾乎是空想。要想維護農民工的合法權益，必須首先允許農民工建立獨立的、屬於自己的權益保障組織。這是最要緊的，也是最切實的保障農民工權益的措施之一。農民工沒有自己的組織，靠個人單幹，根本不是資方的對手；靠各級工會，也等於靠天吃飯，不知道哪一塊雲彩里會有雨。

1. 政府提供廉價、優質的公共法律服務；比如，採用政府採購的模式，僱傭一定數量的律師團，專門為農民工服務；

在社會轉型時期，律師階層是保障社會公平正義的一支有效力量。在農民工權益保障中，律師也發揮着重要作用。可是，顯而易見的是，法律服務作為一種公共資源，其享用也是要付出代價的，這種代價，是一般農民工的收入負擔不起的。

所以，可以採取政府採購的形式，在全國範圍內招募一批律師，或者律師機構，專門從事農民工權益保護工作。如是，律師及其事務所，有了穩定的業務流；農民工也可以獲得廉價、優質的法律服務。

1. 與商業保險機構合作，建立權益保障基金；

短時間內，實現農民工醫療全覆蓋，是不現實的，不過，首先針對造成重大傷害的疾病，提供醫療救助，應該是當務之急。比如，對於塵肺病的救助。目前，農民工的總數在2億左右的規模，每年強制上繳一定數額的大病、重大工傷保險，然後，用以救助特定類型、特定程度的傷害，是可以做到的。

同時，這種保險業務的開展，也是有利可圖的。可以將此業務，通過招標的形式，授予專業的保險機構。當然，也不一定非要在全國統一，可以由各地區、各行業有選擇地進行。

1. 鼓勵第三方公益組織，參與農民工權益保護。

不同的組織，可以介入農民工權益保護的不同領域。對第三方公益組織而言，可以進入農民工的教育領域。包括，給農民工開展就業指導、技術培訓等，也包括開辦打工子弟學校，為農民工的下一代提供價格更為低廉、水準更高的基礎教育。

總之，農民工權益保護，是一個巨大的社會工程。一步到位，是做不到的。因此，分地區、分行業、分步驟地解決某一方面的問題，是眼下的關鍵所在。如此，積小勝為大勝，在時機成熟的時候，再實現農民工權益保護的全面解決。

2015年3月2日星期一，9：00整；

北京，家中。