作者 中國網友 寫於 二零一二年

　　壹、人間最重要的學問——憲法與憲政

　　如果有人問我：在這個世界上，哪壹門學問最重要？我將毫不猶豫地告訴他：是關於憲法和憲政的學問。為什麼呢？先讓我們稍稍回顧壹下歷史：

　　1．立憲制度誕生以前人類文明發展緩慢

　　研究歷史的人發現，在人類發展的相當長的時間內，文明的進步是非常緩慢的：經過了上百萬年，至少幾十萬年的發展，人們才學會使用火，學會將石頭弄成有鋒利的刃來切東西，以及將泥土加熱製成陶器。初期文明發展緩慢的原因是多方面的，但其中壹個主要原因是社會組織的規模太小，人們除去為填飽肚子而掙扎以外，沒有多餘的人和多餘的時間去想多餘的事情。進入農業社會，文明的進程明顯地加快了，相對穩定的生活使得社會組織的規模越來越大，龐大的帝國產生了，相應地，管理規模巨大國家的政治制度——憲法的前身也逐步發展起來。有了良好的政治制度（憲法），大規模的社會組織——國家才能很好地運作，社會分工才能產生，文明才有可能更快地發展起來。農業社會雖然極大地加快了文明的發展，但與近現代社會相比仍然是難以忍受的緩慢。中國古代是壹個典型的農業社會。研究中國歷史的學者發現，中國到秦漢時代文明就發展到了相當高的水平，此後的兩千多年則幾乎沒有什麼明顯的進步，清末民初時期使用的農具與秦漢時期沒有什麼兩樣。什麼原因呢？維護君主專制的政治制度制約了社會文明的發展。現在，人們普遍承認，工業革命是壹個轉折點，自此以後，人類社會以前所未有的高速向前發展。

　　2．英國君主立憲制度開啟了近現代文明

　　1688年，英國基本建成了君主立憲制度。十八世紀，以英國為主導，整個世界開始了著名的“工業革命”。這壹時間上的先後順序絕非偶然。從宏觀上看，憲法是管理整個國家的法律，壹個好的憲法能夠使整個國家的政治資源和經濟資源更有效地組織起來；從微觀上看，憲法以保護人權為自己的終極目標，這壹法律力圖最大限度地解放每壹個人，激發每壹個人的創造力。我們不難看出，有這樣的法律制度，經濟沒有不發展的道理。這就難怪為什麼工業革命以來，人類社會以前所未有的高速向前發展。人們常說經濟基礎決定上層建築，但經濟對政治制度的決定是深層次的，隱晦的，而憲政制度對經濟發展的作用則是直接的，明顯的，它直接為經濟發展提供政治背景和政治框架。從這個角度說，以憲法為研究對象的憲法學是人間最重要的學問。英國人在憲政制度上的成就和孟德斯鳩對三權分立制度的發現是所有人類發現中最偉大的發現。牛頓的力學定律和愛因斯坦的相對論無疑是科學上重大發現，但它們的影響和作用都僅僅局限於某壹個學科和人類生活的某壹個方面，而憲法學上的進展卻影響整個國家、整個世界的發展，甚至關繫到整個人類的前途和命運。我們完全有理由說，正因為有了好的民主憲政制度，才可能造就出牛頓和愛因斯坦這樣的偉大科學家。

　　3．當代世界急需建立民主憲政制度

　　今天，隨著大規模殺傷性武器的發明，人類從來也沒有到達這樣壹個生死攸關的時刻：人類已經掌握了自我毀滅的武器。然而，與人類科技水平的迅速發展不相適應的是，我們的政治制度——也就是說我們運用這些自我毀滅武器的權力的規範並沒有跟得上科技水平的迅速發展。世界上相當多的國家還存在可怕的專制制度。專制制度的存在意味著在這些國家往往壹個人就能決定整個國家的政治事務。具體地說，在這些國家那個最有權威的人壹個人就能夠決定是否扔出去幾顆可怕的核武器！更可怕的是，並不是所有最有權威的人都是有理智的，負責的。常常有些瘋子竊據國家的最高權力，希特勒就是這樣壹個著名的瘋子。如果在壹個核國家中，有壹個希特勒式的專制統治者存在，誰不感覺這個世界恐怖？更為讓人坐臥不安的是，常常是那些最為邪惡的人才能在專制的政治體制中取得最高權力。他們沒有法律，沒有道德，為達目的不擇手段。專制的政治體制下政治鬥爭沒有規則，遵守法律和道德的人在他們面前不堪壹擊。想起這些我就不寒而慄！羅素說：“世界是沒有希望的，除非權力能被馴服，從此不為這個或那個狂熱的暴君集團服務，而為全人類——白種人、黑種人、黃種人、法西斯主義者、共產主義者和民主主義者服務；因為科學已經造成這不可避免的事實：人類必須生存，否則壹定死亡。”隨著科技水平的日新月異，人類從來也沒有像今天這樣迫切地需要在整個世界建立民主憲政制度。

　　這樣壹個學問，事關人民生活是否自由與幸福；事關整個人類的生死與存亡，誰會否認它的重要性？

　　二、憲法使國家的政治活動法治化

　　憲法的主要內容就是規範國家的政治制度，有人將憲法稱作“政治法”是很有道理的。也正因為如此，憲法才成為壹個國家的根本大法。其原因在於，政治秩序是壹個國家的最基礎和最根本的秩序，其他秩序都是建立在政治秩序的基礎上的。這我們可以很容易從任何壹個無序的國家重新建立新秩序的過程中看出來。具體來說，憲法在政治方面的作用可以從以下幾個方面來把握：

　　首先，憲法使政治鬥爭規則化。

　　在憲法產生以前，人類社會的權力鬥爭，尤其最高國家權力的鬥爭基本上是無法可依的。只要能夠取得國家權力，權力角逐者可以採用任何手段。在沒有憲法的情況下，只能是“勝者王侯，敗者賊”，因此，在政治上是根本沒有是非的。在無法可依的情況下，解決權力糾紛的最後手段就是暴力甚至大規模的戰爭。這給整個國家帶來極大的災難，無論是統治者還是廣大人民都苦不堪言。憲法確立壹種規則，力圖使權力鬥爭能夠在和平的條件下公平進行。在理論上遵循人民主權原則，人民通過憲法委託國家機關依據憲法所授予的權力管理國家。在實踐上，人民選舉代表組成代議機關行使國家的立法權；通過直接和間接選舉行政機關的領導人來具體管理國家。選舉是憲法的核心規則，為確保選舉的公平和公正，人們又建立其他相應的制度：保證人權，使人民能夠參與選舉過程，也使人民能夠成為選舉公正公平的最終保障；建立分權制度，以避免選舉過程被壹個國家機關，甚至壹個組織或壹個人完全操縱；獨立的司法機構，能夠對違法行為，當然包括權力鬥爭中的違法行為，進行公正的裁決。總之，所有這些制度都是確保政治活動能夠依法進行。

　　其次，憲法使國家政治權力的配置合理化。

　　在君主專制體制下，國家權力的分工不合理，君主擁有國家最終和最高的絕對權力。君主既是國家權力擁有者，也是國家權力的行使者。在這種情況下，君主即使犯了錯誤也不用承擔責任，也根本沒有辦法追究責任。在民主憲政制度下，憲法具有最高權威，國家權力是根據憲法的規定產生的，其權力的行使必須遵守憲法。國家權力的所有者是人民，國家機關只是國家權力的行使者。作為國家權力的行使者，其目的是為人民的利益服務，權力行使是否合乎憲法和法律要接受人民的監督。濫用國家權力的國家機關及其工作人員要承擔法律責任。在君主專制體制下，由於其權力配置的不合理，使得整個國家的利益分配也高度不合理，這就使得這些國家的社會矛盾非常深刻而激烈。國家權力高度專制，也使國家的決策主要依賴君主個人，這就使得國家決策很難合理和科學，甚至可能因專制君主壹個人的昏庸給整個國家帶來巨大的災難。顯然這是不利於國家的健康發展的。

　　最後，憲法使政治發展穩定化。

　　政治是不依人的意志向前發展的，但政治發展必須以政治穩定為前提。政治制度的重要目標便是實現政治穩定。古今中外的政治思想家，無不探索實現政治穩定的制度設計。實現長治久安是絕大多數人的政治夢想。這是因為政治穩定是決定整個社會秩序穩定的決定性因素，也是壹個國家實現其它目標，如經濟發展，人民安居樂業的重要保證。可以斷定，壹個政治動盪、政變頻仍的國家，是無法實現國民經濟的高速發展的，其人民生活也無法幸福美滿。政治的核心問題是權力問題，因而，壹個國家的政治能否穩定，取決於壹個國家的權力，尤其中央權力的授予、行使、轉移能否在制度的規範下運行。

　　近現代憲法是西方民主革命勝利的產物，它是伴隨君主專制衰亡而走向歷史舞台的。憲法的誕生為政治提供了壹個新型的穩定機制。在這個穩定機制中壹方面保障公民權利並通過“代議制度”來實現主權在民原則——這在壹定程度上滿足了人們要求自由、自治、廢除專制權力的願望，另壹方面，民主國家通過“三權分立”或“分權原則”，以實現國家必不可少的統治職能和公共管理職能——這在壹定程度上滿足了人們要求平等，厭惡奴役的願望。這就是說憲法所提供的新型政治穩定機制是建立在“自由”、“平等”等觀念之上的。由於“自由”、“平等”等觀念久已深入人心，任何試圖使人們重新恢復到君主專制制度下的愚鈍狀態都不可能了。為了實現政治穩定，就必須適應人類的這些觀念，建立民主憲政體制以確保政治秩序的持久穩定。

　　三、民主憲政制度能夠促進經濟發展

　　評價政治制度好壞的壹個最重要的依據就看這個政治制度是否能促進經濟的發展。那麼，到底民主憲政制度與專制制度哪壹個更有利於經濟發展？對此，人們的認識並不壹致。

　　很多人認為專制制度有利於經濟的發展，並因此對專制體制抱有幻想。其中的壹個理由是專制體制能夠統壹配置整個國家的資源，從而能夠最高效率地利用這些資源，因此他們認為專制有利於經濟發展。他們甚至以納粹德國經濟的快速發展作為佐證。相反，很多人認為民主體制不利於經濟的發展，原因是民主體制的決策往往需要國會兩院，政府首腦等國家機關的反覆討價還價，不利於迅速決策，影響經濟發展的效率。

　　我們認為，專制體制在壹個時期可能快速發展經濟，但從長遠看，專制不利於經濟的發展則是不容質疑的。其原因在於：其壹，專制不能實現長久的政治穩定，經濟無法得到持續發展；其二，專制制度的優劣關鍵在於專制統治者個人是否優秀。從歷史上看，專制統治者多數是昏庸，甚至是乖戾的。嚴復先生總結中國的帝制，認為除了唐宗漢武等少數幾個皇帝外，多數皇帝是昏庸的，白痴皇帝、娃娃皇帝也不鮮見[壹]。這樣的專制統治者是無法促進經濟發展的；其三，由於專制統治以高壓手段解決社會矛盾，人民的積極性受到壓制，整個社會的潛力無法發揮；其四，專制統治是建立利益分配高度不公平的基礎上，普遍存在的利益衝突和矛盾削弱了整個國家的經濟能力。

　　綜觀整個世界，經濟發達的國家幾乎全部都是憲政國家，而非憲政國家幾乎都是落後國家，這是兩種政治體制經濟後果的有力說明。憲政曾經促使英國發生了工業革命並使其成為“日不落帝國”；憲政也使美國以世界4%的人口創造占世界20%的財富並成為唯壹的超級大國。同專制制度相反，憲政制度由於能夠調和整個社會的衝突，從而能極大地發揮整個國家的經濟潛力；更重要的是憲政體制能夠為經濟發展提供壹個持久穩定的政治環境，從而有利於經濟的發展。

　　四、民主憲政制度不僅保護被統治者的人權，更有利於保障統治者自身的人權1．民主憲政制度有利於保障人民的權利

　　在君主專制體制下，由於專制統治者擁有絕對的權力，沒有對其濫用權力進行制約的有效機制，他們總是利用其權力儘可能地滿足自己的私利。中國古代皇帝是這壹制度的典型代表。為了滿足其物慾，他們占盡天下豪宅宮殿，擁有無數金銀財寶；為了滿足其性慾，他們圈養成千上百的美女，同時為了滿足其獨占的要求，還要閹割更多的男人；為了滿足其虛榮心，他們極盡排場，發動戰爭，炫耀武功，……；為了維護其統治地位，專制統治者對人民普遍都實施嚴密的控制。毫無疑問，所有這壹切都是以壓榨被統治者為代價的，因此，在君主專制統治下，人民所能享有的權利是非常有限的。

　　憲政制度，由於對國家最高權力進行了分割，統治者的權力受到了限制，他們實現自身利益的方式受到法律的嚴格控制，因此，被統治者的權利就不至於受到統治者的任意侵犯。更重要的是，隨著人權思想和人民主權思想納入憲法成為憲法的基本原則，人權，包括統治者和被統治者的人權就有了根本的保障。

　　2．民主憲政制度有助於保障統治者的人權

　　此外，我們要強調的是，從總體上說，君主專制統治對統治者自身也是不利的。這樣說是否與前面的論述有矛盾呢？並不矛盾。由於專制統治者占盡了天下好處，這就使他成為整個國家的嫉妒對象，從而也是有大志者首選的攻擊對象。這就是為什麼專制統治者儘管警衛森嚴，但他們從來沒有安全感的原因。從整個人類歷史中，我們可以看到在君主專制制度下為了爭奪權力而發生的無數政變和戰爭，而權力爭奪的失敗者，鮮有善終者。

　　此外，專制統治對整個統治階層是不利的。事實上，最直接受到危害的正是統治階層，這是因為只有統治階層，貴族和高官才對專制統治構成直接的，現實的威脅。由於專制統治者沒有安全感而又有生殺予奪的絕對權力，在專制體制下從事政治是壹項非常危險的職業。中國古代就有“伴君如伴虎”壹說。據史書記載，武則天壹朝的大多數宰相都是被處死的。西晉末年經過八王之亂，當權的司馬氏家族幾乎被殺盡了。君主專制統治的忠臣到頭來大都被專制統治者殘害了。在明朝，幾乎所有開國元勛都被朱元璋誅殺了。為專制主義效犬馬之勞的人絕對不會有好下場。他們努力幫助壹個人樹立其絕對的權威，與此同時他們也將自己貶低到壹個任人宰割的地位。他們把自己的命運完全託付給壹個朝三暮四的專制君主，這樣，即便他們可能在壹百天中有九十九點九天能夠使這個專制君主滿意，但稍有不慎，那個專制君主的壹時不順就會結果他們的性命。對專制主義抱有幻想的人，尤其那些政治家必須對這個邏輯有深刻的理解。

　　而憲政則使從政變得更加安全。由於憲政對統治者的權力進行了分割，同時他們實現自身利益的方式受到嚴格的監控，就使得他們不象專制統治者那樣被人們羨慕而成為政治野心家的攻擊對象。在日本，人們說最不自由的是天皇，他們的地位並不是人人都羨慕的；在荷蘭，人們甚至能看到他們的國王在大街上騎自行車！

　　五、民主憲政有助於整個人類文明的進步

　　研究中國文明史的學者，如李約瑟等人對中國古代在很早的時候就達到了很高的文明水平讚不絕口；同時，人們也對中國兩千年專制統治下文明長期處於停滯狀態深感疑惑。他們發現清末使用的農具和秦漢時期沒有大的區別。原因何在呢？專制制度的核心是壹人獨占整個國家的政治和經濟利益，這是不公平的。為了維護這壹不公平的狀況長期存在，與專制制度相伴總有壹整套欺騙性的理論，“君權神授”、“真龍天子”等等就是這樣的理論。這些理論經不住人們的探索和質疑，必須用強制手段給予保障。這就限制了人們對更合理制度的探索和追求，無疑將阻礙文明的發展。

　　人們可能有這樣的誤解，即專制制度只是妨礙了社會科學的發展，並不妨礙自然科學的發展。實際上，專制統治者為了論證其統治的合理性，幾乎毫無例外地將自己的統治同某些自然規律聯繫起來，從而說明自己的統治就像東方日出，西方日落壹樣不容懷疑。中國古代的“天人合壹”學說和西方的“君權神授”學說在本質是壹致的。為了確保其專制理論不被質疑，所有專制統治者都採取嚴厲的措施限制科學研究。在中國，天文學只有皇家才能研究；在西方則有伽利略受迫害和布魯諾被火刑處死的故事。古今中外，專制統治製造的不絕史書的文字獄，是這壹統治阻止人類文明發展的最有力的證據。

　　我們必須認識到這樣壹個本質的區別：專制統治的基礎是欺騙和暴力威懾；而民主憲政制度則是建立在思想解放和人民廣泛支持的基礎上。因此，專制統治總是確定自己占統治地位的意識形態，並用強制手段加以推行和維護；而民主憲政制度則鼓勵百花齊放、百家爭鳴，允許各種思想和意識形態並存。

　　民主憲政是建立在思想的自由和競爭的基礎上，這就不難理解它能夠促進科學的發展。壹個不爭的事實是：自從有了憲政制度以來，人類以前所未有的高速向前發展，近兩百年來是人類科技水平發展最快的時期。人們壹般認為是經濟發展促進了憲政的發展。我們認為，政治經濟互動發展雖然是辨證的觀點，但憲政制度解放了專制制度對人類思想的束縛，這才是整個人類文明能夠快速發展的根本原因。

　　六、民主憲政有助於確保整個人類的前途和安全人類面臨的最大威脅是什麼？我的答案是：專制主義！

　　本世紀兩次世界大戰給人們的深刻教訓是：專制是侵害人權，破壞人類和平的元兇。其原因在於專制國家整個決策仰賴專制統治者個人，其決策受感情等各種偶然因素的影響非常大，難以真正對整個國家，甚至整個人類負責，其後果可能是災難性的。納粹德國的專制統治導致六百萬猶太人被滅絕，幾千萬人死於戰場，更多的人飽受戰爭的苦難，而希特勒壹死了之，我們如何追究他的責任？又如何彌補這壹巨大的災難？隨著大規模殺傷武器的發明，人類已經掌握了自我毀滅的手段。在這種情況下，是實行專制，還是實行憲政已經不再是關係壹個國家經濟發展或人權的問題，而是關係整個人類命運的根本性問題。人們可以想象，壹個專制政權同時又掌握了這種大規模殺傷性武器，具體地說如果希特勒掌握這種武器，人類的命運將是多麼可怕！

　　今天，我們享受著科技迅速發展帶給我們的種種便利；然而，面對如此迅猛發展的科學技術，我感受到的還有它可能帶來的危害。科學技術的發展在某種意義上也可能使人類更加接近於它的末日。當我們環視整個世界，還有那麼多國家，尤其包括壹些非常重要的國家維持著高度專制的統治，它們當中有的國家還有可怕的核武器。想起這些就讓人寢食難安。我們必須清楚地認識到，這些專制體制正是孕育著希特勒和薩達姆的體制，雖然，在大多數情況下，它的統治者並不如此魯莽和瘋狂。然而，魯莽只要壹次，就足以從根本上毀滅我們所擁有的壹切，包括我們自己！

　　民主憲政制度分割了國家權力，它的決策是建立在民主的基礎上，因此憲政制度能夠使國家的決策更加理智，從而避免個人決策所可能產生的災難性後果。

　　隨著科學技術的迅速發展，人類從來也沒有像今天這樣迫切需要在全世界建立民主憲政制度。要想世界變得安全，就必須使國家的權力運作可以控制，只有這樣國家使用武器毀滅自己的權力才能夠得到控制。只有民主憲政才能實現這個目標。因此，我們必須痛下決心，徹底根除專制統治，防止專制主義以任何形式得以復活，尤其要防止專制主義借愛國主義和民族主義得以復活。

　　摒棄專制制度，建立憲政制度是當代整個人類社會能夠和平發展的迫切需要。

　　七、憲法和民主也可能具有欺騙作用

　　雖然民主憲政運動已有二百多年的歷史了，但現在世界上仍有許多國家維持著強大的專制權力，這就從根本上沒有實現憲法的職能。由於民主憲政思想已被世界人民廣泛接受，即使最專制的國家也都毫無例外地制定壹部憲法並在憲法中宣稱人民主權，保護公民的權利。毫無疑問，這類憲法對其國民和國際社會都有相當大的欺騙作用。

　　1．為什麼憲法會具有欺騙作用?

　　這首先是因為憲法無非是寫著美妙字符的紙，其內容能否實施，還要看人們，尤其國家的主要領導人是否願意執行它。如果壹個國家的人民沒有有效的辦法迫使其領導人遵守憲法，或者實際上壹個國家的人民完全在某個領導人或某壹群人的控制之下，那麼憲法就不會得到實施。在這種情況下，那部充滿了人民主權，人民當家作主或保護公民權利的憲法毫無疑問就具有欺騙作用。其欺騙作用在兩個方面：對內欺騙人民；對外欺騙國際社會。

　　2．如何判斷壹部憲法具有欺騙作用？

　　最基本的判斷標準有兩個：壹是看這個國家的主要領導人是否由人民選舉產生。主要領導人包括議會議員和政府首腦，或者乾脆簡單地說，這個國家最有權力的人是否由人民選舉產生。選舉應當是公開公平公正的競爭性的選舉。毫無疑問，沒有競爭就沒有選舉；選舉就是競爭。其二，看這個國家的人民是否有言論自由，具體地說就看這個國家的人民是否能夠自由地批評政府，能否通過選舉或其他非暴力的途徑推翻壹個政府。如果壹個國家經常通過政變改變政權，那麼這個國家的憲法沒有起作用，比如非洲的很多國家和穆沙拉夫控制的巴基斯坦；同樣地，如果壹個國家的最高領導人是終身制的，甚至是世襲的（朝鮮、敘利亞），那麼這個國家的憲法也沒有起作用；如果壹個國家的最高領導人是由上壹代最高領導人指定的，憲法也被架空了。此外，如果壹個國家的最高領導人的更迭是通過政治陰謀完成的，這個國家的憲法也沒有發揮作用，比如，前蘇聯通過政治陰謀推翻了赫魯曉夫的統治。憲法沒有發揮作用，那麼在憲法中許諾的人民主權等等漂亮的口號就是騙人的。

　　3．民主憲政理想實現的困難和被盜用的可能性自從盧梭提出人民主權學說以來，民主、人民主權、人民當家做主這些口號比任何魔法都有力地抓住了人們的心，為它痴狂，為它犧牲，為它拋頭顱、灑熱血。然而，我們看到自有人類以來，大概沒有任何壹個騙術比這個學說更有欺騙性。它騙了那麼多的人，而且騙妳至死，沒有商量。奇怪的是，在大多數的情況下，盧梭也好，騙人的也好，被騙的也好，他們絕大多數人並無騙人的動機。他們滿懷真誠，充滿理想。他們不怕犧牲，要用自己的鮮血換來壹個理想社會。結果，自法國大革命以來，人們為追求理想社會，為實現人民主權進行著壹場又壹場殺人的革命。二百多年來，不知有多少人為了這個理想被殺掉了。理想社會是否實現我們不知道，反正成千萬上億的人是被殺掉了。我們需要捫心自問，這就是我們要的理想嗎？或者說，我們非得這樣實現理想不可嗎？

　　為什麼民主或人民主權會具有欺騙性？這是因為人民根本沒有辦法行使國家的主權或最高權力。壹個國家的人，少則成百上千萬，多則數億乃至上十億。人民主權要求國家的各種事務，至少重大事務要由人民決定，這是無法操作的。問題在於，我們奉行人民主權，而實際上人民根本無法行使主權；而國家的主權終究要有人行使，否則，國家就不成其為國家。這樣，國家主權就有可能落實在某壹個政治領袖身上。這個政治領袖行使著國家主權，實際上就是壹種專制。可怕之處在於，這個專制統治者的專制統治比以往任何君主專制更可怕，因為它是以人民的名義實行著專制，更具道義基礎。

　　二百年來，關於民主的學說各種各樣，人們以各種方式豐富著民主的內容，然而，當我們把民主裝飾得眼花繚亂的時候卻經常忘記了它最基本的要求。二百年的歷史告訴我們：對於民主不要抱有任何不切實際的幻想；追求完美的民主理想，其結果可能最終只能失去最基本的民主。

　　4．民主在具體制度上的體現就是選舉

　　民主是什麼？憲法是民主制度的法律化，憲法的要求與民主的要求是壹致的。民主落實在具體制度上就是選舉制度，也就是壹個國家的主要領導人是通過公開公平公正的選舉確定的。如前文所述，主要領導人包括議會議員和政府首腦。簡而言之就是壹個國家的最有權力的那些人是由人民選舉產生的，選舉當然是競爭性的，不競爭叫什麼選舉！有這樣壹個標準，人們就很容易判斷壹個國家是不是民主的，不用太高深的知識，壹般常識足矣。能夠達到這樣壹個民主的程度就是人類社會難以實現的夢想了，難道還能祈求更多嗎？確實，這樣壹個民主有很多缺陷，然而，這是人類社會迄今為止所能找到的解決國家權力問題的最佳方案。人們，尤其二十世紀的人們進行了有史以來最大規模的社會試驗，但遭到了非常悲慘的失敗，代價極其慘重。歷史告訴我們，任何主張追求更高級民主方式的努力都是不現實的，其結果只能適得其反。

　　八、憲法最基本的職能是規範國家的最高政治權力1．我國古代對憲法壹詞的使用

　　我國古代很早就使用“憲法”或帶“憲”字的詞彙，其含義是國家的典章制度和普通法規，同我們現在使用的“憲法”壹詞有很大的區別。如《尚書》中有“監於先王成憲”，《國語》中有“賞善罰奸，國之憲法也”，《管子·七法》中的“有壹體之法，故能出號令，明憲法矣”都是指壹般的法律規則，有時其具體含義指的就是定罪量刑的刑法。我們現在使用的“憲法”壹詞對應於英語的Constitution或Constitutional Law，拉丁文是Constitutio。在中國，最早在這壹意義上使用“憲法”的是1871年撰寫《法國志略》的王韜先生，而將“憲法”壹詞推廣開來的則應歸功於近代改良主義思想家鄭觀應，他在十九世紀末寫的《盛世危言》中要求清廷“立憲法”、“開議院”，實行君主立憲。1908年，清政府頒布了《欽定憲法大綱》。這樣，“憲法”壹詞就成了正式的法律用語，同時也就確定了其特定的含義。

　　2．西方憲法壹詞詞義的發展

　　實際上、同其它概念壹樣，憲法也是壹個詞義不斷更新的概念。儘管如此，遍覽古今中外的憲法仍可發現，憲法所規定的最基本、最主要的內容不外是壹個國家的基本政治制度，即國家權力的組織和運行規則。有的學者稱憲法是“政治法”就是從這個意義上說的。如果這樣來理解憲法，憲法的源流就可以追溯到久遠的古代社會。古代奴隸社會和封建社會的土地分封制度、王位繼承制度、國王與教會關係、元老院制度、執政官制度，甚至原始社會的某些氏族習慣都可以看作是憲法的雛形。可以想象，有人群聚居，有社會組織就壹定要有組織規則。我們認為這壹組織規則就是憲法的原始形態。只有這樣理解憲法，我們才能理解憲法為什麼在整個法律體系中是最基本的法律，是母法。

　　古代希臘人正是在這壹意義上使用憲法的。在西方，最早也是最系統研究憲法的思想家亞里士多德，他搜集研究了古希臘158個國家（城邦）的憲法，寫出了不朽之作《政治學》。在這部書中，亞里士多德認為：“政體（憲法）為城邦壹切政治組織的依據。其中尤其著重於政治所由以決定的‘最高治權’組織。”[二]他甚至說明了憲法與普通法律的關係。他說：“法律實際是，也應該是根據政體（憲法）來制定的，當然不能叫政體來適應法律，”[③]這樣。亞里士多德理解的憲法就是是政治規則，而且是最高層次的政治規則，這壹政治規則高於普通法律所確立的社會規則。亞里士多德的定義奠定了憲法概念的基本內涵，即憲法是規定壹個國家最高政治權力運行規則的法律。

　　憲法對應的拉丁文是（Constitutio）。古代羅馬帝國用它表示皇帝的各種建制和皇帝所頒布的“詔令”、“諭旨”之類的文件，以區別於市民議會通過的法律文件[四]。

　　在中世紀歐洲，憲法壹詞用來表示確立國家基本制度的法律。值得注意的是，14世紀法國自然法學家就曾把壹些公認的傳統和原則，例如，國王未得三級會議的同意不得開徵新稅，國王不得修改沙烈克王位繼承法，國王不得割讓國家的領土，國王立法受自然法、上帝法以及國家根本組織法的限制，若國王違背了這些法律，人民沒有服從的義務，甚至國民有召集國民會議討論國事的權利等稱為國家的根本法或憲法[伍]。在這裡，我們看到憲法已經有了限制國王權力的含義。

　　英國國王1215年簽署了旨在限制國王權力的《自由大憲章》，在此之後，主要靠妥協和漸進的方式，壹直到1688年光榮革命，逐步建立了君主立憲制。英國人稱其建立的君主立憲制，即“國王未經議會同意不得徵稅和立法的代議制度”為本國特有的憲法（Constitution）。在英國人理解的憲法中我們首先可以看到國王是受限制的，不再是專制君主了。由於徵稅權事關國王和政府的錢袋子，沒有錢國王將壹事無成，這樣，議會就在財政上控制了國王；而立法權掌握在議會手裡，事實上意味著議會可以給國王制定法律，國王要服從議會的法律。英國人所理解的憲法的實質是限制甚至絕對控制國王權力，從而根除專制權力。舉世公認英國是近現代憲法的搖籃，英國人對憲法的這壹理解是我們把握憲法內涵的重要參照。

　　3．近現代憲法壹詞的含義

　　正式賦予憲法以近現代含義是在18世紀末。由於歐洲文藝復興時期人文主義思潮的影響，人的地位得到了重視，人權思想，尤其自由、平等思想使王權神授學說、封建等級制度從根本上喪失了其統治的思想基礎。1789年，法國資產階級革命勝利並制定了著名的《法國人權宣言》。這個宣言的第16條指出，“凡權利無保障和分權未確立的社會，便沒有憲法。”這是西方近代史上第壹次用法律文件確立了憲法概念的基本內容。這個定義的基本精神被近現代政治學家和憲法學家普遍接受，其基本精神包括兩個方面的內容：其壹，繼承了亞里士多德的定義，即憲法是政治權力的運行規則，同時明確規定了分權，從而排除了專制統治這壹政治組織方式；其二，發展了亞里士多德定義，申明國家或政府的最終目的是以人為中心，保障公民的基本權利。在這兩方面的內容中，保障人權是最終目的。歷史經驗告訴我們：專制統治的最終目的是最大限度地維護專制統治者自己的利益，因此專制權力是以對人權的蔑視為前提的，要實現保障人權的目的就必須根除專制權力，而要根除專制權力，人類社會到目前為止所能設想的有效手段就是分權。

　　以這壹憲法定義為標準，我們很容易將近現代憲法同古代基本政治制度區別開來。古代的奴隸社會由於存在壹個龐大的毫無權利保障的奴隸階級，而封建社會則由於其專制權力的統治，並存在人數眾多的處於依附地位的農奴，它們的基本政治制度就同近、現代憲法有著本質的區別。

　　自從近現代憲法產生以後，政治的發展不斷為憲法注入新的內容，尤其二十世紀以後，保護公民的社會經濟權利成為憲法的重要組成部分，憲法的詞義又有了新的發展。儘管憲法的內容在不斷地擴大，但其最基本的內容沒有改變，即規範國家的政治權力，尤其國家的最高政治權力。

　　九、自由國家的憲法就是國王——從猴子談起

　　1．猴王爭奪戰

　　有壹個電視資料片，反映了壹群猴子在孤島上的生活：壹個威風凜凜的老猴王在進行著有效的統治，他擁有若干猴妃，任意享用著他想要的壹切，懲罰任何不規矩的猴子。毫無疑問，他的統治是專制的，但整個猴群倒也秩序井然。然而，老猴王年紀越來越大，體力也越來越弱。大雄猴感覺自己可以挑戰老侯王並有希望成為新猴王。大雄猴開始冒犯老猴王，他竟敢當著老猴王的面與壹個猴妃交配！這種事忍無可忍！老猴王要懲罰大雄猴，他們之間展開壹場惡戰。他們連翻帶滾從山上打到了山下。在這個過程中，所有的猴子好像沒發生任何事情，玩耍嬉戲依舊。逐漸地，老猴王敵不住年輕力壯的大雄猴，敗數已定。這時，山上所有的猴子壹起下山攻打老猴王。不得已，老猴王只好下水。可是，猴子不能長時間游泳，老猴王幾次想返回岸上，均被守在岸上的猴子們打回水中。老猴王無法上岸，最後溺死水中。片子的最後畫面是壹個感念舊情的猴妃將老猴王的遺體拖上岸邊，默默地守候著，儘管屍體已經開始腐爛。

　　2．專制制度的合理性與必然性

　　這壹場面反映了人類政治的壹些最基本的特徵。首先，群居的人類社會和猴群壹樣需要穩定的秩序，而確立這壹秩序的關鍵因素就是有壹個“王”。恩格斯曾經說，國王就代表了秩序。要確保秩序，王不專制，沒有權力是難以實現的。秩序要求統壹，統壹於國王是最為自然的。因此，專制制度有其根深蒂固的必然性與合理性。很多人在談及民主制度難以實現時，總是將其中的原因歸結為這個國家有悠久的專制傳統。看來，情況並非如此。其次，人類進行政治鬥爭的原動力是經濟嗎？看來不是。大雄猴並不是因為沒有吃飽才去爭鬥老猴王；劉邦與項羽之間爭奪皇位也不是因為他們吃不飽，穿不暖。大雄猴是因為爭奪猴妃才引發了爭鬥；猴王的壹個特權就是擁有多個猴妃；當上皇帝以後的首要任務就是充實三宮六院。何其相似！因此，將人類政治的原動力解釋為“性”可能更加合理，當然肯定是片面的。這表明，人類不可能通過發展經濟來根除人間的不平等或達到大同世界。經濟決定論比“性”決定論更站不住腳。再次，在自然界爭奪猴王的鬥爭中與傳統人類社會的爭奪王位壹樣，失敗者幾乎沒有可能活下來。失敗者想當壹個普通老百姓已經不可能了，非死不可！

　　3．專制王權在近現代已無法立足

　　專制君主的存在有其必然性，但自文藝復興以及啟蒙運動以來，人們逐漸認識到專制統治的危害：專制君主無限擴張的貪慾是以殘酷壓榨人民為代價的；周期性的朝代更迭和經常發生的政治動盪使得統治者和被統治者壹樣苦不堪言；為維護專制統治而對人民進行嚴格的禁錮使得社會發展停滯不前……。自由、平等、人權等革命理論的發展使人們將社會的壹切罪惡都歸咎於國王的存在。於是，革命在這個世界上洶湧澎湃地衝擊著每壹個王室，王冠紛紛落地，國王倉皇逃竄。

　　4．憲法如何取代國王？

　　推翻國王容易，但國家依然需要秩序，依然需要“國王”這樣壹個統壹的權威。於是，憲法應運而生了。托馬斯·潘恩說，在專制國家，國王就是法律；而在自由國家，法律就應當成為國王。這個法律就是憲法。

　　憲法成為國王，何其難也！憲法不過是幾張寫著莫名其妙符號的紙而已。人們之間發生衝突了，妳能指望憲法去解決？歸根結底，憲法還得靠人去運用，去解釋才能發揮作用。這樣，麻煩就出現了。我們很容易理解，如果不受任何限制，運用憲法或者解釋憲法的人就很容易成為壹個變相的國王。如果壹個國家事實上存在壹個人，擁有至高無上的政治權威，不但可以任意解釋憲法，甚至可以無視憲法的存在，這個人就是實際上的國王。在這種情況下，憲法是無法起作用的。怎樣才能使憲法起作用呢？這也許是人類歷史上的最大難題，無數優秀的政治家和思想家都無法找到壹個合理的解決方案。法國人孟德斯鳩給我們提供了辦法。這就是：分權，依靠權力制約權力。分權以後避免任何壹個人或國家機關擁有絕對的權力。在這種情況下，實際上將國家權力分別交給幾個（三個）國家機關，讓它們之間互相制約造成壹種平衡狀態。任何壹個國家機關都需要憲法的授權，也需要依靠憲法抵制其他國家機關對自己的侵權。只有這樣，憲法才能起作用。每個國家機關都需要憲法，憲法才可能存在。如果有任何壹個國家機關並不依賴憲法，並且它也有能力拋開憲法來實現自己的政治意願，那麼憲法就沒有存在的條件。當然，同樣地，如果有任何人，任何黨派，任何組織有能力拋開憲法強行實現自己的政治要求，那麼，憲法也沒有存在的可能。因此，在自由國家，憲法應當成為國王；而憲法要成為國王，分權是壹個先決條件。憲法是專制主義的敵人，有專制就沒有憲法。憲法也正是在反對專制統治的過程中發展起來的。

　　十、憲法與憲政的人性基礎——人的自私性和權力欲望的無限性1．憲法的規範對象是權力，人的權力欲望沒有止境憲法是規範國家權力運作的，要了解憲法的運行機理，我們必須了解權力的性質到底是怎樣的。只有這樣我們才能理解為什麼要有憲法，憲法的各種制度是如何起作用的。以下作者將大段引用英國哲學家羅素在《權力論》中的相關論述，希望能增強讀者對權力性質的認識。

　　“人與其他動物之間存在著許多區別，有些是智力上的，有些是情感上的。情感上的主要區別之壹，在於人類的某些欲望與動物的不同，是漫無邊際的，而且不能獲得完全的滿足。蟒蛇吃飽了就去睡覺，壹直睡到食慾恢復的時候；如果說別的動物不是這樣，那是因為它們的食物不夠或是因為它們害怕敵人。除了個別的例外，動物的活動是受生存和繁殖的基本需要的驅使，壹般不會超出這些需要所必須的範圍。

　　“人卻不然。的確，大多數人為了獲得生活必需品不得不辛勤勞動，以致剩不下多少精力去用於其他目的，但是那些生活無憂無慮的人也並不因此而停止活動。赫西斯出征雅典時，他並不缺少衣食和妻妾。牛頓成為三壹學院院士之後，物質上的舒適得到保證，但他正是在此之後才寫出《原理》壹書。聖弗朗西斯和伊格內修斯·洛伊拉並不需要創立教派來擺脫貧困。這些都是傑出人物，但是除少數極其痴呆的人之外，所有的人都會具有此種品性，只是程度不同罷了。甲夫人對她丈夫經營上的成功堅信不移，而且沒有進濟貧院之憂，但她希望比乙夫人打扮得好壹點，雖然她可以用少得多的資金來避免患腸炎的危險。如果甲先生被封為爵士或當選為國會議員，甲先生和她都會感到高興。幻想中的勝利是無止境的，而人們壹旦把這些勝利視為可能，就會努力使其成為現實。

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　　“在人類無限的欲望中，居首位的是權力欲和榮譽欲。這兩種欲望並不是壹回事，雖然它們之間有著密切的聯繫。英國首相的權力多於榮譽，而英國國王的榮譽卻多於權力。然而，壹般說來，獲得榮譽最簡便的方法是獲得權力，這尤其適用於那些從事公共事業的人。因此，總的說來，榮譽欲所引起的行為與權力欲所引起的行為完全相同，實際上，這兩種動機可以視為同—的東西。

　　“正統的經濟學家，以及在這壹問題上與他們完全壹致的馬克思認為經濟上的自身利益可以作為社會科學的基本動機，這是錯誤的。商品欲與權力和榮譽分開，那將是很有限的，因為壹般的能力即可使其完全滿足。真正上乘的欲望不會為物質舒適的嗜好所左右。立法機關以賄賂方式攫為已有的商品，或藏有經專家鑑定的古代名家作品的私人畫廊，這裡追求的是權力和榮譽，而不是為了得到舒適的住處。當舒適的生活得到保障時，個人和團體所追求的將是權力而不是財產：他們也許以追求財產來作為得到權力的手段，也許為獲得權力的增加而放棄財產的增加，但是在這兩種情形中，他們的基本動機都不是經濟的。只有認識到權力的嗜好是社會事務中重要活動的起因，歷史，無論是古代的或現代的，才能得到正確的解釋。

　　“我所注重的是證明社會科學的基本概念是權力，它的涵義與物理學的基本概念是能量相同。和能量壹樣，權力具有多種形式，如財富、軍隊、行政機關、輿論控制。這些形式中，沒有壹種可以視為隸屬於它種形式，而且無壹是源於它種形式的。單獨探討某壹種權力形式——比如說財富的企圖，只能取得部分成功，正如單獨研究某壹種能量形式將會存在某些缺陷，除非同時注意到它種形式才行。財富也許產生於軍隊或輿論控制，正如這二者也許產生於財富壹樣。社會動力學的法則只能從權力的角度，而不能從這種或那種權力形式的角度加以闡述。過去，軍隊被單獨分開，結果，勝敗似乎完全取決於指揮員的意外才能。現在，經濟權力被普遍認為是產生其他各種權力的泉源，我以為這是非常錯誤的，正像那些因其影響已不合時宜的純粹軍事歷史學家所犯的錯誤壹樣。此外，還有壹些人把宣傳視為權力的基本形式。這並不是壹種新的意見，它在諸如“真理至聖，將來總會勝利”、“殉道者的血是教會的種子”這類自古相沿的格言裡已有具體體現。這種意見的真偽程度與上述軍事觀點或經濟觀點大體相同。宣傳如能造成壹種近乎壹致的輿論，就會產生壹種不可抗拒的力量；但是那些能夠控制軍事或經濟的人，只要他們願意，就會把這用於宣傳的目的。我們再以物理學來作比喻：權力和能量壹樣，必須視為是能夠不斷地從壹種權力形式轉化為另壹種權力形式，因此探索這些變化的法則，應當成為社會科學的任務。把任何壹種權力形式單獨分開的企圖，在當今時代，尤其是把權力的經濟形式單獨分開的企圖，曾經是，而且現在仍是實踐中屢犯重大錯誤的根源。

　　“不同社會關於權力有許多不同之處。首先，個人或組織所具有的權力的程度不同，例如：由於組織的增加，國家現在顯然要比過去擁有更多的權力。其次，極有勢力的組織的種類不同：軍事專制集團、神權政治集團和富豪統治集團是截然不同的種類。第三，獲得權力的方法不同：世襲王位產生高貴人物，偉大教士所需品性產生另壹種人，民主產生第三種人，戰爭產生第四種人。

　　“在不存在貴族政府或世襲君主政體這樣壹種社會制度的地方，能夠得到權力的人數受到限制。廣義地說，最渴望權力的人就是最可能獲得權力的人。因此，在權力之門對所有人敞開的社會制度里，能夠授與權力的職位，通常為那些好權之心非同凡響的人所占據。權力的嗜好雖然是人類動機中最強烈的壹種，可是它分配得很不平均，而且受到其他動機的限制如舒適的嗜好、娛樂的嗜好，有時還有讚許的嗜好。權力的嗜好在怯懦者身上偽裝成服從領導的衝動，這擴大了膽大者權力衝動的範圍。權力衝動並不強烈的人，對於重大事件的進程大概不會產生很大影響。壹般說來，引起社會變革的人是那些非常希望這樣做的人。因此，權力的嗜好是那些最終成為顯赫人物的壹個特點。當然，如果我們把它視為人類的唯壹動機，那是錯誤的，但是這種錯誤並不像人們所想像的那樣，會使我們在探求社會科學因果規律時深陷歧途，因為權力的嗜好是產生社會科學所需研究的變革的主要動機。

　　“凡是重大危機時，大多數人的衝動是找到壹種“權威”並服從它。

　　“人們相信自己有能力處理眼前事務時，他們就喜歡權力，但是當他們知道自己沒有能力時，他們寧願追隨領袖。

　　“由於技術的發展，民主也許變得更為困難，但它也會變得更為重要。

　　“世界是沒有希望的，除非權力能被馴服，從此不為這個或那個狂熱的暴君服務，而為全人類——白種人、黑種人、黃種人、法西斯主義者、共產主義者和民主主義者服務；因為科學已經造成這不可避免的事實：人類必須生存，否則必須死亡。”

　　真是壹個偉大的思想家！

　　2．憲法通過分權規範權力以防止絕對權力的產生從上述論述我們看出，其壹，人們爭取權力最初始的動因是基於他自己的權力欲，儘管掌握了權力的人可能利用權力為社會謀福利，但永遠也不能忘記人們對於權力的這壹自私本性。因此，對於任何掌握權力的人，我們都不能抱有不切合實際的幻想，不能指望他會全心全意地為人民服務。其二，權力有各種存在形態，它們之間可以互相轉化，互相影響，但我們認為政治權力具有支配其他權力的能力。人們為了獲得榮譽，為了獲得財產，甚至為了獲得宗教權力和軍事權力，都有可能通過首先獲得政治權力來實現。其三，對政治權力的追逐和貪戀本身就是壹個自私行為，因此，即使那些最廉潔的政治家也有其自私的動機。然而，對於這壹點，絕大多數人是沒有足夠認識的。對於廉潔的政治家，人們從內心崇拜他，感激他，無條件地服從他，而從不懷疑他們的自私動機。事實上，廉潔的政治家由於其表面的廉潔，可能使他們更具欺騙性，從而使他們能夠給國家帶來更大的災難。希特勒不廉潔嗎？他真廉潔！他真是德國人民的好幹部！他不吸煙、不喝酒，甚至連婚都不結，家都不成，將全部身心奉獻給了德國人民！然而，他給德國帶來了什麼？帶來了600萬猶太人的屠殺，更多反對派人士的鎮壓，還有第二次世界大戰！據說，卡扎菲也這麼廉潔！好在國力有限沒有造成太大的災難。古今中外，這樣廉潔的政治家可多了！我們必須指出的是，廉潔在這裡僅僅是壹些政治家獲取或者把持政治權力的壹種手段！永遠把持權力才是他們的真正目的。那些信誓旦旦地要終身為人民服務的人，那些鞠躬盡瘁，死而後已的人原來別有所圖！我們常常誇大了經濟腐敗的危害性，事實上，經濟腐敗在大多數情況下僅僅是表，政治腐敗才是本。貪污權力遠比貪污金錢更有害；貪污金錢事實上源自於貪污權力。如果政治體制不改革，經濟腐敗就不可能得到根本上的控制。

　　對於政治權力有了以上認識，我們就很容易理解：絕對不能給任何人以絕對的權力，因為這樣他將首先運用這個權力滿足自私的目的。正如英國歷史學家阿克頓勳爵所說，絕對權力導致絕對腐敗！這是萬古不易的真理！我們不能幻想在經濟高度發達的情況下情況會有所變化，因為，人們追逐權力的欲望是永遠無法滿足的，而在經濟上的要求卻是非常有限的。

　　憲法就是這樣壹個法律，它不信任任何壹個人或政治組織，而認為每個人，每個政治組織都有其自私的目的，它拒絕將任何絕對權力授予任何個人和任何組織，它的全部精髓就在於分割權力，防止專制權力的產生。這樣，人民的自由和權利才有可能得到保障。

　　十壹、憲政國家與非憲政國家的根本區別

　　1．什麼是憲政？

　　憲政是英文Constitutionalism的中文譯名，有的學者也將其譯為立憲主義[⑥]。憲政是什麼？就是民主政治。憲法學家們也給憲政下了許多定義。這些定義側重的角度不同，其表述或簡或繁，但從中仍能歸納出憲政的基本的內涵。日本學者阿部照哉教授認為：“憲政是依據憲法而進行政治的原理。”韓國學者權寧星教授則主張：“憲政是依據保障人權、確立權力分立的憲法而進行統治的政治原理。”我國著名憲法學家張友漁對憲政作了詳盡的表述：“所謂憲政就是拿憲法規定國家體制，政權組織以及政府和人民相互之間權利義務關係而使政府和人民都在這些規定之下，享有應有的權利，負擔應負擔的義務，無論誰都不許違反和超越這些規定而自由行動的這樣壹種政治形式” 。[七]從上述論述可以看出，憲政就是民主政治、立憲政治或者說是憲法政治。

　　我們認為，憲政是以憲法作為政治活動根本準則的壹種政治體制，是政治的法治化。由於憲法的基本內涵是決定“最高治權組織”的法律，即最高層次的政治規則，因此憲政意味著壹個國家最高權力的組織和運行是依據憲法進行的。

　　2．憲政與非憲政國家的區別

　　按照不同的標準可以對政治體制進行多種分類。根據壹個國家的政治活動是否依照憲法這壹標準，我們可以將政治體制分為憲政和非憲政兩種政治體制。憲政體制可以是君主制，例如英國，也可以是共和制，例如美國和法國。非憲政體制主要是專制體制。專制可以存在於君主制國家，即君主專制。君主專制是古代社會中最普遍的壹種政治體制。現代世界各國都有憲法，但並不都是憲政國家。現代的專制體制可以存在於君主制國家，例如約旦；但更多的專制體制存在於共和制國家，例如希特勒的納粹政權和印度尼西亞蘇哈托32年的專制體制。在這些國家中都有憲法，但從根本上說這些國家的憲法沒有起作用或其憲法缺乏近現代憲法的基本精神。因此這些國家不是憲政國家。與傳統的君主專制國家相比，現代共和制國家的專制體制更加有害。其原因在於，傳統君主專制國家通常有比較規範的世襲繼承制度解決權力的交接問題，而在現代，由於人們已經普遍摒棄了世襲制度，專制國家的權力更迭通常伴隨著暴力和陰謀，甚至有可能因此演變成連年的戰爭。非洲的許多國家就是陷入了這樣壹種災難之中。此外，現代專制國家對整個社會的控制更加嚴密，有的專制國家完全控制整個國家的經濟進而控制其國民的生活來源，這樣其推行專制統治的危害就有可能比傳統君主專制國家更加廣泛而深刻，比如希特勒的納粹德國。判斷壹個國家是不是憲政國家的最基本標準就看這個國家的最高權力是否在憲法的規範之下：最高權力在憲法規範下的國家是憲政國家；否則就是非憲政國家。這些國家憲法的許多內容可能在實踐中實施了，但它的最高權力沒有在憲法的規範下，因此不是憲政國家。

　　十二、民主憲政的終極目標——保障人權

　　1．民主憲政制度的終極目標在於保障人權

　　憲法是確立民主憲政制度的法律，是規範國家權力的法律，事實上也就是管理整個國家的法律。那麼，這個法律，這個制度要達到什麼目的？我們認為，全部憲法及其所確認的民主憲政制度，其終極目的就是要保障人權。這是文藝復興以及啟蒙運動以來逐步確立的任何國家的最終目的，同時也是判斷任何政府，任何國家，任何憲法是好是壞的最終標準。無論有什麼藉口，不能保障人權的政府不是好政府；不能保障人權的國家不是好國家；不能保障人權的憲法不是好憲法。那麼，什麼是人權？人權觀念是怎麼發展出來的？

　　2．什麼是人權？

　　人權就是壹個人作為“人”所應當具有的權利。換壹句話說，作為壹個正常健全的人，他應當有生命，即生命權；他應當是自由的而不是關在籠子裡，即有自由權；他應當像人那樣過體面的生活，這就需要財產權、教育權、工作權……，等等。人權是每個人作為正常健全的人都應當具有的權利，因此人權也稱“自然權利”（natural right）。

　　3．人權實現的障礙

　　每個人都應擁有人權，但人權的實現卻受到各種阻礙，這些阻礙來自然和社會（國家）兩個方面。為了實現人權，人們首先要征服和利用自然以取得滿足人權需要的基本物質條件。自然界既是人們實現人權的條件也常常成為實現人權的阻礙。面對浩瀚的自然，人總是渺小的，個人的力量是微不足道的，因此人必須組織起來才能更好地征服和利用自然。人類組織的壹個最高形態就是國家，國家的產生也使整個社會可能形成統壹秩序，從而避免人與人之間可能因利益衝突而損害他們的人權。人不得不組成國家，然而人們組成了國家以後卻使人權的實現面臨壹個新的困境：這就是國家常常阻礙人們實現人權，甚至成為殘害人權最可怕的敵人。原因何在呢？這是因為，任何組織，任何國家都只能是少數人居於管理者的地位，多數人要從事生產和其他活動。這是社會分工的必然結果。壹個國家要有效地組織起來，就要給管理者以相應的權力，這個權力主要是政治權力，其本質是分配那些由經濟活動生產出來的利益[⑧]。管理國家的政府是由人組成的，這些人當然有其自身的利益要求。很自然，如果沒有任何限制，這些人首先要利用其權力滿足自己的利益需要。統治者的利益要求有可能同被統治者的利益相壹致，但我們從歷史事實中看到更多的是他們之間的利益衝突。在統治者權力高度專制的情況下，其對利益要求的滿足可能達到高度的畸形狀態[⑨]。很明顯，這種情況下統治者的利益滿足是以犧牲被統治者的人權為代價的。

　　在傳統社會中比較普遍的政治體制是專制體制。為了維護專制統治，統治者建立了龐大嚴密的專制理論和宗教理論。這些理論在相當長的時間裡壹直統治著人民。人民的人權觀念，尤其對國家，具體說是統治者利用國家權力殘害人權的認識也就長時間處於蒙昧狀態。

　　4．人權觀念的產生和發展

　　人權口號最早是在14世紀文藝復興時期的人文主義基礎上形成和發展起來的。在反對封建專制主義的鬥爭中，民主派作為壹種新的生產力的代表，提出“公民權”和“人權”口號，其目標在於摧毀封建專制和宗教特權。十七世紀到十八世紀，傑出的資產階級啟蒙思想家洛克、盧梭等人系統地、明確地提出了“天賦人權”的口號，認為人權是超越憲法、在國家產生之前就存在的自然權利。盧梭指出：每個人都生而平等、自由，放棄自己的自由就是放棄了做人的資格。他們認為，自由、平等、財產、生命、健康等權利是每個人生來具有的，如果統治者侵犯了人民的這些權利，人民就有權推翻現存的統治，以維護自身的“天賦人權”。

　　1775年，爆發了北美殖民地爭取獨立的戰爭。這是美國歷史上“壹次偉大的、真正解放的、真正革命的戰爭”。[⑩]1776年7月4日，由十三個殖民地代表組成的大陸會議通過了壹個《獨立宣言》，宣布北美十三個殖民地脫離英國，成立美利堅合眾國。宣言宣布：“壹切人生而平等，上帝賦予他們某些不可割讓的權利，其中包括生存、自由和追求幸福的權利，”宣言指出，為了保障上述那些權利，人們才建立了政府；任何政府壹旦損害這些權利，人們就有權改換它或廢除它，建立新政府。這個宣言第壹次以政治綱領的形式確立了人權原則，在當時歐洲大陸還是封建專制制度的條件下，具有重大的進步意義。馬克思稱它為“第壹個人權宣言”。[11]

　　1789年，法國爆發了大革命。8月，在革命中成立的制憲會議通過了《人權和公民權宣言》，簡稱為《人權宣言》。這個宣言第壹次明確提出“人權”的口號，它宣布：“人人生而自由，權利平等。”“任何政治聯盟的目的，都是保護人的不可剝奪的自然權利。這些權利是：自由、財產、安全和對壓迫的抵抗。”這個宣言成了1791年憲法的序言。《人權宣言》第壹次把資產階級啟蒙思想家提出的自由、平等的人權原則，用法律的形式肯定下來，對於鼓舞人們的鬥爭，推進資產階級革命，起了重大作用。

　　第二次世界大戰以後，鑑於納粹德國實行集權統治（totalitarianism）不僅給本國帶來人權災難，更使整個世界陷入慘不堪言的戰禍之中。人們認識到，人權不僅僅是壹個國家的事情，而是關係世界和平，乃至整個人類命運的大事。二戰以後，人權已經成為壹條重要的國際法準則。《聯合國憲章》宣布：“決心要保全後世以免再遭我們這壹代人兩度身歷的慘不堪言的戰禍，重申對於基本人權、人格尊嚴和價值及男女平等權利和大小各國平等權利的信念。”促進人權是聯合國的宗旨之壹。1948年12月10日聯合國大會通過了《世界人權宣言》。這個宣言規定了個人自由的具體內容和個人的政治權利，以及社會、經濟、文化等權利。1966年聯合國大會通過《公民權利和政治權利國際公約》、《經濟、社會、文化權利國際公約》，並在聯合國建立了“人權委員會”具體負責監督各締約國的人權狀況。

　　人權與公民權是緊密聯繫的。憲法和法律規定壹國公民所享有的權利和應當承擔的義務。這些權利構成某個國家公民的“公民權”。人表現為某壹國家的公民，人權實際表現為公民權。但人權並不等於公民權。從人權觀念的發展過程我們知道，封建專制國家阻礙人權，甚至殘害人權，才使人們提出人權口號。強調人權保護的目的主要是針對、防範國家權力成為專制權力進而殘害人權，因此公民權並不能作為實現人權的唯壹途徑。回顧人權發展的歷史，納粹正是通過國家的法律系統地殘害人權的。同時，人權作為人類的壹種理想比法律上的公民權和現實中人權具有更廣泛的意義。

　　5．人權已成為當代世界遏制專制政府的重要依據隨著人權成為國際法的基本準則，人權也成為國際社會監督每壹個國家和政府的重要依據。因此，人權是國際社會遏制專制政府，保護各國人權的有效工具。人權保護準則在很大程度上突破了原有的國家主權原則對專制統治的庇護。南斯拉夫、阿富汗、伊拉克的經驗表明：今天，任何國家的專制統治者再也不能隨心所欲地殘害其本國人民了。考慮到在全球實現民主憲政制度的緊迫性，民主國家必須痛下決心，承擔起更大的責任以推行民主憲政制度，必須儘快剷除專制主義，避免其以各種變異的形式得到復活。愛國主義和民族主義經常會被專制統治者利用為維護專制統治服務。我們應當讓更多的人民了解到，本國的專制統治者並不比外國專制統治者更好；而如果國際社會幫助人民推翻本國的獨裁統治，那可能就是壹件福祉！比較專制統治對人權的無窮禍害，如果國際社會能夠保護人權，我們看不出推翻壹個專制政權對它的人民有什麼害處。

　　十三、保護人權的精髓在於保護個人權利和少數人的權利，關鍵在政治權利而不是經濟權利正如民主壹樣，人權的內容也被極大地豐富了，然而人權內容的豐富並不意味著人權保護的實際狀況就壹定改善了。很多人，很多國家，尤其那些專制國家，有意無意地曲解人權的最基本含義。這些人侈談集體人權，經濟權利，殊不知，如果壹個國家連個人權利或少數人的權利都不能保障，那麼，這個國家怎麼去保護集體人權；如果壹個國家連政治權利都不能保障，專制主義盛行，這個國家又怎麼能保護公民的經濟權利。

　　1．為什麼保護人權的精髓在於保護個人權利和少數人的權利實際上，人權保護的精髓在於保護個人權利和少數人的權利，關鍵在政治權利而不是經濟權利。在民主制度下，國家領導人的確定和國家重要決策都是建立在“多數決定”的原則之上：國家主要領導人的當選要獲得多數選民的支持；國會立法要獲得議會多數議員的贊成。在這種情況下，多數人的利益和意志能夠在民主憲政體制下得到充分的保障；而少數人的利益則容易被忽視，甚至被侵害。所謂少數人，最為重要的是政治上的少數派，反對派。如果獲得多數的執政黨，依賴其執政的優勢迫害，甚至消滅少數反對派，那麼民主憲政制度就不可能存在下去。當所有的少數派，反對派都被消滅掉了，專制就開始了。人們不能幻想靠某個偉大政黨的內部監督去阻止個人專制的產生。靠下屬去監督甚至控制其政黨領袖，無論在邏輯上還是在實踐上都是不現實的。檢驗壹個國家是否是民主憲政制度的壹個更加直接的標準就看這個國家是否存在至少壹個獨立的，足夠強大的反對派或反對黨。實際上，在壹個成熟的民主憲政國家，執政的多數黨對於反對黨是愛護有加的，因為他們深知，如果沒有反對黨或反對派的制約，專制將不可避免，而壹旦產生專制統治者，哪怕是自己政黨的領袖成為專制統治者，則所有的人，包括執政黨的黨員都將成為專制統治者的卑微奴僕。那時，他們的命運必將朝不保夕，完全取決於那個朝三暮四的專制統治者。然而，很少有人認識到這壹點，人們總是單純地認為自己政黨的勝利就是他們自己的勝利，他們不顧壹切摧毀所有反對派，然而當他們真的實現了這壹目標的時候，卻發現在這壹過程中他們已經將自己的領袖塑造成壹個至高無上的專制魔王。如果其他政黨對自己有危害的話，那這種危害充其量不過是間接的，還是可以躲避的，而來自自己政黨領袖的迫害必將使他們呼天天不應，喚地地不靈！這不活該嗎？英國將反對黨稱作女王陛下的反對黨，甚至給反對黨領袖發放薪水，充分反映了其對反對派，少數派的珍視。我們必須牢記：沒有反對派就沒有民主憲政制度；沒有民主憲政制度，則所有的人權都不復存在。

　　隨著保護個人人權，少數人權利觀念的進壹步發展，殘疾人，少數民族，其他少數人的權利也得到進壹步的保障。然而，如果政治上的反對派都不能得到保障，任何少數人權利的保障都是不可能的，也是不可靠的。我們要認識到保護個人人權，少數派人權的本質是保護民主憲政制度，實際上是保護多數人的人權免受專制統治的殘害。

　　專制制度根本就是壹個人對全體人民的壓迫，因此不是個人人權和少數人的人權問題，而是全體人民的人權問題。問題的複雜性在於，任何壹個專制統治者，即使那些最為愚蠢的統治者也自稱自己的政權是代表人民的，是實現絕大多數人民利益的。專制統治實質上是壓制全體人民，但在實際操作上總是逮捕或槍斃單個的個人或極少數人。歷史的經驗表明，任何壹個國家，無論它有多麼黑暗，絕大多數人民總是傾向於忍耐和順從。他們不敢反抗，因為反抗將面臨毫不留情的鎮壓，意味著即刻的監獄甚至槍斃，而忍耐總是可以生活下來的。當專制統治者壹個壹個地鎮壓反對派的時候，他就在事實上鎮壓著全體人民，儘管他聲稱鎮壓的僅僅是極少數敵人或賣國賊。因此，保護人權必須保護個人人權，只有每壹個人權都得到保護，全體人權才能得到保護。那種宣稱要鎮壓少數敵人，或少數敵人的人權不能給予保護的理論是極其邪惡的，因為它為專制統治者清洗其政敵提供了理論根據。

　　2．侈談集體人權容易為專制統治所利用

　　個人人權的主體是個人，集體人權的主體是民族和國家等。集體人權是個人人權的委託轉讓，集體人權源於個人人權，個人人權若得不到保障，也就談不上集體人權。

　　集體人權，甚至包括集體主義、愛國主義都是崇高的字眼，以至人們不敢對它們有任何異議。不愛集體，妳就是自私的，就是可憎的；不愛國，妳就是賣國賊，那就更可惡。然而，人們大多想不到，集體主義和愛國主義都可能為專制統治服務。專制統治者特別喜歡他的子民都是集體主義者和愛國主義者，他們甚至希望其子民愛集體，愛國到完全忘我的程度。如果全部子民都對自己的權利麻木不仁，它們的專制統治就得心應手了。在壹個專制國家，人們愛集體，人們愛國實際上就是愛專制統治者，因為國家不是人民的國家，而是專制統治者的國家。納粹德國人民的愛國行為就是維護希特勒的統治，伊拉克人民的愛國行為就是在維護薩達姆的專制統治。

　　民主憲政制度建立的基石在於個人主義和自由主義，但民主憲政制度與人們的利他行為，或者集體主義、愛國主義並不矛盾，因為沒有人們的利他行為或集體主義，社會合作就不可能建立起來，國家也就不可能成其為國家。然而沒有個人主義，集體主義和愛國主義就沒有存在的基點，這樣的集體主義和愛國主義必然是盲目的，最終只能墮落為專制統治者的可憐奴僕。個人主義和自由主義的原理在於：每個人都從自己出發實現自己的要求，在實現自己利益要求的同時他們必須為他人或整個社會提供服務，而在每個人都在實現自己的利益要求為整個社會服務時，整個社會的共同利益要求就能夠得到實現。這樣，在民主憲政國家，強調個人主義和自由主義，整個社會的共同利益要求卻得到了很好的實現；而在專制國家，過分強調集體主義和愛國主義，到頭來只有專制統治者的特權能夠得到畸形的滿足。

　　因此，保護人權必須保障每個人的人權，集體人權是虛妄的。如果連個人人權都不能保障侈談保護集體人權。那不是糊塗就是欺騙。

　　3．保護人權為什麼要優先保障政治權利而不是經濟權利？

　　關於人權的另外壹個重要爭論是保護人權應當優先保證政治權利還是優先保證經濟權利。所謂政治權利主要是自由選舉包括參加競選的權利以及言論出版、集會結社、遊行示威等自由權利，實質是人民自由批評政府甚至通過競選組建政府的權利。經濟權利主要包括勞動權、休息權、教育權以及最低生活保障等權利。主張應優先保障經濟權利的人說，如果經濟權利不能得到保障，那些勞動人民連基本的生活都成問題，還談什麼政治權利。壹個人的生存權都成問題還談什麼選舉權！真讓人難以反駁！然而，我們靠什麼來保障人民的經濟權利，靠專制政府嗎？歷史和現實都會告訴我們，專制統治者優先考慮的目標不是人民的經濟權利，而是他們自己的特權。專制統治者的利益與人民的利益從本質上說是根本對立的。薩達姆優先考慮的是如何繼續把持政權，如何在自己死後將權力順利轉移給自己的兒子庫塞，以及如何興建更豪華的宮殿和聚斂更多的美金。中東的另外壹個專制統治者敘利亞的阿薩德已經順利地實現了這個目標。有人說，這是它們的國情決定的。壹個國家的人民竟然喜歡被奴役，而不喜歡選舉自己滿意的領導人，他們竟喜歡監獄和屠殺而不喜歡自由的生活。這真是再荒謬不過的邏輯！

　　政治決定製度，政治的壟斷必然會導致經濟的壟斷，只有民主政治才能有公正的社會制度。只有實現民眾對政治權力的共享，才能消除政治壟斷帶來的特權腐敗和兩極分化等社會不公。才可能實現大多數人經濟福利的整體提高即共同富裕。民主政治可以極大的限制和削弱少數強勢集團的權力，民眾選舉出來的代理人能夠做到這壹點。民生是經濟目標，民主是政治保障，先有政治權利，然後才有經濟權利，只有政治權利的平等才會有經濟權利的平等。

　　多年來的事實壹而再再而三地證明，百姓政治權利的缺失直接或間接地導致了他們經濟利益的不斷受損。這是因為當百姓忽視政治權利而只重視經濟利益時，實際上就是百姓把原本屬於自己的政治、經濟話語權和決定權拱手交給了並不能真正代表百姓利益的少數既得利益集團，而少數利益集團正是抓住了政治、經濟話語權進而獲得了制定有利於既得利益集團的政策決定權。從中國證券市場的政策制定和方針決策上就可以看得很清楚，市場每壹次的政策取向、變化和決策，做為市場參與人數最多的廣大中小投資者始終都處於十分被動、任人擺布的弱勢地位，他們的聲音不僅不能受到重視，而且還很難發出去，對執政者的影響和制約就更無從談起了。這也就是網民們在網絡上喊破嗓門也無人理睬的原因。因為在當局看來，網民與股民似乎都不是主流人群，甚至都不能歸於“人民”這個大集合概念當中去，哪怕現在投資者和網民的數量已經達到了上億和數億。

　　由上不難看出，正是政治權利的缺失和不能到位才導致了百姓經濟話語權和決定權的喪失，以至於最終導致了百姓經濟利益的受損以及受損後的欲哭無淚和欲告無門！我就在想，假如我們擁有了實實在在的政治權利的話，那麼我們就擁有了更多的話語權以及由此而帶來的對執政者和政策制定者的影響力和制約力，我們的經濟利益就有了可靠的政治保障，或者至少在我們經濟利益受損時，我們就可以發出聲音來並讓這個聲音真正起到實際作用！此外，如果憲法賦予百姓的政治權利都能真正落到實處的話，那麼執政者及其政策制定者就不得不顧及百姓的要求和呼聲，它就不敢隨隨便便忤逆民意，也不敢麻木不仁和消極不作為。否則百姓的選票就會對它和他們說“不”！

　　十多年股海沉浮的經驗教訓告訴我，單就市場談市場、單就經濟論經濟，根本無助於百姓經濟利益的保護。現在當局和不少所謂市場派人士不是都在矯情地叫嚷說要按照市場經濟規律辦事嗎？為什麼，因為它和他們在掌握了政治和經濟話語權後就不再想讓投資者來分享這些權利了，所以它和他們就開始“市場”了，好讓投資者心甘情願接受所謂市場的懲罰了，這是多麼陰毒狡詐的政治伎倆啊！這壹在股市上漲時就不講“市場”並極力破壞市場規律，而在股市下跌時就大講特講“市場”並大肆叫嚷要尊重市場規律的言行實在是政治偽飾、經濟欺誆的奸巧表現，實為百姓所不齒！

　　綜上所述，還是我壹貫強調的那樣，那就是政治權利是經濟利益的保障，政治權利的缺失必將導致經濟利益的受損。讓我們暫時凍結已經受到嚴重侵犯的經濟利益轉而訴求政治權利吧，只有當政治權利真正掌握在我們自己手裡時，只有當政治權利轉為手中的選票時，只有當我們手中的選票能夠最終決定政策制定者的命運時，我們的經濟利益才有可能獲得最大限度地保護！

　　我要說說民主和民生的關係問題。

　　民主和民生都是人民的切身利益。民主是人民的政治權利，民生是人民的經濟權益，兩者都不可缺。但兩者相比較，民主比民生更重要。這是因為民主是民生的保障，沒有民主，就不能保障民生。

　　人民群眾為什麼總是經濟貧困？除了私有制這個總根源外，政治上的受壓迫被統治乃是直接原因。為什麼官商勾結？就是因為如果沒有政治權力，即使富人，他的財產也沒有保障，窮人就更受欺負了。因此革命的首要問題是奪取政權。窮人就是在奪取政權之後才得到切實經濟利益的。

　　中國改革開放之後，那些暴發的富人登上了政治舞台，占居了政治舞台的中心，又利用這種政治優勢大發橫財。正因為如此，才有工人的下崗失業，喪失生活保障。現在之所以強調民生問題，正因為出現了普遍的民不聊生現象。

　　怎樣解決民生問題？現在實行的是社會救濟之法。這種辦法是杯水車薪，用壹杯水去救燃燒的壹車柴薪，無濟於事。其害處是給窮人散布幻想，讓窮人繼續忍受痛苦。真正解決民生問題的唯壹辦法只能是民主，是讓人民當家作主。人民如何當家作主？就是人民執政、參政、議政。增加人大、政協中工農民眾的比例，實行公投、普選決定國家各級政府領導人，允許民眾用遊行示威方式表達自己的政治意願等等，都是民主的切實有效形式。如果連這些起碼的東西都沒有，那麼民主就無從說起。現在壹些人也講民主，但只是嘴上的民主，不見實際的民主，那是騙人的假民主，不是真民主。

　　讓我們揭露假民主，爭取真正的民主吧！

　　在美國，據美國人口普查局2006年月29日公布的數據顯示，2005男美國有3700萬貧困人口，占總人口的12.6%，有770萬個家庭生活在貧困線以下，意思就是，平均每8個美國人中就有1個生活在貧困線下……雖說是貧困戶，但是美國的總體經濟水平已經擺在那裡，所以並不是壹幅悲慘的畫面。數據如下：97%的貧困戶家裡又壹部彩電，50%有兩個或更多的彩電；76%有空調；75%有壹輛車；30%有兩輛車；73%有微波爐。貧困家庭兒童的蛋白質消耗量甚至超過健康標準壹倍，也就是說，大多數貧困家庭兒童存在過度營養的問題。七 美國的貧困戶似乎不是過得很慘，但是針對窮人，美國定了各種福利政策和扶助貧困戶的福利項目，來改善人民的生活。例如：食品券項目，建立於1939年，其運轉機制就是政府預先給超市付款，窮人刷卡購買食物，目的就是避免窮人挨餓。到2004年，該項目覆蓋了千萬個家庭內，千萬人口。還有住房選擇券項目，1961年正式建立，延續至今。主要是針對低收入家庭的房租補貼的項目。由住房和城市發展部從貧困戶申請人中選出壹部分，並代替這部分人與其房東簽約，為他們支付70%的房租。面對貧困現象，美國政府積極介入，托住社會安全底線。

　　我們已經說明，民主憲政制度有助於經濟的發展，也只有這樣的制度才真正能夠實現人民的經濟權利。民主憲政制度建立的前提條件是什麼？就是人民有政治權利。如果人民不能自由批評政府，不能自由參加選舉或競選組建自己的政府，那就不可能有民主憲政制度，那必然是專制主義當道。如果說保障人權是民主憲政的終極目標，那從另壹個角度看，保障政治權利同時也是民主憲政的壹個手段或者先決條件。只有保證政治權利才能產生民主憲政制度；而只有民主憲政制度才能有效地發展經濟，進而真正實現人民的人權，當然包括經濟權利。這就是人權的全部邏輯！捨棄政治權利侈談經濟權利是捨本逐末，是企圖混淆人們的視聽，進而掩蓋自己專制統治的本質。好像柬埔寨就曾是壹個極力主張經濟權利的國家，其經濟權利保障的結果是沒完沒了的所謂災荒和數以百萬人的餓死。捨棄政治權利侈談經濟權利最終只能是喪失所有人權！

　　應當優先保障政治權利的另外壹個理由是，對於政府而言，保障政治權利很容易。政治權利是消極人權，其保障幾乎不需要耗費政府的任何資源。保障政治權利對政府的全部要求就是妳不去無端干預。除非政府有自私的目的，政府就不應當無端限制公民的政治權利。事實上，政治權利的保障是民主政府得以存在的前提條件，民主政府沒有任何理由限制公民的政治權利。而經濟權利則不是這樣。妳要保證勞動權，妳就要創造就業機會；妳要保證休息權，妳就要耗費大量的精力去監督每壹個勞動協議；妳要保障公民的最低生活，那妳就必須有足夠的財政支持。這對於政府不是壹個容易實現的目標。

　　壹個顯而易見的事實是，正是那些強調保護政治權利的國家，其經濟權利得到了很好的保障；而那些聲稱要保護經濟權利的國家，不但其政治權利不能得到保障，經濟權利也是非常糟糕的。

　　4．保護人權的真諦在於保護民主憲政制度本身如果用壹句話來概括人權保障的真諦，我們要說：保護人權，其最基本的用意是為了保障少數政治家的權利，尤其保障少數政治反對派的權利。人權的其他發展是在保護少數政治反對派這壹最初用意的基礎上發展起來的。

　　現在人權保護已經擴展到了對每壹個公民的每壹項人權進行保護。這樣，常常有人批評保障人權的代價過於高昂了，比如，保護犯罪嫌疑人的人權，毫無疑問地將使警察打擊犯罪的效率降低，同時也必然增加社會治安的成本。在很多情況下，為了保護人權甚至縱容了某些犯罪分子，比如香港司法機關對大盜張子強竟沒有更有效的辦法。為了保護犯罪嫌疑人的權利，我們必須投入大量的金錢和司法資源為他們辯護，而事實上他們中的絕大多數毫無疑問地都是惡棍。我們為什麼要這麼做？因為如果我們不能保證每壹個人的人權，則那些當權的人就可能利用任何壹個漏洞去迫害政敵，從而毀滅民主憲政制度。是的，有時我們縱容了犯罪，但我們應當知道，任何犯罪的危害都沒有專制政權的危害更大。希特勒的專制統治導致六百萬猶太人被滅絕，數以千萬人死於戰爭；波爾布特在柬埔寨統治了四年，在壹個七、八百萬人的小國中，竟導致壹百七十餘萬人的死亡！什麼犯罪能造成如此大規模的人權災難！為了維護民主憲政制度，縱容幾個犯罪分子實在不是壹個了不得的代價。

　　只有當我們將保護人權同維護民主憲政制度聯繫起來看，我們才能真正理解保護人權的意義所在。

　　十四、民主憲政的直接目標——實現國家的長治久安如果說民主憲政的終極目標是為了實現人權，那麼，作為壹種政治制度，民主憲政制度的直接目標則是維持國家的政治穩定，乃至實現國家的長治久安。我們不妨從民主憲政的源頭古希臘談起。

　　1．政治制度的直接目標是維護社會穩定

　　綜觀亞里士多德的《政治學》，它研究希臘的政治和憲法的目的就是試圖找到壹種理想的政治制度“來改變富有階層與貧窮階層之間的矛盾形勢，從而穩定奴隸主國家動亂不安的局面。”[12]也就是說，亞里士多德在研究通過憲法來實現政治穩定的方法。事實上，我們根本不用走這麼遠。憲法既然是規定壹個國家政治權力運行規則的法律，即確立根本政治制度的法律，不實現政治穩定，這壹制度還有什麼意義？事實上，探索政治的負責任的古今政治思想家，他們追求的目標不都是實現長治久安嗎？孔子不是想通過“克己復禮”來實現國家穩定嗎？韓非不是想通過“法、術、勢”來實現國家穩定嗎？馬基雅維利、霍布斯和洛克，他們不也都在尋求政治穩定的途徑嗎？因此，我們認為政治制度的基本目標在於實現政治穩定。憲法是規範根本政治制度的法律，其直接目標也在於實現政治穩定[13]。

　　憲法的根本宗旨在於實現政治穩定，而近現代憲法的標誌壹是人權，二是分權。那麼，政治穩定與人權、分權有什麼關係呢？

　　2．專制統治維護政治穩定的原理

　　總結人類歷史，在政治上有各種形態，但占支配地位的政治形態是專制，又主要是君主專制體制。其所以如此的原因在於，專制體制能夠為我們提供政治穩定。那麼，君主專制實現政治穩定的原理是什麼？我們認為，穩定需要協調，穩定需要統壹。專制體制實現政治穩定就是以壹個人——君主的意志作為整個國家政治穩定的最終依歸。這樣看，君主專制穩定政治的方式是非常直接和具體的，也非常容易理解，容易操作。整個國家都服從壹個人的意志，國家也就穩定了。那麼怎麼才能保證整個國家都服從專制君主的意志呢？基本手段有兩種，壹是暴力，二是欺騙。對於不服從專制君主意志的人，採用暴力使之屈從，或者乾脆加以剿滅。但是維護君主專制僅僅靠暴力是不夠的。這是因為，壹旦專制君主擁有國家最高的不受限制的權力，他就會首先極大地滿足自己的私慾。中國古代皇帝是這壹制度的典型代表。為了滿足其物慾，他們占盡天下豪宅宮殿，擁有無數金銀財寶；為了滿足其性慾，他們圈養成千上百的美女，同時為了滿足其獨占的要求，還要閹割更多的男人；為了滿足其虛榮心，他們極盡排場，發動戰爭，炫耀武功，……。由於專制統治者攫取專制利益，占盡天下好處，這就使他成為整個國家的嫉妒對象，從而也成為有大志者首選的攻擊目標。壹旦專制君主的控制能力減弱，就有可能受到其他暴力集團的挑戰，甚至被打敗，從而導致政治的不穩定。因此，依靠君主專制體制實現政治穩定必須採用第二個手段——欺騙。伴隨專制統治的是龐大的專制理論，“君權神授”、“受命於天”、“天人合壹”、“真龍天子”等等都是這樣的理論。通過暴力灌輸專制理論，使人民徹底服膺這些學說，同這些理論協調統壹，就有可能使專制統治實現相當長時間的政治穩定。中國古代兩漢四百餘年，大唐三百多年。君主專制實現政治穩定的成就，是足以令人嘆為觀止的。

　　3．專制統治在近代喪失了存在的合法性

　　然而，君主專制體制經過文藝復興運動和資產階級啟蒙運動以後受到了空前的挑戰，可以說完全喪失了統治的基礎。文藝復興和啟蒙運動的核心是“以人為中心”來思考政治，思考整個人類生活，這就使人們逐步發展出自由、平等、人權，甚至人民主權思想。這些思想壹旦擴散開來，君主專制統治就難以為繼了。人們很容易根據新的標準發現君主專制是多麼的不合理。暴力依然有效，因為正常人總是怕死，怕失去自由。但暴力的廣泛運用人們已經無法接受了。欺騙性的君主專制理論已經難以推行了，尤其到現代，由於傳播媒介的高度發達，無線廣播、電視、電話和因特網的發展，人們很容易從不同的途徑獲得有礙君主專制統治的思想，從而使君主專制統治無法在現代成為穩定政治秩序的手段。要實現政治的持久穩定必須建立與人們思想相匹配的制度，即在制度上必須保障人權，而實現保障人權的目標，只有分權，建立憲政制度才能避免專制對人權的戕害。

　　4．以民主憲政作為維護政治穩定的新機制

　　人們摒棄了君主之後必須找到壹個新的維護政治穩定的機制。人們找到了，這就是憲法。君主專制下以君主的意志為國家政治穩定的最終依歸，那麼，現在我們就要以憲法作為國家穩定統壹的工具，也就是實現憲政。我們借用潘恩的壹句話這樣來表述憲法的地位：“在專制國家，國王就是憲法；而在民主國家，憲法就是國王。”然而，事情並不那麼容易，同君主專製作為政治穩定的機制相比，憲政制度是複雜的、微妙的，不夠直觀，也難以操作，更重要的是同實際政治權力鬥爭的逐步走向權力壟斷的規律有矛盾。這就是為什麼許多國家有了憲法但並沒有實現憲政的壹個原因。

　　要使憲法成為規範國家最高權力運行的規則，進而成為整個國家政治穩定的最終依歸，首先意味著國家最高權力的運行能夠按照確定的法律，即憲法來運行。實現這壹目標的必然要求就是有壹個至少相對獨立於最高權力的機關能夠對最高權力的運行狀況進行評估，給予是否合法的裁判；否則，最高權力者是否按照法律進行統治，我們就不能給予法律上的判斷。因此，分權，首先是司法權獨立，是實現憲政最基本的前提條件。如果司法權不獨立，完全從屬於，甚至聽命於最高權力者，最高權力者行使權力就是沒有規則限制的，在事實上又回到了人類已經摒棄了的君主專制制度。我們認為，即便在國王有立法權的情況下司法獨立並實現壹定程度的憲政也是有可能的，原因在於司法機關可以用已有的法律對國王的權力加以評估。英國早期制約國王的主要手段正是英國傳統的習慣法。但是，在有限司法獨立和最高權力者擁有所有其他龐大國家權力的情況下，完全實現憲政是不可能的。司法機關不可能對最高權力構成有力的制衡而保證其能夠獨立完成裁判最高權力合法性的職能。因此，憲政要求進壹步分權，即將立法權從最高權力者手中分離開來。這樣，由立法機關制定國家權力的運行規則，而由行政機關（國王）具體執行這壹規則，最後由司法機關對行政機關的執行情況進行裁斷。由此我們就進入了法國人孟德斯鳩的三權分立理論。我們的觀點是：以憲法作為穩定國家政治手段的第壹個前提條件是分權。

　　儘管孟德斯鳩精心設計了三權分立理論，但三權分立制度實際上是脆弱的。在西方，古希臘和古羅馬都存在相當發達的分權制度，但這壹制度都沒有長久。羅馬從共和國演變為帝國的歷程中不知屠殺了多少元老院的成員。壹個獨裁的羅馬執政官屠殺了元老院，人們可以對這壹行為進行道義上的評價，但沒有哪壹個機關可以對這壹行為在法律上作出有效力的裁斷。從這壹歷史事實中我們可以得出結論，即單純的分權不足以實現憲政，其原因在於分權無法保證劃分後的權力之間能夠互相平衡。在孟德斯鳩三權分立的制度設計中，將國家權力劃分為立法權、行政權和司法權。而在這三權之中行政權具有立法權和司法權根本無法對抗的優勢。行政權除了無所不在的行政管理權以外，最具威力的是軍事權和警察權。我們可以想象，美國總統可以派壹個連的兵力輕而易舉地攻占國會，消滅那535名不聽話的議員；至於最高法院那九個不可壹世的老朽，用壹個戰士就足以使他們葡匐在地。為了使憲政能夠成為規範最高權力的有效而穩定持久的制度，必須找到壹個強大的力量予以保障。“上帝”和“天”都無濟於事了，它們是虛構的，是專制君主依靠的力量。“上帝死了！”，憲政可依靠的現實力量只有壹個，那就是人民。確立人民主權的憲政原則，使人民成為統治者權力的最終來源，統治者對人民負責，人民對統治者的權力行使最終的控制權。這樣，憲政的建立才有了堅實的社會基礎，從而使政治穩定也才能夠從根本上得到保障。毛澤東指出，憲政就是民主政治[14]。這確實道中了憲政的關鍵。為了使人民主權原則能夠操作，人們採納了代議民主制。實現人民主權或代議民主制的具體措施就是選舉制度。選舉制度不僅提供了實現主權在民的壹個方式，還解決了人類社會在擯棄君主專制制度以後如何選擇最高統治者這壹難題。依靠選舉制度確定最高統治者的方式使人類社會有可能拋棄以暴力爭奪權力的野蠻政治，進入憲政這壹文明的政治形態。

　　憲政只有建立在人民主權的基礎上才有根本的保障，而要使人民能夠真正行使權力並成為國家權力的最終來源，能對統治者進行有效的監督和控制，必須確保人民有基本的人權。這些權力中關係憲政存亡的主要是公民的政治權利：選舉權、被選舉權；言論、出版、集會、結社、遊行和示威等自由權[15]。這些權利得不到保障，人民主權原則就無法實現。沒有選舉權就無法實現人民主權原則自不必多說。言論自由，以及言論的擴大形態出版自由和新聞自由是實現人民主權的必要條件。沒有言論出版自由，人民就無法作出正確的判斷從而無法正確表達他們的意志；沒有言論出版自由，人民就無法得知統治者行使權力的實際情況，當然也就無法對統治者進行有效的監督和控制。人們常常把新聞說成是“無冕之王”，是三權之外的第四權力。在尼克松的“水門事件”和克林頓的“性醜聞”中我們都可以看到新聞的巨大影響。事實上，並不是新聞本身有多大力量，新聞發揮作用的原理是：新聞利用言論自由和出版自由將統治者行使權力的實際情況通報給了人民，從而調動人民這壹巨大的社會力量制止了統治者濫用權力的行為。

　　無論是分權制度、主權在民原則，還是人權原則都是通過法治來實現的。法治是憲政的載體和表現形式。沒有法治，憲政就無法實現；沒有憲政，法治就不是徹底的法治。人們常常提到中國古代的秦朝曾經厲行“法治”。我們認為，在秦朝的“法治”下，皇帝是法律的來源，是在法律之上的。在這壹體制下沒有法律規範國家的最高權力——皇權。秦二世是在陰謀策劃誅殺長子扶蘇之後登基的，其即位並非依法進行，也沒有壹個機關可以裁斷其繼承的合法性。因此秦朝的“法治”與憲政是根本不同的。這壹“法治”是“人治”之下的“法治”，根本上還是“人治”。歷史已經證明，這樣的“法治”還不如儒家的“人治”更好。

　　總結以上所述，人們在摒棄君主專制制度，依靠憲法確保政治穩定必須建立在四項基本制度下：依靠分權制度防止專制；依靠代議制度實現人民主權，從而確保政治穩定有堅實的基礎；保障人權作為國家的首要目標和實現民主憲政的保證；所有這些制度都最終體現為法治。

　　十五、民主憲政最核心的制度——選舉

　　1．選舉制度源遠流長

　　如果要將民主憲政制度歸結為壹個更具體的制度，那就是選舉。憲法的所有制度，分權、法治、人權保障等等都可以理解為是為了保障選舉的公平、公正和公開。從這個角度說，憲法是政治上的反壟斷法、反不正當競爭法，它旨在防止某個政治家和某個政治黨派壟斷國家政權。如果經濟上的競爭結果是消費者能夠得到物美價廉的產品；政治上競爭性選舉的存在就能夠使人民選擇壹個好的政府，從而使他們的權益得到最大可能的關照。

　　選舉制度是壹個國家通過法律規定的關於選舉國家代議機關代表與國家公職人員的原則、程序與方法等各項制度的總稱。近現代選舉制度包括兩方面：代議機關代表即議員的選舉制度，和國家公職人員即國家主要領導人的選舉制度。

　　選舉作為壹種社會行為，其歷史可以追溯到原始社會。早期國家的選舉活動通常運用於確定該國的主要領導人，尤其是國家的最高領導人。在世襲君主制國家，由於其君主有固定的繼承順序，最高領導人不用選舉產生。這些國家的君主確定以後，整個國家的官僚體系是由君主自上而下任命派生的。在非世襲君主制國家，選舉也用於確立國家的最高統治者，中世紀神聖羅馬帝國的皇帝主要是靠選舉確定的，當然其選舉人和候選人的範圍都是極有限的。總的來說，在傳統君主制國家選舉的應用範圍比較小，影響也不大。而在共和制國家，由於沒有世襲君主，國家主要領導人通常都要依靠各種形式的選舉來確定。選舉在這些國家具有重要影響。古希臘的雅典共和國是早期奴隸制國家中比較廣泛採用選舉制度的典型。建國初期，雅典人就由居於統治地位的氏族貴族組成貴族會議，再由貴族會議從貴族中選舉四名執政官來執政。在封建社會中，也出現了少數封建共和制國家，例如意大利的威尼斯、熱那亞、佛羅倫薩等城市共和國。這些共和國也採用選舉制度。

　　2．摒棄專制制度後必須建立選舉制度

　　以英國和法國為代表，資產階級民主憲政革命的核心是削弱國王權力的壹場革命。革命後或者像法國那樣徹底廢除國王，或者像英國那樣保留國王，但國王的權力被剝奪得幾近於零。民主憲政革命將國王逐出國家權力核心以後，就必須尋找壹種確立掌握國家最高權力領導人或領導集團的辦法。近現代選舉制度應運而生。與傳統選舉制的背景不同，資產階級革命是以“人權”甚至“人民主權”為旗幟進行的。作為革命的成果，代表人民的議會在各國都取得了最高國家權力，或者與之相類似的地位。同時，近現代選舉制度也作為確定議員的方式同議會制度壹同產生了。資本主義國家的選舉制度與資產階級的議會制度緊密相聯，議會選舉成為選舉制度的主要內容。早期資本主義國家的最高政治領導人主要是由議會或選舉團選舉產生，但即使在資本主義國家的早期也有壹些國家的最高政治領導人是選民直接選舉產生的。隨著民主的進壹步發展，越來越多的國家的最高政治領導人是由選民直接選舉產生。實際上現在世界各國，最高政治領導人的選舉比議會選舉更有影響。比如美國總統選舉比議會選舉更受重視。那些實行議會內閣制國家的議會選舉引人注目，其原因不是人們關注是誰將成為議員，而是關注哪個黨獲得了多數，誰將成為總理或首相。比如2001年以色列議會選舉，人們事實上關心的是巴拉克上台還是沙龍上台[16]。國家領導人的產生程序比議會選舉更重要。在民主國家，除了最高國家領導人由選舉產生以外，還有眾多其他公職人員由選舉產生，例如在美國就有五十二萬個公職人員是由選舉產生的[17]。公職人員的選舉也成為選舉制度的重要內容。

　　3．西方國家選舉制度的作用

　　西方學者認為，選舉制度是民主制度的集中體現。沒有公平公正的選舉，壹個國家就不能稱為民主國家。甚至可以說，整個民主憲政制度都是直接、間接為了能夠實現公平公正的選舉。在憲政制度中，人權和國家權力的制約機制是兩個最核心的制度，而這些制度都可以理解為是實現選舉的公平公正和連續運轉的保障措施。具體來說，選舉在民主憲政中的作用可以從以下幾個方面來認識[18]。

　　（1）西方國家的選舉為其國家權力的行使提供合法性基礎。所謂合法性，用壹句通俗的話說就是：妳是統治者，妳有權管理國家，為什麼？憑什麼？在傳統的君主專制國家，國家權力集中在君主手中，其合法性是建立在“君權神授”或其他類似的觀念基礎上：“因為我受命於天，因為我受上帝的指派，所以我是國王”。此外，基於悠久歷史建立起的“正統”也是其權力合法性的重要來源：“我是國王，因為我的祖先世代都是國王”。但資產階級革命以來，這樣的統治合法性已經不能服人了。“人權”尤其“人民主權”思想被整個世界普遍接受，任何人要獲得國家權力必須通過選舉，獲得國家大多數選民的支持。這種情況下，當權者必須將自己的統治合法性建立在人民主權或選舉的基礎上：“我是總統，我有權，因為大多數選民選舉我。”如果不是這樣，其合法性就要受到人民的質疑。人民以選舉的方式確定具體行使國家權力的人，並通過選舉表達對執政者的支持，是現代國家當權者合法性的前提條件。

　　（2）西方國家的選舉為國家權力的授予及和平更迭提供了具體解決方案。權力鬥爭的不規範壹直是困擾人類社會的重大問題。實際上，壹直到西方國家爆發革命，如何取得國家權力，以及如何使國家權力和平更迭，人類社會並沒有很好地解決。雖然，統治者總是宣稱自己的權力來源於“神”或“天”等超自然力量，但實際上，他們的權力主要是通過暴力征服取得的。這壹過程有重大缺陷：國家經常為解決權力糾紛而陷入殘酷的暴力鬥爭，人民的生命和財產要付出重大代價。世襲和其他繼承制度並不能從根本上解決這壹問題，不合常規的政變在歷史上總是經常發生。建立在民主憲政基礎上的選舉為人類社會從根本上解決這壹歷史難題提供了可能。選舉制度提供了在和平條件下進行權力角逐的競爭規則。這壹制度建立在“人民主權”基礎上，就使其有了現實的、可靠的保證。

　　（3）西方國家的選舉制度為選民監督國家權力的行使提供了重要途徑。人民主權原則決定了當權者必須向廣大選民負責，受選民監督。如何進行監督？最有效的監督方式莫過於選舉：通過選舉讓當權者連任或對其政績給予肯定。如果選民不滿意，通過選舉使其落敗，對其政績給予貶斥。最高政治領袖更看重的是這樣的評價和他們的歷史地位，選舉對他們的監督是非常有效的。即便對於較低層的官員，因為選舉形成的公開的評價和監督，進而對他們的自尊心，榮譽心造成影響。這也是壹種有效的監督。

　　（4）西方國家的選舉制度是促進其民意的形成、表達，並使選民民主意識得以提高的重要手段。民主制度要求國家的決策要建立在多數人的同意和支持的基礎上。在選舉的過程中，候選人總是將他們的政策和履行職務的方式表達出來供選民挑選，這樣，選舉的過程也是政策選擇的過程。民意也就在這壹過程中表達了出來。同時，選民通過選舉活動的參與，還可增強民主意識。選民通過參與選舉，不僅會對自己的地位和作用產生明確的認識，而且還能增強其分析和判斷政治現象、政治問題的能力，從而積極地參政、議政。

　　（5）西方國家的選舉制度還是緩和社會矛盾、解除社會危機、維持社會安定的重要措施。階級之間、種族之間、行業之間、社會團體之間，壹個國家總是存在各種各樣、錯綜複雜的矛盾。如何解決這些矛盾？選舉制度提供了解決這些矛盾的基本方式：根據大多數選民的要求確定國家政策的取向。在這壹基礎上，利用民主憲政機制解決社會的所有矛盾。選舉是壹個排除了暴力壓服的說服的過程。得到大多數選民支持的政策也更容易得到推行。

　　4．西方國家實現公平公正選舉的措施

　　選舉制度已經運行了二、三百年，在長時間的發展過程中積累了豐富的經驗。其為實現選舉的公平公正所採用的具體方式方法是值得我們參考的。決定選舉是否公正的因素有很多，但壹般認為，要實現公平公正的選舉，下列條件應首先得到滿足：

　　（１）公民基本權利，尤其政治自由得到充分的保障。西方學者認為，公民基本權利，尤其政治自由得到充分的保障是實現公平公正選舉的前提條件；沒有政治自由，就根本談不上公平公正的選舉。在公民的基本權利中，言論自由和結社自由對保障選舉的公平公正最為重要。在現代社會，言論自由主要體現為新聞自由。沒有新聞自由，公民就無法了解候選人，也就無法正確實現自己的選舉權。新聞在選舉中起著決定性的影響，沒有新聞的幫助，任何人也不可能在選舉中取得勝利。如果壹個候選人控制了新聞，而不給予其他候選人以相同的利用新聞媒介進行自我介紹和宣傳的機會，無疑於在選舉前已經決定了選舉結果。這是不公正的，是從根本上扼殺了選舉制度。結社自由對於選舉的公平公正也有決定性的影響。現代選舉實際上是政黨之間的競爭，因此，如果壹個候選人有結社自由，而不允許其他候選人有結社自由，這將導致選舉實際上將演變成壹個人與壹個政黨的競爭，其結果是不言而喻的。

　　（２）確保政府對選舉的中立。西方學者認為，對選舉公平公正的最大威脅來自政府。選舉很難離開政府的組織工作，這是因為政府是壹個國家規模最大，也最有效的組織。也正因為如此，政府操縱和控制選舉也就從根本上破壞了選舉的公正。由於政府也是由具體的個人來掌管的，他們也有自己的切身利益。掌管政府的人，尤其最高國家領導人總是傾向於繼續掌握政權，他們就很可能利用自己掌握的政府操縱和控制選舉以實現繼續執政的目的[19]。政府操縱和控制選舉實質上是執政黨操縱和控制選舉。為了實現公正選舉，必須有中立的機構主持選舉。在壹些剛剛實現憲政的國家，第壹次選舉通常要聯合國或其他中立的組織派出觀察團監督選舉的進行。柬埔寨、東帝汶和俄羅斯的選舉都曾有國際社會進行監督。

　　（３）確保國家強力部門對選舉中立。國家強力部門，在這裡主要指軍隊和警察。資產階級學者認為，要實現公平公正的選舉，必須確保國家強力部門保持中立立場，對各個候選人不偏不倚。如果壹個或多個候選人有強力部門的支持，則選舉最終極有可能演變成暴力衝突，甚至大規模的戰爭。這就從根本上廢棄了選舉制度。在這種情況下，爭奪選民支持的選舉實質上就演變成軍事力量的較量。取得軍事勝利的統治者總是聲稱自己得到了人民的支持，實際上，軍事勝利與獲得人民支持並沒有必然的因果關係。壹個有大多數選民支持但沒有軍隊支持的候選人根本不能與沒有選民支持但有組織精良軍隊支持的候選人進行軍事上的對抗。在很多國家，軍事領導人發動的政變總能輕易廢棄壹個民選政府，就是突出的例子，例如在巴基斯坦，民選的總理謝里夫很容易就被軍隊領袖穆沙拉夫推翻了。在柬埔寨，獲得大多數選民支持的拉那烈被擁有強大軍隊支持的洪森趕走了，多數選民的支持也無法改變既定的現實。

　　５．選舉制度與政黨制度的關係

　　在民主國家，各政黨通過選舉來競爭國家權力，選舉表面看來是候選人之間的角逐，實際上每個候選人通常都代表壹個政黨，候選人之間的競選是政黨之間的競爭。沒有政黨支持，候選人很難取得競選勝利。因此在資本主義國家，選舉制度與政黨制度有密切的關係，沒有結社自由和組建政黨的自由，就不可能有公正的選舉，選舉制度實際上也不能發揮作用。

　　在民主國家，政黨在選舉中起著主導作用。每個政黨為取得統治權，都精心組織競選機構和挑選候選人。可以說，選舉活動是政黨的工作中心和重點，每逢選舉年，這些政黨都傾注全力投入選舉活動。包括組織競選班子，籌措競選經費，制定競選綱領，決定和提出候選人，宣傳鼓動，進行民意測驗，通過各種方式吸引選民，爭取選票，等等。政黨正是通過這些活動保證為議會和政府輸送忠實於本黨利益的代表。

　　十六、民主憲政的最關鍵技術——分權制衡

　　１．沒有成熟的分權，人類忍受了數千年的專制統治古今中外，人們苦於專制統治的禍害久矣！但人們始終找不到壹個合理的解決方案。人們不得不忍受專制統治，因為，沒有壹個專制君主就會出現無政府狀態，也就會出現無數的專制君主，人們的苦難就更加深重。再專制的君主也比無政府好百倍。對這壹點中國人的理解更加清楚，每當社會動盪，人們就企盼真命天子。正所謂“真命天子壹到，槍都不打了。”

　　人們不得不忍受君主專制的統治，在技術上是由於人們還沒有找到壹個更合理的替代方案。十八世紀，法國人孟德斯鳩的《論法的精神》是壹部劃時代的偉大著作，在這部著作中，孟德斯鳩提出了現在盡人皆知的三權分立理論。三權分立理論的提出使得人類社會從根本上根除專制統治在技術上有了可能。沒有三權分立這壹政治技術的突破，就不可能有近現代的民主憲政制度。由於民主憲政制度實質上也是管理整個國家的制度，因此，民主憲政制度的影響不僅局限於政治本身，其對經濟、文化、法律、科學技術等各個方面的影響都是翻天覆地的。沒有民主憲政制度，根本不可能有二百年來人類文明的飛速發展。因此，如果有人讓我說出人類有史以來最偉大的發現，我將毫不猶豫地告訴他，那就是孟德斯鳩的三權分立學說。

　　２．孟德斯鳩的三權分立學說是人類最偉大的發現在孟德斯鳩的《論法的精神》壹書中，他明確提出行政、立法和司法三者的分權與互相制衡，認為這是公民自由的保障。他認為：“壹切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的壹條經驗”。“從事物的性質來說，要防止濫用權力，就必須以權力約束權力”。[20]他進壹步論證立法、行政、司法必須三權分立和相互制約的必要性，因為“當立法權和行政權集中在同壹個人或同壹個機關之手，自由便不復存在了；因為人們將要害怕這個國王或議會制定暴虐的法律，並暴虐地執行這些法律”。“如果司法權不同立法權和行政權分立，自由也就不存在了”。“如果同壹個人或是由重要人物、貴族或平民組成的同壹個機關行使這三種權力，即制定法律權、執行公共決議權和裁判私人犯罪或爭訟權，則壹切便都完了”。[21]權力分立的思想是政治學說中最為古老的觀念之壹，孟德斯鳩對此修正的是，把權力分立的思想轉變為政治結構各部分在法律上相互制約與平衡的機制，標誌著分權制衡原則在理論上的完成。

　　在這裡，管理國家的權力分成三種：立法權就是制定法律，規定應當怎樣進行管理的權力，規定什麼是合法的，什麼是非法的；行政權就是根據上述法律進行具體管理的權力；司法權則要根據法律裁決行政權的管理是否合法。如果壹個人同時擁有立法權和行政權，則意味著這個人根據自己制定的法律來進行管理，則他肯定不會違法，因為法律是他自己制定的，司法權將對他失去制約能力；如果壹個人同時擁有行政權和司法權，則意味著他管理完了以後又自己判斷壹下自己是否合法，那他肯定也不會認定自己違法，而無論立法權制定了什麼法律；如果壹個人同時擁有立法權和司法權，則他想讓行政權合法就合法，不想讓行政權合法行政權就不會合法，因為他根據自己的法律進行裁判。進入了這樣壹個思路，我們也能夠理解為什麼孟德斯就不講國家權力分成四個或者是六個。立法權、行政權和司法權可以認為是壹個國家的最基本的三種權力。

　　３．美國將三權分立學說付諸實踐

　　人們公認，美國憲法最為典型地反映了孟德斯鳩的三權分立思想。美國憲法規定，立法權由參眾兩院組成的國會行使；行政權由總統行使；司法權則由聯邦最高法院和其他聯邦法院系統行使。三個部門按照不同的程序產生，這樣，任何壹個部門都不依賴其他部門，也就不能受另外壹個部門的絕對控制。國會眾議院按照人口比例由選民選舉產生；每個州在參議院中有兩名代表，1913年以前由各州議會選舉產生，現在由各州選民直接選舉產生。總統則由選民先選舉產生選舉團，再由選舉團間接選舉產生。實際上現在的總統選舉已經非常接近於直接選舉。最高法院法官由總統提名經參議院同意後任命。憲法規定，任何壹個部門都受到另外兩個部門的制約：國會的立法要經過總統簽署以後才能成為法律，總統可以否決國會立法。對於總統的否決國會可以再以超過三分之二的多數加以通過，但通常很少成功。法院，尤其最高法院可以通過司法審查制度宣布國會的某項立法不符合憲法而拒絕適用。總統也受到來自國會和法院的制約：總統必須執行國會立法，也必須尊重法院的司法判決。如果總統有犯罪行為，眾議院提出彈核，參議院進行審判，審判活動則由最高法院首席法官主持。相對而言，對法院的制約比較少，這主要是因為要確保司法公正，重要的是保證司法獨立，而非不必要的監督。法院審判必須按照憲法和法律進行。美國最高法院法官由總統提名參議院批准後任命，而壹旦獲得任命法官就終身任職。當然，對於法官犯罪和嚴重瀆職，美國另有彈核等相應的措施。

　　４．民主憲政制度的最終保障是新聞自由之下的人民儘管這壹制度設計非常精製，但我們仍然感覺不安全，尤其當我們考慮到古雅典和古羅馬制度的後來發展時，更覺其充滿危險和變數。古雅典和古羅馬的分權制度也已非常發達了，但都沒有長久。什麼原因導致了古羅馬共和國的坍塌？這壹原因是否會同樣導致美國式的民主憲政制度的崩潰？

　　我們認為，羅馬共和國坍塌的主要原因是各權力部門之間無法獲得平衡，當壹個軍事統帥成為執政官以後，任何其他權力部門都難以對其形成有利的抗衡。儘管元老院以其高貴的品德和無畏的精神對走向獨裁的執政官或軍事統帥進行了不屈不撓的抵制，然而，在血腥的屠殺面前任何無畏都是徒勞的。元老院被壹次次屠殺，羅馬共和國無可奈何地讓位於羅馬帝國。如果這樣去看美國憲法，我們對美國憲法的命運實在不能看好。美國總統的權力太大了，他有幾乎無所不在的行政管理權，更重要的，他是美國三軍總司令，並掌控著令人恐懼全國警察系統，中央情報局，聯邦調查局……。如果美國總統執意走向專制，國會和法院如何能夠阻擋？我們可以想象，美國總統只要派出壹個連的兵力就完全可以完全擺平繞舌的國會和最高法院那九個不可壹世的老朽。因此，要確保美國憲政制度能夠長期有效地運轉必須找到更堅實可靠的保證。

　　靠什麼呢？上帝很難依靠了，上帝是專制君主的朋友，而且如今“上帝死了！”靠中國的“天”嗎？也不行！“天”是最專制的中國皇帝的老爹。在啟蒙運動以後，人民需要實實在在的保證。那靠什麼呢？只有靠人民自己！確實，人民有時顯得那麼抽象，那麼不易把握，但只要有適當的制度人民就完全可能實實在在地發揮作用。那麼，如何讓人民發揮作用？我們認為，就是通過保證選舉權以及批評政府等人權制度發揮人民的作用。對於確保三權分立制度能夠長期有效運行而言，新聞的作用是最值得壹提的。新聞，人們常稱其為三權之外的“第四權”，也稱其為“無冕之王”，其法律依據就是言論出版自由。新聞告訴人民政府究竟幹了些什麼？這個人民不但包括普通的老百姓，同時也包括所有的政府官員，軍人，警察……所有的人。這樣，如果美國總統試圖走向專制，或有任何違法行為，新聞就會動員所有的人民，協同國會和法院共同抵制其專制企圖。軍隊和警察通常是專制統治者推行專制的最有力的工具，然而，新聞同樣告訴了軍隊和警察，他們的總統要幹什麼。在這種情況下，總統要命令軍隊攻打國會或法院，軍隊壹定認為是總統發瘋了，他們是絕對不會服從的。具體到美國，我們可以設想，當所有的人，包括軍隊和警察都知道克林頓在搞性醜聞的時候，這種情況下克林頓要利用軍隊或警察控制國會和法院，軍隊和警察壹定會笑掉大牙。然而，如果沒有新聞自由，情況就完全不同了。總統會告訴軍隊說，議會中出現了賣國賊，有少數敵人在議會中搗亂，在肆意破壞國家欣欣向榮的大好局面。如果沒有新聞自由，軍隊只能聽到總統的聲音，他們必定會義憤填膺，大義凜然地消滅少數敵人，而實際上，這壹切僅僅是因為總統搞性醜聞被人發現了！如果沒有新聞自由，專制統治者所作的惡事絕不僅僅是搞壹點性醜聞！他們事實上已經把整個國家據為己有！這樣看來，新聞發揮作用並不是新聞本身有多大的力量，實際上是新聞背後的人民在起作用。

　　５．沒有分權，廣大的人民只能受制於專制統治人們會注意到，實際上壹個國家只有非常少的人居於統治地位，或擁有管理國家的權力，這是社會分工的必然結果。那麼，如果占有絕大多數的人民起作用，不用分權，防範和控制少數統治者走向專制不也輕而易舉嗎？

　　不行！如果不進行分權，則專制統治者就壟斷了國家權力，那麼，他就可以利用這壹壟斷的權力完全地控制人民，當然也包括整個官僚體系。專制統治者雖然人數很少，但它們是高度組織化的，而且擁有軍隊和警察。人民儘管人數很多，他們處於極度分散和無組織的狀態，不可能對專制統治者進行有力的抵制。人民，包括官僚體系內部的異己力量的任何反抗都必然是零星的，無組織的，很容易被專制統治者鎮壓下去。專制統治者對這種鎮壓幾乎在任何時候都可以解釋為鎮壓少數賣國賊，打擊少數危害人民的敵人。控制，乃至壟斷新聞是必不可少的措施。專制統治是與新聞自由根本對立的，有新聞自由就沒有專制統治的存在空間。

　　分權以後，由於最高統治權不是壹個人掌握，而是有三個機關分別掌握，那麼，任何人都不可能壟斷國家權力。由於三權之間的互相制約使得統治者內部不再是鐵板壹塊，新聞也就有了自由存在的可能，這樣，人民才能成為維護民主憲政的最可靠的保證。今天，隨著廣播、電視、電話、因特網等高速，現代化的傳播手段的發展，人民可以很容易地了解他們的政府做了哪些好事和壞事，也很容易識別領導人走向專制的企圖。與古羅馬共和國比較，現代國家最廣泛地發動人民參與國家政治權力機關的組成和並對其進行監督。新聞手段的高度發達也使得人民有條件了解國家權力的運作狀況，從而成為捍衛民主憲政制度的可靠保障。我們完全有理由相信：民主憲政制度必將在全世界獲得全面的勝利。

　　６．防止專制的其他措施

　　國家權力有著極強的走向專制的傾向，對此，我們必須有足夠的認識。通過分析美國憲法，我們會對人們防範專制權力的努力有更深的理解：僅僅三權分立是不夠的，還需輔助其他各種有效措施，否則，專制就有可能在任何壹個空隙發展出來。

　　首先，除了聯邦層面的三權分立以外，美國還有縱向的聯邦與各州之間的分權，這樣，在聯邦政府試圖走向專制的時候，各州政府和人民也可能成為有利的抵制力量。

　　其次，美國有兩大政黨，在野黨與執政黨之間實際上也構成分權。對於執政黨或其領袖走向專制的企圖，在野黨也能給予有利的抵制。1974年尼克松總統的水門事件和1998年克林頓總統的性醜聞事件，我們都看到了反對黨在黨派鬥爭中對總統任意妄為所起到的監控和制約作用。如果沒有反對黨，黨內下屬對其領袖無論如何不可能發揮那麼有力的制約作用。

　　再次，代表無數多樣利益的利益集團對任何人試圖走向專制的努力都構成阻礙。

　　最後值得說明的是私有制。私有制的存在，尤其龐大民間資本的存在與政府財產權之間也構成了分權關係。實際上這壹財產上的分權關係更具深刻意義。民間資本的存在有可能成為政府走向專制的經濟上有力的反對力量，同時，廣泛私人財產的存在也可能成為新聞自由的經濟基礎。當然，新聞自由也意味著政府與人民之間在新聞權力方面的分權。

　　二十世紀以來，隨著國家職能的加強，各國的行政權力普遍擴張了，很多人都在懷疑三權分立原則是否還能適用，急劇擴張的行政權力是否會破壞三權分立的平衡機制。我們認為，即便沒有二十世紀行政權的擴張，與立法權和司法權相比，行政權從來都是優越的。前面我們已經說過，行政權包括了兩項致命的權力，那就是軍事權和警察權。憑藉這兩項權力，如果美國總統執意要屠殺議會和司法機關，僅僅依靠三權分立是無法阻擋的。最重要的保障力量是人民自己，是有了自由的新聞媒介動員之下的人民。因此，三權分立制度之所以能夠維持並不是靠三權分立本身，而是靠民主的力量。民主與三權分立互相依靠，缺壹不可。如果具體到美國，人們常常憂慮美國總統的權力過大，以致稱其為“帝王般的總統”。我們說，如果總統合法地行使權力，哪怕這個權力非常大也並不可怕。這裡存在的底線是：議會、司法機關，以及新聞媒介是否對違法或企圖走向專制的總統有足夠的控制力和監督能力。尼克松總統的“水門事件”和克林頓總統的“性醜聞事件”表明，儘管總統權力巨大，但國會、司法機關和新聞媒介控制壹個違法的總統還是綽綽有餘的，看不出任何困難。美國總統距離專制君主還是相當遙遠的。

　　十七、民主憲政的實現手段——法治

　　１．民主憲政制度體現為法治

　　民主憲政制度，包括分權制度、選舉制度、人權保障制度……，所有這些制度都需要落實在憲法或法律上，即需要依靠法治來實現。民主憲政制度是人類社會摒棄了專制君主制度以後建立起來的規範國家政治權力的壹種制度。拋棄專制君主以後，為了保證國家政治秩序的協調統壹，必須以法律尤其憲法作為最後的依歸，也就是說，必須實行法治。

　　２．法治為什麼優於人治？

　　為什麼要實行法治？或者說，法治與人治相比究竟有哪些好處？古希臘的亞里士多德對此有非常精闢的論述。他在回答了“最好的壹個人和最好的法律統治，哪壹方較為有利”這個問題後，明確主張“法治應當優於人治”。第壹，法治是“眾人之治”，可以集合眾人的智慧和能力，而人治卻難以做到這壹點。第二，法治是“理智之治”人治是“情感之治”。“凡是不憑感情因素治事的統治者總比感情用事的人們較為優良。法律恰恰正是全沒有感情的；人類的本性便是誰都難免有感情。”第三，法治符合正義的要求。“要使事物合於正義（公平），須有毫無偏私的權衡，法律恰恰正是這樣壹個中道的權衡”而人治卻難免偏私，故不合於正義。

　　在人治的情況下，壹個關鍵的衝突就是治人者與被治者之間有明顯的利益衝突。統治者在擁有權力的情況下最優先考慮的是運用這個權力為自己的利益服務，而不是為被統治者的利益服務。確實，歷史上不乏優秀的統治者，他們將人民的利益置於自己的利益之上，但這畢竟是非常特別的情況。而我們在設計制度的時候必須防範任何可能存在的消極因素，而不能依賴那些偶爾出現的高尚統治者。只要有統治者濫用權力的可能，就必須在制度上採取措施進行防範。只有實行法治，杜絕人治才能從根本上調和統治者與被統治者的利益衝突。此外，人本身受到各種情感的驅使，人治必然就表現出極端的不確定性。不錯，法治所依靠的法律也是由人制定的。人治與法治的區別也許就在於：人治之下的法律本質上是專制統治者壹個人（或極少數人）制定的，而法治之下的法律是由議會這樣的機構多數人制定的。如果壹個人制定的法律存在非常多的偶然性和不確定性的話，成百上千個人共同制定的法律在很大程度上就避免了因個人情感和私慾控制所帶來的弊端。法治的合理性甚至可以從數學上得到解釋。成百上千個人的利益經過複雜的調和折衷，我們就有可能獲得壹個相對公平的結果，而依靠壹個多數人組成的機構，我們還能在很大程度上避免單個人所具有的局限性，比如生老病死的限制和情感上的反覆無常。

　　３．實行法治必須有好的法律，好的法律是符合“天道”的法律要實行法治，首先必須確保法律是好的法律。希特勒制定法律要滅絕猶太人，要實現日耳曼人對全世界的統治，這個法律就不是壹個好的法律。敘利亞的阿薩德和北朝鮮的金日成制定法律要他們的兒子繼續把持政權，並讓老百姓俯首貼耳地服從，這個法律也不是好的法律。那麼，什麼樣的法律才是好的法律？按照西方人的說法，好的法律應當是符合自然法的法律；而按照中國人的說法，好的法律應當符合“天道”。如果政府不能制定並推行好的、符合“天道”的法律，那麼，人民可就要“替天行道”了。

　　壹個時代有壹個時代的自然法，壹個時代有壹個時代的“天道”。那麼，今天的自然法是什麼？除了上帝，沒有人能夠全面準確地回答這個問題。要回答這個問題，必須弄清楚我們的時代要求。壹個基本的判斷是，文藝復興和啟蒙運動以後，人本思想、自由、平等等人權思想，以及人民主權思想在今天已經被全世界的絕大多數人所接受。在這種情況下，符合自然法的法律就是能夠實現人權的法律。只有人民自己才知道他們的人權是什麼以及他們的利益要求是什麼，因此，只有由人民自己或他們的代表才能制定出好的法律。這樣，我們看到法治實際上就與民主的要求相壹致了。

　　４．法律必須得到全面實施，其關鍵是政府守法而不是人民守法即便有再好的法律不實行也不過是廢紙壹張，關鍵的問題是如何實施法治。我們認為，要想依法治國，關鍵是確保政府本身能夠遵守法律。在任何國家，絕大多數人民都是循規蹈矩的良民。只要能夠平安地生活，他們對國家的各種事務通常是漠不關心的。即便有幾個刁民，政府也有的是辦法，他們有那麼龐大的軍隊、警察和官僚體系，連幾個刁民都對付不了，豈不太無能！在漫長的人類歷史中，實行法治的國家不過是寥寥星辰，然而，並不因為不實行法治，這些國家就沒有辦法治理其人民。正好相反，實行法治不是因為沒有法治政府就無法治理人民，而是因為沒有法治人民不堪其治。沒有法治，政府將隨心所欲地治理，甚至虐待它的人民，而人民則苦不堪言。這才是實行法治的真正原因。因此，實行法治的真正含義是依法治官，而不是在原有的治理人民的方式上再加上壹個法治。治官主要靠什麼法律？如果不精確地劃分各種法律，我們可以將法律分成治官的法律和治民的法律，其中，憲法和行政法就主要是治官的法律，而不是治民的法律。更粗略地說，憲法是治大官的法律；而行政法是治小官的法律。壹個國家是否實行了法治，關鍵就看這個國家的憲法和行政法實施得怎麼樣。

　　５．推行法治的最大難點莫過於管制皇帝

　　現在，法治已經成了壹個流行的詞彙，人們在大肆談論著“依法治省”、“依法治市”、“依法治污”、“依法治環境”……。但那些官員在講這些話的時候其真實含義還是如何治民，並沒有想到應當依法治自己，而這正是法治的應有之義。別治老百姓了，他們已經夠苦的了。

　　中國在秦代曾經實行過法治，非常嚴厲的法治。據說，幫助秦王推行法治的商鞅就因為法治太厲沒有人敢收留被秦王捉回去五馬分屍了。秦朝的法治與我們現在講的法治的最本質的區別就在於皇帝本人不受法治的約束。實際上，皇帝是法律的權力來源，皇帝本身就是法律！秦朝二世而亡，是最著名的暴政。歷史已經證明，這樣的法治還不如沒有。對於人民而言，它的可怕之處是在原有的人治基礎上又加上了壹個枷鎖——法治！現代法治與秦代法制的最根本的區別就在於皇帝本人是否能遵守法律。

　　實行法治，難中之難是如果治住“皇帝”，如何管住“皇帝”。雖然現代真正的“皇帝”已經不存在了，但壹個國家總有壹個最有權威的人，這個人或者是總統，或者是總理，也可能是首相。有史以來的最大政治難題就是如何管住這個最有權威的人。有了“皇帝”，人們因無法控制皇帝而不堪其苦；而不要“皇帝”，國家將陷入無政府狀態，則人民更加苦不堪言。孟德斯鳩的三權分立理論算是對這壹難題給出了解決方案：依靠憲法設立三個平行的，互不統屬的機關共同行使原本屬於“皇帝”的權力。這樣，每個機關都從憲法來尋找權力依據，也依賴憲法對抗其他機關的侵權。制約與平衡的建立使得憲法的權威得以建立，憲法事實上成了壹個虛擬的“皇帝”。只有在這種情況下，法治才最終得以徹底實現。這樣看來，法治與分權也有著密不可分的關係。

　　這樣，從源頭上弄清了法治與人治，也就是專制還是民主的區別以後，我們才有可能進壹步探討法治的內涵究竟是什麼。

　　６．分權以後法治仍需關注的問題

　　1959年在印度德里召開的“國際法學家會議”對“法治”觀念作了較具體的闡述。在該會議通過的《德里宣言》中，總結了當代世界各地法學家的意見如下：

　　(1)根據“法治”原則，立法機關的職能就在於創設和維護得以使每個人保持“人類尊嚴”的各種條件。法治原則不僅確認個人的公民權利和政治權利，而且要求建立得以使人格充分發展的社會、經濟、教育和文化條件。

　　(2)法治原則不僅要對制止行政權的濫用提供法律保障，而且要使政府能有效地維護法律秩序，藉以保證人們具有充分的社會和經濟的生活條件。

　　(3)司法獨立和律師業自由是實施法治原則的必不可少的條件。必須使每個法律工作者做到能毫無顧慮地“為顧客辦案”，不必顧慮國家干涉，也不擔心金錢、名譽和地位的損失。

　　《德里宣言》對於上述三項原則作了詳盡的發揮。1961年1月在尼日利亞首都拉各斯(Lagos)召開的“法學家代表大會”再次重申和修改了上述原則，稱之為“拉各斯法則”。

　　十八、民主憲政應具備哪些要素？

　　憲政應當包括哪些基本要素，換壹句話說，具備哪些基本的條件才能算得上壹個憲政國家呢？

　　美國憲法學家路易斯·亨金認為，憲政應包括以下幾個要素[22]：

　　１．政府依據憲法進行國家管理，政府不能行使憲法以外的權力。

　　這反映了有限政府的觀念，它要求限制政府的權力。在西方有著根深蒂固的對政府不信任的傳統，政府被人們理解為不可避免的“惡”。他們認為，人民好比壹群羔羊，非常容易受到侵犯，豺狼虎豹，飛禽走獸都可能吞噬這群羔羊。為了自保，這群羔羊必須找到壹個保護人，很明顯，這個保護人必須足夠強大，否則就不足以抵禦這些飛禽走獸。假設他們選定了老虎這個百獸之王作為它們的保護人。老虎足夠強大，能夠保護羊群免受其他野獸的侵害，然而，更可怕的問題在於，老虎可能隨時吞噬這群可憐的羔羊。為了避免老虎吞噬羔羊，就必須嚴格限制和監視老虎，防止它作惡。這個老虎就是國家，就是代表國家的政府。政府不可避免，但如果不嚴格監控，政府就可能給人民帶來巨大的災難。限制政府主要依靠憲法，憲法列明政府可以行使的權力，政府只能在這個範圍內行使權力。

　　2．分權，由不同的國家機關行使國家權力，避免個人或個別利益集團壟斷國家權力。

　　我們已經說明，不進行分權，壹旦形成專制，人民對專制統治者就無能為力。擁有絕對權力的專制統治者將肆無忌憚地虐待人民，人民完全處於苦不堪言的無助境地。

　　3．人民主權和代議制政府，要求政府權力最終要向人民負責。

　　人民主權是壹個基本原則，代議制政府則是人民行使主權的基本方式。落實在具體制度上，就是人民可以自由選舉並建立滿意的政府，也可以自己進行競選組成自己的政府。此外，人民行使主權的更廣泛的渠道就是通過言論自由和新聞自由對政府進行批評和監督。除了選舉和新聞，沒有更有效的迫使政府向人民負責的手段。如果政府壟斷新聞，則不可能有公正的選舉，政府也就不可能真正向人民負責。

　　4．憲法監督或司法審查，即有特定的機制和程序對政府權力的行使是否符合憲法進行審查。

　　沒有特定的機制和程序對憲法實施給予保障，則再好的憲法也是沒有用的。憲法不實施，人治和專制主義勢必要進行統治，受憲法保護的人民可就要受苦了。

　　5．司法獨立，確保依法治國，維護憲法秩序，保障公民權利。

　　國家機關之間發生權力糾紛，國家機關與人民之間發生衝突，憲法和法律保障的公民權利受到侵犯，等等幾乎所有的憲法和法律問題最終都要落實在司法上。沒有司法公正，壹切都是泡沫。經驗表明，要實現司法公正，最為關鍵的是確保司法獨立。

　　6．嚴格控制警察權力，避免專斷的警察權力破壞了民主體制，侵害公民權利。

　　我們很容易就會發現，任何專制政權中都有秘密警察的身影：希特勒的蓋世太保，斯大林的克格勃。要保障公民權利必須嚴格限制警察權力；而限制警察權力的主要辦法就是在程序上嚴格控制他們採取的限制公民權力的各種措施，如逮捕，拘留等等。限制警察權力有時不可避免地要降低他們的工作效率，甚至縱容了某些犯罪分子，但這是保障民主憲政制度所必需的。

　　7．保證文官對軍隊的控制權，避免軍事政變或軍隊介入政治糾紛而從根本上瓦解民主憲政體制。

　　軍事政變對民主憲政制度構成致命的威脅。經驗表明，根治軍事政變的最有效的辦法就是確保文官對軍隊的控制權，使軍隊儘可能遠離政治，即保證軍隊國家化。應儘可能地壓低軍人在政治體系中地位，防止他們因為政治野心膨脹而動用軍隊。美國憲法體制中確立的文官對軍人的主導地位和社會主義國家堅持的“黨指揮槍原則”具有異曲同工之效，都有效地避免了軍事政變。

　　8．憲法列明公民權利，政府應尊重和保證公民權利不受侵犯。

　　憲法列明的公民權利意味著任何國家機關都不能侵犯，即便是立法機構也不能通過法律加以限制。憲法列明公民權利並不意味著除了這些權利之外公民就沒有其他權利。現代法治的原則是，只要憲法和法律沒有禁止，公民可以做任何事情。同政府權力相比，公民權利是開放的，而政府權力則是封閉的，他們只能行使憲法和法律授予的權力，否則就是違法。

　　9．為保證公共利益而對公民權利進行合理限制。

　　公民權利和自由不可能是無限的，對此，人們沒有不同的認識。問題是如何限制公民權利，限制哪些公民權利。這裡涉及複雜的司法問題。但現代民主國家的經驗是，對公民權利的限制應儘可能地少，任何限制都應仔細權衡，以避免造成不必要的傷害，尤其應當關注，對公民權利的任何限制不能危害了民主憲政制度本身。因為沒有民主憲政制度，人權保障制度就從根本上瓦解了。

　　10．在外部入侵、國內叛亂等緊急狀態時有必要對部分國家機關的權力和公民權利進行限制，但應保證國家不能因此脫離民主憲政的軌道。

　　緊急狀態是通往專制主義的捷徑。人們都非常理解：在緊急狀態下，如戰爭，內亂，自然災害等情況下，政府應當擁有更大，更果斷的權力，公民權利也應受到更多的限制。而專制統治者把持了緊急狀態下擁有的權力並維持了這壹狀態下對公民權利的限制。這樣專制就產生了。魏瑪德國的希特勒，印度尼西亞的蘇哈托，以及菲律賓的馬科斯都是這樣走向專制的。這些野心家可能人為地製造緊急狀態，比如希特勒製造的“國會縱火案”。1999年印度尼西亞也有人想利用緊急狀態，他們大肆縱火搶掠並迫害華僑。但他們沒有得逞，畢竟時代不同了，人民比以往任何時候都清醒，更傾向於民主憲政，而不是軍人專制。

　　11．有修改憲法或進行憲法變遷的途徑，以使憲法適應時代發展的要求。

　　憲法是規範國家權力的根本大法，它與每個人，每個組織，每個階級的利益都有密切的關係。社會在迅速地發展，人們的利益關係也在不斷地調整之中。如果憲法不能根據人們的利益關係的變化進行適當的修改或變遷，人們可能就不得不拋棄它而另外尋找途徑實現自己的利益要求。拋開憲法實現自己的利益要求，這就可能發生革命或其他大規模社會動盪。憲法必須建立良好的機制避免自己被拋棄。

　　十九、保障憲法實施的決定性因素――獨立的司法機關 1．司法獨立的含義壹般認為，司法獨立是指司法機關獨立於其他機關、團體和個人；司法機關行使其職權時，只服從法律，不受任何其他機關、團體和個人的干涉。[23]

　　德國學者將司法獨立而不受干涉分為八個方面：（1）獨立於國家和社會間的各種勢力；（2）獨立於上級官署；（3）獨立於政府；（4）獨立於議會；（5）獨立於政黨；（6）獨立於新聞輿論；（7）獨立於國民時尚與時好；(8)獨立於自我偏好、偏見與激情。[24]

　　2．司法獨立的必要性

　　司法獨立的必要性如今已被國際社會普遍認可。1985年第七屆聯合國預防犯罪和罪犯待遇大會通過並經同年聯合國大會批准了《關於司法機關獨立的基本原則》，該文件明確要求：“各國應保證司法機關的獨立，並將此項原則正式載入其本國的憲法或法律之中。尊重並遵守司法機關的獨立，是各國政府機關及其他機構的職責”。“司法機關應不偏不倚、以事實為根據並依法律規定來裁決其所受理的案件，而不應有任何約束，也不應為任何直接或間接不當的影響、慫恿、壓力、威脅或干涉所左右，不論其來自何方或出於何種理由。”

　　司法獨立為什麼會受到普遍地肯定和重視？

　　首先，從民主憲政的角度看，要剷除專制必須進行分權，而具有重要意義的分權就是司法權能夠獨立。在壹些國家，比如近代憲政的母國英國，實際上其立法權與行政權的劃分並不明顯，從某種意義上講，其內閣僅僅是議會的壹個核心委員會而已。但由於其能夠嚴格地確保司法獨立，才使英國能夠最終剷除專制政權，成為壹個民主憲政國家。在英國實現民主憲政的過程中，其司法權，尤其普通法在反對專制王權中的地位應當得到充分的重視。

　　沒有獨立的司法權，分權體制就難以鞏固和維持；沒有分權體制，專制制度就無法剷除。而司法權的獨立必須有特別的制度並給予特別的關照才能實現。這是因為，相對於議會和政府，司法權是相對弱小的和易受侵犯的。從功能上看，它只起壹種“最後保障或最後救濟”的作用，即保障公民權利以及實現社會公正提供最後的保障和救濟，而且其權力行使壹般採取“不告不理”的被動方式，其範圍壹般僅限於形成爭議構成訴訟的社會問題。司法獨立必須予以特別的保障。

　　其次，從司法本身的角度看，司法獨立是實現司法公正的前提。其壹，司法獨立是法官客觀公正的保障。因為只有堅持司法獨立，才能有效地維護法官客觀中立不偏不倚的立場。同時，只有堅持法官獨立，才能使訴訟中保證司法公正的全部程序設置發揮效用，否則，法官不受其理性的支配而服從於外來的干涉和壓力，庭審程序即被“虛置”，公正將無法實現。其二，司法獨立是排除非法干預的屏障。司法活動是壹種有眾多社會因素介入的機制，在訴訟過程中，司法機關的決定可能受到某些方面出於不同目的的干預，確認並保證司法權獨立行使的原則，才能抵制不正當干預。其三，司法獨立是強化司法官員責任制度的條件。按照權利義務相統壹的原則，司法權的獨立行使，意味著司法責任的獨立承擔。因此，司法獨立制度有助於防止責任界限模糊，從而有利於加強司法官員的責任感，提高司法活動的質量。

　　3．司法獨立的前提條件

　　司法獨立是以法院有嚴格的自治或自律能力為前提，這就意味著，在獨立的司法制度中的法官，具有可以被社會信賴的人格和學識能力。在這壹前提下，加以合理的法院組織結構以及公正程序的引導與約束，依靠司法獨立和法官的自主精神，就可能保證法官“只服從法律”——只服從法官的良知與理性，從而獲得司法的公正。考夫曼說：“司法獨立原則只有在法官們通過他們的模範行為和業務工作上的自我克制，繼續不斷地爭得它，而且無愧於它的時候，這壹原則才會堅持下去。”[25]另壹方面，由於司法獨立意味著保證法官的自主性及其自由裁量權，如果法院沒有足夠的自治和自律能力，缺乏合格的法官與公正的程序，司法的公正受到普遍的質疑，司法獨立的增強可能造成法官擅權，專橫腐敗的災難性後果。而且，只有法院和法官能夠嚴格自律，有令人信服的品格和學識能力，人民才會放心將權力交給法院。如壹些發達國家，由於比較注意司法公正，法官受到人民的信賴，享有崇高的權威，其威信遠遠高於其他官員和官署。在這種情況下，法院享有較充分的獨立性應當說是理所當然。

　　4．司法獨立的制度保障

　　為了實現司法獨立，很多國家都設置有效的制度保障，包括：

　　憲法保障。司法機關應當獨立於其他機構，主要是國家行政機關，成為國家機關體系中獨立的壹支，不受其他機關的指揮、控制。其中最要的還是憲法保障。各國憲法幾乎全都規定了司法獨立原則。比如日本憲法第76條第3款規定：“所有法官依良心獨立行使職權，只受本憲法及法律的拘束。”

　　經濟保障。聯合國大會《關於司法機關獨立的基本原則》第7條規定：“向司法機關提供充足的資源，以使之得以適當地履行其職責，是每壹會員國的義務。”這包括提供需要的辦公條件、辦案費用等。同時，法官待遇也應當比較優厚。高薪不僅養廉，而且培養法官的獨立精神。無論對法院還是對法官，如果受到自身利益的驅動，即無司法獨立和公正可言。

　　資質保障。司法獨立的前提是法官具有可以信賴的人格和學識，因此法官資質是審判獨立的重要保障。這種資質包括人格崇高、熟悉法律、精通業務、了解人情世故等，而且具有“父輩般的慈嚴”。為此不能不對法官資格的取得作出嚴格的限制。

　　身份保障。《關於司法機關獨立的基本原則》第11條規定，“法官的任期、法官的獨立性、保障、充分的報酬、服務條件、退休金和退休年齡應當受到法律保障。”為了保證法官能頂住強大社會勢力的影響甚至壓迫而依法辦案，多數國家實行法官任期的終身制(life tenure)，即非因法定緣由並經法定程序法官不得被免職。而法律對這些緣由和程序的限制十分嚴格。如法官不因壹般工作失誤受到彈核，只有司法腐敗或重大失職才是啟動法官彈核程序的基本理由。

　　雖然司法獨立的前提是法院的自律和法官的人格和學識上的保障，但制度限制仍然是必要的。絕對的權力導致絕對的腐敗這壹規律對於法院同樣適用。如果沒有相應的制度限制，高薪和終身制並不能導致司法公正。對法官的制度限制至少有以下三方面：（1）法官作為壹個公民同樣要遵守法律，法官違反法律，比如有受賄和其他行為同樣要受到法律的制裁；（2）法官的司法工作要受比立法工作和行政工作更嚴格的程序限制；（3）對於法官的嚴重玩忽職守行為和其他職務犯罪行為，各國憲法通常都規定有具體的彈核程序。

　　4．司法獨立對國家和社會的要求

　　為了保證司法獨立，對其他國家機關和整個社會的要求可以歸結為四點，即不侵權、不介入、不施壓、不妄評。

　　所謂不侵權，指不侵犯司法機關的管轄權，即不得任意縮小司法機關的管轄範圍。聯合國大會《關於司法機關獨立的基本原則》要求，“司法機關應對所有司法性質的問題享有管轄權，並應擁有權威就某壹提交其裁決的問題按照法律是否屬於其權力範圍作出決定。”這壹規定賦予司法機關對司法問題的管轄權以及對提交其裁決的問題是否屬於其管轄範圍的決定權。例如烏拉圭共和國憲法第87條規定，“司法機關對訴訟案件之審理及判決有專屬權。總統、各部部長或其他官署，均不得僭越司法權，……如實施上述行為皆為無效。”

　　不介入，指不能違法進入司法程序干預司法裁決。禁止對司法的任意性介入，是因為爭議事件的判定和解決需要合格的法官與適當的程序，非法而任意地進入司法，難免造成程序的扭曲以及實際裁決者的不適格，從而導致理性化司法過程的“流產”。所謂非法介入司法，主要是指“局外人”未經法律授權和正當程序進入司法程序充任法官或充當實際上的法官，此外，非偵查和檢察人員未經法律授權僭行具有特定司法意義的偵查和檢察權力，也屬有損於司法獨立的非法介入。在實踐中，這方面問題突出表現在國家行政權力的擁有者未經法律授權和正當程序闖入司法程序。如德國法學家沃爾夫甘·許茨所說，“行政侵犯司法，特別是侵犯法官的獨立，在任何時代都是壹個問題。”[26]此外，立法機關介入司法侵犯司法獨立的情況也應防止。土耳其憲法第132條第2項規定，“對於正審理的案件中司法權的行使，立法機關不得提出訊問，不得辯論，不得發表聲明。”

　　不施壓，指禁止對司法官員和官署直接和間接地施加某種壓力，以特定和不特定的不利性後果迫使其按照施壓者的意思作出司法決定。正如壹位美國法官所說，“即使有終身任職制，我們也是人，我們不可能完全不服從於外部的壓力。”因此，司法獨立原則嚴格禁止對法官施壓以影響其審理和裁決。通常的壓力體現在人身安全、職務升遷、經濟保障、個人名譽等方面。應當注意，這種壓力不限於直接的、明顯的壓力。例如，壹名對法官具有職務予奪權力的官員對某壹正審理的案件提出明確的裁決意見並表示這壹意見應當在裁決中體現時，雖然並未明示不照辦可能造成對司法官不利的後果，但因其對司法官員的實際支配管理關係，事實上形成壹種壓力，這種做法即為對司法獨立的侵犯。

　　不妄評，指在法律裁決做出之前，新聞媒介和其他國家機關及其官員不得不負責任地作出可能影響司法獨立和司法公正的報道和評論；司法決定做出後，在司法機關不爭論的原則之下，新聞媒介和其他國家機關及其官員不得隨意抨擊和評論司法決定。在案件訴訟過程中，新聞媒介固然可以對訴訟作出報道，但卻受法律和慣例的限制，如報道刑事案件，新聞媒介只能客觀報道，而不得隨意給人定罪。而在司法決定作出後的不妄評，主要是考慮到司法機關為保持其客觀中立和獨立的立場，不得介入社會的派別性政治鬥爭，因此保持著對攻擊不予回答的傳統。而對司法決定的隨意抨擊，其行為實質是損害司法機關的獨立性，而且是在言論權不對等的情況下對“沉默的司法”所作的攻擊，其效果是破壞這壹社會公正的“盾牌”。不過，不妄評不意味著禁止對司法決定進行評價和批評，因為禁止批評同樣有悖於司法民主的要求和法治社會的宗旨。不妄評只是要求對已作出的裁決不得進行不負責的、過分的攻擊。當然，這裡存在壹個度的把握的問題。

　　二十、實現民主憲政的先決條件：政治均勢與基本共識的存在 1．以民主為旗號的革命更通常的結果是建立專制統治長期以來，人們都認為，要實現民主憲政必須進行革命，只有革命才能實現民主。現在，越來越多的人認識到，革命並不能自然而然地建立民主憲政制度。人們逐漸發現了妥協和漸進的價值。這壹遲到的認識使我們付出了太大的代價。法國革命以來的二百多年間，這個世界瘋狂地崇拜著革命，致使那麼多英雄義無反顧地為革命犧牲了，當然，還有更多的普通百姓。當我讀過伯克老人的《法國革命論》的時候，我真感慨：二百年來，我們怎麼就不能聽壹聽這個老人的告誡！我們有那麼著急非要革命不可嗎？二百年過去了，英國的國王還在，沒有發生革命，英國人不也好好的嗎？

　　我們知道，任何壹個專制政權，無論多麼腐朽，多麼搖搖欲墜，也並不容易推翻。推翻壹個腐朽的專制政權好比推倒壹個搖搖欲墜的大廈，妳要有足夠的力量才能推倒它，而在這個過程中，很可能妳把自己也埋葬在坍塌大廈的瓦礫之中。

　　歷史經驗告訴我們，革命不能實現民主憲政，相反，革命的最可能的結果是在推翻壹個舊專制政權的同時又建立起壹個新的專制政權。這個專制政權很可能比以前的政權更加專制，更加有害。為什麼會這樣呢？要推翻壹個專制政權，妳必須有相當強大的組織力量。革命的形勢壹旦展開，雙方必然勢不兩立，處於妳死我活的對立之中，其結果必然演變成暴力革命和軍事上的對抗。而壹旦發生軍事對抗，軍事鬥爭的規律就起著決定性的作用。在軍事鬥爭中，民主必須讓位於命令與服從，因為只有最團結壹致的軍隊能夠取得最後的勝利。團結就要有核心，就要有旗幟，而革命陣營中的最高領袖很自然就成為他們的旗幟和核心。這樣，革命者在他們追求民主革命的過程中必須率先將自己弄成壹個專制的隊伍才有可能取得勝利。隨著革命的進行，民主的理想越來越淡漠，世俗而現實的目標卻越來越清晰：這就是奪取國家本身。革命勝利了，當他們面臨著分配勝利成果——整個國家的時候，誰還想著當初的民主理想！也許他們真的認為這就是他們的理想。為了革命的勝利，他們將自己的領袖樹立為團結的旗幟；他們壹點壹點地放棄自我，服從自己的領袖，從而將自己的領袖培植成全知全能的上帝。如今，革命勝利了，新的專制君主已經完全準備就緒，妳還向他要民主，還要限制他的權力，怎麼可能？

　　這就是二百年來的革命邏輯！革命推翻了壹個又壹個專制政權，結果也建立起壹個又壹個新的專制政權。是的，革命總有所成就，新的政權總有所變化，至少要變壹些名詞，比如，議會變成救國委員會或革命委員會，警察局變成公安委員會，如此等等。如果說傳統的專制統治有害的話，那麼，經過千百年的發展，這種禍害早已規範化和模式化了，人們多少還可以預見和捉摸；而新的專制統治，為了區別於傳統，為了與眾不同，則更加變幻莫測，更加難以捉摸，其禍害也就更加深不可測。

　　革命只能推翻專制政權，並不能建立民主憲政。要建立民主憲政制度必須具備先決條件：這就是存在政治均勢與基本共識。

　　2．為什麼建立民主憲政制度要存在政治均勢？

　　這我們可以從民主憲政制度本身找到答案。民主憲政制度本身就是壹個均勢政治：三權分立使得最高國家機關之間構成均勢；私有制使得國家財產權與市民社會的財產權之間構成均勢；新聞自由使得政府的信息資源與人民的信息資源構成均勢；多黨制或兩黨制使得基本的政治力量之間構成均勢；聯邦制是聯邦與州之間構成均勢。

　　從另壹個方面可能更容易理解建立民主憲政必須首先形成政治均勢。盧梭有社會契約壹說，也有人據此認為憲法是人民的契約。的確，將憲法比作契約是很恰當的。但我認為更準確、更現實的表達是：憲法不是人民之間的契約，而是政治勢力之間的契約，政黨之間的契約。這個契約與通常民法上的契約最大的不同是沒有更高的權威去強制實施，而必須靠當事人自己保證實施。假設有甲乙丙三人達成壹項契約，他們為什麼要遵守這個契約呢？因為不遵守這個契約他們將受到懲罰，會受到利益損失。在民法中，這個懲罰主要來自國家，而在憲法層面，則沒有更高的權威去施加懲罰。那麼，保證壹方遵守這個契約就只剩下其他兩方對他施加懲罰。假使甲有足夠的力量，乙丙聯合起來也不能與甲抗衡，那甲就沒有必要遵守契約了，因為不遵守契約能使甲獲得更大的好處。實際上，甲完全可以憑藉其優勢壓迫乙丙，迫使原來的平等契約主體成為自己的屬下甚至奴隸。人都為奴了，財產和利益還在話下嗎？因此，必須使三方勢均力敵這個契約才有可能得到遵守，因為任何壹方違反契約都面臨另外兩方的懲罰。這就是憲法的特質：沒有更高權威保證契約的實施，最後只能依賴政治均勢來保障其實現。

　　沒有政治均勢的存在就不可能實現民主憲政制度。其中最重要的是基本政治力量，即政治派別或黨派之間構成均勢。當壹個政治派別或政黨將所有其他政治力量都消滅了，專制也就不可避免了。

　　3．妥協與建立政治均勢的困難和出路

　　現實的最大困難在於如何建立政治均勢。當孫中山領導革命黨執意推翻清王朝的時候，清王朝與革命黨之間無法進行妥協，也就不能建立政治均勢。當德國社會民主党進行妥協退讓而讓納粹發展壯大並取得政權的時候，也不可能建立政治均勢。要進行妥協並建立政治均勢，必須有基本共識的存在。哪些基本共識？我想最為重要的共識就是這些政治派別或黨派必須信奉民主憲政制度。如果壹個政黨執意要推翻民主憲政制度，建立專制政權，那就沒有基本共識，因為他們連進行妥協的基本規則都不要，這樣，也就無法同它建立政治均勢。對於這樣的政黨，民主黨派必須儘快痛下決心予以堅決剷除。德國社會民主黨就因為片面追求結社自由而將民主的敵人——納粹送上了權力寶座，結果只能是自我毀滅。

　　進行妥協，建立政治均勢的另外壹個困難是政治派別之間無法建立信任。即便清政府想妥協，孫中山敢放棄武裝去進行談判嗎？當韓國的金大中率領民眾反對朴正熙軍事獨裁的時候，朴正熙敢於放鬆控制，冒著失去政權的危險嗎？所有的專制政權都因為其專制統治而面臨侵犯人權等各種指控，壹旦失去政權，原來高高在上的統治者就可能轉而成為囚犯，南斯拉夫的米洛舍維奇就是最好的例子。這樣，專制統治者因為其專制統治會越發頑固地堅守其專制，也就無法妥協。在有多個政治派別角逐國家權力的情況下，通常也難於互相信任、進行妥協並達致政治均勢。中國古代朝代末期群雄並起的局面非常好地反映了這種情況：如果沒有外來力量，這些政治派別之間就只有征服、兼併，直到最後實現壹統，沒有妥協的可能。壹統必然專制。

　　無法建立信任並進行妥協的壹個主要原因是：任何政治派別都無法保證自己不在妥協的過程中被吃掉；同時，他們也無法保證對方能夠真的履行其妥協達成的協議。對任何壹個政治派別，只有最後消滅所有對手才能真正保證自己的安全。在國家或憲法層面，沒有最高的權威去保證這個協議的實現。因此，必須找到壹個中立並且足夠強大的第三方確保雙方或多方能夠進行妥協並真正履行其協議。

　　這樣，我發現自己越來越接近壹個自己難以置信的結論：實現民主憲政最理智的途徑是依靠國際社會或者第三國的介入和強有力的監控。德國和日本就是這樣建立的民主憲政，柬埔寨的路與此類似。如今，阿富汗和伊拉克也在走同樣的路，但困難重重。人們總是情感多於理智，大多數人是無法協調其愛國主義和民族主義情懷的。看來，民主憲政之路註定要崎嶇而漫長。

　　二十壹、如何實現民主憲政制度 1．實現民主憲政制度的特殊性很多人，尤其是落後國家的人們常常對民主憲政失去信心，因為民主憲政使他們的國家缺乏統壹的政治權威，從而在政治上處於動盪狀態，影響了整個國家的發展。實際上，這是壹個誤解。不是憲政使這些國家處於政治動盪狀態，而是憲政的實現過程，即由非憲政體制向憲政體制的轉變過程使這些國家政治動盪。

　　同其他制度的建立不同，憲政的建立無法在事先制定壹個周密的計劃。憲政產生的特殊性在於，憲法所規範的是主權，即國家最高權力。由於沒有憲政也就沒有規範最高權力的法律，因此建立憲政的過程是無“法”可依的。同時建立憲政也往往同時是確立國家最高權力歸屬的過程。在無法可依的狀態下，誰獲得最高權力，憑藉什麼手段取得最高權力，在取得最高權力之後建立什麼樣的政治體制都是不確定的，而且無法給予法律上的裁判，因為只有確定了主權以後才能產生法律，法律僅僅是主權的派生物。

　　憲政體制要麼在沒有任何政治秩序的無政府狀態下建立起來；要麼由已有的專制體制轉變而來。在無政府狀態下，由於完全無法可依，暴力手段總是成為取得國家最高權力的有效手段。從軍事常識看，只有權力高度集中的軍事組織才有戰鬥力，這樣，在取得國家最高權力之前，最有力的權力角逐者已經率先建立了專制組織。因此，在無政府狀態下建立的新的政治秩序通常是專制體制。而壹旦建立了專制體制，專制統治者就取得了巨大的專制利益，伴隨專制統治者形成了壹個強大的既得利益集團。建立憲政就意味著限制專制權力，剝奪專制利益，這當然是難於實現的。

　　壹個國家在由專制制度走向民主憲政的過程就好像汪洋中的壹條船。船長控制著整個船舶的運行，他憑藉著這個優越的地位虐待著船員。很長壹段時間，人們沒有壹個確定好船長的辦法。現在，人們已經知道如何挑選壹個更好的船長，但還是對老船長的專橫沒有辦法，如果要推翻他，整個船可能因為失去船長的控制而傾覆。理智的辦法是依靠壹個運行良好的航空母艦，在它的固定下更換更好的船長；否則，只能任其漂泊，不知何年何月。

　　建立憲政的過程是難於控制的，這壹過程可能是長期而痛苦的過程。例如，拉丁美洲各國幾乎同美國法國同時開始民主憲政運動，可直到二百多年後的今天，這些國家的憲政制度仍然是不完善的。民主憲政制度通常是引進的舶來品，它的實施需要本國有合適的民主傳統和法治傳統，因此，憲政通常需要對國家的社會政治結構進行徹底的改造。總結憲政發展的歷史，我們可以將世界各國憲政，主要是資本主義國家的憲政的產生過程分成下列幾類：

　　2．自然演進型

　　英國是這壹類型的代表。英國的憲政制度是從中世紀封建制度逐步演變而來的。在這壹過程中有內戰，例如十七世紀中葉國王與國會因爭奪國家最高權力而引發的內戰，也有不流血的“光榮革命”，但英國實現民主憲政的過程更多的表現為壹種自然演進的過程。有許多看起來很偶然的因素對英國憲政的發展有重大影響。例如，漢諾威王朝的喬治壹世和喬治二世因不會英語，逐漸對國內事務失去興趣，便指派壹名大臣主持會議，由此開創了十分重要的內閣制度。綜觀人類社會的民主憲政制度，其發展過程可以這樣來歸納：壹個國家——英國，因為各種必然的和偶然的原因發展出壹種獨特的政治制度，由於這壹制度能夠更好地實現政治穩定並保障人權，逐步被其他國家效仿和採納。英國產生民主憲政制度有其非常特殊的條件。

　　3．卓越領袖引入型

　　在建立憲政過程中，最高權力者，或者在壹個國家中有卓著威望的人起著至關重要的作用，他們的政治傾向通常決定壹個國家是採用專制體制，還是採用憲政體制。卓越領袖如果選擇憲政並通過自己的政治實踐為憲政的運行樹立典範，憲政就可能在這壹政治領袖的引導下進入軌道，從而實現憲政目標。這壹類型的典型國家是美國。據歷史記載，在美國獨立戰爭的後期，壹方面華盛頓本人在戰爭中建立了崇高威望；另壹方面國內社會秩序還不安定，尤其軍隊內部存在騷動，由於大陸會議不能保證軍人的利益，軍隊迫切希望華盛頓進壹步攫取更大的權力以滿足軍事集團的利益。包括漢密爾頓等多人奉勸華盛頓承擔起國王的責任，但華盛頓拒絕了這些請求，毅然決然地選擇了憲政道路。在擔任兩任總統後，華盛頓拒絕第三次連任回到家鄉過起隱居生活。[27]華盛頓的這些做法無疑對美國實現憲政起了典範作用。

　　4．不斷革命型

　　法國是不斷革命型憲政的典型。法國是英國的近鄰，飽受專制之苦的法國人對英國的憲政真是羨慕之極。然而，從壹個非憲政國家過渡為憲政制度通常要經過社會革命，乃至暴力革命，原因在於這些非憲政國家有著與憲政難以共存的政治傳統和社會結構。憲政無法在專制傳統的社會結構上建立起來。人們也無法等待整個國家通過漸進來實現這壹過渡，他們既然已經認識到了民主憲政的優點就想壹下子實現民主憲政，於是社會革命甚至暴力革命就不可避免了。法國通過革命來實現憲政。然而革命只能建立憲政體制，卻不能使憲政很好地運行下去。革命在法國建立了壹個又壹個憲政體制，隨後又被壹個又壹個革命拋棄了。革命成了癖好，法國陷入了災難性的政治動盪之中。壹直到1875年[28]，經過80餘年的政治動盪，法國的政局才稍稍穩定下來，算是基本實現了民主憲政。通過不斷革命來實現民主憲政，其歷程非常漫長，整個社會要付出沉重的代價，更重要的是，不斷革命是否能實現民主憲政並不肯定。許多國家在長期的政治動盪以後建立壹個新型的專制制度以恢復政治秩序。這樣，這些國家仍然面臨新的實現民主憲政的任務。

　　5．非暴力運動爭取型

　　印度是這壹類型的代表。印度在甘地的領導下同英國殖民主義者進行了長期的鬥爭，終於贏得了民族獨立並實現了向民主憲政體制的過渡[29]。應當指出，甘地的非暴力思想為人類解決利益糾紛和權力衝突提供了文明的解決方案。憲政制度結合非暴力運動的補充為人類最終摒棄暴力，實現政治文明化提供了壹個可行的模式。

　　6．有限暴力爭取型

　　南非是這壹類型的代表。以曼德拉為代表的非國大同南非白人種族主義政權進行了長期艱苦卓絕的鬥爭。最初，非國大繼承甘地的思想通過非暴力運動來爭取民主憲政。但是白人政權的殘酷鎮壓使非國大的非暴力鬥爭陷入了絕境。在這種情況下，曼德拉組建“非洲之矛”這壹武裝組織。值得注意的是，“非洲之矛”所進行武裝鬥爭是有限度的，它以破壞各種設施為目的，儘量避免對人員的傷害。南非爭取民主憲政的方式是對甘地過於理想化方式的發展。

　　7．外國強加型

　　日本是這壹類型的代表。二戰以後美軍對日本實施了單獨占領。1946年，“盟軍最高司令部”民政局在麥克阿瑟的授權下起草了《日本國憲法草案》，完全按照美國政府的意見使天皇成為象徵性的國家最高元首。日本政府在占領當局的強大壓力下，被迫按照這壹藍本修改了原有憲法草案。同年11月，《日本國憲法》正式公布於世。應當指出，從原有的政治體制轉化到民主憲政體制也是在占領當局的強大壓力下進行的。因此，可以認為，日本的憲政完全是美國強加給它的。雖然強加的過程給日本帶來了屈辱，但日本從憲政體制中受到的恩澤卻是莫大的。在憲政體制下，日本經濟迅速騰飛，成為第二號經濟強國。此外，由外國強加了憲法並在喪失主權的前提下被外國強行加以改造，這壹方式極大地縮短了漫長痛苦而又前途莫測的建立憲政體制的歷程。但是，這壹方式註定要遭到民族主義和國家主義的堅決反對而成為壹種例外。

　　8．國際社會幫助型

　　柬埔寨是這壹類型的代表。1979年，越南入侵柬埔寨並扶植了忠于越南的韓桑林政權。這壹政權受到紅色高棉、前國王西哈努克和其他各派政治勢力的堅決反對和武裝抗擊，整個國家政治秩序陷入混亂局面。在國際社會，主要是中國、美國、蘇聯和法國的長期努力下，終於在1991年達成巴黎協定，確定了憲政方案並實現了全國大選。但是，由於國際社會沒有對原有政治體制進行徹底的改造，柬埔寨的憲政前途仍有待進壹步觀察。